史成虎，張曉紅

（1.華中科技大學(xué) 文華學(xué)院，武漢 430074；2.武漢大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，武漢 430074）

胡錦濤同志在十八大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域改革”［1］18。政治體制改革作為全面改革的重要組成部分，在我國經(jīng)濟(jì)體制改革取得初步成功的今天，是經(jīng)濟(jì)體制改革和其他方面改革能否進(jìn)一步取得突破的關(guān)鍵。然而，“改什么”和“如何改”卻成了當(dāng)前深化政治體制改革的難題，改革到底是堅(jiān)持模式導(dǎo)向還是問題導(dǎo)向仍是學(xué)界爭論不休的話題。一段時(shí)間以來，有學(xué)者主張可借鑒外國制度模式來推動(dòng)我國的政治體制變革，也有學(xué)者建議要針對我國政治體制所存在的問題并結(jié)合國情深化政治體制改革。分析學(xué)界同仁們的觀點(diǎn)，反觀他們的對策和建議，總體來說都有一定的道理；但筆者認(rèn)為，大多數(shù)學(xué)者都是從影響我國政治體制改革的內(nèi)外部因素來尋找產(chǎn)生問題的原因，而少有從政治制度本身的屬性特點(diǎn)來分析政治體制改革所遇得到的困境并給出應(yīng)對之策。政治學(xué)的制度主義是從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)移植過來的，因此也很自然地克隆了新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)在方法論上與新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的論爭。盡管如此，但同樣源于杜威的實(shí)用主義哲學(xué)的馬歇爾的折衷主義方法，可能是解決這些爭論并構(gòu)造出一個(gè)新的統(tǒng)一的制度主義政治學(xué)的方法論選擇。20世紀(jì)70、80年代，西方社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域"重新發(fā)現(xiàn)"了制度分析在解釋現(xiàn)實(shí)問題中的地位和作用，進(jìn)而形成了新制度主義分析范式。20世紀(jì)90年代以來，新制度主義分析范式已經(jīng)變成超越單一學(xué)科，遍及經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)乃至整個(gè)社會(huì)科學(xué)的分析路徑。豪爾和泰勒認(rèn)為，在政治科學(xué)中就至少有三種不同的新制度主義，即"歷史制度主義、理性選擇制度主義和社會(huì)學(xué)制度主義"。這些不同學(xué)科、不同流派的制度研究共同建構(gòu)了新制度主義的理論體系。從制度主義視角看，新中國成立后的政治發(fā)展，具有明顯的制度變遷的痕跡，其制度主義取向十分顯著。作為新經(jīng)濟(jì)史學(xué)派的代表格拉斯·諾斯認(rèn)為，某種制度即使是低效的，政府也會(huì)對這種低效率的制度加以維護(hù)，因?yàn)橹贫却嬖诼窂揭蕾嚨默F(xiàn)象。路徑依賴?yán)碚摰奶岢鍪钦螌W(xué)研究的一場革命，為一些具有制度主義取向的制度變遷提供了一個(gè)嶄新的解釋和探究的視角，使從事政治研究的學(xué)者們又多了一個(gè)研究制度替換的原因、過程和結(jié)果的新工具。本文試用路徑依賴的理論對具有顯著制度主義取向的當(dāng)代我國政治體制改革所面臨的困境和破解之道給出分析，以饗讀者。

一、路徑依賴：當(dāng)代中國政治體制改革困境的癥結(jié)所在

作為一門跨學(xué)科的前沿理論，路徑依賴首先在生物學(xué)領(lǐng)域得到廣泛運(yùn)用，后來，科技領(lǐng)域中的技術(shù)變遷理論研究也使用了這一理論。所謂路徑依賴，一般是指：“一種制度一旦形成，不管是否有效，都會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)持續(xù)存在并影響其后的制度選擇，就好像進(jìn)入一種特定的‘路徑’，制度變遷只能按照這種路徑走下去。”［2］路徑依賴在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中，一般可分為良性的路徑依賴和惡性的路徑依賴。良性路徑依賴是指初始制度設(shè)計(jì)比較合理且會(huì)隨著條件的改變而進(jìn)入一種良性的發(fā)展路徑，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長，達(dá)到收益遞增的目的，從而出現(xiàn)路徑依賴的正效應(yīng)；惡性的路徑依賴是指由于原初制度配置不科學(xué)，致使其沿著錯(cuò)誤的路徑越走越遠(yuǎn)，使自己陷入了 “閉鎖”的路徑循環(huán)狀態(tài)，導(dǎo)致社會(huì)發(fā)展遲緩，經(jīng)濟(jì)停滯不前，從而出現(xiàn)路徑依賴的負(fù)效應(yīng)。

由于政治市場也存在發(fā)育不完全的市場以及政治制度也會(huì)出現(xiàn)收益遞增，所以政治發(fā)展的過程中也明顯存在著路徑依賴現(xiàn)象。政治所內(nèi)在的不對稱性、強(qiáng)制性、復(fù)雜性和集體性等特點(diǎn)決定了政治制度具有收益遞增的特征。政治制度在變遷的過程中由于自我強(qiáng)化，使得舊制度很難被更優(yōu)的制度所替換。路徑依賴存在于政治制度變遷的過程中，這也表明了“惰性”是政治發(fā)展內(nèi)在秉性，具體體現(xiàn)在：政治制度的規(guī)模會(huì)隨著其沿著既定的方向發(fā)展而不斷擴(kuò)大，若改變其發(fā)展軌跡，必然要付出高昂的代價(jià)，縱使另一種制度路徑可能是更好選擇，新制度也會(huì)由于初始制度的選擇而被扼殺。簡言之，初始制度的選擇是路徑依賴?yán)碚撝攸c(diǎn)，即歷史對路徑依賴?yán)碚撌欠浅ｊP(guān)鍵的，順序上的變化與時(shí)間安排的不同會(huì)出現(xiàn)不同的結(jié)局。這種新型歷史觀是以路徑依賴?yán)碚摓榛A(chǔ)，雖然有不少缺點(diǎn)，如不能預(yù)測將來、難以驗(yàn)證經(jīng)驗(yàn)、對內(nèi)生性制度變遷不能給出合理解釋等，但它為我們分析制度替換提供了一個(gè)嶄新的分析手段，尤其在分析我國當(dāng)代政治體制改革時(shí)，這種分析視角更是發(fā)揮了獨(dú)特的功能。

（一）收益遞增與當(dāng)代中國政制的初始選擇

制度的初始選擇是路徑依賴?yán)碚摰闹攸c(diǎn)，因?yàn)閷砜赡艿倪x擇會(huì)受到歷史選擇的影響。制度初創(chuàng)時(shí)的性質(zhì)或稱結(jié)構(gòu)性價(jià)值偏向，決定于不同行動(dòng)者之間的博弈；制度的性質(zhì)取決于不同行動(dòng)者之間的實(shí)力對比，不同行動(dòng)者在制度架構(gòu)中的既得利益格局的形成，也由制度初創(chuàng)時(shí)的結(jié)構(gòu)性價(jià)值偏向所決定，并且影響著將來可能的制度變遷。由于政治市場的不完全性，不同行動(dòng)者所享有的政治資源和既得利益是不平等的。具有較強(qiáng)的行動(dòng)力、享有較豐富的政治資源和獲得較多的既得利益的行動(dòng)集團(tuán)就會(huì)處于強(qiáng)勢地位，其他行動(dòng)者之間因?yàn)樽陨淼娜鮿莸匚欢萑肓恕凹w行動(dòng)”的困境，不能對強(qiáng)勢集團(tuán)進(jìn)行有效約束，使得原設(shè)的制度成為強(qiáng)勢行動(dòng)集團(tuán)“精心設(shè)計(jì)的改變博弈形式的產(chǎn)物”［3］。弱勢行動(dòng)集團(tuán)迫于壓力，只能接受這種初選的制度。按照西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，政治活動(dòng)的參與者具有“經(jīng)濟(jì)人”的本質(zhì)特征，作為獨(dú)立利益的追求者，強(qiáng)勢行動(dòng)集團(tuán)在制度初創(chuàng)時(shí)會(huì)動(dòng)用各種政治資源，以自身的利益為優(yōu)先來選擇初始制度，這種制度框架必須保證能使自身利益最大化，并在這種制度架構(gòu)中實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源配置的模式化和固定化。

改革開放以來，中國的政制變遷是顯而易見的，其后果也十分重要。新民主主義革命勝利后，通過革命方式走上執(zhí)政地位的中共以蘇聯(lián)政制為模板建立了以自己為唯一執(zhí)政黨、其他民主黨派參政議政的政治體制，同時(shí)也構(gòu)建起了全能型的政治社會(huì)關(guān)系模式，這是新中國政治制度中最核心的制度，它決定了國家權(quán)力（最為重要的政治資源）在不同行動(dòng)集團(tuán)之間的原始配置。尤為重要的是，在制度的初創(chuàng)時(shí)期，制度機(jī)構(gòu)就出現(xiàn)制序化的傾向，即某一行動(dòng)者只要進(jìn)入這一初始的制度架構(gòu)中就能受益。當(dāng)初選的政治制度隨著外界環(huán)境的變化而發(fā)生轉(zhuǎn)型或外圍結(jié)構(gòu)出現(xiàn)微調(diào)時(shí)，他們可能發(fā)展成為強(qiáng)勢行動(dòng)集團(tuán)，并且個(gè)體行動(dòng)者不但在思想上會(huì)為該種制度辯護(hù)，在行動(dòng)上也會(huì)自覺維護(hù)該種制度的秩序，從而使他們?nèi)找娉蔀檫@一精英機(jī)制的主要組成部分。與此同時(shí)，一些從其他精英機(jī)制中脫離出來的行動(dòng)者或者社會(huì)上的“自由人”進(jìn)入這種政治結(jié)構(gòu)中時(shí)，不得不轉(zhuǎn)換角色，由“自由的言說者”變得“入鄉(xiāng)隨俗”了，在忠誠與利益的權(quán)衡中逐漸被同化。這一過程中，制度所具有的超強(qiáng)自主性和自我實(shí)施性特點(diǎn)一覽無遺。毋庸諱言，在當(dāng)今中國政治制度中，這種以革命為主要方式構(gòu)建起來的初始制度架構(gòu)仍然處于核心地位，并表現(xiàn)為明顯的路徑依賴特征。建國60多年以來，我們黨之所以能平穩(wěn)度過各種危機(jī)，保持執(zhí)政黨的合法地位，就在于這種初創(chuàng)的制度架構(gòu)使其擁有豐富的政治資源和實(shí)際優(yōu)勢，并在應(yīng)對各種矛盾和問題時(shí)游刃有余。尤為關(guān)鍵的是，它可以合法地壟斷合法的政治組織，對于其他的政治組織，尤其是非法的、有可能危害社會(huì)穩(wěn)定和挑戰(zhàn)政府權(quán)威的政治組織（如全能神等組織），我黨時(shí)刻保持高度警惕的態(tài)勢。所以，自1978年以來，任何政治體制改革都必須以這一最核心的初創(chuàng)制度架構(gòu)為前提，任何企圖避開這一制度的行動(dòng)注定不會(huì)成功。

在政治制度創(chuàng)建和發(fā)展過程中，政治體制改革非常重要，因?yàn)檎我獮榻?jīng)濟(jì)服務(wù)，經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)生變化，政治體制也應(yīng)做出相應(yīng)變革，否則會(huì)遲滯經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，在具體的政制結(jié)構(gòu)內(nèi)，因?yàn)椴煌男袆?dòng)者在個(gè)人喜好、觀念、社會(huì)地位等方面有所不同以及他們處于不同的利益格局，使得他們做出的行動(dòng)并不完全符合所有個(gè)體的利益。因此，當(dāng)政治制度在履行強(qiáng)制性配置資源和利益的基本功能時(shí)，就面臨著“兩難”的策略性選擇，即尋求公共利益最大化還是實(shí)現(xiàn)少數(shù)政治精英的利益最大化，能否做到兩全其美呢？公共選擇理論給出了否定的答案。因?yàn)檎芜^程的行動(dòng)者是作為獨(dú)立的“經(jīng)濟(jì)人”面目出現(xiàn)的，追求自身利益的最大化是他們始終不渝的目標(biāo)，而不是扮演“道德人”的角色去追求公共利益最大化?？v觀30多年我國政制的演進(jìn)軌跡可以發(fā)現(xiàn)，最重要、最核心的政治資源仍然掌控在部分政治精英手中，這些以黨政官僚為主體的政治精英們不能受到有效監(jiān)督，所以當(dāng)前無論是作為政治系統(tǒng)核心的黨和國家，還是系統(tǒng)內(nèi)個(gè)體行動(dòng)者，都有一個(gè)共同的首選目標(biāo)——追求利益最大化。但難題出現(xiàn)了，二者之間的目標(biāo)雖然一致，又不可避免地產(chǎn)生對立，作為政治的組織機(jī)構(gòu)黨和國家（尤其是最高層組織）為了維護(hù)自身的權(quán)威和提高政治存在的合法性，在不斷鞏固自身領(lǐng)導(dǎo)地位的同時(shí)，需要對政治組織進(jìn)行適時(shí)調(diào)整和改革，發(fā)揮其公共職能的作用，以實(shí)現(xiàn)利益最大化。這種政治體制既是為了實(shí)現(xiàn)收益遞增的預(yù)期，也是為了迎合民眾的期許。但這又與制度架構(gòu)內(nèi)既得利益者的利益訴求相悖，遭到他們強(qiáng)烈的抵制。我國政治體制改革一路走來，雖然也取得了一定的成績，如技術(shù)官僚的構(gòu)建、廢除領(lǐng)導(dǎo)干部終身制等，這種制度架構(gòu)的外圍調(diào)整和內(nèi)部要素的輕微變動(dòng)，也引起少數(shù)政治精英和部分既得利益者不少詬病，甚至是抵制。因?yàn)檫@種改革沒能滿足他們實(shí)現(xiàn)收益遞增的預(yù)期，甚至使他們利益受損，改革一詞表面上也進(jìn)入他們的主流語境，但他們嘴里喊著“改革”，行動(dòng)上卻“摸著石頭不過河”，維持現(xiàn)狀才最符合他們的既得利益。

（二）當(dāng)代中國政制在收益遞增驅(qū)動(dòng)下自我強(qiáng)化

建國以后，黨和政府利用豐富的軍事資源和強(qiáng)大的政治力量，對絕大部分社會(huì)資源和權(quán)力實(shí)行管理。1978年以來，黨和政府通過不斷推進(jìn)的改革將原本屬于社會(huì)的權(quán)力和資源交還給社會(huì)，但核心權(quán)力保持黨的生存和發(fā)展的資源以及政治戰(zhàn)略性資源仍然牢牢掌控在自己手中。中國這種政治制度呈現(xiàn)的強(qiáng)大剛性特征，是應(yīng)對各種對關(guān)鍵性制度挑戰(zhàn)行動(dòng)所必須具備的制度屬性。當(dāng)然，這種剛性的制度屬性需要黨和政府的體制具有自我發(fā)展的能力，包括更新組織的能力、建設(shè)和同化的能力、學(xué)習(xí)能力以及應(yīng)對各種危機(jī)和挑戰(zhàn)的能力，否則難以克服路徑依賴的“惰性”，最終可能成為破壞政治體制的核心要素。

從政治制度架構(gòu)的內(nèi)部來看，在國家政治制度的核心制度中，關(guān)鍵性的組織和資源控制比較集中，控制的途徑是通過組織（如黨管干部）來實(shí)現(xiàn)的，這稱為同化機(jī)制，它所具有的控制力遠(yuǎn)比道德教化更有威力，個(gè)體在同化機(jī)制作用下不斷加強(qiáng)對黨組織的依附和追隨，保證了個(gè)體的行動(dòng)在價(jià)值取向上與政治組織基本要求的一致性，一般不會(huì)出現(xiàn)與政治組織基本價(jià)值取向不同的個(gè)體行動(dòng)，因?yàn)檫@需要個(gè)體行動(dòng)者付出較高的成本，即使出現(xiàn)某種偏離“航向”的行為，也是個(gè)別行動(dòng)者的行為，難以形成集體的意向，更不可能改變整個(gè)組織的基本價(jià)值取向。進(jìn)入體制內(nèi)的個(gè)體行為和思想已經(jīng)被附著在既存的制度架構(gòu)中。不可否認(rèn)的是，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，以權(quán)尋租等權(quán)力腐敗以集團(tuán)和群體的形式加速向外擴(kuò)散，這是政治制度中具體體制不完善導(dǎo)致的結(jié)果。少數(shù)人利用體制的漏洞通過非法手段尋求正常收益以外的高額報(bào)酬，這種與政治組織基本價(jià)值取向相反的行動(dòng)（反向行動(dòng)），是威脅政治制度穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展最大核心要素。

改革開放30多年來，我國政治體制改革是在較強(qiáng)的結(jié)構(gòu)性制度依賴的背景下進(jìn)行的，改革也取得了一定的效果，如擴(kuò)大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、吸納社會(huì)文化精英和社會(huì)賢達(dá)進(jìn)入體制之內(nèi)、黨的領(lǐng)導(dǎo)人更替的制度化、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督和黨內(nèi)民主等。但政治體制改革又難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革的需要，并且從已經(jīng)實(shí)行的改革來看，它是以既存的體制為前提，呈現(xiàn)一種“內(nèi)卷化”的傾向。所謂“內(nèi)卷化”，是指改革對“傳統(tǒng)的基本運(yùn)作模式更加堅(jiān)持，著重內(nèi)部的細(xì)致與修飾以及瑣碎的技術(shù)與重復(fù)運(yùn)作，所顯現(xiàn)的是一種社會(huì)或文化模式，其在發(fā)展到某種確定的形式以后便停滯不前，或無法轉(zhuǎn)化為另一種高級模式的現(xiàn)象”［4］。這種“內(nèi)卷化”的制度變革，往往強(qiáng)化了現(xiàn)存政治制度具體體制的路徑依賴，使得低效率的體制難以及時(shí)克服，改革的效果有限，如當(dāng)前政治體制改革的重心還基本上徘徊在行政體制層面，法制改革更多偏向經(jīng)濟(jì)立法，多年的政治體制改革某種程度上被法律改革所代替，依法治國側(cè)重于“依法治經(jīng)”，人事制度改革還停留在“鐵飯碗”時(shí)代，黨政關(guān)系難以明晰和界定，等等。

從政府與社會(huì)的關(guān)系來看，改革開放以來，由于政治體制內(nèi)外環(huán)境的變化，促使黨和政府與社會(huì)的關(guān)系由 “全能主義”過渡到“權(quán)威主義”。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)日益活躍，利益主體多元化趨勢日益明顯，社會(huì)階層分化日益加劇，不同階層要求分享更多政治權(quán)力的呼聲越來越高，黨和政府本著與時(shí)俱進(jìn)的原則對他們的利益訴求采取不同策略，如對中等收入者階層和文化領(lǐng)域的知識精英實(shí)行吸納的政策，讓其進(jìn)入體制內(nèi)分享部分利益和權(quán)力，并以立法的形式保障私有權(quán)，允許民營企業(yè)家參政、入黨，對其既得利益實(shí)施法律確認(rèn)，確保他們的政治要求得到合理滿足。然而，民營企業(yè)家和中等收入者雖然對民主和法制有相應(yīng)要求，但出于“利維坦”的畏懼，即他們中的大多數(shù)對以黨和政府為中心的權(quán)威體制產(chǎn)生與生俱來的畏懼感，只能采取與這種體制合作的態(tài)度，并與體制內(nèi)的個(gè)體行動(dòng)者（黨政干部）建立某種聯(lián)盟，以合法、制度化（或非法的、非制度化）方式獲取利益最大化。在這一過程中，可能產(chǎn)生權(quán)力和資本的勾結(jié)，即少數(shù)民營企業(yè)家利用強(qiáng)大的資本實(shí)力收買個(gè)別掌握核心權(quán)力的官僚，從而左右著政府政策出臺，以實(shí)現(xiàn)兩者利益的“超大化”。同時(shí)，一些文化領(lǐng)域的知識精英在市場經(jīng)濟(jì)趨利的背景下也發(fā)生變化：有的從感性回歸現(xiàn)實(shí)；有的隱遁于“象牙塔”之中；有的屈服于權(quán)力和金錢，選擇與政治精英和經(jīng)濟(jì)精英進(jìn)行合作，“經(jīng)濟(jì)精英、政治精英和知識精英三大群體實(shí)現(xiàn)了同步化的發(fā)展，改變了以往政治精英群體一枝獨(dú)秀的局面”［5］。這樣，缺乏有效監(jiān)督的權(quán)力、膨脹的資本和壟斷的話語權(quán)緊密結(jié)合在一起，如果沒有受到必要約束，最終會(huì)演變成為具有“霸權(quán)”性質(zhì)的精英聯(lián)盟，它是以侵蝕社會(huì)底層民眾的經(jīng)濟(jì)利益和政治權(quán)利為代價(jià)，從而加劇了不同階層之間的矛盾，并“對民主構(gòu)成了一個(gè)結(jié)構(gòu)性束縛”［6］。

二、制度創(chuàng)新：我國深化政治體制改革的本質(zhì)

江澤民同志指出，“創(chuàng)新是一個(gè)民族的靈魂，是一個(gè)國家興旺發(fā)達(dá)的不竭動(dòng)力，也是一個(gè)政黨永保生機(jī)的源泉。創(chuàng)新包括理論的創(chuàng)新、科技的創(chuàng)新和體制的創(chuàng)新”，中國政治體制改革的核心必須突破原有的“路徑鎖定”，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。從民主制度較為成熟的國家來看，政治發(fā)展過程其實(shí)就是一連串制度創(chuàng)新的過程。我國政治體制改革，必須明確改革的最終目標(biāo)，即進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主政治的制度化、法制化、程序化和規(guī)范化，將社會(huì)主義民主政治的制度優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，為社會(huì)主義現(xiàn)代建設(shè)事業(yè)提供健全完善的制度保障。同時(shí)應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，我國基本的政治制度，如人民民主專政制度、人民代表大會(huì)制度和政黨制度等是沒有問題的，只不過為基本政治制度服務(wù)的具體體制出了些問題，需要改革。

（一）實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系的規(guī)范化，為制度創(chuàng)新提供制度基礎(chǔ)

在1956年我國社會(huì)主義改造完成以后，我國已經(jīng)建立了先進(jìn)的社會(huì)主義制度，為生產(chǎn)力發(fā)展開辟了廣闊的道路，也為制度創(chuàng)新提供了一個(gè)遼闊的制度平臺。同時(shí)我們也應(yīng)清醒地認(rèn)識到，由于社會(huì)主義制度建立時(shí)間還不長，一些具體的制度如政治體制、經(jīng)濟(jì)體制等還不能完全適應(yīng)民主政治發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，存在著不少問題，還有許多政治權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系不合理、不科學(xué)的問題。因此，在堅(jiān)持社會(huì)主義基本制度的前提下如何改革既存的政治體制，使政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的關(guān)系更為科學(xué)合理，為制度創(chuàng)新營造一個(gè)和諧的制度環(huán)境，成為當(dāng)代中國政治體制改革的一個(gè)緊迫任務(wù)。

在當(dāng)代中國的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系中，黨政關(guān)系在各種政治關(guān)系中有著十分特殊的地位，各種紛繁復(fù)雜政治關(guān)系中都包含著黨政關(guān)系的因素。改革開放以后，我國陸續(xù)頒布了許多法律，使各種政治權(quán)力關(guān)系更加明確，提高了我國政治體制的民主化程度，政府的權(quán)力受到一定程度的規(guī)范，公民各項(xiàng)基本權(quán)利有了較好的保障，但在具體民主實(shí)踐中，因?yàn)檎误w制改革導(dǎo)致政治要素之間的關(guān)系出現(xiàn)混亂，甚至顛倒，黨政不分的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。所以，當(dāng)前深化政治體制改革必須對黨政關(guān)系進(jìn)行規(guī)范，它是深化政治體制改革中各項(xiàng)改革的邏輯起點(diǎn)，也是理順權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系的首要任務(wù)。早在改革開放初期，鄧小平就指出：“改革的內(nèi)容，首先是黨政分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。這是關(guān)鍵，要放在第一位?！保?］因此，規(guī)范黨政關(guān)系是當(dāng)前政治體制改革不可回避的命題，任何試圖繞開這一命題的想法和行為都是不可能的。實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系規(guī)范化，首先必須加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是黨政關(guān)系實(shí)現(xiàn)規(guī)范化的前提。我國憲法和法律必須規(guī)定以加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)作為政黨關(guān)系規(guī)范化的前提，規(guī)范黨政關(guān)系的根本目的就是要黨把不該干涉政府部門具體事務(wù)的權(quán)力收回來，使黨在思想、政治和組織等宏觀背景上成為政府部門的領(lǐng)路人而不是鋪路人。同時(shí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式也需要不斷改革和完善，各級黨委需要遵循協(xié)調(diào)各方、總攬全局的原則實(shí)現(xiàn)對同級政協(xié)、人大和政府的領(lǐng)導(dǎo)。鄧小平指出：“黨同政權(quán)機(jī)關(guān)的性質(zhì)不同，職能不同，組織形式和工作方式不同，黨不能代替人大行使國家權(quán)力，黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，要通過政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和思想政治工作、向國家機(jī)關(guān)推薦重要干部等方面來實(shí)現(xiàn)。要善于把黨的有關(guān)重大事務(wù)的主張，經(jīng)過法定程序變成國家的意志。”［8］所以，實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系規(guī)范化的前提是既能保證黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位，又能使黨和國家機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系實(shí)現(xiàn)正?；婪逗投沤^黨政不分和以黨代政的現(xiàn)象出現(xiàn)。首先，在政治體制改革中如何找到一個(gè)黨和國家政權(quán)機(jī)關(guān)的最佳平衡點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的核心問題。其次，人大的作用要得到充分發(fā)揮。在我國，各級人大是人民實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主的載體，同時(shí)，全國人大作為國家的立法機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著將人民的意志上升為國家意志的重任，它是人民意志與國家意志的有機(jī)統(tǒng)一。所以，發(fā)揮人大作用是實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系規(guī)范化的題中應(yīng)有之義。充分發(fā)揮人大的作用，應(yīng)從發(fā)揮人大的橋梁作用、加強(qiáng)人大的監(jiān)督作用以及規(guī)范人大的立法程序等方面著手進(jìn)行。再次，黨政關(guān)系的法制化需要進(jìn)一步加強(qiáng)。法制化的關(guān)系具有權(quán)威性、科學(xué)性、穩(wěn)定性和連續(xù)性，因此實(shí)現(xiàn)政黨關(guān)系的法制化是實(shí)現(xiàn)政黨關(guān)系規(guī)范化的保障。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)建立健全規(guī)范政黨關(guān)系的法律體系，在法律范圍內(nèi)對黨政機(jī)關(guān)的權(quán)限進(jìn)行科學(xué)合理的劃分，構(gòu)建科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)程序，要更加強(qiáng)調(diào)憲法的權(quán)威性，讓政黨關(guān)系置于憲法的監(jiān)督之下。第四，黨政信息公開機(jī)制需要完善，這是實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系規(guī)范化的突破口。黨政信息公開應(yīng)將黨政的政策執(zhí)行、決策程序、立法活動(dòng)等相關(guān)的行為、過程和結(jié)果公開，將黨政的職責(zé)范圍公開，以及加強(qiáng)媒體等社會(huì)輿論對黨政活動(dòng)監(jiān)督的力度。

然而，在政治體制改革中，調(diào)整黨政關(guān)系是否會(huì)削弱黨的政治地位？黨政分開是否會(huì)弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)地位？這種擔(dān)心不是空穴來風(fēng)，前蘇聯(lián)和東歐社會(huì)主義國家在改革過程中由于改革政策的失誤導(dǎo)致共產(chǎn)黨最終喪失執(zhí)政的地位?？墒?，這種擔(dān)心如果在黨內(nèi)產(chǎn)生難以克服的“自我革命”的內(nèi)在悖論，就會(huì)導(dǎo)致群眾對政治體制改革逐漸失去耐心，黨群關(guān)系可能日益疏離，從而形成對黨的執(zhí)政權(quán)威的巨大威脅，蘇共垮臺“從某種意義上說，正是蘇聯(lián)黨群關(guān)系的解體，才導(dǎo)致了蘇共和蘇聯(lián)解體的悲劇”［9］。共產(chǎn)黨在中國的執(zhí)政地位是歷史的選擇，社會(huì)主義道路也是人民的選擇，共產(chǎn)黨是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心這是確定無疑的，我國民主政治道路的發(fā)展必須在確保共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位的前提下進(jìn)行，這是政治體制創(chuàng)新之根本。

（二）改革理念的創(chuàng)新是制度創(chuàng)新的根本

當(dāng)前，中國學(xué)者關(guān)于政治體制改革的性質(zhì)基本達(dá)成共識，即政治體制改革是社會(huì)主義制度的自我發(fā)展和完善，它是在堅(jiān)持社會(huì)主義基本政治制度前提下的一種體制和機(jī)制的革命性變革。這就需要我們繼續(xù)解放思想，擺脫陳舊意識的桎梏。在過去30多年改革過程中形成的改革文化和改革意識是我們繼續(xù)實(shí)施改革的精神動(dòng)力，但同時(shí)也可能成為繼續(xù)前進(jìn)的精神枷鎖，馬克思指出：“一切已死的先輩們的傳統(tǒng)，像夢魔一樣糾纏著活人的頭腦?！保?0］改革實(shí)踐已經(jīng)進(jìn)入到深層領(lǐng)域，改革意識也必須與時(shí)俱進(jìn)，不能停留在過去的改革氛圍中。胡錦濤早在十七大報(bào)告中就說過，解放思想是發(fā)展中國特色社會(huì)主義事業(yè)的一大法寶，我們也可以說，解放思想也是政治體制改革成功的一大法寶。先進(jìn)的意識形態(tài)是解放思想的源泉和動(dòng)力，改革理念的創(chuàng)新本質(zhì)上就是意識形態(tài)上的與時(shí)俱進(jìn)。在中國民主革命和社會(huì)主義革命時(shí)期，馬克思主義所提供的意識形態(tài)支持對于革命的成功是毋庸置疑的，并且在社會(huì)主義建設(shè)初期這種革命型的意識形態(tài)的指導(dǎo)也發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用。可以這么說，“在經(jīng)典體制建設(shè)的過程中，所有‘層面’都涂滿了意識形態(tài)的涂料。意識形態(tài)與社會(huì)主義體制的發(fā)展、穩(wěn)定并最終固化密不可分，因?yàn)樵谶@一過程中，意識形態(tài)始終發(fā)揮著重要作用，并為現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的東西提供了合法性支持”［11］。然而，當(dāng)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”日益成為社會(huì)主義實(shí)踐的中心議題時(shí)，特別是改革開放以來，解放和發(fā)展生產(chǎn)力已經(jīng)成為全民的共識，傳統(tǒng)的革命的意識形態(tài)與以經(jīng)濟(jì)為中心的建設(shè)實(shí)踐相脫節(jié)的現(xiàn)象開始顯現(xiàn)。這種意識形態(tài)與具體實(shí)踐不協(xié)調(diào)、難統(tǒng)一的主要表現(xiàn)是：首先，中國特色社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐與經(jīng)典馬克思主義對社會(huì)主義的描述存在一定的差距；其次，“由于革命型意識形態(tài)的階級運(yùn)動(dòng)主張與建設(shè)型社會(huì)的核心實(shí)踐要求之間、人們對于意識形態(tài)的期望和實(shí)際生存需要之間的客觀差異的存在”［12］，導(dǎo)致兩種意識形態(tài)邏輯（革命的意識形態(tài)邏輯和改革開放的意識形態(tài)邏輯）出現(xiàn)對立現(xiàn)象，并且很難協(xié)調(diào)，如果當(dāng)前繼續(xù)以革命的意識形態(tài)作為指導(dǎo)，則會(huì)出現(xiàn)難以解決的悖論，表現(xiàn)在：如果二者是統(tǒng)一的，黨則難以有效地凝聚改革的思想資源；如果二者是矛盾的，黨的執(zhí)政的合法性依據(jù)也將喪失。其實(shí)，我國30多年的改革開放一直糾結(jié)在這種悖論之中，兩種意識形態(tài)之間的矛盾使得社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)一直面臨著三種路徑選擇：向封閉疆化的老路轉(zhuǎn)向的路徑趨勢，即改革開放的合法性一直受到質(zhì)疑；向改旗易幟的邪路轉(zhuǎn)向的路徑趨勢；繼續(xù)沿著既定的改革開放的路徑堅(jiān)定地走下去，堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義道路?！叭齻€(gè)有利于”標(biāo)準(zhǔn)雖然平息了在改革開放過程中一度出現(xiàn)的“姓社姓資”的爭論，并為以市場為取向的經(jīng)濟(jì)體制改革提供了意識形態(tài)的支撐，但政治體制改革難以借鑒經(jīng)濟(jì)體制改革經(jīng)驗(yàn)，因?yàn)橹笇?dǎo)我國社會(huì)主義現(xiàn)代建設(shè)的意識形態(tài)處于難以厘清的縱橫交錯(cuò)的關(guān)系結(jié)構(gòu)之中，導(dǎo)致市場經(jīng)濟(jì)、民主憲政與政黨（國家意識形態(tài)）之間關(guān)系十分緊張。

一般來說，在先進(jìn)意識形態(tài)指導(dǎo)下建立的政治體制，初建時(shí)期一定是先進(jìn)的，能有效促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。由于政治體制具有某種惰性，一般不會(huì)隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而主動(dòng)調(diào)整，當(dāng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生改變時(shí)，更為先進(jìn)的意識形態(tài)難以發(fā)揮作用。在政治體制改革時(shí)期，落后的意識形態(tài)對改革的阻滯作用更加明顯，只有變革舊的意識形態(tài)，才能迎來新一輪思想解放運(yùn)動(dòng)，才能進(jìn)一步深化政治體制改革，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。當(dāng)前，中共在深化政治體制改革中所遇到的意識形態(tài)羈絆比經(jīng)濟(jì)體制改革更多、更為復(fù)雜。從某種意義上說，我國深化政治體制改革的根本問題就是我們黨如何在觀念上從革命黨思維向執(zhí)政黨思維轉(zhuǎn)變，建立先進(jìn)的意識形態(tài)體系。那么，先進(jìn)的意識形態(tài)應(yīng)具有什么樣的特征呢？首先，它必須具有現(xiàn)代性、建設(shè)性與和諧性；其次，它“既尊重差異、包容多樣，又有力抵制各種錯(cuò)誤和腐朽思想的影響”［13］；第三，它必須以民主化、科學(xué)化、以人為本為價(jià)值取向。

（三）對權(quán)力進(jìn)行有效的約束是制度創(chuàng)新的關(guān)鍵

眾所周知，制度與體制在政治體制改革中具有重要而特殊的意義。在政治體制改革初期，鄧小平就非常重視制度與體制問題，認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)國家長治久安就必須首先從制度和體制入手加以解決。對于過去犯過的各種錯(cuò)誤，鄧小平指出：“我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！保?4］實(shí)際上，政治體制改革以來，改革黨和國家權(quán)力的結(jié)構(gòu)體制就成為重要戰(zhàn)略任務(wù)之一。但長期以來，我國的政治體制改革因?yàn)槭艿铰窂揭蕾嚨挠绊?，主要在行政層面的改革有所推進(jìn)，但對于國家權(quán)力結(jié)構(gòu)層面的改革只是淺嘗輒止。雖然政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革不同，它所面臨的問題更為復(fù)雜，但不能因此就止步不前，這種現(xiàn)象，引起了國內(nèi)學(xué)界一定程度的憂慮。當(dāng)前，在思想領(lǐng)域出現(xiàn)了不同程度的混亂，就是因?yàn)槊癖妼Ω母锏钠诖c現(xiàn)實(shí)的巨大落差以及存在的各種社會(huì)矛盾所造成的。例如，對于腐敗問題，群眾頗有微詞，少數(shù)年齡較大的同志以回憶改革開放以前政治清明、路不拾遺、萬眾一心的方式來表達(dá)對腐敗官僚和社會(huì)失公的不滿，這種心情可以理解，但如果一遇到問題就從歷史中尋求解決之道，而不從現(xiàn)實(shí)尋找問題的突破口，這種思潮不僅在理論上極易造成思想混亂，在實(shí)踐上也會(huì)形成一種惡性循環(huán)和歷史倒退。所以，只有根據(jù)中國的國情，借鑒吸收其他國家先進(jìn)的政治文明成果，通過漸進(jìn)式的政治體制改革，構(gòu)建完善的民主憲政體制，使公權(quán)力在陽光下健康運(yùn)行，才可能避免“歷史周期律”的支配，走出“人亡政息”的怪圈。

如何治理權(quán)力的濫用和權(quán)力腐敗問題，本文認(rèn)為，只有加強(qiáng)權(quán)力對權(quán)力的有效制衡，實(shí)現(xiàn)權(quán)力對權(quán)力的有效制約，才是解決這一問題的根本之道。以權(quán)力之制約權(quán)力，首先要求執(zhí)政黨實(shí)現(xiàn)執(zhí)政權(quán)的超脫，即權(quán)力制約的首要前提是黨要管好黨。黨權(quán)不能濫用，不能越權(quán)，也就是黨不能“越俎代庖”，代替國家行使權(quán)力，否則會(huì)出現(xiàn)黨政不分、以黨代政現(xiàn)象；其次是通過國家權(quán)力機(jī)關(guān)來加強(qiáng)對權(quán)力的制約，即通過強(qiáng)化各級人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的立法權(quán)力來實(shí)現(xiàn)對權(quán)力的制約。第三，必須對行政權(quán)力進(jìn)行合理的分解，形成縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)狀制約架構(gòu)來實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡。經(jīng)過三十多年的民主政治的發(fā)展，我國已經(jīng)進(jìn)入“權(quán)利時(shí)代”，廣大人民群眾的權(quán)利意識不斷地覺醒和復(fù)蘇，他們強(qiáng)烈要求將“權(quán)力之虎”囚禁到“權(quán)利之籠”，但現(xiàn)實(shí)與人民群眾的愿望是不一致的，當(dāng)前“權(quán)力之虎”有掙脫“權(quán)利之籠”發(fā)威傷人之勢。實(shí)踐證明，權(quán)力只有在得到有效的制約和制衡下才能代表權(quán)利，源自權(quán)利的權(quán)力才能真正代表權(quán)利。黨的十八大報(bào)告中充分肯定了分權(quán)制衡正當(dāng)性和必要性，報(bào)告認(rèn)為：“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、是權(quán)力正確運(yùn)行的重要保證。要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力?！保?］28－29這種觀點(diǎn)不僅在理論上是正確的，在實(shí)踐中也具有可行性，得到了學(xué)界和廣大民眾的廣泛認(rèn)可，其政治價(jià)值非常巨大，但由于以下原因，使得構(gòu)建權(quán)力制衡的政治結(jié)構(gòu)面臨許多實(shí)際的難題。首先，“一方面，黨政不分的國家體系本身就是一個(gè)扭曲的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)。另一方面，國家權(quán)力體系的軟化就更是注定了這一權(quán)力結(jié)構(gòu)運(yùn)行的乏力處境”［15］；其次，前蘇聯(lián)政治體制改革失敗的前車之鑒，使我們黨在權(quán)力分配問題上小心翼翼，如履薄冰，擔(dān)心以制衡權(quán)力為核心的政治體制改革會(huì)引發(fā)社會(huì)動(dòng)亂，這種憂慮當(dāng)然是必要的。另外，一些拉美國家仿效美國民主政體所引發(fā)的社會(huì)失控現(xiàn)象，是又一個(gè)生動(dòng)的反面教材，使我們堅(jiān)定了繞開西方民主化道路另辟蹊徑的決心。

雖然政治文明具有普適性，但政治體制模式卻沒有這個(gè)特點(diǎn)，西方國家的政治體制與我國的國情不符，這已經(jīng)被中國近代政制發(fā)展的歷程所證明，如果生搬硬套，結(jié)果肯定是南轅北轍。所以，在政治體制改革中，我們必須保持清醒的頭腦和必要的警惕性，要“堅(jiān)定不移高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟，既不走封閉僵化的老路、也不走改旗易幟的邪路”。但是，對西方的三權(quán)分立制度，我們也要辯證地看待，既要看到它是資產(chǎn)階級用以調(diào)和內(nèi)部矛盾的一種工具，也要看到這種體制對權(quán)力的確起到了一定制約作用，這才是科學(xué)的態(tài)度。

當(dāng)代中國政治體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，除了上文提到的規(guī)范黨政關(guān)系、改革理念的創(chuàng)新以及對權(quán)力進(jìn)行有效的約束以外，還需要在黨內(nèi)民主方面狠下功夫，黨內(nèi)民主建設(shè)是提高黨的執(zhí)政合法性的關(guān)鍵，能夠?yàn)橥苿?dòng)我國政治體制改革提供強(qiáng)大引擎。同時(shí)，因?yàn)檫x舉權(quán)和被選舉權(quán)是憲法規(guī)定的我國公民所享有的最基本的民主權(quán)利，是公民參與管理國家和管理社會(huì)的標(biāo)志和基礎(chǔ)。因此，深化政治體制改革應(yīng)從深化我國選舉制度改革開始，這既是人民當(dāng)家作主民主權(quán)利的充分體現(xiàn)，也可以有效遏制腐敗和消除用人制度的弊端，激發(fā)人民參政的熱情，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧和政治清明。另外，憲法司法化也是當(dāng)代我國政治體制改革繞不過去的命題，限于篇幅，本文不能一一詳述。

三、余論

毛澤東指出：“認(rèn)清中國的國情，乃是認(rèn)清一切革命問題的基本的根據(jù)?！保?6］當(dāng)代中國的政治體制改革，“絕不能照搬西方政治制度模式”。作為后發(fā)型國家，中國必須借鑒西方發(fā)達(dá)國家政治文明的有益成果，但在制度創(chuàng)新過程中，必須立足國情，走出一條中國特色的政制發(fā)展之路。當(dāng)前，在深化政治體制改革、實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新方面應(yīng)努力做到：

（一）持續(xù)健全和完善政治制度系統(tǒng)，賦予其開放的品質(zhì)

我們要從舊制度的崩潰中吸取教訓(xùn)，時(shí)刻檢視自己的路徑問題，避免重蹈舊制度“路徑鎖定”的命運(yùn)。認(rèn)識到制度變遷存在依賴現(xiàn)象，這是路徑依賴對我們的最大意義。我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)外部環(huán)境的變化，及時(shí)了解自己所在的制度系統(tǒng)處于何種狀態(tài)，并適時(shí)對其調(diào)整來應(yīng)對外部條件的變化，“不要等到問題成了堆，鬧出了許多亂子，然后才去解決”［17］。我們要有前瞻意識，以宏大的歷史視野，跳出系統(tǒng)看系統(tǒng)，審視政治發(fā)展的趨勢。

（二）尊重規(guī)律為制度創(chuàng)新創(chuàng)造必備條件

馬克思指出：“人們每次都不是在他們關(guān)于人的理想所決定和容許的范圍之內(nèi)，而是在現(xiàn)有的生產(chǎn)力所決定和容許的范圍之內(nèi)取得自由的?！保?8］這就是說，制度創(chuàng)新雖然是人們主觀創(chuàng)造的活動(dòng)，但任何事物的發(fā)展都有其內(nèi)在規(guī)律。創(chuàng)新也要“循規(guī)蹈矩”，在各種條件還不成熟時(shí)，盲目行動(dòng)必然導(dǎo)致失敗。這就要求我們在政治體制改革過程中，高度關(guān)注各種已存的客觀條件，并在充分發(fā)揮個(gè)人主觀能動(dòng)性和遵循客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上創(chuàng)造各種有利條件，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。

［1］胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)上的報(bào)告［R］.北京：人民出版社，2012.

［2］周業(yè)安.政治過程中的路徑依賴［J］.學(xué)術(shù)月刊，2007，（8）：71－74.

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