□ 特約記者 江山

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中國(guó)式養(yǎng)老：
靠市長(zhǎng)？靠市場(chǎng)？

□ 特約記者 江山

“政府該投入的地方，必須投入，不能用市場(chǎng)規(guī)律解決所有問題。這個(gè)理念如果不解決，中國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)不會(huì)有太大改觀。”

2013年7月6日，北京“寸草春暉”民辦養(yǎng)老院，老人們?cè)诨▓@內(nèi)活動(dòng)。圖/CFP

位于北京市朝陽(yáng)區(qū)的和平家園社區(qū)以30％多的老齡率，成為中國(guó)老齡社區(qū)的一個(gè)縮影。

這個(gè)社區(qū)始建于上世紀(jì)50年代末，小區(qū)內(nèi)60歲以上老人有5000多名，80歲以上老人700多名。周圍還有9個(gè)類似社區(qū)，將近半數(shù)老人空巢。

王小龍的“寸草春暉養(yǎng)老院”就設(shè)在這里。這是一個(gè)真正意義上的民辦養(yǎng)老院，由他和幾個(gè)清華同學(xué)在2012年共同出資1000萬(wàn)元籌建。

“寸草春暉”開業(yè)八個(gè)月就已住滿，這在業(yè)內(nèi)幾乎算是奇跡，但王小龍依然有太多的困惑：“土地和成本就像壓在頭頂?shù)膬勺笊?，絲毫不能松懈?！彼堰@些困惑寫進(jìn)了給民政部的建議中，作為對(duì)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（下簡(jiǎn)稱《意見》）征求意見的回復(fù)。

2013年9月13日，這份醞釀三年之久的文件終于以國(guó)務(wù)院的名義全文發(fā)布。從市場(chǎng)的反應(yīng)來(lái)看，這是國(guó)家力推養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的利好消息，不少涉養(yǎng)老概念股票全線大漲。

然而在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心秘書長(zhǎng)唐鈞看來(lái)，當(dāng)前中國(guó)養(yǎng)老業(yè)困境的癥結(jié)仍在于“政府支持不夠”，以此來(lái)看，“這份文件有進(jìn)展，但進(jìn)步不大，在籌劃養(yǎng)老業(yè)發(fā)展上思路仍然不夠清晰?！?/p>

做地產(chǎn)還是做服務(wù)？

王小龍是個(gè)十分細(xì)致的人，看見路邊歪斜的花盆會(huì)隨手?jǐn)[放整齊，看見地毯上留下的污漬也不忘囑咐工作人員清理干凈。

這份細(xì)致也體現(xiàn)在“寸草春暉養(yǎng)老院”的很多細(xì)節(jié)上。周六上午，二三十位老人圍坐在院子中間的百年古樹下唱歌。初秋漸涼，每位老人的座位上都有一個(gè)厚厚的棉墊子。

“寸草春暉”接收的老人平均年齡在80歲左右，基本都是需要長(zhǎng)期照料的失能和半失能老人。這部分老人的照料不僅讓政府和子女“很頭疼”，也常常被一般公辦養(yǎng)老院“拒之門外”。

“中國(guó)當(dāng)前養(yǎng)老業(yè)有幾個(gè)特點(diǎn)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)關(guān)起門來(lái)只做機(jī)構(gòu)的事，社區(qū)一般都是保姆公司或家政公司來(lái)做服務(wù)，但這樣很難保證持續(xù)性，特別是社區(qū)服務(wù)的穩(wěn)定性和專業(yè)性都很差?！蓖跣↓埜嬖V記者。

“寸草春暉”目前有100張床位，“以這個(gè)平臺(tái)為基地，能把人固化下來(lái)、服務(wù)固化下來(lái)、流程固化下來(lái)，就能以點(diǎn)帶面進(jìn)行服務(wù)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)照顧了30個(gè)人，同時(shí)還能為社區(qū)的幾千名老人提供服務(wù)。”王小龍說(shuō)。

這些細(xì)致和用心換來(lái)了“寸草春暉”的快速成長(zhǎng)。開業(yè)八個(gè)月全部住滿，遠(yuǎn)超同行業(yè)三四年才能住滿的速度；平時(shí)基本處于“滿員”狀態(tài)，入住需要排號(hào)。

這樣的成績(jī)并沒有讓王小龍感到意外。中國(guó)社會(huì)的快速老齡化和養(yǎng)老市場(chǎng)潛在的巨大需求已經(jīng)成為各方共識(shí)。

據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截止2012年底，我國(guó)60周歲以上老年人口已達(dá)1.94億，2020年將達(dá)到2.43億，2025年將突破3億。

從2010年開始，國(guó)家發(fā)改委和民政部就開始著手起草《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，以期對(duì)當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展做出系統(tǒng)安排和全面部署。

在醞釀三年之后，該《意見》于9月13日正式對(duì)外公布。在中國(guó)公益研究院養(yǎng)老研究中心代理主任高云霞看來(lái)，《意見》的出臺(tái)是為平衡養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，從整體上推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)態(tài)的發(fā)展?！啊兑庖姟返暮诵膬?nèi)容是明確政府和市場(chǎng)的定位，政府要發(fā)揮兜底作用；同時(shí)要推動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，發(fā)揮社會(huì)力量唱主角的作用?！?/p>

但事實(shí)上，中國(guó)政府吸引民間資本參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的政策取向由來(lái)已久。2000年以來(lái)，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化意見》《關(guān)于支持社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的意見》等文件。

2010年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》明確表示，要通過(guò)用地保障、信貸支持和政府采購(gòu)等多種形式，鼓勵(lì)民間資本投資興辦養(yǎng)（托）老服務(wù)和殘疾人康復(fù)、托養(yǎng)服務(wù)等各類社會(huì)福利機(jī)構(gòu)。

“其實(shí)社會(huì)力量不用動(dòng)員，他們已經(jīng)在很積極地參與了?！碧柒x告訴記者，但問題在于，現(xiàn)在投資養(yǎng)老業(yè)的相當(dāng)一部分人都是房地產(chǎn)商人，把養(yǎng)老當(dāng)做房地產(chǎn)來(lái)做。

今年8月16日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上提出，要深化改革加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策措施，激發(fā)市場(chǎng)活力，使企業(yè)逐步成為養(yǎng)老服務(wù)的主角。這種背景下，更激發(fā)了房地產(chǎn)企業(yè)大舉進(jìn)軍養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的決心。

粗略統(tǒng)計(jì)，目前包括萬(wàn)科、保利、招商、遠(yuǎn)洋在內(nèi)的30多家房企，已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)大力開發(fā)養(yǎng)老地產(chǎn)。

現(xiàn)實(shí)中，養(yǎng)老地產(chǎn)往往被開發(fā)商異化成以養(yǎng)老之名只開發(fā)房地產(chǎn)的“拿地模式”。從結(jié)果來(lái)看，這些“超大型”養(yǎng)老地產(chǎn)，由于地處偏遠(yuǎn)、配套服務(wù)與養(yǎng)老項(xiàng)目脫節(jié)、難以滿足老年人需求，往往陷入“空置”的窘境。

“現(xiàn)在中國(guó)投資養(yǎng)老事業(yè)的人很多，但是很少有人把服務(wù)、照料作為核心來(lái)做，而是房地產(chǎn)的‘換湯不換藥’?！碧柒x指出，從這一點(diǎn)已經(jīng)可以看出政策的弊病所在，“社會(huì)力量參與已經(jīng)無(wú)所謂是亮點(diǎn)了，現(xiàn)在要解決的問題是，怎么把養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)真正做成服務(wù)的產(chǎn)業(yè)?！?/p>

“非盈利養(yǎng)老”難獲支持

“寸草春暉”占地2500多平米，位于北京的北三環(huán)內(nèi)，由經(jīng)營(yíng)不善的賓館改造而成。

在寸土寸金的北京城內(nèi)，為提高使用效率，王小龍盡可能壓縮一切不必要的軟硬件成本，“我沒有自己?jiǎn)为?dú)的辦公室，和財(cái)務(wù)擠在一起。因?yàn)樽鳛槊駹I(yíng)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，所有的投入都是自己的每一個(gè)銅板，既沒有國(guó)家的硬件投入，也沒有國(guó)家提供的人員編制和補(bǔ)貼。”

王小龍面臨的“捉襟見肘”在民辦養(yǎng)老院中極為普遍，特別是人員和房租費(fèi)用沉重?！跋裎覀冞@樣的民營(yíng)社區(qū)養(yǎng)老院，全住滿情況下，收回成本需要6到7年，這還不包括護(hù)理帶來(lái)的賠償風(fēng)險(xiǎn)。我們用租寫字樓的價(jià)格在城里租地做養(yǎng)老院，壓力可想而知。”王小龍說(shuō)，為此很多民營(yíng)養(yǎng)老院選擇遠(yuǎn)郊區(qū)，但是又很難滿足老百姓就近養(yǎng)老的需求，造成城里養(yǎng)老院一床難求，城外卻空空蕩蕩。

此前，不少地方政府也意識(shí)到這一點(diǎn)，試圖通過(guò)政策對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行資助和補(bǔ)貼。2009年，北京市民政局與財(cái)政局聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)資助辦法》。

今年3月，北京市民政局局長(zhǎng)李萬(wàn)鈞表示，北京市將在原有補(bǔ)貼辦法的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高標(biāo)準(zhǔn)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)階段的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)將由原來(lái)的收住一位老人每月200元至300元提高到300元至500元。

養(yǎng)老地產(chǎn)、以房養(yǎng)老等模式目前飽受爭(zhēng)議。圖/CFP

許多民辦養(yǎng)老院只能拿到“床位補(bǔ)貼”，卻享受不到“建設(shè)補(bǔ)貼”，因?yàn)楂@此資助的前提是“土地必須自有”。

事實(shí)上，除地產(chǎn)公司所辦的養(yǎng)老院能夠滿足“土地自有”的條件之外，其他民辦養(yǎng)老院基本無(wú)法滿足這一條件，因?yàn)橥恋厥亲鈦?lái)的。

“這項(xiàng)規(guī)定可能是想確保這個(gè)機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期做養(yǎng)老服務(wù)，以免拿到補(bǔ)貼但后期不再做養(yǎng)老。”高云霞說(shuō)，但這一點(diǎn)確實(shí)不利于優(yōu)惠政策的落實(shí)，“很多中小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都是租用的土地?！?/p>

“像我們這樣完全靠租房做養(yǎng)老的，在經(jīng)濟(jì)實(shí)力上很有限，但我們解決的問題是實(shí)實(shí)在在的。”王小龍說(shuō)。“寸草春暉”目前注冊(cè)的性質(zhì)是“民辦非盈利”，但和公立機(jī)構(gòu)相比，扶持政策既不公平也不靈活，很難有發(fā)展的活力。

對(duì)于國(guó)務(wù)院此次出臺(tái)的《意見》，不少業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，《意見》在鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的土地、稅收、補(bǔ)貼等關(guān)鍵要素上都實(shí)現(xiàn)了突破。

例如，《意見》中提出，民間資本舉辦的非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與政府舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享有相同的土地使用政策；對(duì)非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)要免征有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)，對(duì)營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)要減半征收有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)。

“《意見》中雖然提到民辦非盈利機(jī)構(gòu)能享受的一些扶持政策，但這一節(jié)非常突兀，前后都沒有提到如何倡導(dǎo)‘非盈利’。”唐鈞告訴記者，這份《意見》的基本思路，還是一個(gè)市場(chǎng)化的思路，但是中國(guó)70％的老人都是低收入，市場(chǎng)化養(yǎng)老對(duì)大多數(shù)老年人來(lái)說(shuō)是不可及的。“政府要發(fā)展的，不是市場(chǎng)化的養(yǎng)老。政府最主要的應(yīng)該做非盈利的養(yǎng)老，這樣對(duì)大多數(shù)老人來(lái)說(shuō)才是有意義的。”

避免重蹈“醫(yī)改”覆轍

在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)被定位為提供社會(huì)福利的“事業(yè)單位”，由此導(dǎo)致公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的問題重重。

北京市第一福利院、北京市第四福利院、北京市第五福利院地理位置優(yōu)越，是北京市養(yǎng)老院的“招牌”，第一福利院長(zhǎng)期有近萬(wàn)人在排隊(duì)入住。

“我們開玩笑說(shuō)，北京的第一福利院和第五福利院，住著的都是活蹦亂跳的老人?！碧柒x告訴記者，這些老人或者有錢，或者有權(quán)，他們本來(lái)不需要這些服務(wù)，但資源卻都被他們占用了。真正臥床不起、甚至失智失能的老人，其實(shí)并不在服務(wù)范圍內(nèi)。

“很多公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占用了場(chǎng)地設(shè)施，但后期的運(yùn)營(yíng)管理沒有跟上，造成了很多資源浪費(fèi)?！备咴葡继寡?，在鼓勵(lì)新建養(yǎng)老院的同時(shí)，“存量”如何改造和優(yōu)化是一個(gè)問題，“街道的很多養(yǎng)老院都是閑置的，這是個(gè)很頭疼的問題。”

對(duì)于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)效率低下、管理不善的問題，此次《意見》也明確提出要開展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制試點(diǎn)，鼓勵(lì)“公建民營(yíng)”的方式進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。

“這對(duì)我們是一個(gè)利好消息?！蓖跣↓堈f(shuō)，“寸草春暉”未來(lái)的發(fā)展方向是“連鎖化”經(jīng)營(yíng)。他希望政府能夠提供免費(fèi)用房、低租金用房或給予有力度的租房補(bǔ)貼，鼓勵(lì)優(yōu)秀民營(yíng)養(yǎng)老院做強(qiáng)做大。

“很多民營(yíng)養(yǎng)老院選擇遠(yuǎn)郊區(qū)，但是又很難滿足老百姓就近養(yǎng)老的需求，造成城里養(yǎng)老院一床難求，城外卻空空蕩蕩。”

“做強(qiáng)做大”的理想顯然遭遇了更多的困難，“是利好，但我怎么才能接手呢？”王小龍對(duì)其中的艱難深有體會(huì)，“這就像個(gè)‘燙手山芋’，很多街道辦的養(yǎng)老院明明做不好，明明賠錢，但就是不愿意放手。”

“談了幾個(gè)月，一直在扯皮，寸步難行，有的街道甚至希望通過(guò)按市場(chǎng)價(jià)轉(zhuǎn)讓來(lái)掙錢?！蓖跣↓?zhí)寡?，“北京市民政局一直很支持我們拓展，但民政局能協(xié)調(diào)的部門太少，協(xié)調(diào)不了街道的事。”

而“公建民營(yíng)”項(xiàng)目在北京市也出現(xiàn)過(guò)偏差，曾經(jīng)作為北京市樣板的“匯晨老年公寓”在很多方面都備受爭(zhēng)議。

“很多項(xiàng)目都被他們拿走了，招標(biāo)過(guò)程就是走個(gè)形式，條件都是為他們量身打造的，把其他社會(huì)資本都擋在了門外?！币晃粯I(yè)內(nèi)人士告訴記者，“他們拿走了政府的資源，但沒有提供更好的服務(wù)，收費(fèi)也并不比完全民營(yíng)機(jī)構(gòu)低?！?/p>

“鼓勵(lì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老沒錯(cuò)，但參與有兩個(gè)方向，一個(gè)是盈利的，一個(gè)是非盈利的。也就是說(shuō)，一個(gè)是市場(chǎng)的，一個(gè)是準(zhǔn)市場(chǎng)的?！碧柒x認(rèn)為，此次國(guó)務(wù)院的《意見》，倡導(dǎo)的方向并不明顯，仍然含糊，“鼓勵(lì)民間參與，實(shí)際上是政府想少出錢或者不出錢；如果鼓勵(lì)非盈利事業(yè)的發(fā)展，意味著政府肯定要出錢?！?/p>

在唐鈞看來(lái)，符合中國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老模式應(yīng)該是：60歲老人退休后，不需要太多社會(huì)支持，主要是居家養(yǎng)老。75歲或80歲以上老人，需要一部分照料，而完全不能自理的老人都應(yīng)該進(jìn)養(yǎng)老院。

他設(shè)想，對(duì)每一個(gè)這樣的老人，應(yīng)該由一個(gè)評(píng)估委員會(huì)對(duì)老人進(jìn)行需求評(píng)估后得出結(jié)論，需要什么服務(wù)、老人自己負(fù)擔(dān)多少、政府再補(bǔ)貼多少。

而對(duì)于《意見》中提及的開展“以房養(yǎng)老”試點(diǎn)，唐鈞也并不看好，“這對(duì)民資的參與是一個(gè)誘惑，對(duì)提供養(yǎng)老的機(jī)構(gòu)也是個(gè)誘惑，但是這個(gè)設(shè)想，在當(dāng)前中國(guó)來(lái)說(shuō)基本是不可實(shí)施的，只有很少的人能選擇。”

在他看來(lái)，政府保障和市場(chǎng)化方向仍然是兩個(gè)“矛盾”的方向，“醫(yī)療也好，教育也好，我們已經(jīng)看到了市場(chǎng)化的結(jié)果，養(yǎng)老問題也是一樣。醫(yī)改多年不成功，現(xiàn)在倒回來(lái)進(jìn)行改革，仍然不太成功，仍然沒有擺脫市場(chǎng)化取向，醫(yī)院仍然在追求利潤(rùn)。”

“政府該投入的地方，必須投入，不能用市場(chǎng)規(guī)律解決所有問題?！碧柒x表示，這個(gè)理念如果不解決，中國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)不會(huì)有太大改觀，“最多兩三成的老人能享受到養(yǎng)老服務(wù)，其他只能望洋興嘆?！?/p>

□ 編輯 郭鐵 □ 美編 王迪