趙永平

（蘭州商學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院 甘肅 蘭州 730020）

新型城鎮(zhèn)化：“中國奇跡”再續(xù)的戰(zhàn)略選擇

趙永平

（蘭州商學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院 甘肅 蘭州 730020）

在國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境復(fù)雜多變的情景下，新型城鎮(zhèn)化成為“中國奇跡”再續(xù)的重大戰(zhàn)略選擇。本文首先對新型城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)涵進(jìn)行了解讀，在此基礎(chǔ)上深入分析了新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略選擇的原因，認(rèn)為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化重在戶籍制度、土地制度、公共服務(wù)、社會保障和城鎮(zhèn)管理體制等方面進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，從而為擴(kuò)大內(nèi)需和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供全新動(dòng)力。

新型城鎮(zhèn)化；內(nèi)涵；體制機(jī)制創(chuàng)新

自改革開放以來中國經(jīng)濟(jì)30余年的高速增長成就了“中國奇跡”，但在當(dāng)前國際碳排放約束和世界經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷的情景下，依靠出口導(dǎo)向型和投資導(dǎo)向型的傳統(tǒng)增長方式受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，中國經(jīng)濟(jì)能否再續(xù)奇跡受到政府部門和學(xué)術(shù)界地高度關(guān)注和深入探討，最終在“新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略上形成交集和共識，成為“中國奇跡”再續(xù)的戰(zhàn)略選擇。新型城鎮(zhèn)化是我國最大的內(nèi)需潛力所在和最大的改革紅利所在，黨的十八大和中央經(jīng)濟(jì)工作會議對新型城鎮(zhèn)化進(jìn)行了科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)和全面部署，明確提出積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的發(fā)展方向。中國在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期審時(shí)度勢地提出新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，對擴(kuò)大內(nèi)需和推動(dòng)我國未來經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展意義深遠(yuǎn)。

一、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵解讀

新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、人口、文化、社會和環(huán)境等諸多方面，具有豐富的內(nèi)涵。目前，關(guān)于城鎮(zhèn)化和新型城鎮(zhèn)化都尚未形成一個(gè)被普遍認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)定義，不同學(xué)科、不同學(xué)者對其理解存在著差異性。張沛（2009）認(rèn)為城鎮(zhèn)化是人類生產(chǎn)和生活方式由鄉(xiāng)村型向城鎮(zhèn)型轉(zhuǎn)化的歷史過程，表現(xiàn)為鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)化以及城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會不斷推進(jìn)發(fā)展的過程［1］。本文在借鑒胡際權(quán)（2005）［2］、牛文元（2009）［3］等學(xué)者對新型城鎮(zhèn)化界定的基礎(chǔ)上，認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化是體現(xiàn)以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)理念，在市場主導(dǎo)和政府引導(dǎo)下，走科學(xué)發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個(gè)性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的集約、智能、綠色、低碳城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化是相對于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化而提出的，新型城鎮(zhèn)化的“新”主要體現(xiàn)在那些方面，筆者將從以下幾個(gè)方面進(jìn)行解讀。

1.新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化不是為了城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化只是為實(shí)現(xiàn)人民對美好生活的向往而采取的有效手段，并不是最終目的。新型城鎮(zhèn)化必須以滿足人的需要和充分改善民生為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，充分展現(xiàn)人本思想，切實(shí)實(shí)現(xiàn)人的全面自由發(fā)展。

2.新型城鎮(zhèn)化是社會和諧的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)不斷提高城鎮(zhèn)的包容性，推動(dòng)不同主體基本公共服務(wù)的均等化和發(fā)展權(quán)利的均等性，注重農(nóng)民市民化與公共服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展，從而破解城

鄉(xiāng)二元體制，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化的社會管理和服務(wù)創(chuàng)新，以消除人口膨脹、交通擁擠、環(huán)境污染、房價(jià)猛漲和貧富分化等現(xiàn)代“城市病”。

3.新型城鎮(zhèn)化是產(chǎn)城互動(dòng)的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中數(shù)以萬計(jì)的農(nóng)民工市民化的就業(yè)機(jī)會需要強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)支撐，通過產(chǎn)業(yè)培育、產(chǎn)業(yè)更替、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化等策略融入工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“四化”發(fā)展之中，形成新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)生動(dòng)力，城鎮(zhèn)化要改變以往城鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)相互脫節(jié)的局面，促進(jìn)城鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)向互促共進(jìn)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城互動(dòng)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級和提升城鎮(zhèn)化水平。

4.新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化堅(jiān)持大、中、小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)對農(nóng)村的輻射帶動(dòng)作用，新型城鎮(zhèn)化過程以關(guān)注農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民，著力破解三農(nóng)問題為重點(diǎn)，推動(dòng)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的全面融合。

5.新型城鎮(zhèn)化是可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化要求把生態(tài)文明理念融入城鎮(zhèn)化全過程，突出資源集約節(jié)約和生態(tài)環(huán)境友好，體現(xiàn)集約、智能、綠色、低碳，實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)、社會、資源和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，人與自然和諧共處，城市與鄉(xiāng)村共進(jìn)。

二、實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的原因探析

1.擴(kuò)大內(nèi)需推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的理性選擇。2008年至2011年，投資對我國GDP增長的貢獻(xiàn)率分別是46.7%、92.3%、54.7%和54.2%；最終消費(fèi)對我國GDP增長的貢獻(xiàn)率分別是45.7%、52.5%、37.3%和51.6%；凈出口對GDP增長的貢獻(xiàn)率分別是7.6%、-44.8%、8%和-5.8%，可以看出，消費(fèi)、投資和出口“三駕馬車”中，出口對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)度在直線下滑，當(dāng)前推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的主要?jiǎng)恿碜杂趦?nèi)需。如工業(yè)化創(chuàng)造供給一樣，城鎮(zhèn)化能夠創(chuàng)造需求，這一特點(diǎn)符合當(dāng)前擴(kuò)大內(nèi)需的現(xiàn)實(shí)需要，新型城鎮(zhèn)化是刺激經(jīng)濟(jì)內(nèi)需的最大潛力所在，大量人口市民化后會對基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、住房消費(fèi)、子女教育、文化娛樂等產(chǎn)生巨大的消費(fèi)和投資需求。因此，在人口紅利的逐年衰減，土地生產(chǎn)要素價(jià)格連年上漲，外部經(jīng)濟(jì)復(fù)雜多變、世界經(jīng)濟(jì)長期低迷，部分發(fā)展中國家更為低廉的人口和土地資源優(yōu)勢逐步顯現(xiàn)的形勢下，使我國長期以勞動(dòng)密集型制造業(yè)為代表的出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)增長模式面臨空前的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式亟需轉(zhuǎn)變，新型城鎮(zhèn)化必然成為擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的戰(zhàn)略選擇。

2.加快我國新型工業(yè)化發(fā)展的必然要求。工業(yè)革命以來人類“生態(tài)足跡”迅速擴(kuò)張，“高投入、高消耗、高污染、低效益”的傳統(tǒng)工業(yè)化發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼，新型工業(yè)化應(yīng)運(yùn)而生。自黨的十六大提出的新型工業(yè)化道路以來，我國的工業(yè)化不僅僅追求工業(yè)增加值，更為重要的是追求科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的工業(yè)化。實(shí)踐證明城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的結(jié)果，反過來城鎮(zhèn)化又促進(jìn)工業(yè)化的優(yōu)化升級，二者相互促進(jìn)，互為支撐，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的兩個(gè)不可或缺的車輪，當(dāng)一個(gè)車輪從傳統(tǒng)工業(yè)化轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦凸I(yè)化時(shí)，另一個(gè)車輪也必須從傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦统擎?zhèn)化［4］，加快改變當(dāng)前城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化的不協(xié)調(diào)狀態(tài)。

3.實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展的必由之路。長期形成的城鄉(xiāng)二元體制嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民向城鎮(zhèn)的正常轉(zhuǎn)移和中國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的歷史進(jìn)程，造成城鄉(xiāng)差距越拉越大，使“三農(nóng)”問題成為我國最為棘手和亟待解決的經(jīng)濟(jì)社會問題。考慮到我國農(nóng)業(yè)人口眾多，生態(tài)環(huán)境相對脆弱、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制引致的分散經(jīng)營特點(diǎn)等基本國情，破解中國“三農(nóng)”問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展的根本出路在于及時(shí)有效地實(shí)施新型城鎮(zhèn)化。通過增強(qiáng)城鎮(zhèn)的承載功能，進(jìn)行政策創(chuàng)新和制度創(chuàng)新大量吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，將其配置到聚集在城市的第二、三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力優(yōu)化配置和有序轉(zhuǎn)移，減少單位土地上農(nóng)民數(shù)量，消

除大量的農(nóng)村隱性失業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)土地的集約化經(jīng)營、規(guī)模化和專業(yè)化生產(chǎn)，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，不斷增加農(nóng)民收入，并以城市發(fā)展的高效率反哺農(nóng)業(yè)和支持農(nóng)村，縮小城鄉(xiāng)差距逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

4.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化的客觀要求。經(jīng)濟(jì)發(fā)展事實(shí)表明，城鎮(zhèn)化是與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化相伴而生的過程，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化成同方向變化關(guān)系。2011年中國城鎮(zhèn)化率為51.27%，城市化進(jìn)入中后期階段，即工業(yè)對城市化的推動(dòng)作用開始減弱，城市化動(dòng)力主要來自第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，即第二產(chǎn)業(yè)比重下降、第三產(chǎn)業(yè)比重上升和城市化率不斷提高的階段。2011年我國一、二、三產(chǎn)業(yè)的比重分別為10.12%、46.78%、43.10%，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)處于第一產(chǎn)業(yè)占比較小、二、三產(chǎn)業(yè)雙高的發(fā)展態(tài)勢，與西方發(fā)達(dá)國家相比我國第三產(chǎn)業(yè)無論是總量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)都處于較低水平。新型城鎮(zhèn)化蘊(yùn)藏著巨大的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，它不僅能夠推動(dòng)教育、醫(yī)療、就業(yè)和衛(wèi)生等為主要內(nèi)容的公共服務(wù)發(fā)展，還能夠帶動(dòng)以商貿(mào)、餐飲、旅游等消費(fèi)型服務(wù)業(yè)以及金融、保險(xiǎn)、物流等生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)的長足發(fā)展，因此產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化必然呼喚新型城鎮(zhèn)化。

5.解決經(jīng)濟(jì)社會問題的重要舉措。我國經(jīng)濟(jì)總量已位居世界第二，人均收入步入中等發(fā)達(dá)國家水平，城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展中后期階段，但發(fā)展和前進(jìn)中依然存在各種錯(cuò)綜復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會問題，主要有城鎮(zhèn)化發(fā)展水平嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)增長和工業(yè)化進(jìn)程；我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本狀況良好，沒有印度、巴西等國出現(xiàn)大面積的貧民窟和特別嚴(yán)重的城市病問題，但局部的確存在半城鎮(zhèn)化、被城鎮(zhèn)化、貴族化城鎮(zhèn)化、大躍進(jìn)城鎮(zhèn)化等四大病態(tài)城鎮(zhèn)化；人口膨脹、交通擁擠、環(huán)境污染、房價(jià)猛漲和貧富分化等現(xiàn)代“城市病依然突出；城市偏向政策造成的城鄉(xiāng)收入差距過大，導(dǎo)致雙二元結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)以及我國數(shù)量龐大的農(nóng)民工與配偶和子女異地居住問題等。這些經(jīng)濟(jì)社會問題都需要新型城鎮(zhèn)化去逐步化解［5］，新型城鎮(zhèn)化過程中要發(fā)揮市場機(jī)制在配置資源和要素中的基礎(chǔ)性作用和政府宏觀引導(dǎo)作用，進(jìn)行政策創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，解除阻礙新型城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制障礙。

三、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化重在體制機(jī)制創(chuàng)新

1.創(chuàng)新戶籍制度改革。逐步取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口的劃分方式，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的身份證戶口登記管理制度，消除農(nóng)民落戶城市的障礙，實(shí)現(xiàn)人口的自由流動(dòng)和遷徙；剝離依附于戶口上的各種公共福利差異化功能和其他嵌入型二元制度，恢復(fù)戶口應(yīng)有的管理功能，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化；加快制定和落實(shí)特大城市和大、中、小城市的落戶政策與條件，結(jié)合城鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)際盡量放低城鎮(zhèn)落戶門檻，重點(diǎn)引導(dǎo)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村人口向中小城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，滿足符合條件的農(nóng)村人口落戶需求；有步驟有計(jì)劃的推進(jìn)農(nóng)民工的市民化，鼓勵(lì)和支持有條件的城鎮(zhèn)將農(nóng)民工市民化的人口逐步納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，加快改善農(nóng)民工居住和生活條件。

2.創(chuàng)新土地管理制度。按照科學(xué)規(guī)劃和集約利用的原則，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)擴(kuò)張的規(guī)模和速度，避免土地城鎮(zhèn)化和規(guī)模城鎮(zhèn)化的“攤大餅”式發(fā)展模式，統(tǒng)籌各類土地的功能，提高土地利用綜合效率；切實(shí)保護(hù)農(nóng)民對土地的合法權(quán)益，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，為農(nóng)民采取轉(zhuǎn)包、租賃、抵押、土地使用權(quán)入股等方式的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供法律和制度保障；嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制，嚴(yán)格管理土地收益，提高對農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，為農(nóng)民工進(jìn)城定居提供有益的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；建立土地節(jié)約集約利用優(yōu)惠政策，加大閑置和廢棄土地的再度利用，重視土地資源環(huán)境治理與保護(hù)，增強(qiáng)土地承載力，促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用。

3.創(chuàng)新公共服務(wù)與社會保障。增強(qiáng)政府提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的責(zé)任，重點(diǎn)支持建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的

交通、通訊、教育、醫(yī)療、文化、娛樂設(shè)施；建立和完善覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)與培訓(xùn)體系，改善農(nóng)民工的城鎮(zhèn)居住條件，妥善解決農(nóng)民工子女入園就學(xué)問題，滿足農(nóng)民工日益增長的物質(zhì)需求和精神需求；加快構(gòu)建“補(bǔ)短板”和“兜底線”的覆蓋全民的社會保障“安全網(wǎng)”，保障人民基本生活無后顧之憂；加快實(shí)施農(nóng)村與城鎮(zhèn)社會保障的對接，加快建立城鄉(xiāng)一體的社會保障制度，逐步實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)土地保障向現(xiàn)代社會保障轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)工傷、醫(yī)療和養(yǎng)老保障制度對農(nóng)民工的全覆蓋。

4.創(chuàng)新城鎮(zhèn)管理體制。加強(qiáng)政府對城鎮(zhèn)的科學(xué)規(guī)劃、規(guī)范管理和調(diào)控力度，深化城鎮(zhèn)管理體制改革，完善城鎮(zhèn)的管理職能，建立城鄉(xiāng)一體的城鎮(zhèn)管理體制；創(chuàng)新公共管理理念，突出以人為本、質(zhì)量為先、效率與公平并舉，提高政府對城鎮(zhèn)化的公共管理水平。構(gòu)建評價(jià)政府管理績效的新型指標(biāo)體系，加大對公共產(chǎn)品供給、社會功能、服務(wù)質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)、災(zāi)害預(yù)警等指標(biāo)的考核，全面綜合地評價(jià)政府管理；深化城鎮(zhèn)建設(shè)投融資機(jī)制改革，將社會資本引入公共領(lǐng)域，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的多元資金籌措機(jī)制，引導(dǎo)更多的社會力量推動(dòng)公共事業(yè)發(fā)展；按照提高城鎮(zhèn)質(zhì)量，促進(jìn)合理布局，積極帶動(dòng)城鄉(xiāng)的原則調(diào)整部分行政區(qū)劃，探索“市縣分治”、“省直管縣”體制，減少政府層級，提高行政效率；實(shí)施大鎮(zhèn)強(qiáng)鎮(zhèn)戰(zhàn)略，對于經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)和發(fā)展前景廣闊的城鎮(zhèn)應(yīng)增設(shè)為縣級市或市轄區(qū)，壯大縣域經(jīng)濟(jì)和小城鎮(zhèn)優(yōu)化發(fā)展。

［1］張沛主編.中國城鎮(zhèn)化的理論與實(shí)踐—西部地區(qū)發(fā)展研究與探索［M］.南京：東南大學(xué)出版社，2009：3-5.

［2］胡際權(quán).中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展研究［D］.重慶：西南農(nóng)業(yè)大學(xué)，2005：73.

［3］牛文元.中國新型城市化戰(zhàn)略的設(shè)計(jì)要點(diǎn)［J］.中國科學(xué)院院刊，2009，（2）:130-137.

［4］王素齋.新型城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展的內(nèi)涵、目標(biāo)與路徑［J］.理論月刊，2013，（4）:165-168.

［5］張占斌.新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義和改革難題［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（1）:48-54.

F293

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：1671-6469（2013）05-0032-04

2013-08-20

趙永平（1980-），男，甘肅會寧人，蘭州商學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院，講師，研究方向：城市與區(qū)域發(fā)展。