包 賓李月芳

（1，2.新疆文物古跡保護中心 新疆 烏魯木齊 830000）

晚清邊官影響下的中央邊疆政策
——以新疆地區(qū)為例

包 賓1李月芳2

（1，2.新疆文物古跡保護中心 新疆 烏魯木齊 830000）

清代晚期，清朝面臨國外侵略與國內(nèi)人民反抗的雙重壓力，對邊疆地區(qū)的政策有所改變，由務(wù)虛向務(wù)實發(fā)展。在這一時期的西北邊疆，發(fā)生了一些列的事件，而這些事件牽涉的主政官員紛紛上奏，陳述自己的觀點，影響了清廷中央邊疆政策出現(xiàn)了反復(fù)、猶豫的現(xiàn)象。這是邊疆主政官員權(quán)力增加的結(jié)果，同時也是中央對邊疆主政官員控制力減弱的表現(xiàn)。

邊疆；官員；中央；政策；影響

清朝建立之初，為了穩(wěn)固自身統(tǒng)治，制定了一系列的邊疆政策，自努爾哈赤、皇太極時期初具規(guī)模后，經(jīng)順、康、雍朝的苦心經(jīng)營，不斷補充完善，至乾隆朝漸成體系。清代在邊疆地區(qū)實行的主要是“恩威并施”和“因俗而治的治邊方針”。其時的邊疆地區(qū)的政策主要分為以下幾種：第一，設(shè)立主管邊疆地區(qū)少數(shù)民族事務(wù)的中央機構(gòu)理藩院，頒布律令。第二，根據(jù)邊疆地區(qū)的情況，設(shè)置不同的行政機構(gòu)，加強中央對邊疆民族地區(qū)的管轄，即所謂“因俗設(shè)官、因其俗以制之”。第三，籠絡(luò)民族上層，加強邊疆統(tǒng)治。第四，利用喇嘛教（藏傳佛教）作為精神統(tǒng)治的工具。第五，開發(fā)邊疆經(jīng)濟，開發(fā)邊疆地區(qū)的農(nóng)牧業(yè)。第六，邊防建設(shè)措施。在設(shè)置軍府、屯兵駐守的同時，設(shè)置一些列的軍事哨所，即卡倫［1］。從而形成了管理邊疆地區(qū)的一整套的、全方位的制度。

一

清朝晚期，西方列強不斷入侵中國，鴉片戰(zhàn)爭的爆發(fā)及《南京條約》的簽訂，使中國逐步陷入了半封建半殖民地之中。與此同時，國內(nèi)也不斷出現(xiàn)人民反抗運動，清廷中央面臨著內(nèi)憂外患。在西北邊疆地區(qū)也不斷的遭受著沙俄的入侵，沙俄先后逼迫清政府簽訂了《中俄勘分西北界約記》、《中俄科布多界約》、《中俄烏里雅蘇臺界約》、《中俄塔爾巴哈臺界約》等割地條約，總共割占了中國西北邊疆44萬余平方公里的領(lǐng)土。領(lǐng)土的喪失使得領(lǐng)土與國界內(nèi)縮，形成了新的邊疆和國界，也導(dǎo)致了清廷中央對邊疆政策的改變。

從清初在邊疆地區(qū)實行的統(tǒng)治政策可以看出，在19世紀末以前，清政府對北部邊疆地區(qū)的統(tǒng)治政策明顯的具有多元性。一方面各地都有清軍駐守，另一方面，卻又采用不同的行政體制進行統(tǒng)治。但是之后的邊疆政策卻逐步轉(zhuǎn)變，由務(wù)虛轉(zhuǎn)向了務(wù)實。

以新疆為例，清代晚期的新疆地區(qū)發(fā)生了一些列的歷史事件，包括了邊疆領(lǐng)土的喪失、沙俄入侵、阿古柏入侵、新疆建省、科塔借地之爭等等。這些事件的發(fā)生，影響了西北邊疆地區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展，使得以前清廷中央實行的政策顯得難以兼顧、作用不及。這些事件牽涉的主政官員在實際的環(huán)境中逐步的意識到了政策的不足之處，紛紛提出了自我的看法與意見，上呈清廷中央。從而影響了清廷中央的邊疆政策決定。

以下主要從新疆建省和科塔借地之爭兩個歷史事件中，對清代邊疆地區(qū)的守邊官員對清廷中央的邊疆政策的影響進行論述，在這兩起歷史事件中，邊疆地區(qū)的主政官員的看法與意見對清廷中央產(chǎn)生了巨大的影響。

二

（一）新疆建省

清代新疆建設(shè)行省之議，最早提出的要算是道光年間的魏源和龔自珍等人，龔自珍在1820年撰寫的《西域置行省議》中就提出了建設(shè)行省的主張，并且提出了新疆區(qū)劃郡縣的具體計劃。而魏源在《圣武記》一書中也提出新疆“置郡縣”的主張。然而，在當時的歷史條件下，以及他們官卑位微，并沒有為清廷所關(guān)注和認同，只有到了19世紀70年代在收復(fù)新疆的軍事行動的進程中，才出現(xiàn)了新疆置省之議。

1865年，浩罕國阿古柏入侵新疆，控制南疆和大部分北疆地區(qū)，建立了政權(quán)，在此期間，沙俄也借機入侵伊犁地區(qū)。面對西北邊疆的領(lǐng)土和主權(quán)危機，1875年5月3日命左宗棠以欽差大臣督辦新疆軍務(wù)，以金順為烏魯木齊都統(tǒng)仍幫辦軍務(wù)，立即率軍西進。左宗棠坐鎮(zhèn)肅州（今甘肅酒泉），派劉錦棠進軍新疆。

1878年初，左宗棠督軍收復(fù)南疆以后，上奏提出建立新疆行省事宜，并建議在迪化（今烏魯木齊）設(shè)總督，阿克蘇設(shè)巡撫。清廷諭旨：“郡縣之制，以民為本。現(xiàn)由嘉峪關(guān)、烏魯木齊至庫爾喀喇烏蘇迤西，商戶、回戶各存若干?由吐魯番至南八城，纏頭回共存若干？除舊有各廳、州、縣外，其馀各城改設(shè)行省，究竟合宜與否?倘置郡縣，有無可治之民，不設(shè)行省，此外有無良策？”對新疆建立行省提出了一系列的疑問。左宗棠上《復(fù)陳新疆情形折》回復(fù)“大軍進剿，連拔堅城，而昌吉、呼圖壁、綏來回民又因畏剿逃奔南路，煙戶頓減?？藦?fù)以來，還定安集，招徠開墾，戶口漸增?！哂卸司w，較之北路，尤易為功。是南北開設(shè)行省，天時、人事均有可乘之機。失今不圖，未免可惜。此新疆之應(yīng)改省者，一也。北路得之準部，南路得之回部，皆因俗施治，未能與內(nèi)地一道同風，久已概為邊地。……官司之令行，民之情偽易知，政事之修廢易見，長治久安之效，實基于此。此新疆之應(yīng)改行省者，二也”［2］。從國防安全、發(fā)展經(jīng)濟、維持邊疆穩(wěn)定等方面提出了建設(shè)行省的必要性。而清廷對此的反應(yīng)是“該大臣為長治久安之計，因時通變，所奏不為無見”，肯定了左宗棠提出的建設(shè)行省的建議，但是同時也說“刻下伊犁未經(jīng)收還，一切建置事宜尚難遺定、俟諸事辦有眉目，然后設(shè)官分職，改設(shè)郡縣”［2］197—198，對待建省，提出等待一切安定之后，再行商定，持有謹慎小心的原則。

但是，后來左宗棠又上《新疆應(yīng)否改設(shè)行省開置郡縣請敕會議折》，認為“新疆改設(shè)行省郡縣雖久安長治之良圖，然事當創(chuàng)始，關(guān)系天下大局，非集內(nèi)外臣工遠猷深算，參考異同，則思慮未用，籌策容多疏誤”，故請“敕下總理衙門、軍機處、六部、九卿及各督撫會議復(fù)陳，聽候圣裁”，也就是說這時候的左宗棠是請求朝廷仔細審議，由各級官員商議而憑圣裁，而不是一味的獨自建議［3］2。而此時的清廷中央?yún)s態(tài)度大變，拒絕了左宗棠所請，上諭云:“新疆應(yīng)否改設(shè)行省郡縣，事關(guān)重大，非熟習該地方情形難以懸斷。此時遞令內(nèi)外臣議奏、亦未必確有定見。仍著左宗棠詳細酌度，因時制宜”［3］27。

最后經(jīng)過反復(fù)籌議，于1884年正式詔令設(shè)置新疆行省，新疆建省對于國防的作用意義重大，《新疆圖志》認為：“雖然設(shè)官，所以守土也。新疆緣邊七千里，英俄交侵，華雖甌脫，尺寸不可讓人。往者坎巨提之役，二國爭棋其間，蒲犁以先設(shè)官而存，帕米爾以未設(shè)官而亡?？たh之所系，其重若斯”［4］。

清朝收復(fù)新疆后左宗棠提出了建設(shè)行省的意見，直至1884年頒布建省詔令，前后歷經(jīng)六年時間。從以上我們可以看出，清廷中央在其時邊疆政策的決定上很大程度要依靠地區(qū)主政官員，受其影響很大，但是也出現(xiàn)了反復(fù)和猶豫的現(xiàn)象。在左宗棠建議設(shè)置行省之初，清廷以“一切建置事宜尚難遺定”為由，提出仔細考慮。但在左宗棠希望交由諸部官員商議，清廷又說“此時遞令內(nèi)外臣議奏、亦未必確有定見，仍著左宗棠詳細酌度”。明顯的看出，中央政策決議前后變

化反復(fù)，數(shù)相背異。

（二）科塔借地之爭

科塔借地之爭是這一時期發(fā)生的另一件關(guān)系邊疆地區(qū)安穩(wěn)的歷史事件。事情起于19世紀60年代，清廷為了安置棍噶札拉參及其所屬徒眾，由塔爾巴哈臺參贊大臣出面向科布多參贊大臣商議借用“東至罕達噶圖河，西至哈巴河，南至額爾濟斯河北岸，北至阿爾泰山山脊，周匝七百余里”［5］24之地安插民眾，后經(jīng)科布多參贊大臣允許，借出哈巴河一帶土地暫歸塔城。其后，在光緒九年（1883年）二月，伊犁將軍金順奏：“烏梁海屬之阿勒臺山一帶，向有游牧千余里，前因塔城未復(fù)，經(jīng)棍噶札拉參暫借建寺，安插僧眾。該城收復(fù)已久，迄未交還，現(xiàn)值勘分科界之際，亟須收回安插蒙、哈”［6］卷160,250。自此拉開了長達二十余年的科塔借地之爭。科塔借地之爭牽涉了科布多、塔爾巴哈臺、新疆三地的主政官員。各主政官員紛紛從自身情況出發(fā)，上奏陳述己見，反復(fù)進行辯論和爭奪。

清政府同意金順奏請收回借地安插蒙哈之議，諭曰:“此項游牧地方，前經(jīng)借給棍噶札拉參安插僧眾，原屬一時權(quán)宜之計，現(xiàn)在科城勘分界務(wù)，自應(yīng)趕緊收回，以為安插蒙民、哈薩克之地，著錫綸即將該寺僧眾仍行收回塔城，交還原借游牧，以符舊制。”［6］卷160,250。但錫綸對此多有推諉之詞，“烏梁海部屬人口無多，又戀寒畏熱，不樂居山南之地，是不能保有此土，又將若何。是一議遷移，不獨費鉅人勞為多窒礙也”［7］。對此，清政府認為其“迄今日久，未據(jù)復(fù)奏，殊屬延緩”［8］。可以看出，錫淪從自身出發(fā)，并不愿歸還借地，且上奏辯論，引起了清廷中央的不滿。

光緒十二年（1886）九月，科布多參贊大臣沙克都林札布奏請收回科屬烏梁海游牧地方安插蒙、哈。對此，清廷諭旨錫綸“查明該處僧眾尚有若干，應(yīng)如何收回塔城，妥為安頓，迅速定議，奏明辦理。毋再遲延”［6］卷232,129-130。不但如此，為了不偏信一方，又于光緒十三年（1887）三月二十四日，諭令新疆巡撫劉錦棠“會同錫綸妥為籌商”［6］卷240,240-241，以便更加全面的了解借地歸還之情況。但此時署理伊犁將軍的錫綸卻于光緒十三年五月上奏《遵議承化寺僧眾遷回塔城窒礙情形折》，依然堅持借地難以歸還。對此，清廷下令“著錫綸遵照本年三月二十四日諭旨，與劉錦棠妥為籌商，迅速復(fù)奏”［6］卷243,271-272。

通過以上清廷的諭令與錫綸所上奏折可以看出，錫綸對清廷的諭令并不是令到即行，而是堅持己見，拖延推諉。清廷雖一再諭令錫綸行動，然而收效甚微?？梢钥闯?，作為邊疆地區(qū)的一位主政官員，錫綸卻敢于拖延朝廷諭令，正是因為在清朝晚期，國力衰弱，中央對邊疆的控制力有所減弱松動而導(dǎo)致。

光緒十三年五月二十二日，科布多參贊大臣沙克都林札布再次奏請塔城還地，清廷于是又諭令劉錦棠、錫綸稟遵前旨，迅速奏復(fù)。同日的另一份諭旨言:“至應(yīng)如何交還游牧之處，候劉錦棠等奏到后再降諭旨”［6］卷243,276-277。表現(xiàn)了清廷一方面催促歸還借地，另一方面又拖延等候的態(tài)度。固然是想聽取多方面的意見，以確保穩(wěn)妥，但卻明顯的表明邊疆主政官員對中央決策的影響之大。

光緒十三年十二月錫綸奏報稱:“科布多現(xiàn)無尚待安插之蒙哈，該僧眾與之相處不致滋事，若議遷徙新疆，既無隙地，亦有他虞，業(yè)已咨行劉錦棠，毋庸委員踏勘?！背Υ吮硎?“未便憑錫綸一人之言，邃定辦法，著劉錦棠會同沙克都林札布妥速籌商，并應(yīng)否委員確勘，再行定議，務(wù)各破除成見，詳審酌度，奏明辦理?！保?］卷250,363。清廷分別令新疆巡撫、科布多參贊大臣、伊犁將軍三地主官共同商議，雖是為了穩(wěn)定起見，卻也表現(xiàn)了相互制衡的原則。

經(jīng)過三地前后數(shù)任主政官員的反復(fù)交涉，科塔借地之爭終于在光緒三十一年（1905）九月得以結(jié)束，以署理塔爾巴哈臺參贊大臣徐圻上《阿爾泰山借地交割完竣折》為標志，阿爾泰山借地之爭正式結(jié)束［5］27?？扑璧刂疇幾怨饩w九年開始至光緒三十一年結(jié)束，歷經(jīng)二十余年，時間跨度可謂非常之長。經(jīng)過各方反復(fù)爭辯論、交涉。對于借地，科布多一方堅持收回，而塔爾巴哈臺一方卻推諉拖延不還，這其中自有雙方都把借地當做防范自身的門戶之地的原因。但是，清廷在

這起事件中的表現(xiàn)和態(tài)度是反復(fù)、猶豫、謹慎。而出現(xiàn)這些情況在很大程度上是因清廷自身實力的下降，也是由于邊疆地區(qū)的守邊官員對其產(chǎn)生了重要的影響。

三

從以上的研究可以看出，在清代晚期以后，清廷中央對邊疆地區(qū)的政策有所改變，在新疆建省和科塔借地之爭等事件的解決之中，牽涉的官員紛紛上奏，陳述己見，從而影響了清朝中央政府的邊疆政策決定。使得清廷中央的邊疆政策的決議出現(xiàn)了反復(fù)和猶豫的現(xiàn)象。

出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因，主要是自鴉片戰(zhàn)爭之后，清廷面臨著內(nèi)憂外患，國力急劇衰退，各個方面均出現(xiàn)了倒退。而以前傳統(tǒng)的邊疆政策需要強大的經(jīng)濟實力和軍事實力支撐，這使得清晚期的國力難以承受，清廷中央相應(yīng)的不得不改變了以往的邊疆政策。另外，自光緒十年（1884年）之后，清廷已經(jīng)處于了末期時代，極度衰弱的清政府再也禁受不起邊疆地區(qū)大規(guī)模的農(nóng)民起義和其他動蕩，因此在邊疆問題的處理上，萬事求穩(wěn)而不求急。在某種程度上講，為了達到邊疆的安定，清政府不僅在制度上做出了一定的修改，而且在政策上由羈摩政策變成了穩(wěn)中求安定的政策。因此，清政府希望維持現(xiàn)有的局勢，茍延殘喘。而在這一情況發(fā)生改變之時，清廷不得不更多地依靠邊疆地區(qū)的主政官員來維護邊疆的穩(wěn)定，邊疆地區(qū)主政官員的自由權(quán)和權(quán)力也相應(yīng)的擴大和增加。

清代晚期邊疆政策的決定很大程度上是被守邊官員所影響的，一方面是清代晚期的國勢決定了其整體實力的下降，對邊疆地區(qū)的控制力度減弱，另一方面也是中央權(quán)力的衰弱，地方權(quán)力的增加所導(dǎo)致的。

［1］馬汝衍、馬大正.清代的邊疆政策［M］.北京:中國社會科學出版社,1994:70—78.

［2］左宗棠.復(fù)陳新疆情形折,左宗棠全集:奏稿七［M］.長沙:岳麓書社,1996.

［3］左宗棠.左文襄公集:卷52.近代中國史叢刊本［Z］.臺北:文海出版社,1979.

［4］王樹楠.新疆圖志:卷25［M］.臺北:文海出版社,1968:5.

［5］張榮、王希隆.清末科塔借地之爭述論［J］.中國邊疆史地研究,2002，（1）.

［6］清德宗實錄［M］.北京:中華書局,1985.

［7］劉錦棠.劉襄勤公奏稿:卷十二［M］.北京:書目文獻出版社，1986:11.

［8］中國第一歷史檔案館編.光緒、宣統(tǒng)兩朝上諭檔:第13冊［M］.桂林:廣西師范大學出版社，1996:126.

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：A

：1671-6469（2013）05-0023-04

2013-07-13

包賓（1987—），男，河南新鄉(xiāng)人，新疆文物古跡保護中心，助理館員，研究方向：新疆歷史及文物保護。