余 濤

(西北政法大學(xué) 高等教育研究所,陜西 西安 710122)

一、引 言

從正式制度上看，農(nóng)村基層民主建設(shè)，始于1987年實(shí)施的《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村民委員會組織法》)中規(guī)定的村民選舉制度，此法在1998年修訂后得以進(jìn)一步推行，以法律形式明確了農(nóng)村村民委員會的“三自”(自我管理、自我教育、自我服務(wù))、“四民主”(民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督)的基層民主自治制度，也使得基層民主建設(shè)中的基層民主自治制度成為黨的四種民主治理制度形式之一。2010年全國人大常委會表決、通過了修改后的《村民委員會組織法》，標(biāo)志著農(nóng)村基層民主進(jìn)入新的發(fā)展階段。修改后的村委會組織法更強(qiáng)調(diào)程序規(guī)范和制度完善，突出村民委員會成員的選舉和罷免程序、民主議事制度、民主管理與監(jiān)督制度等方面的內(nèi)容，這些法律的頒布可以說是國家在正式制度層面推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)的重要舉措，也使得村民選舉、農(nóng)村治理等問題成為中外學(xué)者觀察中國基層民主發(fā)展的重要窗口，影響深遠(yuǎn)。

由于長期以來各種因素的影響與我國各地方基層發(fā)展存在的差異，比如歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地理環(huán)境等，在農(nóng)村基層這個(gè)集中諸多問題的場域中，農(nóng)村基層民主的發(fā)展體現(xiàn)出千差萬別的情況。到目前為止，我國各地尤其是偏遠(yuǎn)農(nóng)村仍然較為普遍地存在著村民政治冷漠、村民自治章程制定失范、黨政關(guān)系上黨弱村強(qiáng)、非制度性監(jiān)督無力等問題。這使得《村民委員會組織法》這一正式法律制度的實(shí)施面臨著窘境，無形中也削弱了其制定的目的。

自上而下的正式制度的構(gòu)建當(dāng)然是推行法治理念與社會治理所必不可少的，但是若能夠改換視角，從正式制度之外進(jìn)行考量，可以看到我們長期以來所忽視的在農(nóng)村基層民主建設(shè)中存在的事物。它們就是在我國的地方層面，存在的大量“制度化”了的與國家正式制度(或者說“大權(quán)力”)并行的“小制度”。這些“小制度”是基層政治智慧的體現(xiàn)，是對實(shí)際產(chǎn)生問題的積極應(yīng)對，能夠在正式制度滯后或失靈的情況下，更為靈活地解決具體問題；“小制度”并非與正式制度相互對立，在一定程度上，二者之間存在互補(bǔ)關(guān)系，在一定發(fā)展階段，“小制度”對正式制度有約束作用，更會面臨著向正式制度的轉(zhuǎn)化，從而賦予正式制度更強(qiáng)的生命力。因此，發(fā)掘和借鑒這些“小制度”所能帶來的積極因素，或許是推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)的另外一種思路。

需要指出的是，“地方法制”是地方在解決具體問題的過程中，所涉及到的由“自下而上”因素推動的地方實(shí)施法律的規(guī)則與制度的總稱，是“各級地方國家機(jī)關(guān)和社會公眾及其組織，根據(jù)本地實(shí)際情況的需要，在應(yīng)對地方實(shí)施憲法法律所產(chǎn)生的各種具體法律問題的過程中，自下而上所做出的制度性反應(yīng)或者形成的規(guī)則與制度的總和”[注]本文對葛洪義教授所做的“小制度”定義稍有調(diào)整，以期更符合地方法制理論框架的要求和論證的需要。。本文所使用的“小制度”這一概念，也是在地方法制基本理論框架下，基于公正性程序和開放性規(guī)則層面上使用的。所以，地方法制理論視野中的“小制度”，是相對于被國家所正式認(rèn)可的，體現(xiàn)為正式的法規(guī)、政策的各種正式的國家層面的政治制度、法律制度和經(jīng)濟(jì)制度而言的，后者是人們有意識創(chuàng)造的一系列正式的政策法則，如法律、政治規(guī)則、經(jīng)濟(jì)制度等。但“小制度”作為“地方國家機(jī)關(guān)和組織為了實(shí)施國家法律以及本地方的有關(guān)地方立法的過程中，所創(chuàng)設(shè)和生成的各種工作制度”[1][注]在某種意義上，小制度也包含著隱藏在具體辦事程序、工作流程之后所代表的價(jià)值取向、風(fēng)俗習(xí)慣甚至意識形態(tài)等，但由于這些因素不易于考察，也有些偏離本文的主旨，因此本文不具體關(guān)注這些問題，只是需特別指出，小制度不完全是正式的制度，其本身蘊(yùn)含著非正式制度的一些屬性，而恰恰是這些屬性將其和大權(quán)力區(qū)分開來。。從這一定義可以看出，“小制度”的產(chǎn)生有兩種方式：一是在國家層面，出自上級機(jī)關(guān)實(shí)施法律的壓力，基于“自上而下”推行法律等的需要而產(chǎn)生的，從這個(gè)角度來說，“小制度”是大權(quán)力的補(bǔ)充、細(xì)化和制約；第二則是在社會層面，面對公眾的直接制度需求和社會治理壓力，基于法律制度“自下而上”形成的過程而產(chǎn)生?！靶≈贫取笔腔鶎又腔鄣捏w現(xiàn)，是制度化了的，作為大權(quán)力有益補(bǔ)充、必要約束乃至直接來源而存在的，有時(shí)甚至是大權(quán)力的前提和實(shí)現(xiàn)方式?！靶≈贫取倍加衅洫?dú)立存在的意義和價(jià)值，而不僅僅是大權(quán)力的附屬物。小制度的產(chǎn)生，除了國家層面的制度化因素，往往源于特定的組織行為或組織結(jié)構(gòu)被社會或組織環(huán)境中有關(guān)各方所廣泛接受，是不同領(lǐng)域中互為獨(dú)立的多重過程的互動作用導(dǎo)致的，不完全是國家層面的理性設(shè)計(jì)，而組織環(huán)境中的制度化機(jī)制則進(jìn)一步促進(jìn)小制度的穩(wěn)定存在和重復(fù)再生，因此使其具有合法性或合理性。

因此，地方層面尤其是在農(nóng)村基層存在問題有著地方性和具體性，是小制度存在的大前提，畢竟國家所頒布的各項(xiàng)法律在地方的實(shí)施離不開各種各樣的具體制度，以保證正式法律及制度充分地貫徹實(shí)施，而正是這些在地方層面產(chǎn)生的具體制度，使“大權(quán)力”具有了鮮活的生命力，避免其被規(guī)避或無法實(shí)行，也可以對大權(quán)力中的負(fù)面因素進(jìn)行約束和控制。這些制度和規(guī)則，不像國家的法律那樣被莊重而廣泛地被宣示，不少只是基層組織或單位自己內(nèi)部建立的，比如某基層人民法院創(chuàng)立的作為便民措施的立案交費(fèi)辦法、某行政機(jī)關(guān)為方便群眾監(jiān)督而制定的公開辦法，某村莊實(shí)施的村內(nèi)籌資籌勞“一事一議”，以及“說事”、“民主懇談”等制度，這些“小制度”使人民群眾與法律建立了直接而密切的聯(lián)系，也使法律走進(jìn)了大眾的生活。如果沒有這些具體的、煩瑣的小制度，國家層面的正式法律是無法最終得以實(shí)現(xiàn)的。所以在一定程度上，“小制度”是地方層面正式制度和部分非正式制度的綜合，憑借著權(quán)威性、強(qiáng)制性、整體性、穩(wěn)定性以及自發(fā)性、針對性延續(xù)性、博弈性等特征，延續(xù)并刺激著正式制度的生命力，發(fā)揮著對正式制度的補(bǔ)充甚至源頭性作用。

二、農(nóng)村基層民主建設(shè)中“小制度”的特征與類型

(一)農(nóng)村基層民主建設(shè)中“小制度”的特征

作為一種制度化的規(guī)則，“小制度”有著正式制度的一般特征：1.明確性、可查閱性，“小制度”往往以法律、規(guī)章、條例、條約等文字形式存在。2.權(quán)威性、強(qiáng)制性，即以整體權(quán)力，整體對個(gè)體的強(qiáng)制力、約束力為實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)，往往以國家政權(quán)為最終保障。3.整體性，以維護(hù)整體存在及其根本利益為目的[2]77。4.穩(wěn)定性，制度一旦形成，在一定時(shí)期內(nèi)會保持相對穩(wěn)定的狀態(tài)。但和國家層面的正式制度有所不同的是，“小制度”又有著某些非正式制度的特征。非正式制度包括價(jià)值信念、倫理道德、文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、意識形態(tài)等。按照諾斯的說法，“(非正式制度)來自社會所傳達(dá)的信息，就是我們稱之為文化的遺產(chǎn)的一部分?！盵3]非正式制度的建立一般是早于正式制度的，某些正式制度正是對非正式制度的逐漸替代，當(dāng)然，不排除部分不是經(jīng)由非正式制度轉(zhuǎn)化而來的正式制度的存在，但這種替代可能只是非正式制度中的一小部分。強(qiáng)調(diào)“小制度”中的非正式制度因素，有助于我們糾正以往的那種“自上而下”的治理模式和思維習(xí)慣，破除把圍繞法律展開的活動截然分為法律制定和法律實(shí)施兩個(gè)階段的虛幻故事[4]，確立法律是可以逐漸生成而非僅由國家制定的觀念，同時(shí)也可以充分認(rèn)識制度的形成過程。因此，小制度的特征還包括：

1.針對性，“小制度”一定程度上是和活生生的社會現(xiàn)實(shí)結(jié)合起來的，其形成往往應(yīng)對于某些現(xiàn)實(shí)生活的直接需要并與之相聯(lián)系，相對于大權(quán)力而言，會具有更強(qiáng)的針對性。

2.自發(fā)性，“小制度”的形成，是地方的各種單位、機(jī)構(gòu)、團(tuán)體、組織對社會中普遍存在而又不一定能為正式制度及時(shí)反映的文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣等的制度化，同時(shí)和自上而下所創(chuàng)設(shè)的制度不同，“小制度”有著一定的開放性，是在地方層面所自生自發(fā)而形成的。

3.延續(xù)性，非正式制度的變遷是相對緩慢的，由于其自生自發(fā)的性質(zhì)，其改變和演進(jìn)不是瞬間完成的，而是有一定的延續(xù)過程，同時(shí)即使發(fā)生改變，在變遷中先前非正式制度的許多因素也將在新規(guī)則中被加以傳承[2]19。

4.非強(qiáng)制性，“小制度”的實(shí)施不完全依靠強(qiáng)制性的實(shí)施機(jī)制，或者說其強(qiáng)制力有別于大權(quán)力。雖然“小制度”也是人們在面對實(shí)際問題時(shí)的理性設(shè)計(jì)，但很多時(shí)候這種非正式制度安排是出于習(xí)慣而非理性，主體內(nèi)在的自覺或良心反而能夠更好地維持“小制度”的運(yùn)作。

5.博弈性，“小制度”的形成是地方層面各方利益相互博弈的結(jié)果，建立在具有開放性的法律規(guī)則概念之上，而不是單方面“自上而下”的強(qiáng)加，同時(shí)也是參與各方通過相互博弈而促成的，制度形成的重要動力是民眾為保護(hù)權(quán)利而進(jìn)行的斗爭，斗爭的壓力促使各方之間的互動與改進(jìn)，最終導(dǎo)致“小制度”的形成。

(二)農(nóng)村基層民主建設(shè)中“小制度”的類型[注]這些類型的劃分與表述，是在廣州召開的“我國地方法制建設(shè)理論與實(shí)踐研究”項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)會議上，由葛洪義教授及各位項(xiàng)目參與人共同商討提出的，同時(shí)也參考了華南理工大學(xué)王文琦博士的研究成果。

農(nóng)村基層民主建設(shè)中的“小制度”，因其種類繁多，涉及內(nèi)容復(fù)雜，無法通過類型化的方法將其歸類。因此在這里僅以列舉式的方法，對在農(nóng)村基層民主建設(shè)中產(chǎn)生的“小制度”做一大致的描述與分析。

1.“民主懇談”

“民主懇談”，實(shí)際是協(xié)商式民主(Deliberative Democracy)的一種表現(xiàn)形式，而協(xié)商式民主在我國有著深厚的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)，作為一種政治決策形式，從宏觀層面看，無論是在我國封建時(shí)期存在的精英合意制度(如明朝的內(nèi)閣大學(xué)士、清朝的軍機(jī)處等)，還是革命時(shí)期的軍事三人小組，乃至建國后的政治協(xié)商制度等，均能夠從中看到協(xié)商的影子，尤其是建國初期設(shè)立的政治協(xié)商制度，更是當(dāng)時(shí)中國的基本政治制度。從微觀層面看，地方各級機(jī)關(guān)在處理一些內(nèi)部事務(wù)時(shí)，也往往會運(yùn)用正式制度之外的“協(xié)商”，以方便工作的開展，避免集權(quán)的出現(xiàn)。比如法院為規(guī)范提交審委會討論的法律無明確規(guī)定的案件、新出現(xiàn)的案件、合議庭意見有重大分歧的案件等，此時(shí)在審委會內(nèi)部所進(jìn)行的操作可能就是一種協(xié)商過程。

協(xié)商機(jī)制因其靈活性、針對性等特征，能夠針對特殊情形做出迅速而有效的決斷，因此在正式制度之外，協(xié)商機(jī)制也是地方各種權(quán)力運(yùn)作和發(fā)揮實(shí)際作用的一種重要制度，它可以通過多種方式聽取各方面的意見，然后根據(jù)實(shí)際需要做出恰當(dāng)?shù)臎Q策，是我國各級黨政機(jī)關(guān)歷來所堅(jiān)持的重要工作方法。比如，一直都被我黨所重視的“會議”制度，除了有單純地傳達(dá)精神、部署任務(wù)的職能之外，實(shí)際上在集中研討、討論的過程之中，還負(fù)有“協(xié)商”的功能，會議召開的過程有時(shí)其實(shí)就是一個(gè)協(xié)商的過程。因此，協(xié)商機(jī)制雖然不曾見諸于正式的法律及制度中，卻一直在實(shí)際的決策和各種決定做出的過程中起著不可替代的重要作用，協(xié)商作為一種工作方法，也普遍存在于當(dāng)前包括黨政機(jī)關(guān)和公檢法司在內(nèi)的各種組織機(jī)構(gòu)的日常工作中，而在農(nóng)村基層中這一機(jī)制表現(xiàn)的尤為明顯。

作為協(xié)商式民主的“民主懇談”，其實(shí)是新時(shí)期傳統(tǒng)工作方式在基層的一種新嘗試。它使群眾和干部通過面對面的交流與溝通，達(dá)到破除政府與群眾之間存在的隔閡之目的。在這一方面，浙江臺州的溫嶺，從20世紀(jì)90年代末開始，就有相關(guān)的探索，發(fā)展出了以“民主懇談”為載體的制度外民主創(chuàng)新模式。1999年8月，浙江省在推行農(nóng)村、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化教育過程中，臺州市委在溫嶺松門鎮(zhèn)連續(xù)舉辦了四期以干群面對面為溝通教育形式的“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)論壇”。隨后在此基礎(chǔ)上，在溫嶺出現(xiàn)了形式多樣的以“民主溝通”、“民主對話”、“村民民主日”、“民情懇談”、“農(nóng)民講臺”、“民情直通車”等為主題的民主協(xié)商形式。至2000年，溫嶺市委將這種方式統(tǒng)一稱為“民主懇談”，將活動范圍由鎮(zhèn)村兩級向非公有制企業(yè)和其他政府部門推廣，成為農(nóng)村基層民主建設(shè)中正式制度之外草根式民主的一個(gè)發(fā)展典型。溫嶺的“民主懇談”作為一種原創(chuàng)性的基層協(xié)商民主，獲得了第二屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”，被譽(yù)為“中國 21 世紀(jì)基層民主政治建設(shè)的一道新曙光”[5]，這種以“協(xié)商”為主要內(nèi)容的“小制度”，是我國農(nóng)村基層民主發(fā)展過程中產(chǎn)生的特殊類型，特色鮮明。它不僅符合《村民委員會組織法》中的“三自”、“四民主”基本原則，更促進(jìn)了地方基層政府在社會治理進(jìn)程中觀念和方式上的轉(zhuǎn)變。

2.“陽光村務(wù)”

“陽光村務(wù)”是農(nóng)村基層民主建設(shè)所形成的“小制度”類型中比較重要的一種，其實(shí)就其本質(zhì)而言它是一種“公開制度”。當(dāng)前，從國家機(jī)關(guān)到社會團(tuán)體、基層組織，都有相應(yīng)的各種形式的公開制度，公開制度的主體包括國家機(jī)關(guān)及負(fù)有相關(guān)公共管理職能的事業(yè)單位、財(cái)政撥款的社會組織和團(tuán)體等。公開制度的理論基礎(chǔ)建立在人民主權(quán)、人民的知情權(quán)以及正當(dāng)程序或程序公正理念之上。而通過“村務(wù)公開”，可以使信息的傳播與交流變得相對通暢，避免因信息封閉、不對等而造成各種不利后果，如信息獲得渠道雙方地位的不對等、虛假信息引發(fā)恐慌、暗箱操作影響公民權(quán)利行使等等。事實(shí)上，當(dāng)下經(jīng)常發(fā)生的各類“謠言”流傳的事件，大多是因?yàn)樾畔⒐_不夠充分的結(jié)果。

近年來，隨著“依法治國”方略的逐步深入，我國在公開制度建設(shè)方面已經(jīng)取得一系列的成果,尤其是在農(nóng)村基層的民主建設(shè)中，由于地方基層組織需要更加直接地面對人民群眾，對民眾的各項(xiàng)權(quán)利主張和各種實(shí)際問題做出處理與回應(yīng)。所以在改革開放以來，關(guān)于“公開”方面的嘗試更多地都是從地方開始的，并逐漸得到正式制度的回應(yīng)。因?yàn)榈胤綄θ罕姷暮袈暫蛪毫Ω惺茏顬橹苯?，最為敏感，也最為深刻。這其中，“陽光村務(wù)”作為村務(wù)公開和民主管理發(fā)展的新階段，在近年來的農(nóng)村基層中發(fā)展迅速。農(nóng)村基層組織通過深化公開內(nèi)容、豐富公開形式，推動著農(nóng)村基層民主建設(shè)的發(fā)展。眾所周知的是，近年來在農(nóng)村經(jīng)常發(fā)生的“上訪”和“越級上訪”事件，往往都是由于在涉及土地征用補(bǔ)償、惠農(nóng)支農(nóng)政策落實(shí)、土地承包、村內(nèi)籌勞籌資、農(nóng)村合作醫(yī)療、集體公益事業(yè)、計(jì)劃生育、享受低保等事項(xiàng)時(shí)，村務(wù)不夠公開，干部個(gè)人獨(dú)斷決定所導(dǎo)致。城市周邊的農(nóng)村也經(jīng)常會為城中村改造安置、城郊村征地拆遷、邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村土地承包流轉(zhuǎn)等熱點(diǎn)問題出現(xiàn)影響社會穩(wěn)定、制約農(nóng)村基層民主發(fā)展的情況。因此在農(nóng)村基層，村務(wù)公開是關(guān)乎基層穩(wěn)定的重要舉措。

村務(wù)公開的方式非常多樣，比如在相對集中和便于觀看的地方普遍設(shè)立固定公開欄，或者通過有線電視、廣播、手機(jī)短信、微博、“明白卡”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心等，來對涉及村民權(quán)利的重要事項(xiàng)進(jìn)行公開。它能夠提高村務(wù)處理的透明度，減少信息雙方的不對等局面。這種非正式化的公開形式，構(gòu)成了“陽光村務(wù)”的重要內(nèi)容，拓寬了信息的流通渠道，減少了暗箱操作等不利于干群溝通的因素。甚至在有些地方的農(nóng)村基層，會將和村民利益相關(guān)重要事項(xiàng)作為“強(qiáng)制公開事項(xiàng)”納入到了村務(wù)管理過程中，并通過明確村民會議、村民代表會議、村民監(jiān)督委員會(村民理財(cái)小組、村務(wù)監(jiān)督小組)各自的監(jiān)督職能等方式，保障“村務(wù)公開”的制度化以及有效實(shí)施。當(dāng)然，在農(nóng)村基層探索實(shí)施“村務(wù)公開”的基礎(chǔ)上，有些地方已經(jīng)逐漸將這種“小制度”正式制度化，比如西安市的民政、組織、紀(jì)檢、農(nóng)業(yè)等部門就聯(lián)合制定了《西安市村務(wù)公開民主管理實(shí)施辦法》，該辦法規(guī)定農(nóng)村基層通過采取設(shè)公開欄、發(fā)明白卡、開匯報(bào)會等方式及時(shí)將村內(nèi)財(cái)務(wù)問題向群眾公布并接受群眾監(jiān)督。而自2009年開始，在陜西省委、省紀(jì)委的要求下，西安市又在農(nóng)村普遍建立了村民監(jiān)督委員會，在一定程度上彌補(bǔ)了農(nóng)村基層的村民自治組織由于缺乏有效監(jiān)督而造成的制度性缺陷，這些措施也使得“村務(wù)公開”的制度與正式制度實(shí)現(xiàn)了有效的接軌[6]。

3.“說事”與“一事一議”制度

“說事”制度與“一事一議”制度是農(nóng)村基層“小制度”中“議事性工作程序”的一種典型形式，同時(shí)也兼有前述“協(xié)商機(jī)制”、“公開制度”的部分性質(zhì),主要是由村委會、村干部針對單個(gè)群眾有所懷疑和困難的具體事務(wù)，通過程序化的規(guī)定，來解決問題。眾所周知，權(quán)力通常并不是以實(shí)體化狀態(tài)獨(dú)立存在的，在其運(yùn)行過程中必須由各級各類機(jī)關(guān)進(jìn)行分工，以一定的方式和過程加以行使。而被分割后的次級權(quán)力同樣面臨再次分割，一直分割到末端的具體權(quán)力，都同樣受到程序的控制而受制約。而在近代以來韋伯所說的“形式合理性”標(biāo)準(zhǔn)之下，公權(quán)力的行使主要強(qiáng)調(diào)程序性因素的增強(qiáng)。所以，所謂的“工作程序”，其實(shí)是地方層面通過將各種形式的辦事流程、接待程序等制度化，它使得具體權(quán)力的行使因程序的控制而受到一定的制約，從而避免權(quán)力的異化與過度集中。通過工作程序，公權(quán)力成為各個(gè)條、塊合法的操作與控制對象，而這種操作與控制的體系，就形成了通常意義上的“制度”[7]。工作程序之所以存在于正式制度之外，主要因?yàn)閺膶?shí)際操作角度來看，程序性權(quán)力不可能精細(xì)得如同操作手冊或流程圖，那樣會為立法帶來龐大的負(fù)擔(dān)，也會抹煞法律制度的靈活性。 因此具體操作層面的工作程序通常并不由法律明確規(guī)定(或只做原則性規(guī)定)，而需要由具體實(shí)施的部門來加以界定，這其實(shí)就是“工作程序”的實(shí)際內(nèi)容。

以“說事”和“一事一議”為名的工作程序，在農(nóng)村基層是較為普遍的事物。從影響范圍和代表性角度來看，見諸文字的“說事”制度的典型事例出自湖北襄樊南漳縣的界牌頭村，當(dāng)?shù)卮逦瘯槍θ罕姺从车木唧w困難，通過工作程序的形式規(guī)定每月的5日、15日和25日為“說事”日，讓有問題和困難的群眾到村委會“說事”，由村干部負(fù)責(zé)專人接待，并做好處理和答復(fù)工作。后來該工作程序以村級為基礎(chǔ)，逐漸向上延伸，實(shí)行縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級聯(lián)動，最終其經(jīng)驗(yàn)得以在全市推廣，使得當(dāng)?shù)氐娜罕娂w上訪總量同比下降了46.6%，效果明顯。“一事一議”制度也是類似的地方基層對具體工作程序的規(guī)定。比如在林業(yè)改革的發(fā)源地——永安， 如同安徽小崗村一樣，永安市洪田村在全國范圍內(nèi)率先由農(nóng)民為主導(dǎo)，自發(fā)進(jìn)行了林業(yè)改革，所形成的一些“小制度”都體現(xiàn)出了村民的集體智慧。在1998年前后，由于當(dāng)時(shí)的山林產(chǎn)權(quán)不夠清晰，導(dǎo)致村民中存在為數(shù)不少的亂砍濫伐現(xiàn)象，在村干部想方設(shè)法進(jìn)行阻止失敗的情況下，村支書和村主任代表的兩委開始思考新的思路，雖然“分山到戶”是最根本的解決辦法，但當(dāng)時(shí)國家和地方政府都并無相關(guān)的法律規(guī)定和文件指示。于是在林業(yè)局的暗中支持下，洪田村召開了有 27 名村民代表參加的會議，討論并通過了分山到戶的決議，并結(jié)合農(nóng)村的具體情況，以各種“一事一議”的形式，對后來實(shí)施分山到戶政策過程中出現(xiàn)的具體操作問題進(jìn)行了討論和決議，比如分山人員范圍問題(如是否包括出嫁婦女)、毛竹產(chǎn)權(quán)歸屬問題(毛竹林繁衍范圍的確定，以根系還是葉片作為判斷標(biāo)準(zhǔn))等等[8]。這些問題具有鮮明的“地方性”特色，是無法在國家的正式法律文件中出現(xiàn)的，但若無制度化的規(guī)定則易引發(fā)糾紛，必須有細(xì)化的操作規(guī)定。而永安地方政府在林改過程中充分尊重了農(nóng)民的一些創(chuàng)造性措施和其主體地位，通過農(nóng)村基層確立的相應(yīng)的工作程序和具體的規(guī)定，在正式制度無法涉及的領(lǐng)域內(nèi)，以“小制度”化解了在農(nóng)村基層可能出現(xiàn)的糾紛和問題。

三、結(jié) 語

1997年9月，黨的十五大就明確提出，到2010年形成有中國特色社會主義法律體系的立法工作目標(biāo)，并在2007年的十七大補(bǔ)充要逐漸確立并完善中國特色社會主義法律體系。經(jīng)過多年的不懈立法，官方在2011年宣布中國特色社會主義法律體系已經(jīng)基本建成，但這并不意味著我國的法治建設(shè)已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)高的水平?？梢钥吹降氖牵覈姆ㄖ谓ㄔO(shè)仍然存在許多問題，法治發(fā)展道路仍然任重而道遠(yuǎn)。尤其是近些年在農(nóng)村基層出現(xiàn)的諸多問題，向我們揭示著，地方更能充分反映現(xiàn)實(shí)的需求，也更易于生發(fā)出體現(xiàn)基層智慧的制度化手段，而單純的自上而下的立法并不能一勞永逸地解決各種實(shí)際問題?；谶@種局面，在地方法制理論的視野下探討農(nóng)村基層民主建設(shè)中的“小制度”，充分認(rèn)識“小制度”在農(nóng)村基層所能發(fā)揮的重要作用，或許能夠?yàn)槲覀冋故九c法治建設(shè)相關(guān)的圖景與面向，不斷推進(jìn)農(nóng)村政治體制改革，規(guī)范民主決策和民主監(jiān)督的力度，從而理順農(nóng)村基層民主政權(quán)的工作職能，提高農(nóng)村基層的工作效率，使得農(nóng)村基層民主建設(shè)能夠走出“黃宗羲怪圈”。當(dāng)然，以推動農(nóng)村基層的民主建設(shè)為切入點(diǎn)，更為重要的，還是為進(jìn)一步推動我國的法治進(jìn)程提供一種新的思路。

在確立對“小制度”概念正確理解的前提下，我們還需要認(rèn)識到的是，農(nóng)村基層民主建設(shè)中的“小制度”和大權(quán)力其實(shí)都是一種制度化的力量，只是大權(quán)力制度化的程度相比，后者可能適用范圍更廣，或者說其背后的力量來源比“小制度”更強(qiáng)。但這并不意味著大權(quán)力比“小制度”更為高級。需要注意的反而是，“小制度”的出現(xiàn)對于大權(quán)力而言，表現(xiàn)為一種特殊的存在，作為一種“地方性知識”[9]，它或者是大權(quán)力的前提，或者是對其功能不足的補(bǔ)充，或者是對其實(shí)施的具體化操作，或者是對其運(yùn)行的制約，甚至可能是大權(quán)力形成的先聲——“小制度”在很多時(shí)候正是大權(quán)力的真正來源，比如前述“民主懇談”從農(nóng)村小鎮(zhèn)走向縣、市機(jī)關(guān)以及企業(yè)、事業(yè)單位并正式制度化的事例。本文的重要意圖之一在于闡述農(nóng)村基層各種“小制度”所具有的力量，因此突出了相關(guān)“小制度”的內(nèi)容、功能及積極作用，但這并不意味著我們要否定或拋棄大權(quán)力本身所具有的功能，也不意味著“小制度”就是萬能的、毫無瑕疵的，對這一點(diǎn)我們要有清醒的認(rèn)識。從這個(gè)意義上說，大權(quán)力與“小制度”不是簡單的決定與被決定關(guān)系，也不能單純把某一方視為另一方的前提，相反要從兩者的良性互動中對其進(jìn)行充分的考察。

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