王崇敏

(海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?570228)

現(xiàn)代化是人類文明的一種深刻變化，是文明要素的創(chuàng)新、選擇、傳播和退出交替的過程。宅基地使用權(quán)制度的現(xiàn)代化構(gòu)造是為了滿足我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型對制度供給的需求，而對現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)制度所作的創(chuàng)造性改革。建國以來，宅基地使用權(quán)制度作為我國農(nóng)村土地權(quán)利制度不可分割的部分，經(jīng)歷了豐富的變遷過程，弄清楚宅基地使用權(quán)制度的來龍去脈，有助于總結(jié)其發(fā)展變化的規(guī)律，并對該規(guī)律進(jìn)行認(rèn)識和把握，為新時(shí)期宅基地使用權(quán)制度的變革創(chuàng)新指明方向。

一、宅基地使用權(quán)制度的演變

(一)宅基地使用權(quán)的產(chǎn)生

1949年中華人民共和國建立，我國農(nóng)村以《土地改革法》為依據(jù)，開展了轟轟烈烈的土地改革運(yùn)動(dòng)。通過土地改革，廢除封建土地所有制，沒收大地主的土地和房屋無償分配給無地?zé)o房的農(nóng)民，“土地改革是一次全面對我國農(nóng)民土地和房屋所有權(quán)的確權(quán)運(yùn)動(dòng)”［1］。通過土改，農(nóng)民取得了土地所有權(quán)，并以戶為單位取得了土地房地產(chǎn)證書，形成了“農(nóng)民所有、農(nóng)民利用”的土地權(quán)利制度［2］。土地改革是一次強(qiáng)制性土地制度的變革，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田，居者有其屋”的革命目標(biāo)，大大激發(fā)了廣大農(nóng)民革命和生產(chǎn)熱情，大大促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速恢復(fù)、發(fā)展和農(nóng)業(yè)增長。

1962年9 月27 日黨的八屆十中全會(huì)頒布施行了《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》。1963年3 月20 日，中共中央發(fā)布了《中共中央關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》，1963年8 月28日，最高人民法院出臺(tái)了《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事改革幾個(gè)問題的意見(修正稿)》。上述三個(gè)規(guī)范性文件規(guī)定:(1)生產(chǎn)隊(duì)是人民公社的基本核算單位，生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)土地均歸生產(chǎn)隊(duì)所有，生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等，一律不準(zhǔn)出租和買賣;(2)要保障社員個(gè)人所有的一切生活資料，宅基地上的附著物，如房屋、樹木、廠棚、豬圈、廁所等，永遠(yuǎn)歸社員所有，社員有買賣或者出租房屋的權(quán)利;房屋出賣后，宅基地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)移給新的房主，原宅基地所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊(duì)所有;(3)社員的宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地，仍歸農(nóng)戶使用，長期不變;(4)社員需建新房又沒有宅基地時(shí)，由本戶申請，經(jīng)社員大會(huì)討論同意，由生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一規(guī)劃，幫助解決，盡可能利用閑散地，不占用耕地;必須占用耕地時(shí)，應(yīng)根據(jù)“六十條”的規(guī)定，報(bào)縣人民委員會(huì)批準(zhǔn);(5)社員不能借口修建房屋，隨便擴(kuò)大墻院、擴(kuò)大宅基地來侵占集體耕地，已擴(kuò)大侵占的宅基地必須退出。

通過上述規(guī)定，宅基地由農(nóng)民所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有權(quán)，宅基地集體所有權(quán)得以確定。其變更過程并非通過等價(jià)有償?shù)慕粨Q原則而確定，而是通過強(qiáng)制性的、無償平調(diào)而完成的，與之相對應(yīng)的，則是農(nóng)民通過無償、均分方式取得并長期使用宅基地的權(quán)利。至此，宅基地使用制度誕生。隨后的《憲法》①1975年、1978年《憲法》均有類似規(guī)定。及相應(yīng)法律也確認(rèn)了宅基地集體所有權(quán)和農(nóng)民長期、無償使用宅基地使用權(quán)。

(二)宅基地使用權(quán)制度的發(fā)展

宅基地使用權(quán)制度從產(chǎn)生之日起，一直處于不斷的調(diào)整、發(fā)展過程中。1978年12 月22 日，《農(nóng)村人民公社工作條例(試行草案)》獲得了中國共產(chǎn)黨第十一次中央委員會(huì)通過。該條例規(guī)定，農(nóng)村土地包括宅基地一律不準(zhǔn)出租和買賣;在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，逐步改善農(nóng)民的居住條件，但建設(shè)居民點(diǎn)盡量不占耕地，要服從統(tǒng)一規(guī)劃;農(nóng)民的合法房屋永遠(yuǎn)歸農(nóng)民所有，任何人不得侵犯。

1979年2 月最高人民法院頒布《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法律的意見》，為宅基地使用權(quán)歸屬及利用糾紛的解決作出了原則性規(guī)定:處理宅基地使用權(quán)的糾紛，既要保護(hù)國家和集體的土地所有權(quán)，又要照顧歷史情況和群眾的實(shí)際需要。凡是當(dāng)?shù)厝园赐粮臅r(shí)所確定的宅基地所有權(quán)改變?yōu)槭褂脵?quán)的，該宅基地使用權(quán)不變;凡是當(dāng)?shù)卣匾呀?jīng)統(tǒng)一規(guī)劃過的，按所規(guī)劃后確定的社員宅基地使用權(quán)處理;凡是通過合法手續(xù)已進(jìn)行調(diào)整的，按調(diào)整的決定處理;如果宅基地使用權(quán)確有變更必要的，人民法院應(yīng)根據(jù)政策和法律規(guī)定，與有關(guān)部門共同研究，妥善處理;社員在宅基地上種植的果樹和林木等，均應(yīng)歸社員所有。由此觀之，盡管農(nóng)民宅基地的所有權(quán)變化成了使用權(quán)，但是，土改形成的權(quán)屬關(guān)系，已經(jīng)成為處理土地及房屋糾紛的重要?dú)v史追溯起點(diǎn)，在沒有調(diào)整變化的情況下，土改確權(quán)成為定紛止?fàn)幍闹匾罁?jù)。

隨著改革開放的進(jìn)一步深化，在20 世紀(jì)80年代初期，農(nóng)村掀起了一股建房熱，出現(xiàn)了大量不符合規(guī)劃，亂占耕地建房的情況。為此，從1981年至1985年間，連續(xù)出臺(tái)了四個(gè)規(guī)范性文件對宅基地使用權(quán)進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整。

1981年4 月，國務(wù)院《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》明確規(guī)定:農(nóng)村土地歸集體所有，分配給社員的宅基地，社員只有使用權(quán)，不準(zhǔn)出租、買賣和擅自轉(zhuǎn)讓，也不準(zhǔn)在承包地和自留地上建房等。

1982年2 月國務(wù)院制定頒布了《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》對農(nóng)村建房行為進(jìn)行了進(jìn)一步的規(guī)范，明確了宅基地使用的權(quán)利主體、申請和審批程序、用地標(biāo)準(zhǔn)和宅基地使用規(guī)則。同年10 月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央書記處農(nóng)村政策研究室、城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部《〈關(guān)于切實(shí)解決濫占耕地建房問題的報(bào)告〉的通知》。該通知規(guī)定:嚴(yán)格控制占用耕地建房，農(nóng)村建房不準(zhǔn)再占用耕地，只能在現(xiàn)有的宅基地、空閑地內(nèi)調(diào)劑解決，堅(jiān)決剎住干部帶頭占地建房風(fēng)。對濫占耕地建房要嚴(yán)肅處理，對規(guī)劃合理、節(jié)約用地、改善居住條件的先進(jìn)典型要表彰和宣傳。由此，為保有耕地，開啟了宅基地使用規(guī)模的限制。

1985年，城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部出臺(tái)的《村鎮(zhèn)建設(shè)管理暫行規(guī)定》第11、12、16、17、19 條對農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)行如下規(guī)定。(1)村鎮(zhèn)居民使用宅基地……，應(yīng)依有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格審批制度;(2)村鎮(zhèn)居民使用宅基地……，必須經(jīng)建設(shè)主管部門核定建址和用地范圍，并辦理用地手續(xù);(3)嚴(yán)禁單位和個(gè)人擅自占地建設(shè)或直接購買、租賃和變相購買、租賃集體土地用于建設(shè)，或?qū)⒆粤舻赜糜诮ㄔO(shè);(4)住宅建設(shè)，由村(居)民委員會(huì)根據(jù)村(居)民建房申請?zhí)岢瞿甓纫?guī)劃，報(bào)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)后執(zhí)行;(5)村鎮(zhèn)居民新建、改建、擴(kuò)建住宅必須履行申請審批手續(xù)，領(lǐng)取由建設(shè)主管部門核發(fā)的準(zhǔn)建證后方可以進(jìn)行建設(shè);(6)村鎮(zhèn)委員會(huì)新建、改建、擴(kuò)建住宅，各級建設(shè)主管部門應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)卣赜玫叵揞~等情況，規(guī)定住宅的準(zhǔn)建面積核準(zhǔn)，報(bào)經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)后施行。

上述規(guī)定，明確加強(qiáng)了對宅基地使用權(quán)取得和利用的管理，對宅基地使用權(quán)的限制不斷強(qiáng)化，突出了對土地的節(jié)約和耕地的保護(hù)。此外，也在一定程度上對宅基地使用權(quán)取得、利用的條件與程序進(jìn)行了具體規(guī)定和細(xì)化。

(三)宅基地使用權(quán)制度的成熟

1986年6 月25 日《土地管理法》頒布實(shí)施，這是建國以來，除《土地改革法》之外，第一部土地管理法。它的頒布實(shí)施標(biāo)志著我國土地管理、土地利用以及土地權(quán)利保護(hù)進(jìn)入了正規(guī)化、法制化的新時(shí)代?！锻恋毓芾矸ā穼φ厥褂脵?quán)首次在法律層面上作出了如下規(guī)定:(1)明確規(guī)定國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)。(2)農(nóng)村居民建住宅，應(yīng)當(dāng)使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地;使用耕地的，需經(jīng)鄉(xiāng)級人民政府審批后，報(bào)縣級人民政府批準(zhǔn);使用原宅基地的，村內(nèi)空閑地的，由鄉(xiāng)級人民政府批準(zhǔn);農(nóng)村居民建房使用土地不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn);出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準(zhǔn);城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住房，需使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級政府批準(zhǔn)，其用地面積不能超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn);農(nóng)村居民住宅建設(shè)……，應(yīng)當(dāng)按照村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行。(3)農(nóng)村居民未經(jīng)批準(zhǔn)或采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占有土地建住宅的，責(zé)令退還非法占用的土地，限制拆除或沒收在非法占用的土地上新建的房屋。1988年，《土地管理法》進(jìn)行了修改，但內(nèi)容未涉及宅基地使用權(quán)。

1991年1 月，《土地管理法實(shí)施細(xì)則》頒布施行。該實(shí)施條例在《土地管理法》規(guī)定的基礎(chǔ)上，就宅基地使用權(quán)取得條件和程序作了較為詳細(xì)的規(guī)定:

(1)農(nóng)民取得宅基地的程序。農(nóng)民應(yīng)向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)提出用地申請，經(jīng)村民代表大會(huì)或村民大會(huì)討論通過，須報(bào)人民政府批準(zhǔn)。其中，需占用耕地的，由鄉(xiāng)級政府審核，經(jīng)縣級政府土地管理部門審查同意后，報(bào)縣級政府批準(zhǔn);使用自有宅基地、村內(nèi)空閑地和其他土地的，由鄉(xiāng)級政府批準(zhǔn)。

(2)城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民取得宅基地程序。應(yīng)當(dāng)經(jīng)其所在單位或居民委員會(huì)同意后，向土地所在地農(nóng)村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請，由土地所有權(quán)人討論通過后，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審查同意后，報(bào)縣級人民政府批準(zhǔn)。

(3)宅基地使用權(quán)取得主體由農(nóng)村社員，擴(kuò)大到了回原籍鄉(xiāng)村落戶的職工、退伍軍人和離、退休干部以及回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺(tái)同胞。上述人員需要使用集體所有的土地建住宅的，依《土地管理法》第38條和《實(shí)施條例》第25 條規(guī)定辦理。

(4)承包經(jīng)營的土地和依法確定歸個(gè)人使用的自留地、自留山，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定用途使用，不得擅自建房、建窯、建墳、采礦、采石、挖沙、取土。實(shí)行農(nóng)村土地用途管制。

《土地管理法》及其實(shí)施細(xì)則，從法律角度對宅基地使用權(quán)的取得和使用的主體、條件以及程序所作的規(guī)定，雖然以管理形式表現(xiàn)出來，具有強(qiáng)烈的公法色彩，但與當(dāng)時(shí)所處的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是相適應(yīng)的。此后雖有調(diào)整但因社會(huì)經(jīng)濟(jì)沒有發(fā)生大的變化，因此，宅基地使用權(quán)在總體上沒有大的變化。

從1986年到1998年10 余年間，社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，農(nóng)村市場化進(jìn)程不斷加快，城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地價(jià)格不斷上升，《土地管理法》有關(guān)城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口的居民建房可以經(jīng)申請、批準(zhǔn)之后取得農(nóng)村集體土地以及回原籍鄉(xiāng)村落戶人員和回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺(tái)同胞，也可以依《土地管理法》第38 條和《土地管理法實(shí)施條例》第25 條之規(guī)定取得農(nóng)村集體土地的規(guī)定，為城鎮(zhèn)郊區(qū)集體土地用于開發(fā)房地產(chǎn)，提供了重要的管道。宅基地及其他農(nóng)村建設(shè)用地在城市郊區(qū)的流轉(zhuǎn)成為普遍現(xiàn)象，農(nóng)村集體土地資源流失嚴(yán)重，耕地資源遭到嚴(yán)重破壞。面對此種嚴(yán)峻的農(nóng)村土地資源，尤其是耕地資源保護(hù)形勢，中共中央、國務(wù)院于1997年5 月下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》。該通知規(guī)定:(1)進(jìn)一步嚴(yán)格建設(shè)用地的審批管理，對農(nóng)地和非農(nóng)地實(shí)行嚴(yán)格的用途管制。自本通知下發(fā)之日起，凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用項(xiàng)目耕地一年，確實(shí)需要占用耕地的，報(bào)國務(wù)院審批。(2)強(qiáng)化對農(nóng)村集體土地的管理。農(nóng)村居民住宅建設(shè)要符合村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃;提倡相對集中建設(shè)公寓式樓房;農(nóng)村居民建房要嚴(yán)格按照所在地省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，依法取得宅基地;農(nóng)村居民每戶只能有一處不超過標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，多出的宅基地，要依法收歸集體所有。與此同時(shí)進(jìn)行了《土地管理法》修改。1998年8 月新修改的《土地管理法》頒布施行。上述通知的精神和內(nèi)容被吸納并以法律文本方式得以體現(xiàn)。1998年《土地管理法》與1988年《土地管理法》相比較，在宅基地使用權(quán)制度的規(guī)范上主要增加和修改了以下內(nèi)容:

(1)實(shí)行“一戶一宅”制度。即農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

(2)農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃;建房用地應(yīng)盡量利用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地;在土地利用總體規(guī)劃制定前已建的不符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途的建筑物、構(gòu)筑物不得重建、擴(kuò)建。

(3)占用農(nóng)地建房，須先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批手續(xù)。非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地;禁止占用耕地建窯、建墳或擅自在耕地上建房等。農(nóng)村村民住宅用地涉及占用農(nóng)地的，依照《土地管理法》第44 條的規(guī)定，先行辦理審批手續(xù)。

(4)宅基地審批權(quán)統(tǒng)一收回縣級人民政府。農(nóng)村村民建住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn)。刪除了鄉(xiāng)級人民政府對使用原有宅基地、村內(nèi)空閑地和其他土地建房用地的批準(zhǔn)權(quán)。

(5)首次規(guī)定以戶為主體分配取得和保有宅基地使用權(quán)。為了保障農(nóng)村村民居住用房，宅基地使用權(quán)采用以戶為主體，按戶均分使用，其取得以行政方式配置，而非集體土地所有權(quán)人與農(nóng)戶基于合意共同設(shè)定宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)人可以用地建房并擁有宅基地使用權(quán)，依法對房屋享有所有權(quán)。

(6)農(nóng)戶成為原始取得宅基地使用權(quán)的惟一主體。1998年《土地管理法》刪除了1988年《土地管理法》第41 條“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，其用地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并參照國家建設(shè)征用土地的標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)”的規(guī)定。依法阻斷了城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村買地建房或買房的渠道，使宅基地使用權(quán)原始取得主體僅限于農(nóng)村村民，宅基地使用權(quán)主體的身份性被進(jìn)一步強(qiáng)化。

(7)對違法占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石等，破壞種植條件，或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，縣級人民政府的土地管理部門有權(quán)責(zé)令限期改正或治理，并可以處以罰款。有效遏制了對土地尤其是耕地的違法濫用現(xiàn)象，一定程度上達(dá)到了保護(hù)耕地的目的。

1999年5 月，國務(wù)院辦公廳頒發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》(國辦發(fā)(1999)39號屬文)。該通知規(guī)定:農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民等集體土地建住房，有關(guān)部門不得為違法建房和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。2004年10 月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28 號)再次重申嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地，禁止宅基地使用權(quán)向城市居民手中流轉(zhuǎn)。

2007年頒布施行的《物權(quán)法》，將改革開放的成果以法律的形式固定下來。并為進(jìn)一步改革開放奠定了財(cái)產(chǎn)歸屬和利用的財(cái)產(chǎn)法律制度，為定紛止?fàn)幒拓?cái)產(chǎn)充分利用提供了重要的制度供給。在宅基地使用權(quán)制度上，表現(xiàn)為設(shè)專章規(guī)定了宅基地使用權(quán)，并將宅基地使用確定為一種用益物權(quán)。宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，則通過指引性規(guī)定，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。

總體而言，我國現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度在《憲法》框架下，由《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律法規(guī)組成，其主要內(nèi)容包括:

(1)農(nóng)村宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體，農(nóng)村村民享有宅基地使用權(quán)，有權(quán)在農(nóng)村集體土地上建造住宅及其附屬設(shè)施，并長期保有。

(2)宅基地使用權(quán)原始取得主體以本農(nóng)民集體組織成員為限，宅基地使用權(quán)申請與擁有主體以“戶”的名義出現(xiàn)。.

(3)宅基地使用權(quán)的取得，需以“戶”的名義提出申請，申請使用的宅基地需符合土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃，申請人需具備分戶、住房擁擠等條件。宅基地使用權(quán)取得以縣級人民政府最后批準(zhǔn)為標(biāo)志，宅基地使用權(quán)面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)按戶平均分配，農(nóng)村村民取得宅基地使用權(quán)是無償?shù)摹?/p>

(4)農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地;農(nóng)村村民原有住宅出賣、出租或轉(zhuǎn)讓他人后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn);農(nóng)民住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅。農(nóng)村住宅可以繼承，按照“地隨房走”原則，宅基地使用權(quán)一并發(fā)生轉(zhuǎn)移。

(5)宅基地遇自然災(zāi)害等原因滅失的，對失去宅基地的村民，應(yīng)該重新分配宅基地;房屋被征收，對失去宅基地的村民，應(yīng)該重新分配宅基地。

(6)宅基地的收回。對空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不確定使用權(quán)。已經(jīng)確定使用權(quán)的，由集體報(bào)經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，注銷其土地登記，土地由集體收回，從而消滅宅基地使用權(quán)。

二、宅基地制度變遷的原因分析

(一)宅基地使用權(quán)產(chǎn)生的原因分析

任何一項(xiàng)法律制度都是歷史的，具有鮮明的時(shí)代特征。1949年至1952年的土地改革，通過強(qiáng)制性的制度變遷，使農(nóng)民獲得了包括宅基地所有權(quán)在內(nèi)的農(nóng)村土地所有權(quán)，結(jié)束了延續(xù)千年的封建土地所有制，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田，居者有其屋”的夢想。農(nóng)民獲得土地、耕牛及其他生產(chǎn)資料之后，煥發(fā)了高昂的革命、生產(chǎn)熱情，并積極投身于革命與生產(chǎn)，為新中國建設(shè)之初，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)、發(fā)展和農(nóng)業(yè)的增長奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但是，農(nóng)民土地私有制之后，私有制的固有缺陷漸漸顯露。從農(nóng)業(yè)角度言，農(nóng)民的土地私有，形成了土地的分散經(jīng)營，生產(chǎn)發(fā)展的資金、農(nóng)具短缺，抗衡自然災(zāi)害的能力較弱，生產(chǎn)力低下，難免在農(nóng)村形成兩極分化的局面。為此，只有通過對農(nóng)民土地私有制進(jìn)行進(jìn)一步改革，使全體農(nóng)民能組織起來，走共同富裕的道路，發(fā)揮農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營效應(yīng)，才能建設(shè)社會(huì)主義農(nóng)村［3］。另一方面，優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，尤其是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)被確定為當(dāng)時(shí)國家發(fā)展的戰(zhàn)略。為了實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，資源勢必需要向工業(yè)傾斜和聚集。建國初期通過土地改革形成的土地農(nóng)民私有，農(nóng)民享有土地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，使得農(nóng)民經(jīng)營難以保證國家從農(nóng)業(yè)中集聚工業(yè)發(fā)展所必須的資金。而且，分散的農(nóng)業(yè)也不易為國家控制、掌握，而動(dòng)員農(nóng)村剩余勞動(dòng)力將會(huì)增加農(nóng)村資本的形成。因此，需要加強(qiáng)對農(nóng)村的控制，消除農(nóng)村地區(qū)的收入差別以及使政府增加對農(nóng)業(yè)剩余的提取率［4］20。

上述兩個(gè)方面的動(dòng)因推動(dòng)了農(nóng)民集體化運(yùn)動(dòng)。農(nóng)民在政府的組織下，自愿地參與互助組、合作社，農(nóng)民對土地的所有權(quán)和對土地的家庭經(jīng)營方式均未有改革，農(nóng)民入社與退社處于自由狀態(tài)，農(nóng)民對互助組、合作社的經(jīng)營活動(dòng)有參加權(quán)，管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，農(nóng)民有著較為完善的剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)。農(nóng)民在土地產(chǎn)權(quán)清晰且未有任何實(shí)質(zhì)性觸動(dòng)和改革的情況下，通過互助組、合作社獲得了生產(chǎn)工具、資金、勞動(dòng)力的互助與調(diào)劑。因此，在相當(dāng)大程度上，對互助組、合作社(初級社)的制度安排持歡迎、同意的態(tài)度。但是互助組、合作社制度僅僅解決了問題一個(gè)方面。與國家期望掌控農(nóng)村、農(nóng)業(yè)，增加農(nóng)業(yè)剩余的提取率，將資源向工業(yè)尤其是重工業(yè)聚集的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。這是因?yàn)榛ブM、合作社(初級社)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)甚為清晰，國家干涉農(nóng)民和合作社生產(chǎn)經(jīng)營受到農(nóng)民土地所有權(quán)的阻隔。因此，農(nóng)業(yè)集體化并未在互助組、合作社形成后就此止步，高級社和人民公社化成為了國家進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)集體化的新形式。

在政府主導(dǎo)下，初級社向高級社和人民公社迅速過渡，高級社和人民公社取消了入社農(nóng)民對土地等主要生產(chǎn)資料的私有權(quán)，土地集體所有制取代了農(nóng)民土地所有制，高級社和人民公社成為農(nóng)地所有者，農(nóng)民原來在初級社享有的土地分紅權(quán)、經(jīng)營自主權(quán)以及退出權(quán)都隨之喪失。

人民公社化之后，國家取得了對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的控制權(quán)、產(chǎn)品的支配權(quán)，能夠通過計(jì)劃直接指揮人民公社組織、安排、監(jiān)督、管理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，加上國家控制商業(yè)和通過戶籍制度限制勞動(dòng)力流動(dòng)，國家甚至可以將直接支配集體的權(quán)力延伸到對農(nóng)民本身的支配。國家通過對集體和農(nóng)民的控制降低了勞動(dòng)的機(jī)會(huì)成本以維持農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的低成本，迫使農(nóng)民放棄了可能的邊際生產(chǎn)。這就是說，人民公社通過容納過剩勞動(dòng)力，達(dá)到勞動(dòng)力過密化和集約化使用，使單位面積產(chǎn)量極大化，從而保障國家征收農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量極大化以實(shí)現(xiàn)工業(yè)化戰(zhàn)略［5］。國家于是通過計(jì)劃手段取代市場的資源配置功能，消滅了資源的財(cái)產(chǎn)屬性，國家實(shí)現(xiàn)了按照需要對資源進(jìn)行行政配置的目標(biāo)。就農(nóng)業(yè)和農(nóng)村而言，合作社、人民公社化提高了農(nóng)業(yè)規(guī)模效益，使國家從農(nóng)業(yè)抽取資源的能力得到加強(qiáng)，農(nóng)民兩極分化得到遏制。這和農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造目標(biāo)一致，并且與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)［6］。

在國家強(qiáng)力推動(dòng)下，農(nóng)村土地及其主要生產(chǎn)資料均歸集體所有和支配，國家在人民公社一級建立財(cái)政和農(nóng)業(yè)銀行機(jī)構(gòu)，全額提取農(nóng)業(yè)剩余，農(nóng)業(yè)成為重工業(yè)所需原料和資金積累的來源［7］。在此時(shí)期，農(nóng)民仍然保持了對宅基地以及房屋的所有權(quán)。但是，宅基地農(nóng)民所有既與我國向社會(huì)主義過渡的政治目標(biāo)相左，也在相當(dāng)大程度上影響了農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供持續(xù)發(fā)展的支撐。把農(nóng)民固定在土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，防止農(nóng)村勞動(dòng)力向城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移，強(qiáng)化國家對勞動(dòng)力資源的調(diào)配能力，顯得尤為重要。為此，國家采取了兩個(gè)影響深遠(yuǎn)的措施，首先，于1958年1 月制定出臺(tái)了《戶口登記條例》，根據(jù)該條例的規(guī)定，將原來存在的可以在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)人口予以了限制，其中，農(nóng)村人口向城市的遷移成為控制的重點(diǎn)，農(nóng)村勞動(dòng)力向城市遷移的通道除極特殊情況外，基本上被堵塞，廣大農(nóng)民基本被排斥在國家工業(yè)化進(jìn)程之外［8］。其結(jié)果形成了城鄉(xiāng)二元分割的治理體制，形成了農(nóng)民對集體及集體土地的嚴(yán)重依附和農(nóng)民謀生手段的單一性［9］。其次，在1962年中共八屆十中全會(huì)上通過了《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》(簡稱《人民公社六十條》)。將農(nóng)民的自留地、墳地、宅基地等一切土地，連同其他生產(chǎn)資料全部無償收歸人民公社所有，農(nóng)村土地不得出租、買賣。農(nóng)民至此喪失了宅基地等土地所有權(quán)。農(nóng)民基于農(nóng)村集體成員身份，以戶為單位，可以無償、無期限地取得并保有一塊宅基地用于建設(shè)住宅，但宅基地的流轉(zhuǎn)受到限制。其結(jié)果，宅基地和農(nóng)地成為農(nóng)民基本生存條件和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的保障，使農(nóng)民與集體(公社)之間建立起了一種新型的依附關(guān)系，農(nóng)民被牢牢地束縛在土地之上。在1963年中央下發(fā)的《關(guān)于對社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》，首次使用了“宅基地使用權(quán)”的概念，并在《人民公社六十條》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)定宅基地所有權(quán)歸屬集體，農(nóng)民只享有宅基地使用權(quán)。根據(jù)上述規(guī)定，我國農(nóng)村土地從農(nóng)民私人所有到轉(zhuǎn)化為集體所有，農(nóng)民由享有宅基地所有權(quán)到轉(zhuǎn)化為僅享有宅基地使用權(quán)，其變化并非按照權(quán)利和法律制度的邏輯來安排和實(shí)現(xiàn)，政治上的考慮發(fā)揮了決定因素，也是適應(yīng)我國優(yōu)先發(fā)展工業(yè)戰(zhàn)略的結(jié)果。此種強(qiáng)制性變遷背景下產(chǎn)生的宅基地使用權(quán)，完全是國家意志的體現(xiàn)，宅基地的無償、無期限使用，使通過市場實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的可能性喪失，一定程度上造成了宅基地低效和浪費(fèi)，也造成了宅基地使用權(quán)制度的先天不足。

(二)宅基地使用權(quán)制度長期延續(xù)的原因分析

農(nóng)民從根本上缺乏對農(nóng)地排他性使用權(quán)、收益的獨(dú)享權(quán)和自由的處置權(quán)，表現(xiàn)出“產(chǎn)權(quán)殘缺”［10］，導(dǎo)致了勞動(dòng)監(jiān)督成本上升和勞動(dòng)激勵(lì)過低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一落千丈，政府制度安排的預(yù)期根本無法實(shí)現(xiàn)，改革在所難免［4］45。因此，1978年，以十一屆三中全會(huì)為標(biāo)志，農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度得以建立，恢復(fù)了家庭經(jīng)營，逐步恢復(fù)了農(nóng)民對土地的權(quán)利。在隨后制定的相關(guān)文件和法律法規(guī)，尤其是《民法通則》中，確認(rèn)了土地承包權(quán)。但是在人民公社解體后，原歸人民公社所有的農(nóng)村土地等財(cái)產(chǎn)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承接，宅基地所有權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，農(nóng)民仍享有宅基地使用權(quán)，并一直延續(xù)到20 世紀(jì)90年代末沒有改變，其原因主要體現(xiàn)在政府和農(nóng)民兩個(gè)主體上。從政府層面上言，國家長期保留集體所有宅基地，農(nóng)民對宅基地使用權(quán)享有無償、長期的使用權(quán)的權(quán)利格局，一是我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制長期存在和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過程較為緩慢，尤其是在觀念上，對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的留念和習(xí)慣性的使用，拉長了向市場經(jīng)濟(jì)過渡的過程。政府本是一個(gè)保守的改革派，一項(xiàng)政策的終結(jié)需要付出制定和執(zhí)行新政策、組建新機(jī)構(gòu)的成本，而且為了照顧各方面的利益與關(guān)系，有時(shí)還要對有關(guān)單位和個(gè)人進(jìn)行補(bǔ)償［11］。新的利益格局如何安排尚不清晰，既得利益者對既得利益的維護(hù)和對新的利益格局的排斥，使得政府決策者更容易傾向于保持現(xiàn)狀，減少風(fēng)險(xiǎn)。二是我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度從其產(chǎn)生之日起，即被附加上身份性、福利性和保障性功能。在農(nóng)村社會(huì)保障體系沒有建立、農(nóng)村生活方式?jīng)]有發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變的情況下，宅基地使用權(quán)上負(fù)擔(dān)的保障功能無論在人們的觀念上，還是在現(xiàn)實(shí)的狀態(tài)下，均仍然存在。倘使改變宅基地使用權(quán)的權(quán)利和利益格局，可能會(huì)引起農(nóng)村社會(huì)的動(dòng)蕩，因此，政府在評估農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度之改變的風(fēng)險(xiǎn)后，采取了保持現(xiàn)狀的做法。從農(nóng)民角度來看，由于宅基地使用權(quán)制度從一開始就沒有依《人民公社六十條》及其隨后的中央文件和相關(guān)法律法規(guī)打亂重分，一直延續(xù)下來，農(nóng)民雖然沒有了法律意義上的所有權(quán)，但卻具有占有、使用等權(quán)利。宅基地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)歸屬在農(nóng)民心中的性質(zhì)認(rèn)可與法律上規(guī)定的性質(zhì)是不一致的，這種不一致，加之宅基地使用權(quán)長期被農(nóng)民持有和無償使用，在市場經(jīng)濟(jì)未建立或建立之初，對市場觀念和市場的利用尚不熟悉的農(nóng)民來說，宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)性、商品性特性未能彰顯，交換價(jià)值之利用、增值收益功能也未能體現(xiàn)，農(nóng)民沒有將宅基地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)沖動(dòng)。另外，“落葉歸根”的鄉(xiāng)土情結(jié)，對祖上財(cái)產(chǎn)，尤其是宅基地及其祖宅的出租、出賣是一種極為慎重的事情。在傳統(tǒng)的農(nóng)村，尤其是非經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)或城市郊區(qū)，農(nóng)民不會(huì)輕易更換或者放棄祖上留下的宅基地及其房產(chǎn)。因此，宅基地承擔(dān)的重要的土地文化功能，也為宅基地歸集體所有，農(nóng)民無償使用宅基地的制度安排，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的維持發(fā)揮了一定的作用。

從農(nóng)村宅基地使用權(quán)產(chǎn)生可以看到，農(nóng)村土地制度從農(nóng)民私人所有向集體所有轉(zhuǎn)變，既是為了實(shí)現(xiàn)向社會(huì)主義過渡的政治目標(biāo)，更是為了優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，尤其是重工業(yè)的戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)，需要農(nóng)村土地集體所有制，使國家對資源的行政計(jì)劃配置變?yōu)榭尚小彝ㄟ^戶籍制度加強(qiáng)對城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的限制，尤其是農(nóng)村人口向城市流動(dòng)的限制，加上宅基地使用權(quán)制度之設(shè)立，其一系列措施意在增加農(nóng)民對土地的依賴性和就業(yè)上的單向性，使農(nóng)民固守農(nóng)村，專心從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為優(yōu)先發(fā)展工業(yè)尤其是重工業(yè)服務(wù)。因此，在上述措施、制度未改變的情況下，單純的宅基地使用權(quán)制度的改變也是不可能的。

(三)對宅基地使用權(quán)限制措施變化的原因

從上文的宅基地使用權(quán)演變中可以發(fā)現(xiàn)，在1986年至1998年10 余年間，我國加大了對宅基地使用權(quán)的限制。其原因:一是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和大量的農(nóng)村建房亂占濫用耕地現(xiàn)象極為嚴(yán)重，危及耕地，危及糧食安全，同時(shí)造成了大量土地的浪費(fèi)。因此，國家為了加強(qiáng)對土地的管理，逐步出臺(tái)了一系列限制宅基地使用權(quán)，規(guī)范宅基地建設(shè)的政策法規(guī)［12］。二是可持續(xù)性發(fā)展理念向宅基地使用權(quán)立法滲透。節(jié)約土地，提高土地的使用效率被重視。宅基地及其他建設(shè)用地的數(shù)量被控制，閑置的、空閑的宅基地要先行使用乃至收回等規(guī)定，都體現(xiàn)了節(jié)約使用土地和提高土地使用效率的可持續(xù)發(fā)展理念。

三、變遷對宅基地使用權(quán)制度現(xiàn)代化構(gòu)建的啟示

回顧和考察宅基地使用權(quán)制度，分析其變遷的原因，可以從中得到有利于宅基地使用權(quán)現(xiàn)代化構(gòu)建的如下啟示:

1.經(jīng)過土地改革，在國家公權(quán)力的強(qiáng)行推動(dòng)下，實(shí)現(xiàn)了我國“耕者有其田，居者有其屋”的目標(biāo)，農(nóng)民取得了宅基地所有權(quán)，享有了對宅基地占有、使用、收益、處分的權(quán)能。基于克服土地私有之缺陷，改善農(nóng)村分散生產(chǎn)經(jīng)營，生產(chǎn)力低下，難于抗衡自然災(zāi)害的狀況，和國家優(yōu)先發(fā)展工業(yè)尤其是重工業(yè)戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，需要資源從農(nóng)業(yè)向工業(yè)聚集。為此，國家作出重大選擇，以限制農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移和以集體土地所有制以及宅基地使用權(quán)強(qiáng)化農(nóng)民對集體及集體土地的依附，使農(nóng)民謀生手段單一，從而來實(shí)現(xiàn)國家對農(nóng)業(yè)剩余的全額提取，使農(nóng)業(yè)成為工業(yè)尤其是是重工業(yè)所需原料和資金積累的來源。面對著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展，建設(shè)用地和農(nóng)村建房大量占用和濫用土地的狀況，國家基于加強(qiáng)對土地的管理，并在相關(guān)法律法規(guī)中滲透節(jié)約用地、合理高效用地的可持續(xù)發(fā)展的理念，體現(xiàn)在宅基地使用權(quán)制度上，則表現(xiàn)為對宅基地使用權(quán)的取得和流動(dòng)予以最嚴(yán)格的限制。2007年頒布的《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)規(guī)定為一種用益物權(quán)，使其用益物權(quán)的特征在法律上得到確認(rèn)。但對其權(quán)利內(nèi)容、變動(dòng)條件及程序卻又以指引性規(guī)定，適用《土地管理法》及相關(guān)法律，既為宅基地使用權(quán)物權(quán)性奠定了法律基礎(chǔ)，又為當(dāng)前被嚴(yán)格限制的宅基地使用權(quán)預(yù)留了改革發(fā)展的空間。由此觀之，宅基地使用制度從其產(chǎn)生，一直處于不斷的發(fā)展變化狀態(tài)，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，乃至于國家的政治目標(biāo)提供著制度供給，保證了國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。制度因應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而適時(shí)調(diào)整改革乃為常態(tài)，因此，改革開放30年來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的確定，我國已成為具有中國特色的市場經(jīng)濟(jì)國家。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)型。原有的宅基地?zé)o償、均分、長期使用且不得流轉(zhuǎn)的制度內(nèi)容，已無法滿足市場經(jīng)濟(jì)的需要，無法回應(yīng)農(nóng)民對宅基地使用權(quán)制度現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的訴求，所以，宅基地使用權(quán)制度的改革創(chuàng)新成為時(shí)代需求，而時(shí)代也為制度的創(chuàng)新提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.宅基地使用權(quán)制度是為了進(jìn)一步配合戶籍管理制度，將農(nóng)村勞動(dòng)力牢牢地固定在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從而為優(yōu)先發(fā)展工業(yè)尤其是重工業(yè)聚焦物質(zhì)資源和勞動(dòng)力資源。這樣一種制度安排，從一開始就沒有妥當(dāng)?shù)靥幚砗脟?、集體及其農(nóng)民的權(quán)利和利益，導(dǎo)致了農(nóng)民從根本上就缺乏對宅基地的收益權(quán)和處分權(quán)，宅基地使用權(quán)表現(xiàn)為“產(chǎn)權(quán)殘缺”。國家過多地?fù)碛袑w土地的支配權(quán)和對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織、安排、監(jiān)督、管理的權(quán)力，集體和農(nóng)民的權(quán)益被忽視。在優(yōu)先發(fā)展工業(yè)尤其是重工業(yè)的戰(zhàn)略實(shí)施下，對農(nóng)業(yè)提出的要求是:在使用價(jià)值形態(tài)上，為國家的工業(yè)化提供所必需的農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量;在價(jià)值形態(tài)上，為國家的工業(yè)化提供最低限度的資本積累。在工業(yè)化過程中，資本從農(nóng)業(yè)流向工業(yè)，從農(nóng)村流向城市，其采取的制度之一即是“人民公社化”。國家在人民公社一級建立財(cái)政和農(nóng)業(yè)銀行，全額提取農(nóng)業(yè)剩余，農(nóng)業(yè)成為工業(yè)所需原料和資本積累的來源。這種以農(nóng)業(yè)為工業(yè)化提供原始積累的發(fā)展方式，在利益安排上嚴(yán)重失衡，挫傷了農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性和主動(dòng)性。國家目前已經(jīng)在采用城市支援農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)等一系列措施謀求此種利益格局的改變。因此，在宅基地使用權(quán)制度現(xiàn)代化構(gòu)造時(shí)，一定要服從市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律、尊重利益相關(guān)方的意愿，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好國家、集體、農(nóng)民之間的利益關(guān)系，做好國家、集體及農(nóng)民利益的制度安排。

3.可持續(xù)發(fā)展的理念向宅基地使用權(quán)立法滲透，我國宅基地使用權(quán)主體的范圍從承認(rèn)城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口的居民可以申請并取得宅基地使用權(quán)，到宅基地使用權(quán)主體僅限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員;宅基地使用權(quán)的面積從當(dāng)初的限制不嚴(yán)到各地依法明確規(guī)定宅基地的最高限額;閑置、空閑或房屋倒塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用宅基地的回收等內(nèi)容，均反映了我國宅基地使用權(quán)立法開始注重節(jié)約土地和合理高效利用土地。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化向前推進(jìn)，因過度無節(jié)制地利用自然和改變自然，拼命向自然索取GDP，忽視了對自然的養(yǎng)護(hù)，引發(fā)了嚴(yán)重的生態(tài)危機(jī)。耕地減少退化嚴(yán)重，水、氣遭受嚴(yán)重污染，資源嚴(yán)重短缺，既引發(fā)了人與自然的對立，也破壞了人與人之間的和諧相處，這些不僅使我國的糧食安全面臨嚴(yán)峻的形勢，也因過高的資源對外依存度使我國的經(jīng)濟(jì)安全面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)。目前，生態(tài)危機(jī)已成為人類持續(xù)發(fā)展的主要障礙。和諧是人類的一種理想秩序，包括人與人的和諧，人與自然的和諧兩個(gè)方面。因此，可持續(xù)發(fā)展觀就是要促進(jìn)人類之間的和諧和人與自然的和諧，既使人類的需要能得到滿足，又要保護(hù)土地等自然資源和環(huán)境資源。正如學(xué)者所言:“在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中，要遵循‘經(jīng)濟(jì)與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展這一生態(tài)經(jīng)濟(jì)規(guī)律’和關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性”［13］。由此可知，要想實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，法律理念、制度、規(guī)范均須改弦更張，其立法價(jià)值須由功利主義的人類中心主義轉(zhuǎn)向追求與自然和諧的可持續(xù)發(fā)展觀上［14］。我國土地管理法是落實(shí)可持續(xù)發(fā)展觀的典范，除了在宅基地使用權(quán)上復(fù)加的限制外，還明確規(guī)定了“促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展”的立法目標(biāo)。對于這一立法目標(biāo)，在宅基地使用權(quán)制度的現(xiàn)代化構(gòu)造中，須堅(jiān)持并進(jìn)一步落實(shí)在相關(guān)的規(guī)定中。

4.根據(jù)《物權(quán)法》、《土地管理法》的規(guī)定，宅基地使用權(quán)被定位為用益物權(quán)，但該權(quán)利只有占有和使用的權(quán)能，沒有收益和處分權(quán)能，其物權(quán)權(quán)能呈現(xiàn)殘缺狀態(tài)。這是因?yàn)閺挠?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制延續(xù)而來的宅基地使用權(quán)制度是以城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制為基礎(chǔ)，限制農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流轉(zhuǎn)為初衷，實(shí)現(xiàn)工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略為目標(biāo)而做出的一種制度安排。時(shí)至今日，它已經(jīng)阻滯了農(nóng)村剩余勞動(dòng)的轉(zhuǎn)移，阻礙了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的破解和推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程，也過多地限制了宅基地使用權(quán)人的權(quán)利。當(dāng)前產(chǎn)生的宅基地使用權(quán)隱性交易市場，廣東、天津等地開展的宅基地使用權(quán)改革試點(diǎn)，都是當(dāng)前宅基地使用權(quán)制度呈現(xiàn)出的誘致性變遷趨勢。而在宅基地上建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”以及“小產(chǎn)權(quán)房”的買賣，更是凸現(xiàn)了宅基地使用權(quán)制度的內(nèi)在缺陷，反映了該制度已不能很好地適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要?！胺芍皇巧鐣?huì)需要的產(chǎn)物”［15］，“小產(chǎn)權(quán)房”問題引發(fā)了嚴(yán)重的社會(huì)問題，也形成了完善乃至改革宅基地使用權(quán)制度的倒逼機(jī)制。因此，國家應(yīng)順應(yīng)市場的要求，放開對宅基地使用權(quán)的變動(dòng)的限制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源的優(yōu)化配置，切實(shí)保護(hù)集體和農(nóng)民的合法土地權(quán)益。

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