李一花

(山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

一、引 言

公民參與預(yù)算是通過公民介入，直接或間接的參與公共資源分配使用決策的活動(dòng)［1］。公民參與預(yù)算意味著它將原來政府控制的財(cái)政領(lǐng)域向公民開放，以保證每個(gè)公民在決定預(yù)算資源分配時(shí)都有平等的參與權(quán)，由此實(shí)現(xiàn)資源的有效配置和改善政府責(zé)任。早在1900年，紐約市政研究所的創(chuàng)始人之一Frederick Cleveland在倡導(dǎo)預(yù)算改革時(shí)就提出只有官員和公民協(xié)作才能確保政府責(zé)任和效率的實(shí)現(xiàn)的觀點(diǎn)。1964年的《平等機(jī)會(huì)法案》中引人注目的條款“最大可行的參與”突出強(qiáng)調(diào)了公民參與的價(jià)值。為切實(shí)推進(jìn)公民參與公共管理的實(shí)施，1970年聯(lián)邦政府引進(jìn)調(diào)查問卷作為決定公民政策偏好的一種手段。1980年公共管理文獻(xiàn)中對(duì)“利益相關(guān)者”(stakeholder)給予前所未有的關(guān)注，強(qiáng)調(diào)在政府部門制定公共政策時(shí)需要周密謹(jǐn)慎的包括公民以及其他組織和成員。在1990年后，由于公民對(duì)政府的不信任情緒上漲促使政府想方設(shè)法在預(yù)算中吸引公民投入。進(jìn)入新千年后面對(duì)嚴(yán)峻的收支壓力，很多地方政府在為預(yù)算決策中包括了公民而竭盡全力。一些地區(qū)像波特蘭市、西雅圖市實(shí)施參與式預(yù)算已經(jīng)非常成功，其他一些地區(qū)正通過完善多樣化的預(yù)算機(jī)制吸引公民參與預(yù)算過程。

二、參與目標(biāo)

基于規(guī)范研究的角度，公共管理文獻(xiàn)中區(qū)分了兩種層次的參與，當(dāng)參與的目的是告知公眾關(guān)于決策的信息和操縱他們的觀點(diǎn)時(shí)參與是虛假的。當(dāng)公眾參與管理的決策，公眾成為政府的主人和公共服務(wù)的共同生產(chǎn)者時(shí)才是真正的參與(king et al.，1998)。在作了上述區(qū)分后，文獻(xiàn)確認(rèn)了預(yù)算參與的7個(gè)具體目標(biāo):(1)報(bào)告預(yù)算決策;(2)教育預(yù)算參與者;(3)預(yù)算方案取得支持;(4)影響決策;(5)使公眾滿意;(6)創(chuàng)造社區(qū)感;(7)提高對(duì)政府的信任。其中，2、4、5、6是官員和公民的共同目標(biāo)，1、3、7對(duì)官員更直接。

報(bào)告預(yù)算決策的目標(biāo)通常通過被動(dòng)地參與就可以完成，如在聽證會(huì)中表達(dá)對(duì)預(yù)算方案的滿意度水平即可，因?yàn)楣裰皇菍?duì)官員所提出的方案進(jìn)行評(píng)論，很少有機(jī)會(huì)影響決策，因此這種活動(dòng)代表的是一種單向的信息流動(dòng)(Arnstein 1969)［2］。

很多研究都強(qiáng)調(diào)教育是預(yù)算參與的重要目標(biāo)，政府預(yù)算是復(fù)雜的，有多種基金和多種權(quán)衡，研究發(fā)現(xiàn)預(yù)算參與對(duì)教育公民理解預(yù)算是很有幫助的(Franklin and Ebdon 2004)［3］。

一些學(xué)者認(rèn)為參與在預(yù)算方案和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)取得公眾支持方面是有用的。因?yàn)槔嫦嚓P(guān)者對(duì)政府的需求是不一樣的，參與可以允許公眾發(fā)出自己的聲音，為政府制定獲取公眾支持的方案和服務(wù)優(yōu)先性提供合法性［4］。例如有的城市發(fā)現(xiàn)公民并不同意預(yù)算的優(yōu)先項(xiàng)目，于是城市的委員會(huì)就提高公開性和溝通以讓公眾了解哪些項(xiàng)目的重要性(Watson，Juster，Johnson 1991)，最終預(yù)算項(xiàng)目獲得通過。此外，因?yàn)槿狈κ袌?chǎng)價(jià)值的參考以及公共品的性質(zhì)使然，良好的公共部門績(jī)效經(jīng)常缺乏一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)，而政策制定中的公民參與則提供了一個(gè)對(duì)績(jī)效衡量的標(biāo)準(zhǔn)和期待的機(jī)制。

公民的參與實(shí)際上還會(huì)影響決策的制定。有很多例子發(fā)現(xiàn)公民投入影響預(yù)算的決策。一些學(xué)者從地方官員那里了解到公民參與預(yù)算影響了最終的資源配置。此外，在其他一些地點(diǎn)公民投入被用作確認(rèn)項(xiàng)目或?yàn)橐院蟮恼{(diào)整進(jìn)行討論。

參與能讓公眾感到滿意。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，即使實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性選舉也不能確保公民的權(quán)利和利益從此就可以由民選出的政治家來實(shí)現(xiàn)。因?yàn)橐坏┻x舉結(jié)束后，公民很難對(duì)這些政治家進(jìn)行控制，這些選舉出的政治家將他們自己與選民越隔越遠(yuǎn)，在政治活動(dòng)中，他們經(jīng)常關(guān)心其他利益而忽略了公民的利益。而以公民參與預(yù)算所反映的協(xié)商民主則有效地克服了代議制的上述不足。協(xié)商不同于對(duì)話、討論和一般的交流;協(xié)商是在面對(duì)面的交流中，強(qiáng)調(diào)理性觀點(diǎn)的表達(dá)進(jìn)而在此基礎(chǔ)上的說服;在決策作出之前，協(xié)商賦予參與者對(duì)各種建議或方案的審視、檢查和批評(píng)的權(quán)利。代議制民主允許那些財(cái)力雄厚的特殊利益集團(tuán)影響政策制定，公眾利益往往因此會(huì)受到威脅和損傷，而在公民參與預(yù)算的協(xié)商溝通過程中，公眾可以像市場(chǎng)中的顧客一樣，自由地表達(dá)自己最需要的公共服務(wù)，這將有助于公共服務(wù)更契合民眾的需求［5］，所以，公民參與提高了政府和公眾的溝通，提高了公民滿意度。

參與被認(rèn)為是創(chuàng)造社區(qū)感的一種手段也是非常重要的。一些學(xué)者認(rèn)為提高參與度是公民確認(rèn)和維護(hù)他們的公民義務(wù)以及社區(qū)成員的重要手段。

參與改善了對(duì)政府的信任。社會(huì)對(duì)政府公共服務(wù)提供的效率和決策的公正和科學(xué)一直持懷疑態(tài)度。這種不信任的原因之一是缺乏對(duì)政府運(yùn)行的監(jiān)控機(jī)制［6］。結(jié)果，公眾被隔離在政府之外，一個(gè)更加開放和更負(fù)責(zé)任的政策制定過程會(huì)導(dǎo)致對(duì)政府的更好理解和改善對(duì)政府的信任。

總之，參與與上層建筑的目的有關(guān)，如提高對(duì)政府的信任和增強(qiáng)社區(qū)感，其他目的處于底層，如教育，獲取支持和影響決策。有一點(diǎn)是一致的，那就是在預(yù)算過程開始前預(yù)算決策者應(yīng)清楚地把目標(biāo)表達(dá)出來(Kathlene and Martin 1991)。

三、參與機(jī)制

地方政府可以采取多種思路吸引公民參與。每一種機(jī)制都有它的優(yōu)點(diǎn)和弱處。這些思路包括公共會(huì)議、目標(biāo)團(tuán)體、預(yù)算模擬、公民陪審團(tuán)、咨詢委員會(huì)、互聯(lián)網(wǎng)以及問卷(Ebdon 2006)。

公共會(huì)議包括聽證會(huì)制度和公民論壇兩種主要形式。聽證會(huì)制度是最主要和最傳統(tǒng)的公民參與制度，因?yàn)槊绹?guó)的城市預(yù)算采納前必須召開公開的聽證會(huì)是法律規(guī)定的。公民論壇一般是在政府需要解決某個(gè)問題或需要知道公民對(duì)某一問題的態(tài)度時(shí)舉行的。公共會(huì)議向所有人開放(Adams 2004)，但它在反映公民直接的影響上并不是很好，而且從聽證會(huì)的現(xiàn)狀來看時(shí)機(jī)是受約束的、出席率比較低、出席者可能不是真正的社區(qū)代表或者對(duì)預(yù)算知識(shí)一無所知(Thomas 1995)。當(dāng)然，公共會(huì)議對(duì)分享信息還是有好處的。William H.Baker等對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的城市管理者的調(diào)查確定了成功的聽證會(huì)應(yīng)包括下列要素:聽證會(huì)前有效的通告和培訓(xùn)公眾預(yù)算知識(shí)，精心計(jì)劃會(huì)議，向公眾報(bào)告預(yù)算時(shí)提供清楚的、生動(dòng)直觀的信息，會(huì)議便利，會(huì)后的持續(xù)跟進(jìn)。

目標(biāo)團(tuán)體相較其他群體更具選擇性，因?yàn)樗麄円话闶潜容^小的團(tuán)體。他們的主題往往集中到某些具體議題上，類似于某種焦點(diǎn)小組。因此，目標(biāo)團(tuán)體在獲取預(yù)算偏好的深度觀點(diǎn)以及在一些特定問題上很有優(yōu)勢(shì)(Morgan 1997)。

預(yù)算模擬通過預(yù)設(shè)某種情境來揭示公民的真實(shí)偏好，并作出權(quán)衡以平衡預(yù)算。Robbins和simonson提供了一個(gè)動(dòng)態(tài)模型來比較支付意愿和服務(wù)水平，他們假設(shè)用一種稅(財(cái)產(chǎn)稅)給服務(wù)籌資，這種基于財(cái)產(chǎn)稅的動(dòng)態(tài)模型為管理者提供了公民在稅收和支出間互動(dòng)的寶貴信息。俄勒岡州尤金市運(yùn)用平衡預(yù)算和公民調(diào)查問卷以查看公民對(duì)財(cái)政壓力的反應(yīng)?？八_斯州的威奇托市，同樣運(yùn)用預(yù)算模擬作為他們每年一度的預(yù)算過程的一部分，教育公民理解平衡預(yù)算的困難。

公民陪審團(tuán)是從公民中選擇一些公民組成一個(gè)相對(duì)常設(shè)的組織，對(duì)社區(qū)的重要問題進(jìn)行持續(xù)的討論并將討論的建議提交給政府的一種機(jī)制。這種機(jī)制能夠克服一般公民可能沒有足夠的時(shí)間和知識(shí)參與討論，或者一般公眾建議引不起政府重視等缺陷，被視為影響政府決策的有效機(jī)制。

公民問卷調(diào)查在確定公民滿意度和發(fā)現(xiàn)真實(shí)需求偏好方面非常有用(Miller and Miller 1991)。通過公民調(diào)查，所獲得的反饋或許會(huì)很具代表性，而且在一定時(shí)間長(zhǎng)期的使用能夠揭示出民意的趨勢(shì)。另外，從公民調(diào)查中所獲得的信息，通常比其他參與形式得來的數(shù)據(jù)更好定量分析。但問卷很難顯示對(duì)某些服務(wù)的偏好強(qiáng)度。此外，問題措辭很重要——公民并不總是有充分的信息去接受書面的、抽象的觀點(diǎn)，另外調(diào)查問卷一般是是比較昂貴的。

公民預(yù)算咨詢委員會(huì)在一些地方也會(huì)運(yùn)用。在使參加者了解預(yù)算信息以及幫助個(gè)人獲取專業(yè)指導(dǎo)上這一方法優(yōu)于其他方法。正如Kathe Callahan所說，讓公民參與到預(yù)算過程中最容易而且最經(jīng)濟(jì)有效的辦法就是通過公民咨詢委員會(huì)的使用。公民咨詢委員會(huì)比公民調(diào)查要更容易負(fù)擔(dān)得起。公民咨詢委員們通常定期會(huì)面，因此和傳統(tǒng)的公眾聽證會(huì)相比，它為公民意見的表達(dá)提供了更長(zhǎng)的持久性以及更大的機(jī)會(huì)。然而作為一種參與機(jī)制，它存在的缺點(diǎn)也是很明顯的，例如它遭到最大質(zhì)疑的地方就是公民咨詢委員們的代表性問題。

互聯(lián)網(wǎng)是近些年出現(xiàn)的一種新的參與機(jī)制，它代表了一種真實(shí)的互動(dòng)的參與，對(duì)參與者來說這一方式便利、舒適、成本小，在連接稅收和服務(wù)水平的真實(shí)意愿表達(dá)上比較靈活［7］。

綜合上述機(jī)制，研究者認(rèn)為參與的一個(gè)普遍困難是當(dāng)人們是自利的行動(dòng)者時(shí)，參與機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)使參與者摒棄自己的私人問題而去關(guān)注整個(gè)社區(qū)的全體居民的共同問題［8］?；诖耍瑓⑴c機(jī)制可分為兩類:宏觀層面的(涵蓋整個(gè)社區(qū)的大范圍的政策問題)——包括預(yù)算問卷、預(yù)算模擬、公民預(yù)算委員會(huì)、目標(biāo)團(tuán)體、特別預(yù)算會(huì)議;微觀層面的(更個(gè)人化的、個(gè)別問題)——主要是直接的公民互動(dòng)、鄰里(社區(qū))會(huì)議等。常規(guī)的公共聽證會(huì)和電視聽證會(huì)則處于宏觀和微觀之間。在實(shí)踐中，一些政府運(yùn)用多種方式投入，允許一些思路的長(zhǎng)處抵消一些方法的短處。例如，俄勒岡州的尤金市體驗(yàn)了包括公共會(huì)議、平衡預(yù)算實(shí)踐、公民調(diào)查問卷等多種形式。佛羅里達(dá)州西爾布魯縣在預(yù)算準(zhǔn)備的階段舉行聽證會(huì)、咨詢委員會(huì)和調(diào)查問卷以及在全年都有社區(qū)會(huì)議?？傮w上，研究者認(rèn)為當(dāng)參與在預(yù)算過程的早期、當(dāng)預(yù)算是雙向交流而不是單向信息分享以及當(dāng)參與機(jī)制的設(shè)計(jì)是圍繞參與目標(biāo)時(shí)，參與將會(huì)是有效的。

四、參與環(huán)境

對(duì)預(yù)算參與需求來說，預(yù)算供給的環(huán)境有重要的影響。預(yù)算環(huán)境既包括作為預(yù)算供給主體的政府的特征，如組織形式、政府規(guī)模、管理者的因素等，也包括社會(huì)和地區(qū)特征，如法律文化;還包括預(yù)算本身的特征，如預(yù)算是否簡(jiǎn)明、透明和準(zhǔn)確。

(一)政府形式與規(guī)模

學(xué)者們已經(jīng)考慮了地方政府不同的結(jié)構(gòu)和形式對(duì)參與預(yù)算的可能性的影響。Kweit and Kweit(1981)發(fā)現(xiàn)議會(huì)－經(jīng)理形式的政府更易尋求公民的投入。Nalbandian(1991)和Ebdon(2002)的研究支持了這一觀點(diǎn)。當(dāng)然，也有一些學(xué)者指出上述結(jié)論是假設(shè)議會(huì)—經(jīng)理形式的政府代表了更專業(yè)性的管理使然，如Yang(2005)就認(rèn)為現(xiàn)實(shí)中不同形式的政府特征出現(xiàn)相互融合因而政府形式的影響還有待考證。

人口規(guī)模和異質(zhì)性也影響到公民參與。參與被發(fā)現(xiàn)在大城市更顯著。因?yàn)榇蟪鞘懈弋愘|(zhì)性，集團(tuán)的需求不同因而更可能使得政治沖突提高。但相反的觀點(diǎn)卻認(rèn)為小規(guī)模轄區(qū)更易參與，羅伯特·達(dá)爾的觀點(diǎn)很有代表性。他認(rèn)為大多數(shù)民主政體太大以致阻礙了公民對(duì)他們生活中至關(guān)重要方面的參與決定，因此他認(rèn)為應(yīng)該把特大的大都市分成若干自治體的聯(lián)盟比較好，人數(shù)控制在5萬(wàn)到20萬(wàn)之間，既小到能使公眾充分參與又大到產(chǎn)生有利的政治后果。因此，在政府形式、轄區(qū)規(guī)模與參與的關(guān)系上并沒有形成一致的觀點(diǎn)。

(二)管理者的影響

傳統(tǒng)上，管理者發(fā)揮著專家、控制者和參與努力的組織者的角色。公共管理者通常挑選參與者，限制進(jìn)入的通道，決定采用什么方式，什么時(shí)間、地點(diǎn)召集開會(huì)等。因此，管理者的意愿和態(tài)度對(duì)公民參與會(huì)產(chǎn)生重要的影響。持積極觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為城市管理者具有吸引公眾參與的意愿，因?yàn)樗麄兪枪财髽I(yè)家，具有尋求更科學(xué)管理工具的實(shí)驗(yàn)的沖動(dòng)，參與預(yù)算被看作是管理創(chuàng)新、社區(qū)建設(shè)的必要途徑，公眾參與成為專業(yè)管理的規(guī)范。持否定觀點(diǎn)則認(rèn)為專業(yè)管理和公民參與是一種緊張關(guān)系，現(xiàn)代社會(huì)中的公共問題變得日趨復(fù)雜，政策過程變得更加由專業(yè)的技術(shù)專家主導(dǎo)，這種技術(shù)官僚主導(dǎo)論阻礙了公民參與。

(三)法律要求

從法律要求上看，多數(shù)州對(duì)地方政府都施加某些預(yù)算的立法要求(如公共聽證會(huì))，這有可能提高或限制了參與。例如在堪薩斯，公共聽證會(huì)必需在出版最大化預(yù)算和征稅后舉行，這就減少了公民的潛在影響。其它例子如政府提高稅收或發(fā)行一般債都要投票，俄亥俄州的代頓市，20年中沒有失去稅收的投票支持，這至少部分歸功于運(yùn)用了鄰里委員會(huì)(Gurwitt 1992)。在有些地方投票甚至被運(yùn)用到預(yù)算同意上，如紐約州的學(xué)區(qū)，與其他沒有采取這項(xiàng)要求的地區(qū)相比，投票會(huì)使得支出更少。

(四)預(yù)算信息問題

公民參與預(yù)算需要對(duì)預(yù)算信息進(jìn)行感受、判斷和評(píng)論。但傳統(tǒng)的預(yù)算文件一般過于冗長(zhǎng)，充滿了會(huì)計(jì)術(shù)語(yǔ)以及復(fù)雜的數(shù)量信息，一般不會(huì)引起公眾的興趣，即使關(guān)注預(yù)算問題也因知識(shí)和技能的限制而不能很好地理解預(yù)算［9］?；诖耍袑W(xué)者就提出了改造傳統(tǒng)的預(yù)算報(bào)告，建設(shè)以公民為基礎(chǔ)的簡(jiǎn)明的財(cái)務(wù)預(yù)算報(bào)告的思路［10］。此外，有效的財(cái)政透明度是參與和實(shí)現(xiàn)參與目標(biāo)的重要的中間媒介。只有當(dāng)信息具有可得性、準(zhǔn)確性、有用性時(shí)，擁有多方面信息的公眾才能實(shí)現(xiàn)有意義的真正的參與。

五、參與效果評(píng)價(jià)

預(yù)算參與效果的研究文獻(xiàn)主要有兩類:一類是從總體上探討成功的公民參與預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn):這包括參與者是最廣泛的公眾的代表以及這些代表的選擇是不容易被操縱的，議程有利于實(shí)現(xiàn)有效的政策制定，議程是公正的，預(yù)算過程成本節(jié)約，過程富有靈活性，采納小組建議的概率很高［11］。Irvin and Stansbur從成本收益的角度列舉了公民參與在什么條件下是高成本和無效的，在什么條件下是成本低收益高的，實(shí)證分析了公民參與所導(dǎo)致的社會(huì)和環(huán)境的改變。Ebdon and Franklin(2004)認(rèn)為參與是很有價(jià)值的，因?yàn)樗峁┝思贤度牒碗p向交流的機(jī)會(huì)，但他們的實(shí)證分析結(jié)果發(fā)現(xiàn)公民的投入很少改變資源配置的結(jié)果。相反，城市的管理者聲稱投入與從其他渠道接受到的偏好一起考慮，決策反映了加總的優(yōu)先性。至于預(yù)算參與對(duì)政府信任的影響效果則是文獻(xiàn)研究中的一個(gè)弱點(diǎn)，尤其是當(dāng)信任專屬于預(yù)算過程時(shí)。Wang構(gòu)建了一個(gè)連接參與和信任的包括5個(gè)中間變量的模型，包括建立共識(shí)、道德行為、實(shí)踐責(zé)任、服務(wù)能力和管理勝任［12］，結(jié)果表明，參與能顯著解釋部分信任，運(yùn)用路徑分析，發(fā)現(xiàn)只有2個(gè)中間因素——道德行為和服務(wù)能力——對(duì)信任是有顯著貢獻(xiàn)的。即使成功地達(dá)成一致行動(dòng)也不能提高信任除非管理績(jī)效提高了，這一結(jié)果展示了如果提高公眾信任是參與的主要目標(biāo)時(shí)，應(yīng)該集中在管理的完整一致和績(jī)效結(jié)果上。Alfred ho and paul coates的論文則發(fā)展了一個(gè)包括公民、官員、城市管理者協(xié)作形成績(jī)效測(cè)量的模型，結(jié)果表明公民參與能夠幫助城市管理者把公民的視角與管理者的想法整合到一起從而使績(jī)效測(cè)量更有利于結(jié)果。

第二類是通過構(gòu)建指標(biāo)和指數(shù)評(píng)價(jià)參與效果。如Beckett and King(2002)提出了參與效果評(píng)估的三個(gè)方面［13］:一是參與人數(shù)與決策效果，通過計(jì)算參與的人數(shù)和計(jì)量同意討論方案結(jié)果的人數(shù)來評(píng)估效果，但有時(shí)候這兩方面是競(jìng)爭(zhēng)性的。二是公民被看作是政府生產(chǎn)的服務(wù)的購(gòu)買者，以公民的需求偏好滿意度來評(píng)估參與，這一點(diǎn)類似于市場(chǎng)模型。三是融合了教育和知識(shí)構(gòu)建，通過聯(lián)結(jié)公民參與機(jī)會(huì)的價(jià)值與政府積極的公民觀的實(shí)現(xiàn)程度來評(píng)估參與價(jià)值。Judy Rosener對(duì)參與人數(shù)的評(píng)價(jià)指標(biāo)提出異議。真的是參與越多就越好嗎?為此，Judy Rosener從參與目標(biāo)和參與知識(shí)結(jié)合的角度，通過建立參與效果評(píng)估矩陣進(jìn)行了具體分析。Kathleen E.Halvorsen則通過建立預(yù)算會(huì)議質(zhì)量指數(shù)、預(yù)算會(huì)議透明度指數(shù)、預(yù)算信念指數(shù)來專門分析預(yù)算會(huì)議的參與效果。Wang從總體上建立了參與機(jī)制指數(shù)、功能參與指數(shù)、決策參與指數(shù)來評(píng)估參與效果，通過調(diào)查1990－2000年期間人口在50000人以上的美國(guó)城市的經(jīng)理(財(cái)務(wù)主管)，采用5等分法發(fā)現(xiàn)決策參與指數(shù)普遍低于參與機(jī)制指數(shù)和功能參與指數(shù)。

六、對(duì)我國(guó)的啟示

由于受政府預(yù)算的技術(shù)性和不透明約束，我國(guó)政府預(yù)算的公民參與研究很長(zhǎng)時(shí)間沒有受到重視。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和納稅人權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算信息公開透明和參與預(yù)算決策的要求越來越強(qiáng)烈。美國(guó)公民參與預(yù)算實(shí)踐距今已有近半個(gè)世紀(jì)的歷史，其產(chǎn)生發(fā)展與本國(guó)的政治民主制度、政府形式、官員產(chǎn)生方式以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有著密切關(guān)系。發(fā)展至今，參與式預(yù)算已形成機(jī)制成熟、制度比較完善的局面。盡管我國(guó)的政治架構(gòu)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件與美國(guó)有顯著差異，但在提高政府財(cái)政支出效率、改善政府責(zé)任、謀求良好政府治理和政府信任上則是一致的［14］。因此，美國(guó)公民參與預(yù)算的過程和機(jī)制可以為我國(guó)公民參與預(yù)算的范圍擴(kuò)展和制度建設(shè)提供良好的借鑒。這包括:

(一)明晰公民參與預(yù)算的目標(biāo)

由于預(yù)算參與本身所具有的多重目標(biāo)，因此對(duì)于決策制定者來說，在公民涉入政府預(yù)算之前，應(yīng)該根據(jù)所處的階段和面臨的迫切問題，在包含預(yù)算參與基本目標(biāo)，如向公眾報(bào)告預(yù)算決策，公眾了解預(yù)算信息等基礎(chǔ)上，明晰參與預(yù)算的首要目標(biāo)。只有參與目標(biāo)有了很清晰的表達(dá)，接下來的過程設(shè)計(jì)以及參與機(jī)制問題才可能很好地解決，而且最終參與有效性的評(píng)估才有了依據(jù)。從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，我們認(rèn)為參與式預(yù)算的首要目標(biāo)應(yīng)該是從居民的真實(shí)偏好和迫切需求出發(fā)安排財(cái)政支出項(xiàng)目并提高財(cái)政支出效率。之所以有這樣的目標(biāo)定位，緣于長(zhǎng)時(shí)期地方政府的財(cái)政支出主要圍繞政府的“中心工作”展開，這些“政績(jī)工程”、“形象工程”等“中心工作”是否切實(shí)反映了社會(huì)公眾的要求和愿望存在很大的疑問。因此，參與式預(yù)算的實(shí)施是中國(guó)的財(cái)政活動(dòng)從政府主導(dǎo)的供給型財(cái)政模式回歸公共財(cái)政和民生財(cái)政的最佳契機(jī)［15］。因此，采取周密的設(shè)計(jì)，積極穩(wěn)妥地推行地方政府參與式預(yù)算改革試點(diǎn)，更好地保證基層政府對(duì)公眾需求比較大的教育、社會(huì)保障和醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等服務(wù)性和有關(guān)民生的支出規(guī)模和比重，糾正政府支出結(jié)構(gòu)的不合理和低效浪費(fèi)問題十分迫切。從長(zhǎng)期來看，通過公民參與預(yù)算形成的財(cái)政信息的雙向交流和互動(dòng)，在基層政府治理中形成“自下而上”的責(zé)任機(jī)制，提高公眾對(duì)政府提供服務(wù)的滿意度和增進(jìn)對(duì)政府的信任度，以此達(dá)到實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧、實(shí)現(xiàn)善治的更高目標(biāo)意義重大。

(二)合理選擇預(yù)算參與的機(jī)制

任何一種參與機(jī)制都會(huì)存在優(yōu)點(diǎn)和不足。因此，參與機(jī)制的選擇非常重要。在選擇具體參與方式上，有三個(gè)重要的方面需要特別注意，一是參與機(jī)制要與參與目標(biāo)結(jié)合起來;二是預(yù)算決策的準(zhǔn)備階段(或早期階段)的參與機(jī)制尤其重要;三是參與機(jī)制要體現(xiàn)參與主體的代表性和專業(yè)性的結(jié)合。從中國(guó)目前參與式預(yù)算的首要目標(biāo)是要解決預(yù)算資源使用的優(yōu)先排序和效率問題，那么通過預(yù)算聽證會(huì)等公共會(huì)議廣泛征求公眾意見就非常有必要。為了通過多種途徑搜集更全面的公民意見，還可以充分運(yùn)用電視和計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行信息發(fā)布和民意調(diào)查，也可以選取一些居住小區(qū)或村居發(fā)放問卷調(diào)查或張貼公告征求意見。此外，探索建立公民制度化參與預(yù)算機(jī)制非常重要，可以考慮借鑒美國(guó)建立預(yù)算陪審團(tuán)制度的做法。這種陪審團(tuán)的好處是一個(gè)相對(duì)常設(shè)的組織，可以對(duì)社區(qū)的重要問題進(jìn)行持續(xù)的討論并將討論的建議提交給政府。這種機(jī)制能夠克服一般公民可能沒有足夠的時(shí)間和知識(shí)參與討論，或者一般公眾建議引不起政府重視等缺陷。隨著中國(guó)非政府組織對(duì)公共預(yù)算的關(guān)注和投入的增加，以及在爭(zhēng)取一些國(guó)際組織對(duì)預(yù)算改革的資金、技術(shù)支持的基礎(chǔ)上，這一機(jī)制的建立很有可行性。

(三)優(yōu)化公民參與預(yù)算的環(huán)境

一是加強(qiáng)公民教育與培訓(xùn)。參與到預(yù)算決策中的公民往往缺乏必要的專業(yè)知識(shí)，即使得到行政部門的授權(quán)與認(rèn)可，也很難對(duì)決策形成實(shí)質(zhì)性影響。因此，參與式預(yù)算運(yùn)作良好的國(guó)家往往會(huì)開展多渠道的公民教育與培訓(xùn)。(1)通過非營(yíng)利組織或媒體廣泛的宣傳與介入，增加公民對(duì)基本預(yù)算信息的了解;(2)利用預(yù)算工作室，加強(qiáng)對(duì)公眾解讀預(yù)算和監(jiān)督政府方面能力的培訓(xùn);(3)組織預(yù)算參觀活動(dòng)，促進(jìn)廣大公眾提高公共意識(shí)，超越局部利益;(4)充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)與信息化手段，最大限度地拓展參與方式，實(shí)施預(yù)算教育途徑。

二是預(yù)算信息的通俗化和細(xì)化相結(jié)合。為了讓全體公民中盡可能多的人能讀懂預(yù)算，需要對(duì)預(yù)算文件進(jìn)行通俗化處理并建立專門的公民預(yù)算［16］?！肮耦A(yù)算”并不替代常規(guī)詳細(xì)的政府預(yù)算文件，只是正式預(yù)算文件的重要補(bǔ)充。對(duì)某些項(xiàng)目的深入審查和監(jiān)督必須是在預(yù)算方案細(xì)化的基礎(chǔ)上。

三是預(yù)算信息公開。財(cái)政預(yù)算報(bào)告、財(cái)政預(yù)算審議過程以及對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督等都是在保證公民知情權(quán)、參與權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，細(xì)化了的財(cái)政預(yù)算報(bào)告也使公眾更清楚地了解到政府的錢花在了哪里、怎么花的，公眾在財(cái)政預(yù)算上的知情權(quán)和參與權(quán)的落實(shí)大大加強(qiáng)了公眾對(duì)政府的信任，甚至以前政府不愿也不敢拿出來的行政招待費(fèi)一項(xiàng)也由于公開和透明而得到了公眾的理解。

(四)實(shí)現(xiàn)預(yù)算參與與預(yù)算績(jī)效信息的有機(jī)整合

預(yù)算既要實(shí)現(xiàn)資源的戰(zhàn)略性配置，又要提升有限資金的使用效率。因此，必須高度關(guān)注預(yù)算參與與績(jī)效預(yù)算的整合。一方面，通過參與使預(yù)算決策建立在充分的信息與廣泛的認(rèn)同基礎(chǔ)之上，使決策權(quán)源于人民，發(fā)揮公眾當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性和創(chuàng)造性;另一方面，順應(yīng)現(xiàn)代預(yù)算改革潮流，結(jié)果導(dǎo)向，將公共支出是非曲直的評(píng)價(jià)權(quán)賦予人民，使公共資源盡最大可能地服務(wù)公眾。

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