夏策敏

(上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院，上海 200433)

一、研究背景

20世紀(jì)以來，財政分權(quán)成為世界各國十分普遍的現(xiàn)象。隨著財政分權(quán)理論的逐步成熟和完善，以及財政分權(quán)在發(fā)達(dá)國家的廣泛成功運用，一些轉(zhuǎn)型國家和發(fā)展中國家也掀起分權(quán)改革的浪潮。在計劃經(jīng)濟時期，中國的財政體制呈現(xiàn)“統(tǒng)收統(tǒng)支”集權(quán)化的特征。與市場化改革相適應(yīng)，1978年之后中國的財政體制出現(xiàn)了分權(quán)化的趨勢。其中，20世紀(jì)80年代經(jīng)歷了三次較大的財政體制改革:1980年實行“劃分收支，分級包干”財政體制;1985年實行“劃分稅種，核定收支，分級包干”財政體制;1988年實行“多種形式包干”財政體制。以上財政體制改革都采取了“分權(quán)”的措施:地方政府向中央政府上繳一個固定比例或額度的稅收收入后，可以保留剩余的款項;同時，地方政府也承擔(dān)部分公共品(服務(wù))的供給責(zé)任。由于地方政府利益和責(zé)任的明確化，而且按照企業(yè)的行政隸屬關(guān)系組織財政收入，具備了財政收入的剩余索取權(quán)，在地方政府之間的財政博弈中，“包干制”導(dǎo)致了地方政府之間的重復(fù)建設(shè)、市場割據(jù)、盲目競爭等問題;在地方政府與中央政府之間的財政博弈中，由于預(yù)算外和制度外資金管理體制改革的滯后，“包干制”也刺激了地方政府將預(yù)算內(nèi)的財政資源轉(zhuǎn)移到預(yù)算外或制度外，或通過稅收減免的方式“藏富于企業(yè)”，損害了中央政府的利益，弱化了中央政府的宏觀調(diào)控能力。

為了糾正財政包干制所造成的缺陷，中國于1994年開始了分稅制改革。1994年的分稅制改革具有以下特點:稅種、稅目和稅率的決策權(quán)，以及稅收收入分配的決策權(quán)基本上都?xì)w中央政府，地方政府獲取預(yù)算內(nèi)收入的自由裁量權(quán)備受制約，預(yù)算內(nèi)財政收入向中央政府集中;而財政支出，除了專項轉(zhuǎn)移支付資金和法定支出，中央政府并沒有明確規(guī)定地方政府財政資金的使用方向，地方政府擁有較大的自由裁量權(quán)。從中央政府和地方政府事權(quán)劃分來看，地方政府轄區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、行政管理、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共品(服務(wù))以高度分權(quán)的方式由地方政府提供?？傮w上，1994年的分權(quán)改革一定程度上抑制了地方政府之間的盲目競爭、市場割據(jù)和重復(fù)建設(shè)等問題，中央政府的財政收入也得到保障;但同樣也產(chǎn)生了一些負(fù)面影響，突出表現(xiàn)在地方政府轄區(qū)公共品(服務(wù))供給的失衡:其中，在生產(chǎn)性公共品(如基礎(chǔ)設(shè)施)的供給上，各地都熱情高昂;在非生產(chǎn)性公共品(如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障)的供給上，很多地區(qū)則供給不足;而同屬提供非生產(chǎn)性公共品(服務(wù))的行政管理支出，雖然各地支出水平存在差異，但總體上都存在不斷膨脹的趨勢。

在現(xiàn)有的財政分權(quán)模式下，地方政府為何對不同屬性公共品的供給表現(xiàn)出截然不同的偏好，或者說，中國式財政分權(quán)對不同屬性的公共品供給是產(chǎn)生了抑制效應(yīng)還是刺激效應(yīng)，成為經(jīng)濟學(xué)者研究的一個熱門課題。

二、財政分權(quán)與公共品供給研究

傳統(tǒng)的財政分權(quán)理論認(rèn)為:對轄區(qū)居民的偏好，地方政府具有信息優(yōu)勢［1］;地方政府之間的競爭為居民提供了“用腳投票”的機制［2］;中央政府與地方政府的職能不同［3］;地方政府轄區(qū)居民具有同質(zhì)偏好［4］。因此，地方政府在部分公共品供給上更有效率，進(jìn)而可以改善公眾的福利水平。第二 代 財 政 分 權(quán) 理 論 (Weingast，1995［5］;Qian and Weingast，1997［6］;Qian and Roland，1998［7］)從公共選擇理論出發(fā)，對傳統(tǒng)財政分權(quán)理論的仁慈政府假設(shè)提出質(zhì)疑，認(rèn)為政府并非從居民福利最大化目標(biāo)出發(fā)，政府官員也是理性的，他們可能從政治決策中尋租;同時將激勵相容與機制設(shè)計學(xué)說引入財政分權(quán)理論中，認(rèn)為有效的政府應(yīng)該能夠?qū)崿F(xiàn)對政府官員的激勵與居民福利的相容。實踐中，Shah et al.通過對發(fā)展中國家和新興市場經(jīng)濟國家財政分權(quán)與公共品供給關(guān)系的實證研究，認(rèn)為財政分權(quán)的現(xiàn)實后果要取決于現(xiàn)實的制度安排(包括權(quán)力關(guān)系)［8］。而且，在民主憲政體制不完善的國家，財政分權(quán)下的地方政府競爭不但不能改善公眾福利水平，反而可能導(dǎo)致公眾福利水平的下降甚至惡化［9］。

基于財政分權(quán)理論特別是第二代財政分權(quán)理論，同時參照世界其他國家財政分權(quán)改革的實踐，國內(nèi)外大量學(xué)者對中國式財政分權(quán)與公共品供給的關(guān)系也進(jìn)行了廣泛的研究，相關(guān)研究主要是基于中國式財政分權(quán)模式的制度特征，以及不同公共支出與經(jīng)濟增長的短期關(guān)系，最后得出基本相似的結(jié)論。具體來看:

中國的財政分權(quán)模式具有以下兩個重要特征，其一，地方政府之間“自下而上”的“標(biāo)尺競爭”模式的缺失，形成的是“自上而下”的“標(biāo)尺競爭”;其二，中央政府對地方政府官員的提拔以GDP為主要政績的考核機制。在標(biāo)準(zhǔn)的財政分權(quán)模式下，地方政府間會出現(xiàn)“自下而上”的“標(biāo)尺競爭”;處于信息弱勢的公眾會參照其他地方政府行為來評價自己所在轄區(qū)的政府行為，以防止政府權(quán)力的濫用;同時地方政府知道其選民會以其他地區(qū)為標(biāo)尺，故會效仿其他地區(qū)的相關(guān)政策，并相互監(jiān)督和學(xué)習(xí)，提高政府部門的運作效率。但在中國，上述“自下而上”的“標(biāo)尺競爭”還非常不完善。其中，由于中國行政機構(gòu)缺乏足夠的彈性，地方政府官員的行為不能很好地對居民的偏好和經(jīng)濟發(fā)展水平等作出相應(yīng)的調(diào)整，居民“用手投票”機制是失靈的［10］;同時，由于中國的教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等公共品皆系于戶籍，居民“用腳投票”機制也難以有效約束地方政府官員的行為［11］。與這種“自下而上”的“標(biāo)尺競爭”不同，中國地方政府是對上負(fù)責(zé)，從而形成了一種基于上級政府評價的“自上而下”的“標(biāo)尺競爭”，即上級政府通過考評下級政府的相對績效來對下級政府官員實施獎懲。同時，在政治組織的激勵機制設(shè)計方面，由于政治組織委托人偏好的異質(zhì)性、政治組織的多任務(wù)型、外部條件的差異，很難有一個外部的充分統(tǒng)計量指標(biāo)可以對官員進(jìn)行客觀的評價。作為發(fā)展中國家，由于面臨經(jīng)濟增長的強大壓力和GDP指標(biāo)的易測量性等原因，實踐中，形成了中央政府對地方政府官員的提拔和委任更多的以GDP為主要政績的考核機制［12］。

從不同公共支出與經(jīng)濟增長的關(guān)系來看，基礎(chǔ)設(shè)施類生產(chǎn)性公共品對地方政府官員任期(或當(dāng)期)的經(jīng)濟增長能產(chǎn)生直接貢獻(xiàn);而教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等非生產(chǎn)性公共品的收益具有長期性和外溢性。按照 Keen and Marchand［13］、Cai and Treisman［14］、傅勇［15］等的研究，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障都屬典型的非生產(chǎn)性公共品;它們對地方政府官員任期(或當(dāng)期)的經(jīng)濟增長無直接貢獻(xiàn)，從吸引流動資本的角度與其他生產(chǎn)性公共品相比也無明顯的優(yōu)勢。而基礎(chǔ)設(shè)施類生產(chǎn)性公共品短期內(nèi)能對轄區(qū)的經(jīng)濟增長產(chǎn)生直接的貢獻(xiàn)，良好的基礎(chǔ)設(shè)施能吸引流動性的資本，進(jìn)而更能夠促進(jìn)轄區(qū)的經(jīng)濟增長或帶來稅源。所以，最后都得出基本相似的結(jié)論:中國式財政分權(quán)導(dǎo)致地方政府重視基礎(chǔ)設(shè)施類生產(chǎn)性公共品的供給，而輕視教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等非生產(chǎn)性公共品的供給(傅勇和張晏，2007［16］; 張軍等，2007［17］; 劉瑞明和白永秀，2010［18］)。

三、研究的進(jìn)一步拓展

傳統(tǒng)的研究能夠解釋地方政府在公共品供給中存在的一些問題，但其依附的達(dá)成“共識”的理論基礎(chǔ)—— “官員晉升錦標(biāo)賽”理論引起部分研究者的異議。其中，陶然等在考察上世紀(jì)90年代中期之前和之后中國地方政府競爭模式演變的基礎(chǔ)上，分析了中央政府—地方政府和地方政府—企業(yè)兩個維度關(guān)系及其在中國轉(zhuǎn)軌30年中兩個不同階段的變化，研究了不同時期地方政府在財政激勵下所面臨的約束條件的變化和對應(yīng)的地區(qū)競爭行動，對“中國特色的保護(hù)市場型財政聯(lián)邦主義”理論和“官員晉升錦標(biāo)賽”理論提出了質(zhì)疑［19］。陶然等在對中國政績考核體系進(jìn)行考察基礎(chǔ)上，對“官員晉升錦標(biāo)賽”理論提出了多維度的質(zhì)疑，并利用省級官員晉升數(shù)據(jù)進(jìn)行實證重估，其研究表明，在省這一級別GDP增長率對中國地方官員的政治提拔沒有顯著的影響;而且，從正式制度安排看，中國并不存在一個從中央到省、從省到地市、從地市到縣乃至鄉(xiāng)級的層層放大的將政治提拔和經(jīng)濟增長，或主要經(jīng)濟指標(biāo)直接掛鉤的考核體系［20］。

基于中國政治體制和經(jīng)濟制度的復(fù)雜性，不能簡單的肯定或否定中國是否存在“官員晉升錦標(biāo)賽”的現(xiàn)實。因此，有的學(xué)者提出了不同的看法，本文從如下幾個方面歸納地方政府公共品供給的失衡現(xiàn)象:

1.地方政府官員的行為差異影響公共品供給

作為理性的“經(jīng)濟人”，地方政府官員的追求并不都是職位的晉升。從契約理論出發(fā)，錦標(biāo)賽發(fā)揮作用的一個前提是代理人必須面臨相同的風(fēng)險沖擊，即競賽的起點應(yīng)該類似，否則錦標(biāo)賽失靈［21］。所以，我國現(xiàn)有的中央政府對地方政府官員的提拔以GDP為主要政績的考核機制，經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)享有先天的競爭優(yōu)勢，而弱勢地區(qū)可能“破罐子破摔”、放棄競爭［22］。在我國越是那些初始經(jīng)濟社會條件落后的地區(qū)，地方官員似乎越會伸出更多的“攫取之手”，如追求更多的在職消費(建造豪華辦公樓、購置豪華轎車等)、通過變相的手段將公款挪為私用(如將個人消費的發(fā)票以公款報銷等)、利用擁有的資源控制權(quán)所進(jìn)行的炫耀性消費行為等［23］。

在政府“金字塔”式的科層組織中，一般說來，當(dāng)一個政府官員級別越來越高的時候，他在職務(wù)上繼續(xù)晉升的機會也就越來越少;部分升遷無望的“天花板官員”可能會尋求替代的辦法進(jìn)行福利的補償［24］。例如，我國政府的人事管理制度中有關(guān)晉升的年齡限制導(dǎo)致了部分官員“59歲現(xiàn)象”。政治激勵不但依賴于省區(qū)的地區(qū)特征，同時依賴于地方政府官員個人特征(年齡、任期等)，在相同的政治競爭和政治激勵下，職業(yè)前景差異和地區(qū)發(fā)展水平差異導(dǎo)致了地方官員行為的差異［25］。

2.地方政府官員的行為目標(biāo)影響公共品供給

經(jīng)濟績效并不是決定地方政府官員晉升的唯一因素。一方面，官員個人的稟賦和努力是職位晉升的重要條件。其中，政府官員晉升的一條路徑強調(diào)專業(yè)和教育，另一條路徑強調(diào)政治忠誠［26］。另一方面，官員個人所具備的社會網(wǎng)絡(luò)資源和社會資本也是職位晉升的關(guān)鍵因素，中央與地方各省的垂直協(xié)調(diào)需要人際信任與相互合作，以確保組織內(nèi)部的融洽［27］。官員晉升的決定因素是人際關(guān)系而不是經(jīng)濟績效，省級官員的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對其晉升的影響顯著，經(jīng)濟績效的作用并不明顯［28］?；鶎诱賳T晉升往往是前臺與后臺多重原因作用的結(jié)果;派系關(guān)系、政治背景、社會網(wǎng)絡(luò)等后臺因素往往能左右基層干部的晉升［29］。我國實行分級的行政管理模式，相對于中央政府最大化社會福利的目標(biāo)，地方政府官員的目標(biāo)更為豐富，他們需要在提供有效公共品與滿足特定的利益集團(tuán)的需要之間作出權(quán)衡，以建立本地的政治支持網(wǎng)絡(luò)［30］。

3.地方政府?dāng)U張預(yù)算外收入的策略性行為影響公共品供給

在地方政府與中央政府的財政博弈中，其擴張預(yù)算外收入的策略性行為會影響公共品供給。1994年的分稅制改革簡化了稅制結(jié)構(gòu)，明晰了中央稅、地方稅和中央地方共享稅，稅收管理上將原有的機構(gòu)分立成國稅局和地稅局，前者負(fù)責(zé)中央稅和共享稅的征管，后者只負(fù)責(zé)地方稅。這種制度安排在一定程度上約束了地方政府化預(yù)算內(nèi)收入為預(yù)算外或制度外收入的策略性行為。但是與改革前相比，由于預(yù)算外收入和制度外收入的收支管理沒有得到根本性的改善，以及地方政府稅收立法權(quán)的缺失、預(yù)算內(nèi)收入向中央政府集中等原因，當(dāng)?shù)胤秸媾R財政支出壓力或缺口時，其通過開征新稅或提高既有稅種稅率的方式籌資基本行不通。同時，與財政分權(quán)改革相伴隨的一系列財政管理體制改革，與預(yù)算外支出及制度外支出相比，地方政府預(yù)算內(nèi)財政支出受立法機構(gòu)、中央政府、轄區(qū)居民的監(jiān)管和約束力更強，也刺激了地方政府?dāng)U張預(yù)算外收入和制度外收入的策略性行為［31］。

地方政府?dāng)U張預(yù)算外收入的策略性行為對轄區(qū)公共品供給通過以下機制產(chǎn)生影響:其一，在地方政府轄區(qū)可征收財源有限或既定時，預(yù)算外很多不合理的收費侵蝕了稅基，同時損害了企業(yè)和個人正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動，可能導(dǎo)致預(yù)算內(nèi)收入的萎縮。其二，相對于預(yù)算內(nèi)資金，中央政府、立法機構(gòu)和地方政府轄區(qū)民眾對預(yù)算外資金支出的監(jiān)管和控制力度較弱，地方政府對其擁有更大的自由裁量權(quán)，進(jìn)而可以加大自身偏好的公共品供給，會加劇不同公共品供給不平衡的狀況［32］。

4.地方政府間財政支出競爭也會影響公共品的供給

地方政府間財政支出競爭中，其策略性行為也會影響轄區(qū)不同公共品的供給。地方政府之間的策略性行為對公共品供給的影響從理論上可以歸納為:一是外溢效應(yīng)模型，即地方政府某類公共品供給會惠及相鄰地區(qū)，從而相鄰地區(qū)會免費搭車，降低這類公共品供給，而這種影響是相互的［33］;二是財政競爭模型和標(biāo)尺競爭模型，前者強調(diào)地方政府的主動性，后者強調(diào)納稅人(居民)的主動性，結(jié)果都導(dǎo)致地方政府對存在示范效應(yīng)的公共品供給過量，即一個地區(qū)某類公共品供給的增長引致其他地區(qū)的跟進(jìn)，使這類公共品供給出現(xiàn)趨同的現(xiàn)象［34］。隨著要素流動性程度的提高，用于經(jīng)濟增長的公共品供給會日益加劇，最終導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施投資過度，而其他公共品供給則相對不足［35］。

5.行政管理支出膨脹影響公共品供給

無論是對短期的經(jīng)濟增長還是吸引流動性的資本，行政管理支出具有典型的非生產(chǎn)性特征;雖然一定規(guī)模的行政管理支出是經(jīng)濟增長的必要條件，但是我國行政管理支出的膨脹已經(jīng)對經(jīng)濟增長產(chǎn)生了顯著的不良影響［36］。這樣，在地方政府之間激烈競爭和以GDP為主要政績的考核機制的背景下，即使中央政府和地方政府轄區(qū)居民不能有效約束地方政府的行為，但是地方政府應(yīng)該會主動抑制行政管理支出的高速增長，否則會在競爭中處于劣勢而不利于官員的晉升。實際上，行政管理支出存在雙重屬性:過多的支出不利于經(jīng)濟增長，使地方政府在競爭中處于劣勢而不利于官員的晉升，同時有違中央政府的宏觀政策目標(biāo);但能提高地方政府官員個人的經(jīng)濟福利水平［37］。所以在中國財政分權(quán)的制度環(huán)境下，地方政府對行政管理支出存在兩難選擇，在中國式的財政分權(quán)模式下，財政分權(quán)的總體效應(yīng)是刺激了地方政府行政管理支出的擴張［38］。

6.官員腐敗會影響公共品供給

由于從不同公共品的供給中獲取腐敗的難易程度不同，以及腐敗機會成本的差異，相對于基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等社會公共服務(wù)，基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)等投資活動更容易給政府官員創(chuàng)造腐敗的機會，所以腐敗的地方政府更加偏好此類公共品的供給［38］。

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