鄭彥妮，蔣滌非

（中南大學(xué) 土木工程學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410083）

公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃是指城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門以外的個(gè)人和組織依照法律法規(guī)通過法定程序或者途徑參與和自身利益相關(guān)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理活動(dòng)。面對(duì)人民群眾對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的現(xiàn)實(shí)需求，現(xiàn)行的公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃制度從內(nèi)容到形式都呈現(xiàn)出一定的歷史局限性，與人民群眾的司法期待和黨的十七大關(guān)于“確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”的要求還不相適應(yīng)。這就要求我們必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，對(duì)公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的探索和實(shí)踐進(jìn)行審視與思考，回答服務(wù)型政府語(yǔ)境下公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的價(jià)值基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)困境和基本路徑。

一 公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的價(jià)值基礎(chǔ)

公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃在我國(guó)是一項(xiàng)重要的改革探索，已經(jīng)走過了若干年頭。近年來(lái)，各級(jí)政府把公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃作為行政民主的重要途徑，增強(qiáng)了城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的透明度，促進(jìn)了城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的公正、文明執(zhí)法。從價(jià)值上分析，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃不僅僅成為各級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門自覺接受監(jiān)督，依靠廣大人民群眾做好城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的有效途徑，而且是密切政府與人民群眾之間關(guān)系，凝聚公眾集體智慧和力量的重要紐帶。

（一）公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的首要價(jià)值：尊重人的主體地位

城鄉(xiāng)規(guī)劃決策涉及城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境及空間發(fā)展等多方面，它對(duì)公眾的既有利益與未來(lái)預(yù)期都將產(chǎn)生極大的影響，［1］因而確有必要擴(kuò)大公眾參與，并構(gòu)建與之相適應(yīng)的制度保障體系。公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃為利害關(guān)系人表達(dá)利益要求提供平臺(tái)，為保護(hù)個(gè)人和組織的合法權(quán)益創(chuàng)造了條件。在公眾參與過程中，能夠把廣泛的利害關(guān)系人吸納到城市規(guī)劃程序中。利害關(guān)系人能夠直接向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門陳述事實(shí)，主張權(quán)利，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門和規(guī)劃人員能夠更加全面地掌握各種信息，充分考量地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境承載能力、城市改造和市民意愿之間的關(guān)系，科學(xué)合理地規(guī)劃設(shè)計(jì)城市空間布局，使利害關(guān)系人的意志更多地受到城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的尊重，從而促使作出的城鄉(xiāng)規(guī)劃決策更加公正。公眾參與促使城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門既要全面吸收公眾掌握的各種信息，集中公眾的智慧和力量，充分考慮公眾意見的合法性、合理性、有效性，又要權(quán)衡公眾意見的確定性與真實(shí)性，克服公眾意見的偏見，最大限度地避免規(guī)劃結(jié)果脫離實(shí)際，這不僅是人民群眾在城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中當(dāng)家作主的具體體現(xiàn)，也是實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾根本利益的必然要求。

（二）公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的根本價(jià)值：維護(hù)社會(huì)公共利益

城鄉(xiāng)規(guī)劃是一種“政府行為”，也是與公共利益直接相關(guān)的行為。［2］在傳統(tǒng)行政法中，行政主體與社會(huì)公眾處于對(duì)立狀態(tài)。與此相反，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的過程昭示了社會(huì)公眾能夠與城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門平等對(duì)話，這樣有利于緩解二者之間的緊張關(guān)系，促使城鄉(xiāng)規(guī)劃?rùn)?quán)由國(guó)家獨(dú)享逐步走向國(guó)家和社會(huì)共享。城鄉(xiāng)規(guī)劃工作只有在達(dá)成各方利益均衡的基礎(chǔ)上，才能取得廣大市民的理解與支持，可以說，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃既是對(duì)自身合法權(quán)益的保護(hù)，又是維護(hù)公共利益免遭不法侵害的重要手段。當(dāng)下，拆遷引發(fā)的慘劇頻頻發(fā)生，主要原因是公眾缺乏對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，加之公共利益界定的模糊，導(dǎo)致一些城鄉(xiāng)規(guī)劃決策以保護(hù)公共利益的幌子損害個(gè)人利益。要解決這一難題，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和決策必須最大限度地吸收公眾參與。因?yàn)椋妳⑴c最重要的特征就是通過賦予公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、實(shí)施、監(jiān)督和修改等各個(gè)環(huán)節(jié)，增強(qiáng)公民的主人翁意識(shí)，最大限度地影響城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門決策的制定和執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)公共利益公平分配。［3］簡(jiǎn)言之，公眾是保證城市建設(shè)按城鄉(xiāng)規(guī)劃要求有序進(jìn)行，保障公共利益的最可靠的捍衛(wèi)者和監(jiān)督者。

（三）公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的制度價(jià)值：提升決策的科學(xué)性

讓公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃，是國(guó)際上通行的做法。早在20世紀(jì)80年代初，英、美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家為提升城鄉(xiāng)規(guī)劃決策的科學(xué)性就開始引入公眾參與。這些發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)立法例為深入探究公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃在我國(guó)的拓展和延伸提供了新的視野。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制一般是由政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者規(guī)劃管理部門委托規(guī)劃設(shè)計(jì)部門編制的。這種規(guī)劃從編制到實(shí)施，自始至終僅是少數(shù)幾個(gè)規(guī)劃設(shè)計(jì)人員和政府領(lǐng)導(dǎo)的事，使得城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性大打折扣。受專業(yè)和社會(huì)角色局限，少數(shù)幾個(gè)規(guī)劃師作為技術(shù)權(quán)威編制，無(wú)法客觀獨(dú)立地處理好影響城鄉(xiāng)規(guī)劃的各種因素。隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科的不斷細(xì)化，城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及到技術(shù)、行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多個(gè)學(xué)科，涉及多部門、多主體的認(rèn)可和協(xié)作，更加注重社會(huì)科學(xué)、政治科學(xué)、價(jià)值觀念判斷、人和人性的關(guān)系等，這就更加需要公眾參與的智識(shí)支持。人民群眾通過公眾參與機(jī)制，可以發(fā)表自己對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的意見，參與規(guī)劃決策制定和規(guī)劃方案審定，有效地監(jiān)督城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施，進(jìn)而避免和緩解城鄉(xiāng)規(guī)劃中可能出現(xiàn)的負(fù)面效應(yīng)，體現(xiàn)出成本低且時(shí)效高的特點(diǎn)。

（四）公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的憲政價(jià)值：推進(jìn)決策的法治化

城鄉(xiāng)規(guī)劃不僅僅是一種技術(shù)行為，而且更是一種公共政策。在政治民主化潮流日益發(fā)展的趨勢(shì)下，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的論證、咨詢和決策已經(jīng)越來(lái)越普遍和深入。［2］可以說，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃已成為現(xiàn)代公共行政發(fā)展的世界性趨勢(shì)。我國(guó)的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》首次賦予了公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的權(quán)利，這既是國(guó)家對(duì)公民享有知情權(quán)和參與公共事務(wù)管理權(quán)的尊重，也是憲政民主精神在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的重要體現(xiàn)，符合中國(guó)特色人民代表大會(huì)制度的憲政結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)規(guī)劃是城市建設(shè)的“龍頭”，直接影響到城市未來(lái)的發(fā)展戰(zhàn)略與布局。從這個(gè)意義上說，政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中吸收公眾參與是最直接、也最易于實(shí)施的民主政治形式。正如有學(xué)者指出：“目前，在監(jiān)督行政權(quán)的若干方式中，公眾參與具有集程序控制和實(shí)體控制于一體的優(yōu)勢(shì)，能夠迫使行政主體在作出行政行為時(shí)向社會(huì)公眾說明理由。這樣，通過公眾參與形成嚴(yán)密的監(jiān)督網(wǎng)，行政權(quán)的導(dǎo)化機(jī)會(huì)將大大減少?！保?］實(shí)踐中，一些城鄉(xiāng)規(guī)劃由于制定程序不民主，缺乏公眾參與，通常由政府有關(guān)部門根據(jù)主要領(lǐng)導(dǎo)意圖制定出來(lái)，導(dǎo)致規(guī)劃的科學(xué)性不高，預(yù)見性不強(qiáng)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)此就有慘痛的教訓(xùn)。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃必須廣泛吸收民眾意見，既要避免一把手拍腦袋就決策的傳統(tǒng)模式，也要避免某些精英規(guī)劃的局限性，盡可能讓廣大市民參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃中來(lái)。因?yàn)?，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃有利于在行政主體和公眾之間形成共識(shí)，增強(qiáng)行政行為的合法性和可接受性，促進(jìn)行政效率的提高。［4］

二 公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的總體評(píng)析

城鄉(xiāng)規(guī)劃是一項(xiàng)全局性、綜合性、戰(zhàn)略性很強(qiáng)的工作。它由封閉正走向開放，由單純的政府行為正轉(zhuǎn)向政府與公民的民主互動(dòng)。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)一直沿用蘇聯(lián)的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系模式，從城鄉(xiāng)規(guī)劃編制到城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，再到城市建設(shè)開發(fā)，基本是由城市政府獨(dú)家運(yùn)作，公眾對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的內(nèi)容無(wú)法知曉，更談不上對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)表意見和建議。近年來(lái)，在我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中，無(wú)論是公眾參與的熱情和呼聲，還是公眾參與的實(shí)際程度都取得了一定的進(jìn)展，尤其是北京、青島和深圳等地在推行公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃方面積累了不少的成熟經(jīng)驗(yàn)。［3］但也應(yīng)該看到，當(dāng)前公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃還未成為一個(gè)必不可少的法定環(huán)節(jié)，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中還存在著工作進(jìn)度不平衡、措施不夠有力、宣傳氛圍不夠濃厚等問題。這些問題的存在極大地影響了公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的順利進(jìn)行和有效開展。因此，確有必要剖析其深層次原因，實(shí)現(xiàn)公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃制度的新突破。

（一）對(duì)公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的認(rèn)識(shí)不足

公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃既是轉(zhuǎn)變政府職能的重要體現(xiàn)，也是責(zé)任政府和法治政府的應(yīng)有之義。但受神秘主義慣性思維的影響，長(zhǎng)期以來(lái)社會(huì)各界對(duì)公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要性認(rèn)識(shí)不夠。有的城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門在工作中重保密，輕公開，甚至把遵守工作紀(jì)律和公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃完全對(duì)立起來(lái)，害怕群眾知道的東西多了，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作不好開展。有的認(rèn)為公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施程度如何與其行政職責(zé)的實(shí)現(xiàn)關(guān)系不大。有的認(rèn)為公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃僅僅是不得已的一項(xiàng)改革措施。有的認(rèn)為公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃是上級(jí)交給的任務(wù)，不管效果如何，只要讓群眾參與了城鄉(xiāng)規(guī)劃就行。有的認(rèn)為公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃只是走過場(chǎng)，作擺設(shè)，敷衍了事。甚至一些老百姓認(rèn)為，城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府的事，只要不涉及自身利益，不管城鄉(xiāng)規(guī)劃如何決策、編制、實(shí)施，都是事不關(guān)己。這些傳統(tǒng)觀念束縛了對(duì)公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃重要性的認(rèn)識(shí)。

（二）公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的基本制度不夠完善

我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃立法比較注重對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃行為的授權(quán)，而對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃?rùn)?quán)監(jiān)督和控制的方法卻規(guī)定得相當(dāng)少。我國(guó)尚未有一部從規(guī)劃決策—編制—審批—實(shí)施—監(jiān)督的公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律法規(guī)和實(shí)施細(xì)則?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》雖然明確賦予了公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的權(quán)利，但公眾究竟以何種形式參與，參與的深度和廣度如何，如何確保公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃落實(shí)到位，尚需進(jìn)一步細(xì)化和規(guī)范。具體包括：公眾在獲取政府有關(guān)規(guī)劃信息、獲取有關(guān)規(guī)劃申請(qǐng)的情況和表達(dá)意見等方面沒有明確規(guī)定；如何科學(xué)地設(shè)置系統(tǒng)管理和規(guī)范公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃考核標(biāo)準(zhǔn)；如何設(shè)定公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的方式手段；公眾對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃提出的意見和建議是否被采納、城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門如何答復(fù)社會(huì)公眾；如何規(guī)定公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的工作機(jī)制和監(jiān)督保障機(jī)制等。這些問題在一定程度上影響了公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的實(shí)效，使得公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的運(yùn)行效果大打折扣，也很難與社會(huì)公眾產(chǎn)生互動(dòng)。

（三）公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的效果不盡理想

公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的效果幾乎完全取決于城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門。公眾對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃決策基本上不能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的效果。公眾參與采取問卷調(diào)查的形式，幾乎是一個(gè)單向過程，是一種變相的“收集資料”。規(guī)劃中公眾的意見反不反映或反映多少，公眾自身根本無(wú)法知曉，更無(wú)法落實(shí)和監(jiān)督。公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃尚處在“事后參與”、“被動(dòng)參與”的初級(jí)狀態(tài)，規(guī)劃制定過程中公眾參與很少，或者僅有極少數(shù)的專家參與制定過程，往往導(dǎo)致公眾為了維護(hù)自身合法權(quán)益而“被迫參與”上訪告狀。公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的隨意性和主觀性比較明顯，尤其是大部分中小城市都沒有固定的城鄉(xiāng)規(guī)劃展覽館，僅局限于在市民廣場(chǎng)或公園進(jìn)行臨時(shí)的展出或征詢意見，形式也比較單一，缺乏長(zhǎng)久性。公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的內(nèi)容和形式不夠豐富，很多規(guī)劃公示內(nèi)容過于簡(jiǎn)單，大多限于幾張主要的圖紙和非常簡(jiǎn)略的文字介紹，技術(shù)指標(biāo)沒有解釋，公眾無(wú)法真正知悉規(guī)劃的意圖。加之，公眾教育的匱乏，使得公眾對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃知識(shí)了解甚少，即使把圖紙拿給百姓看，也無(wú)法使其真正了解城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)際內(nèi)容。有的公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃不及時(shí)，不全面，多數(shù)公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃僅僅成了一種宣傳方式，有的是規(guī)劃方案到了最后評(píng)審階段才讓公眾參與，有的甚至在批準(zhǔn)后才向公眾公開展示一下，公開的群眾不關(guān)心，群眾關(guān)心的不公開。這些現(xiàn)象嚴(yán)重挫傷了公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的積極性，使公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的效果大打折扣。

（四）公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的理論研究不夠深入

目前，理論界對(duì)公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的概念、內(nèi)容、范圍、限度等尚缺乏深入系統(tǒng)的闡述和論證，有關(guān)公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的理論研討活動(dòng)少、形式不活，特別是缺乏法理層面的深刻闡釋。可以說，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃制度尚未形成濃厚的理論研究氛圍。不論是公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的研究力度，還是公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的研究深度，均應(yīng)引起學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)部門的高度關(guān)注。［5］理論是實(shí)踐的先導(dǎo)。如果公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃缺乏理論支持，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)踐就是盲目的，甚至就會(huì)背離立法設(shè)置的初衷。例如，如何進(jìn)一步探索保障公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃?rùn)?quán)利的實(shí)現(xiàn)方式和有效途徑；如何探索建立公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃網(wǎng)上查詢系統(tǒng)；如何進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門與人大代表、政協(xié)委員的聯(lián)系；如何進(jìn)一步發(fā)揮規(guī)劃師和普通老百姓在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的作用；如何進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門答疑說理制度；如何建立一種開放的公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃制度；如何建立健全公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃組織機(jī)構(gòu)、完善配套管理制度和考評(píng)機(jī)制等。對(duì)于這些問題，都需要我們從理論與實(shí)踐相結(jié)合的層面深化公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)理論和應(yīng)用理論研究。

三 公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的基本路徑

公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃是社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展的必然產(chǎn)物。如何探索建立中國(guó)特色的公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃制度，是黨和政府面臨的共同難題。這既需要各級(jí)黨委和政府的高度重視，又需要城鄉(xiāng)規(guī)劃人員和社會(huì)公眾的共同努力，更需要法律制度的不斷完善。

（一）營(yíng)造公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的社會(huì)環(huán)境

公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的教育是一個(gè)漸進(jìn)的過程。這個(gè)過程與整個(gè)國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展程度密不可分。在我國(guó)，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的首要前提就是加強(qiáng)公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的教育，增強(qiáng)全民城鄉(xiāng)規(guī)劃意識(shí)。政府和規(guī)劃管理部門要引導(dǎo)公民普及城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科知識(shí)，充分認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃的價(jià)值功能，讓公眾真正了解規(guī)劃的實(shí)質(zhì)，積極為公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃創(chuàng)造條件，注重多層次、多形式的規(guī)劃宣傳，采取咨詢或召開情況通報(bào)會(huì)及通過電視節(jié)目、英特網(wǎng)定期向市民通報(bào)規(guī)劃管理的內(nèi)容、范圍、技術(shù)指標(biāo)要求等，讓廣大群眾了解和支持城鄉(xiāng)規(guī)劃。同時(shí)還可邀請(qǐng)公民參加城鄉(xiāng)規(guī)劃的展示會(huì)、論證座談會(huì)或聽證會(huì)，聘請(qǐng)公民擔(dān)任城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督員，有條件的地方要盡快建設(shè)專門的城鄉(xiāng)規(guī)劃展覽館。另一方面，城鄉(xiāng)規(guī)劃人員要轉(zhuǎn)變觀念，注重自身專業(yè)理論素質(zhì)的提高，密切聯(lián)系和善于溝通公眾、利益團(tuán)體和各級(jí)政府。實(shí)踐中，有的規(guī)劃人員過于偏重物質(zhì)規(guī)劃和圖紙?jiān)O(shè)計(jì)外形，而忽略了規(guī)劃的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性，這使得在實(shí)際工作中產(chǎn)生了許多錯(cuò)誤。因此，規(guī)劃人員要運(yùn)用城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科知識(shí)，廣泛吸收不同行業(yè)、多層次多部門人士等社會(huì)公眾的廣泛參與，綜合考慮各方面的因素，權(quán)衡各方的不同利益訴求，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃決策的科學(xué)性。

（二）完善公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的制度規(guī)范

從宏觀上講，立法要明確規(guī)范公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的目標(biāo)、性質(zhì)、內(nèi)容、職能、機(jī)構(gòu)、組織、權(quán)限、程序、處罰等，確保公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃?rùn)?quán)利的實(shí)現(xiàn)。從微觀上講，立法要明確公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的主體關(guān)系，充分發(fā)揮普通市民、利益團(tuán)體、規(guī)劃人員和政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的地位和作用，平衡各方的利益；規(guī)范公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的范圍（包括參與人的范圍和參與事項(xiàng)的范圍），參與的途徑（決策參與、監(jiān)督參與等），參與的形式（如召開座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)、通過信件、電子郵件、走訪提出意見或建議、直接提交建議書等），參與的程序、方法（參加聽證會(huì)的公眾代表的選擇程序和方法，聽證會(huì)主持人產(chǎn)生的程序和方法、聽證會(huì)進(jìn)行的程序，聽證會(huì)舉證和辨證的方式，聽證記錄和記錄要點(diǎn)，記錄的效力等），參與的方式（可以個(gè)體方式的參與，也可以社團(tuán)方式的參與），參與的階段（包括編制、實(shí)施、監(jiān)督和修改等），參與的次數(shù)，參與的效力等；賦予利害關(guān)系人的程度性權(quán)利，規(guī)定公開、回避、聽取意見、說明理由等規(guī)則；建立公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃糾紛解決機(jī)制，公眾可以對(duì)違法規(guī)劃或不合規(guī)劃要求的行為向法院或仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行訴訟或提交仲裁。對(duì)于侵害或危及國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的違法規(guī)劃行為，在無(wú)人起訴或當(dāng)事人無(wú)法起訴等情況下，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)代表國(guó)家將該行為提交人民法院予以審判。在公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中，對(duì)作出侵害或危及國(guó)家利益或社會(huì)公共利益作出違法規(guī)劃行為的單位或個(gè)人，要依法追究相應(yīng)的法律責(zé)任。此外，城鄉(xiāng)規(guī)劃公示制度、聽證制度、法定圖則制度、專家咨詢論證制度、決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、決策作出公布與實(shí)施之間的期限區(qū)隔制度等基本制度要賦予公民依法享有言論自由，通過報(bào)紙、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等發(fā)表涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃方面的意見和建議，同時(shí)為公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃提供配套制度，確保公眾參與的知情權(quán)、參與權(quán)、救濟(jì)權(quán)等。

（三）規(guī)制公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃可能帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)

任何事物都有它的兩面性，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃也不例外。當(dāng)公眾意見與城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門之行政目的相沖突時(shí)，可能使城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門只注重行政目的的實(shí)現(xiàn)，而忽視社會(huì)公眾的意志，也有可能使城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門極力滿足社會(huì)公眾的意志，而導(dǎo)致行政目的落空。這就要求城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門遵循“利益衡平”原則，仔細(xì)權(quán)衡各種利弊，絕對(duì)不能以法律或公意的名義侵害某些弱勢(shì)社會(huì)成員的合法權(quán)益，盡可能使國(guó)家利益、公共利益和個(gè)人利益之間保持一種適度的平衡，保障各種利益群體能夠?qū)ζ浼扔欣媾c未來(lái)預(yù)期有影響的城鄉(xiāng)規(guī)劃決策發(fā)表意見，充分實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃行為的有效性。［1］公眾參與需要城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門在向公眾提供相關(guān)信息進(jìn)行必要的通知或告知程序的同時(shí)，還可能需要提供必要的交流場(chǎng)所，這無(wú)疑會(huì)增加城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或政府相關(guān)部門的行政成本。因此，各級(jí)政府要向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或其他相關(guān)部門增加適當(dāng)?shù)娜肆?、物力和?cái)力，搭建多層次的多方利益協(xié)商平臺(tái)和及時(shí)回應(yīng)反饋與共同決策的利益表達(dá)和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，盡可能讓利益相關(guān)者充分表達(dá)訴求。公眾參與過程中，公眾向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提供一定的信息和建議，并不完全擁有作出或不作出某一行政行為的決定權(quán)，也無(wú)權(quán)決定行政行為的內(nèi)容。當(dāng)城鄉(xiāng)規(guī)劃行為違法或不當(dāng)時(shí)，作為參與者的公眾并不承擔(dān)法律責(zé)任（在行政決定中提供虛假信息的除外），承擔(dān)法律責(zé)任的是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門。這就導(dǎo)致公眾參與責(zé)任的虛化。因此，要建立健全公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的責(zé)任追究制度和行政問責(zé)制度，嚴(yán)格規(guī)范行政問責(zé)的內(nèi)容、方式和程序，確保城鄉(xiāng)規(guī)劃?rùn)?quán)延伸到哪里，行政問責(zé)就落實(shí)到哪里。［6］各級(jí)政府要把公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃納入政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系中，同時(shí)要充分發(fā)揮公眾媒體等對(duì)公眾參與過程的監(jiān)督，增加公眾參與的透明度。

（四）深化公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的信息公開

信息公開是公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提條件。沒有法定信息公開，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門可能會(huì)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的相關(guān)真實(shí)信息進(jìn)行人為地增減、加工，公眾也很難對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃決策進(jìn)行客觀地評(píng)價(jià)、理性地提出自己的意見或建議。［7］因此，以法律的形式賦予公民獲得公務(wù)活動(dòng)公開的主體權(quán)利，是公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要保證。正如有學(xué)者指出：“通過法律建立經(jīng)常性的、規(guī)范化的政務(wù)信息公開制度對(duì)于保證公眾參與的真實(shí)和有效是極為重要和必不可少的。”［8］各級(jí)政府要以公開為原則、不公開為例外，進(jìn)一步擴(kuò)大公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的政務(wù)公開的范圍，規(guī)范公開的內(nèi)容和形式。［6］城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門在城鄉(xiāng)規(guī)劃的各個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)充分聽取公眾和有關(guān)部門的意見，健全專家咨詢制度，強(qiáng)化規(guī)劃的強(qiáng)制性和嚴(yán)肅性，確保規(guī)劃許可公開透明。特別是要通過建立規(guī)劃公示制度與公開查詢制度，公開城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施與管理，城鄉(xiāng)規(guī)劃的監(jiān)督檢查以及有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃審批的程序與周期，各項(xiàng)規(guī)劃管理的法規(guī)、規(guī)定、規(guī)范和技術(shù)指標(biāo)，控制性詳細(xì)規(guī)劃的調(diào)整，地名的審批，規(guī)劃方案的評(píng)審等涉及人民群眾切身利益的內(nèi)容。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門要將城鄉(xiāng)規(guī)劃決策備選方案，專家咨詢意見、公眾參與提供的意見、被采納的情況以及被拒絕采納的理由、決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、決策實(shí)施評(píng)估結(jié)果、決策變更、暫停、終止情況等及時(shí)向社會(huì)公開。在城鄉(xiāng)規(guī)劃編制過程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)向全社會(huì)進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃有關(guān)問題的問卷調(diào)查，把問卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告作為城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的依據(jù)之一；在城鄉(xiāng)規(guī)劃方案論證的過程中，要充分重視專家、各有關(guān)部門和群眾代表的意見和建議，避免單憑長(zhǎng)官意志的主觀決策；在城鄉(xiāng)規(guī)劃批準(zhǔn)之后，要采用報(bào)紙、展覽、電視等各種媒介向社會(huì)公布，使廣大群眾了解城鄉(xiāng)規(guī)劃，認(rèn)同城鄉(xiāng)規(guī)劃，支持城鄉(xiāng)規(guī)劃，自覺服從城鄉(xiāng)規(guī)劃的調(diào)整和安排；在城鄉(xiāng)規(guī)劃審批管理階段，要實(shí)行審批政策公開、規(guī)劃要求公開、審批程序公開、審批權(quán)限公開、審批結(jié)果公開。［9］

［1］ 安建.中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法釋義［M］.北京：法律出版社，2009.54.

［2］ 鄒德慈.城市規(guī)劃導(dǎo)論［M］.北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2002.281.

［3］ 鄒兵，范軍等.從咨詢公眾到共同決策 深圳市城市總體規(guī)劃全過程公眾參與的實(shí)踐與啟示［J］.城市規(guī)劃，2011，（8）：91－96.

［4］ 江必新，李春燕.公眾參與趨勢(shì)對(duì)行政法和行政法學(xué)的挑戰(zhàn)［J］.中國(guó)法學(xué)，2005，（6）：50－56.

［5］ 黃留國(guó).中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路：模式，動(dòng)力與保障［J］.鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2011，（3）：76－80.

［6］ 華建敏.貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、深化行政管理體制改革［J］.新華文摘，2006，（15）：3－4.

［7］ 陳國(guó)芳.服務(wù)型政府法治化的基本理念［J］.湖南社會(huì)科學(xué)，2011，（6）：59－62.

［8］ 姜明安.公眾參與與行政法治［J］.中國(guó)法學(xué)，2004，（2）：26－36.

［9］ 任志遠(yuǎn).透視城市與城市規(guī)劃［M］.北京：中國(guó)電力出版社，2006.304.