呂 煒，靳繼東

(東北財經(jīng)大學 中國公共政策協(xié)同創(chuàng)新中心，遼寧 大連 116025)

一、引 言

作為實現(xiàn)經(jīng)濟社會成功轉型和民主政治發(fā)展的重要突破口，積極推進和深化預算制度改革是社會主義公共財政和民主政治建設的重大實踐命題。然而，預算是一種綜合性公共問題，廣泛涉及資金管理、資源配置、府際關系和國家認同等多個層面，還與政治上的觀念、行動、結構甚至意識形態(tài)彼此交織在一起，這無疑增加了預算改革理論研究和實踐操作的復雜性。從方法論角度講，“實在本身具有無限多方面的聯(lián)系，這種無限多方面的聯(lián)系對于任何無前提的認識者來說都是一個混沌的世界，人們?nèi)绻噲D要獲得對于它的清楚認識，那么就必須找到一個著眼點，并且確定所要清楚地認識的范圍”［1］。這里所說的“著眼點”，即分析社會現(xiàn)實的思維框架及其蘊含的邏輯方向?，F(xiàn)實社會中的預算現(xiàn)象是非常復雜的，不同社會制度條件下的預算實施在形式上和結構上必然有其特殊性，但與此同時，它們在實質(zhì)上又存在著深刻的一致性。這種不同國家在預算制度和實踐中存在的“深刻的一致性”，即預算改革總是內(nèi)嵌于并伴隨著特定政治框架和制度安排的變革。那么，在我國既定政黨—國家體制、預算制度框架和轉型期預算改革的需求、激勵和約束條件等基礎上，如何切實深化預算制度改革，以推進經(jīng)濟社會成功轉型和民主政治發(fā)展?進而，預算制度需要進行哪些功能性轉換和結構性調(diào)整，才能有效推進經(jīng)濟社會轉型和促動民主政治發(fā)展?在轉型期預算改革可能產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟成本等約束條件下，順利推進預算制度改革需要哪些過程條件?這些問題的實質(zhì)是尋求指導預算改革實踐的理論邏輯和政策路徑，本文希望通過研究對這些問題予以回應。

二、預算改革:政治本質(zhì)與功能轉換

預算是將財政資源轉化為公共目標的制度手段。人們需求的無限性與可獲資源的有限性是社會合作和政治生活得以存在的根本前提。為了在合作中獲得最大收益，人們相互之間總是存在彼此競爭和矛盾的關系，必須找到適當?shù)闹贫劝才乓员M可能地獲得最大化的規(guī)模收益，并使得這種合作收益在相互競爭的人群和目標中的分配后果盡可能地合意化。因此，作為將有限資源分配給不同社會群體的制度安排，政府的出現(xiàn)及其強制性汲取和分配預算資源，實際上并沒有改變公共需求持續(xù)增長與可獲資源相對稀缺之間的矛盾和沖突，而只是相對地改變了這些矛盾和沖突的政治后果:即作為交換，社會必須供養(yǎng)政府及其附屬的官員和組織，與此同時，政府也必須提供社會所需要的公共物品和服務。近代以來，隨著市場經(jīng)濟和民主政治逐漸成為社會合作的基本制度形式，預算的這種政治交換特征越來越明顯，并最終通過政治改革將這種交換落實到法律和制度層面，即公民認同或控制機制逐步進入預算過程，一方面要求預算資源配置效率的最大化，通過有限的財政資源滿足社會的公共需求，另一方面要求預算資源配置過程的民主化，使預算決策能夠反映更多社會成員的利益訴求，實現(xiàn)政府對公民承擔的委托責任。在預算過程中，政府始終受到資源可獲得性和政治認同度的雙重約束，可獲得預算資源的多寡、國家汲取能力的強弱和社會認同程度的高低等因素直接制約著政府履行責任的能力。

預算作為政府通過權威機制汲取和分配公共資源的政治過程，面臨著兩個根本性的問題:對于政府來說，如果沒有取得社會成員的認同至少是默認，資源汲取和分配就不具有正當性，最終也不可能持久;對于社會成員來說，如果預算過程沒有體現(xiàn)政府關心且有助于實現(xiàn)自己的利益，它就是無效的，最終也不會繼續(xù)容忍它。假如這兩個問題中有一個完全解決了，其余的一個也就不會發(fā)生;假如兩個問題都不能解決，那就要產(chǎn)生嚴重的后果［2］。因此，預算同時又必須成為一種民主的機制，即在公共資源的汲取和分配之間確立民主的制度安排。通過這種制度安排，政府汲取和分配公共資源的行為與社會成員的公共需求與公共供給盡可能地一致，社會成員可以通過公共選擇程序充分表達自己的公共需求，也有權要求政府盡最大可能滿足自身的公共需求，而政府也會盡力按照社會成員的公共需求來進行公共資源的汲取和分配，從而贏得更多社會成員的認同和繼續(xù)掌權的機會。在此基礎上，預算實際上成為社會成員與政府之間達成的某種契約性制度安排:政府承擔滿足社會成員公共需求的委托責任，其預算汲取和分配行為必須服務于社會成員的公共需求，而社會成員通過委托政府進行汲取和分配公共資源，獲得政府所提供的公共產(chǎn)品和服務。這種契約性制度安排的核心在于委托—代理關系。對于委托—代理關系而言，最大的危險在于受托者能否忠實地履行委托責任。因此，如何實現(xiàn)對政府汲取和分配公共資源的有效控制，就成為預算制度的根本要求。

政府作為國家的權威性表現(xiàn)形式［3］，憑借其強制力從社會中汲取資源以滿足社會的公共需求，意味著從社會總資源里拿出一部分作為公共資源，通過權威機制重新進行配置。那么，政府究竟應該從社會資源中取得多大份額，才能夠既保障公共需求的供給，又不致于影響市場對資源配置的基礎性作用，從而實現(xiàn)而非損害資源配置的效率?在政府預算資源配置過程中，怎樣才能在盡可能地提高政府配置資源效率的同時，又最大限度地降低因政府自身而造成的資源損耗?這些問題的實質(zhì)，指向了預算決策的規(guī)范基礎和管理體制問題，即政府根據(jù)什么樣的規(guī)范標準決定預算的總體規(guī)模和分配流向，而不是僅僅取決于預算過程中各種主要政治力量的現(xiàn)實博弈;需要建立什么樣的運行機制，才能保障預算過程本身是有效率的，至少在政府預算過程中使得可能出現(xiàn)的浪費、貪污等造成的資源損耗最小化。針對預算決策的規(guī)范基礎，“凱伊問題”表明，預算決策在各種公共目標之間進行價值判斷和比較，而這些目標恰恰是缺乏可比性的，因此，很難依靠以邊際效用為基礎的經(jīng)濟分析來確定預算決策的理性標準，而是主要取決于政治體系的核心價值，即從政治哲學的角度進行判斷［4］。然而，政治哲學往往與某種制度環(huán)境下的文化或意識形態(tài)復雜地聯(lián)系在一起，不同的制度和文化背景下政治價值標準又往往具有很大的差異性，從而很難找到?jīng)Q定預算決策的一個理想的、最佳的價值標準。因此，還必須對不同制度和文化背景下預算決策的經(jīng)驗過程進行深入分析，包括哪些力量進入了政府預算的制定過程、不同力量在預算過程中扮演著什么樣的角色、各種預算角色在預算過程中的動機以及受到哪些激勵和約束等，才能從根本上闡明特定制度環(huán)境和文化背景下各種預算角色、行動所受的規(guī)范要求。當然，這并不意味著無條件地承認預算決策應該像現(xiàn)實生活中真實存在的那樣，主要取決于各種政治力量之間的討價還價、利益交換過程，而是強調(diào)應該在預算結構和過程的經(jīng)驗分析基礎上，解釋和建構在不同制度和文化背景下指導公共預算的價值判斷標準。為控制預算總體規(guī)模、提高預算資源配置效率，預算過程的管理效率同樣是非常重要的。預算管理效率的實質(zhì)是要求實現(xiàn)預算程序的規(guī)范化，即在預算編制、預算審批、預算執(zhí)行和預算審計等每一個環(huán)節(jié)都確立起明確、具體的程序規(guī)則，這些規(guī)則詳細說明了預算的范圍、預算編制的內(nèi)容和程序、預算的形式、撥款的方法和具體的時間表，從而構成相對完整的預算過程?！邦A算程序的規(guī)范化就意味著這樣一個判斷:如果程序是合理的，那么其結果也是正確的”［5］。這里，所謂的“結果正確”，是指合理的預算組織和管理體制，應該能夠保障預算過程的運作效率。之所以如此，是因為合理的組織和管理體制為預算過程中的各種不同角色設定了行動的方向、方式和限度，從而為政府內(nèi)部確立預算控制機制，以及確保預算信息的準確、統(tǒng)一和及時奠定了基礎。然而，正如?？怂f的那樣，在現(xiàn)實中即使良好的預算程序也有可能導致不良的后果［5］。進而，在預算組織和管理過程中，除了正式預算規(guī)則對預算過程中參與各方的承擔的不同角色、利益動機以及所掌握的財政信息進行分析之外，還必須探討非正式預算規(guī)則對參與各方的激勵、控制和協(xié)調(diào)機制的影響。因此，對預算程序的經(jīng)驗描述和研究仍是非常必要的。

對預算程序的經(jīng)驗描述和研究，必須結合預算本質(zhì)的一致性、為實現(xiàn)預算本質(zhì)而采取的改革實踐的獨特性以及改革所面臨的不同制度和文化背景形成的現(xiàn)實約束和障礙進行分析。預算在本質(zhì)上作為實現(xiàn)政府責任的一種制度安排，其根本功能在于實現(xiàn)政府對公民承擔的委托責任，即通過公民對政府的預算控制，確保政府在社會資源總量中汲取合理的份額，最大化公共資源的分配效率，降低因政府自身而導致的效率損耗，從而有效滿足社會的公共需求。從根本意義上講，現(xiàn)實社會中任何真正的預算改革，都是圍繞著這一根本目標而展開的制度優(yōu)化和完善過程。由于經(jīng)濟發(fā)展、社會需求、政治體制甚至意識形態(tài)等多種關系和因素的制約，不同國家的預算改革必然呈現(xiàn)出很大的差異性。從這個意義上說，每一個國家的改革實踐都是獨特的。然而，這種改革實踐的“獨特性”，僅僅意味著在不同國家的不同發(fā)展階段，預算改革需要根據(jù)改革可能產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟成本而選擇不同的改革重心和實施策略。在改革的現(xiàn)實進程中，無論是強調(diào)議會對政府的預算控制，還是注重改善預算資源的配置效率，或者優(yōu)化政府預算運作流程、調(diào)整政府內(nèi)部預算結構，這些具體的改革舉措都必須圍繞實現(xiàn)政府對公民的委托責任這一根本目標而展開。進而，對當前我國預算改革的研究，關鍵是圍繞實現(xiàn)政府責任這一核心問題，在剖析我國特殊的國情和體制約束的基礎上，闡明預算改革所面臨的政治和經(jīng)濟約束，以及如何選擇現(xiàn)階段改革的實踐路徑和政策舉措。要解析我國預算改革的約束條件，必須從體制轉軌條件下預算功能轉換及其面臨的制度障礙中尋求解答。

推進和深化預算改革遭遇的制度障礙主要體現(xiàn)在:首先，既定制度框架內(nèi)政府職能轉換相對滯后和緩慢。市場經(jīng)濟要求建立有限政府，政府必須從計劃經(jīng)濟體制下承擔的領域中逐步退出，轉而承擔提供公共物品和公共服務的職能。但在我國現(xiàn)行政黨—國家體制約束下，執(zhí)政黨對社會承擔的是無限責任，作為實現(xiàn)這種責任的制度載體——政府要轉而承擔與市場經(jīng)濟相適應的有限職能，必然會遇到政治上的重重障礙。由于預算又被政府賦予經(jīng)濟調(diào)控工具和社會管理政策手段的功能，結果就只能隨著政府的職能范圍而持續(xù)擴張，從而難以實現(xiàn)對預算總體規(guī)模和支出項目的合理控制。其次，現(xiàn)有權力結構中權責一致原則出現(xiàn)失衡或扭曲。在基本制度層面上，政府對社會承擔的委托責任是通過對人大承擔責任來實現(xiàn)的，人大作為國家最高權力機關是預算決策的核心機構，承擔著對預算總額和支出項目進行控制的法律責任。但在實際的政治過程中，預算權力出現(xiàn)從人大向政府轉移、從政府向部門轉移的狀況，“有權無責”、“有責無權”等權責不匹配的現(xiàn)象還在不同層次、不同程度上存在。例如，應該作為預算核心部門的財政部門，與預算支出部門在制度上往往是平級單位，從而很難對支出項目進行統(tǒng)一控制和效率評估，難以避免預算項目決策的“碎片化”問題，并最終無法保障資源配置的效率要求。最后，公共預算的政治權威性、規(guī)范化管理有待加強。預算作為政府汲取和分配公共資源的事前計劃，必須經(jīng)過權力機關批準才能生效。作為贏得社會成員認同的政治決策，預算一旦批準就獲得了法律的權威性和強制性，必須得到尊重和執(zhí)行。然而，當前我國預算執(zhí)行剛性不足，在預算編制、預算執(zhí)行、預算調(diào)整、預算公開和預算監(jiān)督等諸多環(huán)節(jié)，仍存在過多隨意性、變動頻繁甚至挪用等現(xiàn)象，其重要原因仍在于各級政府將預算作為管理工具或政策手段，而沒有作為政府履行對公民責任的政治約定。

上述預算改革所遇到的種種障礙和問題，究其根源，雖然在形式上可能表現(xiàn)為體制性或程序性問題，但在實質(zhì)上則是由于預算改革作為以實現(xiàn)公民控制政府的功能復歸為目標的政治過程，與政治體制改革是密不可分的。改革開放以來，我國經(jīng)濟改革取得的每一次重大進展，實際上都與政治體制改革的推進是分不開的，甚至1978年以來的經(jīng)濟改革本身就是基于某種政治因素得以啟動的，“那種認為中國三十多年的轉型只有經(jīng)濟體制改革而沒有政治體制改革的說法，已經(jīng)很少有人同意”［6］?？傮w上講，我國預算改革在不同階段改革重心和政策方向的變化，與改革開放以來我國制度轉軌的階段、任務和方向是緊密相連的。但是，預算改革越是向深層次推進，它與政治結構和決策過程之間的內(nèi)在聯(lián)系就越發(fā)凸現(xiàn)出來，也就越需要從我國國家建設和政治發(fā)展的宏觀結構中把握和推進預算改革。這是因為，“預算不可避免地與政治體制聯(lián)系在一起，影響預算最有效的方式是進行基本的政治變革……不改變政治過程，預算過程不可能進行重大變革。如果最后的結果與以前完全一樣，修補預算機制是沒有意義的。如果預算改革沒有導致不同的決策，那就沒有理由進行預算改革，并且當預算改革結束時，政治的力量必定被改變了”［7］。進而，在我國政治現(xiàn)實中，政府預算的合理邊界應該在哪里，應該控制到什么樣預算總體規(guī)模，應該建立什么樣的預算體制以及程序規(guī)則，才能最大限度地實現(xiàn)預算效率和管理效率，這些都是當前深化預算改革的主要內(nèi)容，都需要從政治體制改革的角度來予以認識和推進。反過來講，近年來我國預算改革往往集中于財力分割、收支管理和預算編制等預算技術性、管理性領域，未能深入到內(nèi)涵更為深刻的“一般性”改革領域，從而使得預算作為實現(xiàn)政府對公民委托責任的制度安排，難以實現(xiàn)公民通過對政府汲取和分配預算資源的有效控制，其根本癥結就在于缺乏從政治體制改革的角度來認識和推進預算改革，選舉制度的競爭性程度較低，人大代表預算問責的動機不足，公民預算參與和監(jiān)督的途徑、機制缺失以及人大預算監(jiān)督的程序規(guī)則不完善、預算核心部門與預算支出部門之間權力關系的不合理等，仍在根本上制約著預算改革的深入推進。換言之，當前預算改革所面臨的根本約束，仍在于政治體制改革的相對滯后以及市場經(jīng)濟轉軌中的深層次體制因素。因而，繼續(xù)推進和深化預算制度改革的關鍵在于著力解決制約預算改革的政治體制障礙。

顯然，預算改革作為一種以實現(xiàn)政府對公民的委托責任為中心的制度改進過程，既包括政治哲學和價值等預算觀念更新，也包括以權力結構為核心的預算體制重構，還涉及以程序和規(guī)則為主要內(nèi)容的預算機制創(chuàng)新，更需要其它一系列政治體制改革的配套舉措，是一個復雜的政治過程。正是由于涉及政治體制改革的復雜性，預算改革很難、實際上也不太可能在各個領域全面推進、同步取得實效，而是必須結合改革的既有經(jīng)驗路徑有重點、分步驟地漸次推進。隨著1998年以來部門預算、國庫集中收付和政府采購等一系列預算改革措施的推進，財政部門作為預算核心部門的權威地位持續(xù)增強，人大對政府預算進行監(jiān)督和控制的作用不斷加大，公民預算參與的方式和途徑日益擴大，預算編制和預算管理的規(guī)范性、科學性也在逐步提高，這些都對實現(xiàn)公民對政府進行預算控制，提高政府的負責程度起到了積極的作用。與此同時，公民和政府、人大和政府、中央政府和地方政府、上級政府和下級政府之間的預算關系正在被重構，以實現(xiàn)預算權力關系的民主化、合理化為主線的改革路徑正在形成。按照這個改革的經(jīng)驗路徑，進一步深化預算權力結構改革無疑是當前預算改革的重點方向之一。

三、預算結構:權力關系及其重構

作為國家結構和政治過程的血液和基礎，預算活動與權力運行是緊密聯(lián)系在一起的。這意味著，在理論層面上，預算研究的核心在于對預算參與者行動的約束條件以及在這些約束條件下行動策略的分析;在實踐層面上，預算行動者必定存在于特定的權力結構當中，權力結構及其變化對預算體制、過程和政策后果往往會產(chǎn)生重要甚至決定性的影響。因此，深化預算制度改革，必然要指向預算的權力結構問題。在不同的國家中，各種預算角色在預算過程中的地位、作用和影響存在很大的差異，因而會形成不同的權力結構。預算結構總是圍繞預算功能的變化而相應調(diào)整的。在不同國家的預算改革過程中，由于社會對預算功能的階段性需求不同，結構改革的現(xiàn)實指向也可能具有較大的差異性。我國預算改革的根本方向是實現(xiàn)預算的功能轉換，即預算作為公民控制政府的本質(zhì)功能的回歸。這種功能轉換落實在權力結構上，就要求公民與政府、立法機關與行政機關、中央政府與地方政府、上級政府與下級政府之間，實現(xiàn)預算權力結構的民主化和合理化。

第一，基于公民與政府關系的預算結構改革。在任何國家，財政資源的汲取都是政府的基本活動之一，甚至在現(xiàn)代預算制度尚未形成的前近代社會，政府也必須依賴于財政資源的汲取來維持其存在和運行。“國家產(chǎn)生的第一步就是建立對組織化暴力的壟斷，提供保護和參戰(zhàn)能力是國家形成的重要內(nèi)容，而且兩者都取決于提取足夠資源以支持組織化暴力”［8］。然而，政府從社會中汲取財政資源不是無限制的。盡管憑借對組織化暴力的壟斷，政府即使不征求被汲取者的同意也能夠從社會強行汲取所需的資源，但暴力只是政府汲取財政資源最后的而不是經(jīng)常性的手段。在汲取資源、獲得最大限度歲入的同時，政府還受到降低社會反抗、繼續(xù)持有權力的政治約束。因此，對汲取財政資源方式的選擇，往往成為決定能否在保有權力的前提下汲取財政資源的關鍵。而是否引入認同機制，又成為政府能否實現(xiàn)汲取財政資源和保有統(tǒng)治權力雙重目標的關鍵。那么，引入認同機制的動力是什么?如果政府擁有足夠的“自有資源”，其汲取資源并不主要依賴于社會主要納稅集團，則政府就沒有引入認同機制的動機。與此同時，如果納稅者的訴求不能夠在政府決策中得到表達和實現(xiàn)，他們就不會對政府繼續(xù)從自身汲取資源表示認同。于是，政府對于社會主要納稅集團的自主性，成為是否引入認同機制的關鍵。從近代以來歐洲財政史的角度來看，正是由于政府“自有資源”的持續(xù)匱乏，才導致政府向社會主要集團征稅或借債。進而，為了降低社會主要集團與政府討價還價的能力，政府才逐步把稅收推向普遍化。正是由于稅收的普遍化，社會大眾成為納稅主體，在降低了政府對社會主要納稅集團依賴的同時，也增強了社會大眾反抗政府征稅、要求控制政府汲取和分配資源的能力，使得社會大眾成為促動普選制和民主制發(fā)展的主要力量。而一旦預算汲取與社會認同合而為一，就標志著在公民的預算需求與政府的預算決策之間最終實現(xiàn)了制度上的鏈接，即政治上的公共選擇程序。正是在這個意義上，預算制度的建立成為國家建設和政治發(fā)展史上的重要里程碑。

上述“稅收國家”的政治經(jīng)驗和分析框架是西方意義上的，即在私有制社會形態(tài)下，以國家—社會二元對立為基礎對預算實踐和國家建設進行的理論總結。在我國，以公有制為主體、多種所有制形式并存的經(jīng)濟結構，決定了這種分析框架和政治經(jīng)驗對我國預算改革問題的解釋力和適用性存在很大的局限性。馬駿的研究表明，盡管改革以來我國預算資金越來越多地依靠以“稅”的形式從社會中汲取，但國有企業(yè)的利潤上繳以及憑借壟斷國有資源獲得的“租金”收入仍占據(jù)相當大的比重，這種混合型財政國家的資源汲取模式對預算制度改革將產(chǎn)生重要的影響［9］。這不僅可以解釋轉型期我國預算改革的漸進性以及其它特征，更決定著我國未來預算改革必然要走一條不同于西方經(jīng)驗的實踐道路。本文關注的是:既然所有制結構及國家自主性條件導致推進預算改革的政治壓力不足，那么推進我國預算改革的動力從哪里獲得?在公民和政府的結構上，當前推進我國預算改革的實踐方向在哪里?筆者認為，在任何國家，預算改革都不是一蹴而就的。從改革過程的角度來看，無論是西方國家還是發(fā)展中國家，都必然要經(jīng)歷預算支出的公共化和預算制度的公共性等兩個不同的階段。顯然，“稅收國家”的理論模式所揭示的，是西方國家先實現(xiàn)預算制度公共性 (實現(xiàn)公民對政府預算的政治控制)進行實現(xiàn)預算支出公共化 (即實現(xiàn)預算支出對公共需求的有效回應)的實踐邏輯。在現(xiàn)階段，由于預算資源的多樣化汲取途徑，按照這條理論邏輯來解釋和推進我國的預算改革實踐并不具適用性，即把預算制度的公共性作為當前改革的首要目標是缺乏足夠供給壓力的。但在另一方面，現(xiàn)階段我國預算支出公共化的社會需求和政府意愿都是存在、一致且相當強勁的，尤其是1998年“社會主義公共財政”的改革目標確立以來，實現(xiàn)預算支出的公共化一直是政府大力推進的重要改革方向。從理論上講，基于我國的政權性質(zhì)，政府汲取預算資源的多樣化途徑并不影響、甚至更應強調(diào)政府對預算支出的公共需求保持足夠的敏感性。因此，大力推進預算支出的公共化作為當前預算改革的重要方向，不僅符合我國預算改革漸進性發(fā)展的實踐要求，而且可以從中獲得推進預算制度公共性改革的重要動力。當前，民眾進行預算參與的直接著眼點，往往都是與自身利益密切相關的住房、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育和社會福利等公共服務和公共物品，這些預算問責問題比較集中的領域，直接指向預算支出的公共化問題。為了解決這些問題，民眾才要求開放和拓展預算問責政府的渠道和途徑，從而構成對實現(xiàn)預算制度公共性的社會壓力。也就是說，預算支出公共化的量變改革越是深入，對預算制度的公共性改革的壓力就越是強大。基于此，我們的判斷是:以推進預算支出的公共化為切入點，逐漸積累、調(diào)動社會和政府的改革能量，最終實現(xiàn)預算制度的公共性轉換，應是我國預算改革可供選擇的實踐路徑。

第二，基于立法機關與行政機關的預算結構改革。從根本上講，公民所面對的政府，實際上是面對著一系列不同的權力組織，即不同的權力機關。尤其是近代以來，隨著政府功能的分化和組織的分立，公民與政府的權力關系最終要體現(xiàn)在與更為具體的不同權力機關的關系上。從西方預算制度產(chǎn)生的歷史經(jīng)驗來看，無論公民對政府的控制還是議會權力對行政權力的控制，預算的控制權都處于非常重要的地位。由于行政機關在獲取、處理和應對預算信息方面的優(yōu)勢，使得它能夠更經(jīng)常、更直接、更主動地接觸和了解到公民、利益集團等預算需求，并運用積極的政策工具對這些需求予以快速回應，由行政機關承擔具體的預算資源分配更有助于提升資源配置的效率。但即便如此，作為實現(xiàn)政治責任和權力控制的制度安排，立法機關對行政機關的預算控制仍是預算過程的根本要求。在議會制下，議會與政府在預算關系上形成了雙重的委托—代理關系，即經(jīng)由代議制民主的制度安排以及普選制的發(fā)展，公民將權力委托給立法機關，立法機關再將預算編制和執(zhí)行的權力委托給政府。在總統(tǒng)制下，總統(tǒng)與議會一樣都是由民眾選舉產(chǎn)生的，在法理上同樣承擔著對民眾的委托責任，因此預算的委托—代理關系呈現(xiàn)出并行制約的復雜態(tài)勢?？偨y(tǒng)負責提出預算案，議會也可以提出預算的修正案;總統(tǒng)可以否決議會的修正案，但預算案的最終通過必須得到議會的審批。表面上看，總統(tǒng)和議會都掌握著重要的預算否決權，但由于國會預算權往往在憲法上處于優(yōu)勢地位，而預算對于政府運行又具有更加重要的作用。因此，預算權作為議會控制政府的根本手段，其關鍵作用是毋庸置疑的。

顯然，在立法機關與行政機關的結構上，立法機關對行政機關的預算控制，最終要根據(jù)不同國家預算制度的歷史基點、發(fā)展階段和體制約束而有所不同。在我國，《預算法》明確規(guī)定了各級人民代表大會在預算審批、監(jiān)督和撤銷等方面的主體地位，以及各級政府負責預算編制、執(zhí)行和內(nèi)部控制等方面的功能定位。但由于長期實行計劃經(jīng)濟體制所形成的制度慣性，以及體制轉軌時期財政改革的階段性重心不同，人大的預算控制功能還沒有得到有效的發(fā)揮。與此同時，行政機構內(nèi)部也存在預算權力“碎片化”的傾向，即不同的政府部門各有自己的預算資金，政府內(nèi)部也難以實現(xiàn)預算的統(tǒng)一控制，而如果行政內(nèi)部難以形成統(tǒng)一的預算控制，則人大對政府的外部監(jiān)督和控制最終也難以實現(xiàn)。因此，在立法權力與行政權力的結構上，預算改革要求加強立法機關對行政機關的權力控制，而這又首先要求政府內(nèi)部形成統(tǒng)一的預算控制。所以，在推進預算控制改革方面，人大外部控制和行政內(nèi)部控制兩個方向既是相輔相成、互為促進的，又存在根本性目標和階段性手段的復雜關系。1998年以來，我國陸續(xù)推出了“收支兩條線”、部門預算、國庫集中收付和政府采購制度等預算改革舉措，取得了非常大的成效，同時也存在預算偏離度過大、“跑部錢進”現(xiàn)象屢屢發(fā)生、預算支出隨意性等問題。從整體特征來看，這些預算改革舉措具有顯著的內(nèi)部控制取向，這一方面促使預算權力進一步向財政部門集中，財政部門作為核心預算管理部門的功能得到明確和提升，使得它對其它部門預算收支能夠?qū)嵤┮欢ǔ潭鹊目刂?。同時，預算程序方面的改革也制約著財政部門的自由裁量權，降低了預算支出的隨意性。但在另一方面，改革的不徹底還制約著財政部門實施預算控制的意愿、能力和效果，財政部門現(xiàn)在還很難實現(xiàn)對本級政府所有預算收支進行實質(zhì)的績效評估和嚴格審查，從而也難以承擔完全的預算責任。因而，無論是人大預算主體地位的法治要求，還是鞏固好提高預算內(nèi)部控制的改革效果，都要求必須首先提高政府內(nèi)部預算的控制，進而才能確保和落實人大實施預算控制的政治權威。

第三，基于上級政府與下級政府的預算結構改革。即使是最小的政府，也不可能在一個地方由一個政府解決它所面臨的所有問題。人們在哪里發(fā)生聯(lián)系，在哪里產(chǎn)生公共需求，就需要政府在哪里出現(xiàn)。因此，政府的出現(xiàn)總是地域性和層級化的。相應地，在預算問題上，也會由于預算需求的地域性和層級化而產(chǎn)生預算權力的層級結構問題。正如前述，政府的預算結構總是要根據(jù)公民預算需求而發(fā)生，政府憑借其在了解公民預算需求和執(zhí)行預算政策等方面的優(yōu)勢，在預算編制、決策和執(zhí)行等方面擁有至關重要的權力。又因為在現(xiàn)實生活中政府總是層級化的，所以在理論上政府的層級越低，它在汲取、處理預算信息方面的優(yōu)勢就越顯著。因此，無論是在公民需求與政府決策之間、還是在立法權力與行政權力之間的預算控制，終究要落實到地方政府的層級結構上來。這也是20世紀80年代以來西方國家紛紛推進“分權化”改革的重要根據(jù)。然而，需要指出的是，預算的權力結構不僅僅受到處理預算信息因素的制約，它還受到國家整合、政治認同甚至歷史傳統(tǒng)和意識形態(tài)等復雜條件的約束。撮其要旨，在層級化政府的預算權力結構上，政府預算擔負著保障預算效率和維護國家整合等重要功能，即如何保障公民的預算需求能夠有效地傳遞到政府的預算決策過程，政府的預算政策如何能夠有效地回應、滿足公民的預算需求;通過資源汲取和政策回饋，預算結構才能實現(xiàn)政府對不同地域的公民有效地行使統(tǒng)一權力，如何有效贏得不同地域的公民共同的政治認同?？偟膩碇v，基于層級化政府的預算權力存在縱向和橫向兩個結構問題，即上級政府和下級政府之間的預算結構問題和同一上級政府下的不同下級政府之間的預算結構問題。在我國，這些問題又會演化成中央政府與地方政府、地方政府與地方人大、不同層級的地方政府以及同一層級的地方政府之間的預算關系問題。進言之，我國層級政府之間的預算權力結構調(diào)整主要著眼于以下三個方面:

首先，以層級事權分割為中心，推進政府間縱向預算權力的合理配置。對于任何一種現(xiàn)實的權力而言，權責一致是保障其有效運行、履行職責的基本要求。在不同層級的政府預算權力結構上，財權和事權的匹配是層級政府預算結構改革的基本指向。1994年分稅制改革是對層級政府財權和事權進行重新分割的重要舉措，其實質(zhì)是在明確分割各級政府的事權責任基礎上，按照財權與事權相統(tǒng)一的原則，結合不同稅種的性質(zhì)縱向劃分層級政府的收入權力，為市場經(jīng)濟條件下層級政府之間事權、財權分割奠定了良好的制度基礎。但分稅制改革仍存在一些遺留問題:一是改革主要集中于對中央政府和地方政府財權的分割，相對忽視了對事權的細致劃分。二是分稅制及其后續(xù)改革主要集中于對中央政府與省級政府的事權分割，沒有對省以下地方政府縱向間事權分割做出規(guī)定。這些問題的存在，導致在層級政府的預算結構上出現(xiàn)一些重要的負面后果。此外，在后續(xù)的事權分割改革中，實質(zhì)上實行“上級政府主導”的原則，結果形成了“財權和財力層層向上集中，事權和責任不斷向下轉移”的預算權力格局。雖然，此后中央及上級政府加大了轉移支出的規(guī)模和力度，但財權與事權之間的矛盾仍十分尖銳，特別是在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和基礎設施等共享職責上，由于多級政府同時負有支出責任，但是同時又沒有明確的指導方針對這些公共產(chǎn)品和服務的融資、供給或規(guī)制責任進行明確劃分，結果導致各級政府在實際執(zhí)行中出現(xiàn)職責交叉、重疊甚至錯位等現(xiàn)象，影響了公共服務尤其是地方公共服務的有效性。為此，以事權分割為中心，推進層級政府預算權力改革勢在必行。綜合考慮到層級政府預算結構所受制約因素以及我國當前層級政府預算權力配置狀況，推進以預算信息處理優(yōu)勢為基礎的“下級政府優(yōu)先”的事權分割應該成為當前主要的改革方向。

其次，以完善雙重領導體制為導向，推進地方政府橫向預算權力的合理配置。按照我國的國家結構形式，地方政府既是中央政府在某一地方的派出機構，又是某一行政區(qū)劃內(nèi)人民政權組織。因此，地方政府既要在縱向權力結構上接受中央政府的領導，同時又要在橫向權力結構上必須接受同級人大的領導。這種雙重領導體制既體現(xiàn)了我國維護統(tǒng)一的多民族國家認同的現(xiàn)實需求，也考慮到地方政府在滿足地域化公共服務需求方面的能力優(yōu)勢，是適應我國國情要求的基本制度安排。這種制度安排要求預算權力必須主要集中于中央政府，從而為保障中央政府的權威、提高國家自主性提供相應的財政基礎，同時也要賦予地方政府相對獨立的預算財力和自主性，使得地方政府能夠有效回應和滿足轄區(qū)內(nèi)的公共需求。落實到地方政府的預算權力結構上，就要求地方政府在縱向和橫向結構上實現(xiàn)預算權力的動態(tài)均衡，即在中央政府實質(zhì)預算約束和對同級人大負預算責任之間的張力中保持大致的平衡。當前，我國地方政府預算權力存在兩個結構性失衡:一是地方政府預算受中央政府的約束大大高于受同級人大的約束;二是地方政府在預算收入受中央政府的約束大大高于其預算支出受到的約束。這種結構性失衡影響和制約著地方政府有效回應和滿足地方公共需求的意愿和能力，同時也導致了地方政府預算裁量權過大和預算支出約束軟化等問題。在層級結構下地方政府的預算約束方面，我國目前平衡中央政府對地方政府、上級政府對下級政府財力支持主要采取稅收返還、專項性財力支付以及一般性轉移支付等政策手段，但就效果而論，這些政策手段尤其是前兩種政策手段實際并不利于提高地方政府以及下級政府的預算財力和自主性，反而增強了地方政府對中央政府和下級政府對上級政府的實質(zhì)依賴，降低或者削弱了地方政府和下級政府的預算自主性，刺激著地方政府和下級政府的預算競爭及其負面效應。各級政府熱衷于在向中央政府、上級政府爭取預算資金最大化的同時，在預算支出方面盡可能回避同級人大的預算監(jiān)督和控制，已經(jīng)成為我國地方政府預算領域比較普遍的現(xiàn)象之一。在地方人大對同級政府的預算約束方面，雙重領導體制在法律上賦予了人大機關對同級政府的預算控制權力，但由于地方人大對同級政府的預算監(jiān)督和控制還缺乏相應的手段，加之在選舉制度、人大預算控制和監(jiān)督的專業(yè)性、地方人大代表預算問責的動機以及地方政府內(nèi)部的預算控制程度等因素的制約，地方人大對同級政府的預算控制還遠未收到應有的效果。為此，應該在縱向結構上提高下級政府的預算財力和自主性，在橫向結構上提升地方人大對同級政府的預算約束和權威性。這兩個方向不是相互分隔的，而是彼此交織、聯(lián)動且必須同步推行的。進而，基于權力與控制的基本原則以及當前以“控權”為導向的改革思路，增強地方人大對同級政府的預算約束和控制甚至處于比提高地方政府預算財力和自主性更加優(yōu)先的地位，而在地方政府內(nèi)部，進一步提升預算統(tǒng)一控制的程度又具有更重要的作用。因此，在現(xiàn)行體制和地方官員政績考核機制下，應該審慎運用“地方財政自主權”的政策提法和謹慎對待擴大“地方債”試點改革范圍問題，把改革重點放在諸如提高一般性轉移支付比重、降低專項轉移支付以及稅收返還比重等創(chuàng)新政策手段上，并同步漸次提高地方政府、下級政府的預算財力和自主性。

最后，規(guī)范同一層級政府下不同地方政府預算競爭行為，有效規(guī)避地方政府預算競爭的消極后果。無論在正式制度還是非正式制度的層面上，地方政府競爭都廣泛地存在于政治和經(jīng)濟等領域，這是我國改革進程中客觀存在的經(jīng)驗事實，也是地方政府推動經(jīng)濟發(fā)展的體制性動力之一。然而，地方政府競爭的后果對于經(jīng)濟發(fā)展既有可能是扶持性的，也有可能是掠奪性的，這取決于不同時期不同財政體制下地方政府的目標函數(shù)和約束條件的變化情況?！案母镏?，在行政和財政分權之后，地方政府擁有‘地方產(chǎn)權’，極大地刺激了發(fā)展經(jīng)濟的積極性，地方政府之間展開了爭奪資源和市場的競爭。這種地方政府競爭是無意間引入的，但有利于當時的經(jīng)濟發(fā)展”［10］。尤其是分稅制改革之前，層級政府間財權配置的下行取向與地方政府“預算最大化”以及地方官員政績激勵的方向是一致的，地方財力和預算自主性的持續(xù)擴大也有助于刺激地方政府推動經(jīng)濟增長的意愿和主動性。分稅制改革之后，為增強市場經(jīng)濟條件下中央政府宏觀調(diào)控的能力以及防止“諸侯經(jīng)濟”尾大不掉的消極后果，國家采取上行取向的財權配置改革，并通過轉移支付等政策途徑保障地方政府的財力訴求，以推進市場經(jīng)濟所要求的政府職能轉換和公共服務均等化改革。這樣，在地方政府受到中央政府財力約束日益增強，而“預算最大化”和地方官員政績激勵未發(fā)生根本改變的情況下，地方政府之間的預算競爭就會呈現(xiàn)更加激烈的狀態(tài)。在約束條件不變的情況下，為追求“預算最大化”和“政績最大化”的目標，地方政府就會一方面通過各種可能的途徑向中央政府爭取更多的預算資金，另一方面也會從轄區(qū)內(nèi)汲取更多的預算資源，從而導致“跑部錢進”以及政府非稅收入與財政收入的比過高等現(xiàn)象，并對經(jīng)濟發(fā)展造成消極影響。陳抗等從實證角度研究發(fā)現(xiàn)分稅制改革前后地方政府對經(jīng)濟發(fā)展的扶助指數(shù)明顯下降、掠奪指數(shù)顯著上升，進一步驗證了這個判斷［11］。對此，在地方政府預算競爭利弊皆存、事實上也不可能完全取消的情況下，應致力于構建規(guī)范地方政府預算競爭行為的法治框架，在持續(xù)推進預算公開、增強預算剛性和加大地方政府預算控制改革的同時，切實推進公共服務均等化改革，實施地方官員政績考核機制配套改革，提高公共服務考核在政績考核中的權重。

四、推進預算改革的過程要求

改革是一個向善的過程?！皬谋举|(zhì)上講，‘改革’指的是向好的方向變化，而不僅僅是指‘變化’。這是一個規(guī)范性的術語，其核心在于改善，至少過去是這樣”［12］。然而，究竟怎樣的改革才是“合意的”，采取何種行動策略才能確保改革意味著是狀況的“改善”而并非僅僅是“變化”呢?這涉及到如何評價預算改革的成功標準問題。在總體上，判斷改革成功與否的根本尺度在于改革實現(xiàn)目標預期的逼近程度。就我國預算改革的根本目標是復歸預算控制功能、實現(xiàn)政府委托責任而言，評價預算改革的成功標準無疑要依據(jù)制度改革是否有效實現(xiàn)了公民對政府的預算控制、是否實現(xiàn)了政府對公民的委托責任來做出判斷。這就需要建構預算制度改革的指標體系和評價標準，并對相應的評價指標進行量化和測度。然而，由于許多制度改革的目標很難予以量化測度，從而往往不具可比性，而且改革效果很難從短期予以評估。因此，現(xiàn)階段衡量預期改革的最終成功標準是有困難的。

合理的改革過程是改革取得最終成效的重要保障。因為任何改革都不是自動完成的，而是需要借助于一定的執(zhí)行主體、由眾多的利益相關者在相應的制度規(guī)則約束下共同參與過程中實現(xiàn)的。從這一角度講，找到合理的改革過程條件將為評價改革成功與否提供重要的尺度。在過程的意義上，預算改革成功與否實際上取決于:(1)改革的供給與需求之間能否形成穩(wěn)定的動態(tài)均衡;(2)改革過程中利益相關方各自的利益最大化行為之間能否形成穩(wěn)定的動態(tài)均衡;(3)利益相關方之間的動態(tài)均衡是否與社會公共福利相一致。那么，在我國預算改革實踐過程中，如何甄別和判斷是否滿足上述改革過程所要求的狀態(tài)?我們的判斷是:對預算改革過程的理性評價必須緊密結合當前政治體制改革的進展、經(jīng)濟轉軌的階段性要求、既有改革的經(jīng)驗路徑以及改革過程中不同利益主體的激勵和約束條件。從根本上講，實現(xiàn)成功的預算改革，將有助于提高政府提供公共服務和公共物品的有效性，從而充實和鞏固政府執(zhí)政的合法性，這對政府而言構成了提供預算改革供給的根本激勵，對社會而言構成了滿足改革需求的重要保障。但是，無論是政府還是社會，都不僅僅是單一的整體，而是由不同主體組成的集合體，這就需要進一步考慮改革過程中不同利益主體所面臨的激勵和約束條件，在此基礎上其各自的行動取向以及對改革的承受程度;考慮不同利益主體在改革中的具體行動的最終后果，是促進還是阻礙了改革的整體過程，以及應該采取什么樣的政策措施激勵不同利益主體行動的正向效果，避免其利益最大化行為的負面影響。結合當前我國預算改革所面臨的實際狀況，判斷成功預算改革所要求的三個過程狀態(tài)就轉換為:改革能否有助于政府合理控制預算的總體規(guī)模，有效滿足現(xiàn)階段社會對公共服務、公共物品的基本需求，提高社會對政府公共服務的滿意程度，從而增進政府的有效性和合法性;改革能否回應社會對預算制度的改革需求，并平穩(wěn)、有序、漸進地推進各項改革舉措，保持改革過程的穩(wěn)定性和持續(xù)性;改革能否根據(jù)主導性利益相關者的損益關系，消解或控制改革的阻力，增強改革的動力。在此基礎上，我們嘗試提出以下當前深化預算改革的過程要求。

第一，改革不能超越或滯后于我國市場化改革階段，必須符合當前經(jīng)濟社會轉型對政府預算的階段性要求。從西方國家市場經(jīng)濟和公共預算發(fā)展的一般線索來看，預算制度改革是在市場經(jīng)濟不同發(fā)展階段政府與經(jīng)濟關系調(diào)整和嬗變的必然產(chǎn)物。在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中，其配置資源高效率的一面不斷提高，其配置失靈和無效的一面也在不斷顯現(xiàn)。這種失靈由傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品的提供擴大到市場運行的機制性和功能性障礙，突出表現(xiàn)在宏觀經(jīng)濟運行的不穩(wěn)定和收入分配不平等方面。相應地，政府資源配置的范圍，也呈現(xiàn)出從國防、行政管理等“守夜人”職能到大量的政府投資、公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、收入分配的公平，再到以福利化為導向的社會保障的特征［13］。在這個意義上，西方國家預算改革是順應成熟市場經(jīng)濟發(fā)展所要求的政府職能不斷完善而演進和發(fā)展的。然而，在我國現(xiàn)階段，政府不僅要承擔市場經(jīng)濟國家所要求政府必須承擔的一般職能，還要解決幾十年計劃經(jīng)濟中遺留下來的大量歷史問題，承擔從計劃向市場轉型的巨大成本，而且還必須主動提供新的制度供給、應對當前世界政治經(jīng)濟發(fā)展新趨勢對政府的嚴峻挑戰(zhàn)。在這個階段性條件約束下，當前預算改革要面對和解決整體改革進程中歷時性矛盾共時性爆發(fā)的問題。這在增加政府預算規(guī)?？刂茝碗s性和難度的同時，更意味著對改革成功的評價指標是多重性的，甚至不同評價指標之間可能是相互沖突的。因此，必須從現(xiàn)階段多重的甚至是沖突的改革評價指標的張力關系中，來考量和判斷預算改革的階段性任務和綜合成效。

第二，改革不能脫離我國體制轉軌的經(jīng)驗道路，必須符合我國漸進式增量改革的過程模式。從我國改革進程的實踐經(jīng)驗來看，1978年以來的經(jīng)濟轉軌不僅僅意味著資源配置基本方式從計劃到市場的經(jīng)濟體制轉換，更加蘊含著決定資源配置方式的國家治理框架的變革和創(chuàng)新。對于轉軌實踐過程而言，這兩個層面相互作用、互為因果:一方面，經(jīng)濟轉軌的顯著績效是政府治理框架變革與創(chuàng)新的經(jīng)濟后果，其最終成功也取決于政府治理變革的深入發(fā)展;另一方面，以市場化為取向的經(jīng)濟轉軌每向前推進一步，都構成政府治理創(chuàng)新的根本動力，對政府治理能力提出新的要求和挑戰(zhàn)。與前蘇聯(lián)、東歐等許多轉軌國家不同的是，我國的轉軌路徑并沒有排斥或否定政府的作用，而是始終保持著政府對轉軌過程的主導和控制，政府在改革出臺的時機、步驟的把握、利弊的權衡、進程的調(diào)整、沖突的控制和矛盾的化解等方面都起著決定性的組織和領導作用，從而也較好地利用了已有的組織資源，保持了制度變遷過程中社會的相對穩(wěn)定和新舊制度的有效銜接。在這個經(jīng)驗背景下，我國預算改革具有制度變遷的路徑依賴特質(zhì)，即制度變遷的最終結果往往與制度變遷的初始條件及偶然因素相關，不同的起始條件會產(chǎn)生制度變遷的完全不同的結果。因此，無論從改革的路徑選擇還是改革步驟的次序安排，都必須充分考慮與既有增量改革舉措的連續(xù)性和穩(wěn)定性，保持政府對改革過程的主導和控制，分階段、有步驟地漸進推動各項改革。在此基礎上，圍繞政府內(nèi)部預算控制、人大外部監(jiān)督以及公民預算參與等既有改革措施，進一步深化預算體制改革，是符合漸進性增量改革的重要路徑。

第三，改革不能脫離政府主導性改革的制度環(huán)境，要充分挖掘和調(diào)動政府的改革動力。改革涉及一系列利益、權力和權利關系的結構性調(diào)整。作為連接經(jīng)濟和政治的關鍵節(jié)點，預算制度改革必然牽扯著復雜的利益、權力和權利的調(diào)整、博弈和妥協(xié)。尤其是預算功能的轉變及權力結構的調(diào)整，其過程不僅涉及財政領域內(nèi)權、責、利等復雜關系，更加觸及到憲政結構、決策方式等深層次問題，更應該從宏觀的角度把握各種利益相關者在改革過程中的損益關系，最大限度消解來自利益受損者尤其是政府自身的改革阻力。從西方國家公共財政建設的歷史道路來看，圍繞“征稅權”的公眾抵抗和“支出權”的利益博弈是預算制度形成和演進的動力源泉，這種沖突模式也是國家建設和政治發(fā)展的一般邏輯。顯然，在我國政府主導型預算改革的制度環(huán)境下，這種沖突模式的解釋力和適用性是值得商榷的?；陬A算制度與政治體制內(nèi)在聯(lián)動的性質(zhì)，以及我國現(xiàn)階段正處于轉軌時期社會矛盾積累和集中爆發(fā)的現(xiàn)實狀況，在改革過程中應規(guī)避采取激化矛盾的沖突方式，而是要著重創(chuàng)新改革供給者尤其是政府的改革激勵機制，盡可能降低來自政府自身的改革阻力?！爸贫葎?chuàng)新的供給主要決定于一個社會的各利益集團的權力結構或力量對比”［14］。在我國預算改革過程中，社會公眾、利益集團、立法機構、中央政府、地方政府、預算管理部門和預算資金使用部門等都有自己的目標函數(shù)，即收益最大化。當改革預期凈收益大于預期成本時，利益相關者才可能有意愿有能力推動直至最終實現(xiàn)改革的目標。其中，立法機構、中央政府、地方政府、預算管理部門和預算使用部門是最重要的利益相關者，因此，如何依靠和調(diào)動這些主要權力部門的改革動力，就成為改革過程是否順暢、改革舉措是否可能取得成效的關鍵問題。

第四，創(chuàng)新政黨參與預算過程的體制機制，積極發(fā)揮執(zhí)政黨推動預算改革的關鍵作用。政黨對預算過程的參與和決定，是現(xiàn)代民主政治發(fā)展、實現(xiàn)責任政治的必然要求和體現(xiàn)。在西方國家，基于競爭性政黨政治和議會以黨派劃界的制度背景，有關稅收及財政分配等預算政策歷來都是議會、黨派和政客最關心的問題，預算法案的提出、修改和審議往往成為權力爭奪和政治交易的焦點，政黨通過議會形式影響、參與和決定預算安排和執(zhí)行過程以及推動預算制度的改革。我國特定的政黨—國家體制的歷史生成路徑和制度安排，決定了預算決策也具有顯著的自我特征。根據(jù)現(xiàn)有的制度框架，立法機關掌握著最終的預算決定權力，且人民代表大會又并非以政黨、而是以社會界別構成的，從而使得政黨參與、影響和決定預算決策和執(zhí)行過程的作用隱而不彰。但在實際制度運行中，執(zhí)政黨對預算過程的參與和決策始終是存在的，從政府預算案的提出、修改以及立法機關對預算的審議、批準等每一個環(huán)節(jié)，各級黨委都發(fā)揮著關鍵作用。如果說充分調(diào)動這些體制內(nèi)機構的預算改革動力是決定改革過程是否順暢、改革舉措是否可能取得成效的關鍵問題的話，那么，作為體制內(nèi)對預算過程最具影響的力量，執(zhí)政黨對于推動我國預算制度改革的作用無疑是最重要、最關鍵的。因此，在預算改革中，積極創(chuàng)新政黨參與預算決策的體制和機制，尤其是實現(xiàn)和彰顯各級黨委進行預算決策的制度化，無論對于推動預算公開、預算民主和預算監(jiān)督，還是加速政治改革進程，都將收到事半功倍的效果。

第五，重視利益群體參與預算過程的影響，規(guī)避利益群體最大化行為的分利性后果。利益群體的興起且日益廣泛、深入地參與到政策過程中，是市場經(jīng)濟條件下社會利益結構分化和民主政治發(fā)展的客觀趨勢和重要后果。改革開放以來，隨著我國市場化體制轉軌的深入推進和加速發(fā)展，社會利益階層分化以及新興利益群體的興起已是不爭的事實，而且伴隨我國民主政治的發(fā)展以及公共政策過程日益民主化、公開化和科學化的進程，不同利益階層參與我國政策制定和執(zhí)行過程的廣度、深度也在日益增強，并在客觀上促進了我國政府職能公共化的轉型和民主政治的發(fā)展。相應地，由于預算是國家進行資源配置的重要途徑，不同利益群體在預算過程中表達利益訴求、追求利益最大化的行為也與日俱增。盡管利益群體參與、影響預算過程的方式、范圍和深度還遠比不上西方國家，隨著我國市場體制轉軌和政府職能轉換的推進，利益群體參與預算過程作為一種發(fā)展趨勢必將越來越明顯。然而，出于不同的利益訴求和偏好，利益群體在預算參與過程中的目標函數(shù)和最大化行為必然存在相當大的差異，其預算參與的行為方式也是多樣化的，在體制機制不健全的情況下可能是失序的甚至破壞性的。更重要的是，即便在利益群體預算參與行為得到規(guī)范、最大化行為可能形成穩(wěn)定均衡的情況下，它們所導致的最終效果仍然有可能偏離于社會公共福利的。因此，在預算改革過程中，是否能夠在擴大預算參與和實現(xiàn)預算民主的同時，有效地規(guī)避或限制利益群體參與預算過程的分利性后果，也是實現(xiàn)預算控制過程中必須考慮的重要因素。

第六，拓展公民預算參與的渠道和途徑，積極鼓勵地方政府預算改革創(chuàng)新。預算改革是為了實現(xiàn)公民對政府的預算控制，落實政府對公民承擔的委托責任。公民對政府的預算控制，不僅僅只有人大對行政的預算監(jiān)督和控制，以及完善預算管理體制等單一途徑，而是存在推進預算公開和預算問責，擴大公民預算參與等多重途徑，尤其是基于草根民主的預算參與，對于實現(xiàn)公民對政府的直接預算問責，可能更具根本意義。21世紀以來，我國浙江溫嶺、河南焦作、江蘇無錫、上海閔行、黑龍江哈爾濱等地紛紛推動參與預算試點改革，已經(jīng)取得了積極成效，這對于探索預算改革、推進基層民主具有重要的現(xiàn)實價值。而且，根據(jù)我國漸進性增量改革的特點，地方政府先行試點，取得經(jīng)驗后再全面鋪開，已經(jīng)成為現(xiàn)實可行的改革經(jīng)驗。因此，積極推進以參與式預算為代表的地方政府預算改革創(chuàng)新，應該是當前預算改革的一條切實可行的政策路徑。

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