劉德會

(內(nèi)江師范學(xué)院 四川內(nèi)江641112)

從1988年9月緬甸軍政府上臺到2009年1月奧巴馬執(zhí)政前，美國一直以緬甸存在民主、人權(quán)、毒品等問題為由，對緬甸實(shí)行嚴(yán)厲的孤立、制裁政策，致使美緬關(guān)系長期處于緊張狀態(tài)。奧巴馬執(zhí)政后，美國打著“變革”的旗號，在“巧實(shí)力”外交理念指導(dǎo)下，對緬態(tài)度發(fā)生180度大轉(zhuǎn)彎，并實(shí)行務(wù)實(shí)接觸政策，使美緬關(guān)系出現(xiàn)了久違的緩和。本文將在近幾年學(xué)界研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)奧巴馬政府3年多來對緬政策的實(shí)踐，分析美緬關(guān)系的改善及其未來發(fā)展。

一 奧巴馬政府的對緬政策

奧巴馬上臺后，隨著國際國內(nèi)形勢的變化，美國戰(zhàn)略重心東移，并高調(diào)提出“重返東南亞”戰(zhàn)略。在這一大背景下，考慮到美國之前的對緬政策的失敗、東盟作用、中國在東盟日益增長的影響力及緬甸領(lǐng)導(dǎo)層有意與美接觸等因素［1］，奧巴馬政府在對美國過去對緬政策進(jìn)行了7個月的認(rèn)真評估后，提出新的對緬政策，即務(wù)實(shí)接觸政策。所謂務(wù)實(shí)接觸政策，就是用合作和建設(shè)性方式發(fā)展與緬甸關(guān)系的政策。具體講，就是用一定程度的對話平衡制裁政策，以行動換行動，對緬甸政府施加影響，促使其支持人權(quán)，釋放昂山素季和其他政治犯，推進(jìn)民主改革等，從而使緬甸向美國希望的方向轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)美國在緬甸的戰(zhàn)略利益。這一政策實(shí)質(zhì)上是“大棒加胡蘿卜”政策，以“制裁”這一大棒為后盾，以“與緬官方接觸、開展直接對話”這一“胡蘿卜”先行的手段來實(shí)現(xiàn)美國的目標(biāo)。因此，該政策的目標(biāo)與之前的孤立、制裁政策仍然一樣，都試圖在緬甸建立美式民主政治。美國助理國務(wù)卿坎貝爾在2009年11月訪緬后發(fā)表的談話中講到，“我們對緬甸戰(zhàn)略目標(biāo)依然不變:我們希望看到一個與其人民和鄰邦和平相處，更加繁榮、民主的緬甸”，只是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段變了而已［2］?？梢哉f，務(wù)實(shí)接觸政策是奧巴馬在美國全球戰(zhàn)略大調(diào)整的背景下運(yùn)用“巧實(shí)力”外交的一個典型，它充分體現(xiàn)了奧巴馬大選時所強(qiáng)調(diào)的“變革”。與其前任相比，奧巴馬政府的對緬政策有以下新變化:

第一，對緬政策從單純的外交孤立、經(jīng)濟(jì)制裁轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)制裁與接觸并舉。冷戰(zhàn)后，隨著國際政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，經(jīng)濟(jì)制裁備受美國青睞，并逐漸成為美國外交政策的核心。所謂經(jīng)濟(jì)制裁，是一種強(qiáng)制性外交政策，是有意識地采取某種政策來限制或剝奪某一國家的利益，以迫使該國改變其某一對外政策或行為，以達(dá)到某種目的［3］。自1988年緬甸軍方掌權(quán)后，美國為實(shí)現(xiàn)在緬甸建立美式民主的目標(biāo)，一直對緬甸實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁，特別是當(dāng)美國認(rèn)為這一目標(biāo)在實(shí)現(xiàn)過程中受阻時，經(jīng)濟(jì)制裁基本上就是美國的對緬政策，尤其是在小布什執(zhí)政時期。小布什執(zhí)政時，美國先后在2003年、2007年、2008年三次加大對緬甸的制裁力度，還在2005年將緬甸劃為“暴政前哨國”。然而，制裁和孤立不但沒取得成效，反使緬軍方統(tǒng)治更加牢固，并與中國、俄羅斯、朝鮮等地區(qū)國家越走越近。對此，坎貝爾曾說，制裁對緬甸軍政府來說，僅是“適度的不方便”，卻增強(qiáng)了緬甸軍方解決外部壓力的能力，也更堅定了他們主導(dǎo)緬甸未來的決心;同時，制裁政策反而使以美國為首的西方國家遠(yuǎn)離緬甸，放棄了對緬甸的影響力，也無法介入緬甸國內(nèi)事務(wù)［4］。因此，奧巴馬在2009年就職演講時提出要向之前被稱作“暴政前哨”的國家打開接觸大門［5］，后來希拉里在東亞之行時又多次公開表達(dá)美國愿與緬甸接觸，改善兩國關(guān)系?？藏悹栐?009年11月初訪緬后又說，務(wù)實(shí)接觸是促進(jìn)實(shí)現(xiàn)一個“統(tǒng)一、和平、繁榮和民主”緬甸的最好方式［6］。自參議院外交委員會亞太小組主席韋布2009年8月訪緬后，美緬官方接觸逐漸開展，美國除了直接與緬甸軍政府接觸外，還與反對派領(lǐng)導(dǎo)人昂山素季、少數(shù)民族領(lǐng)袖及其他政黨領(lǐng)導(dǎo)人、普通民眾等緬甸社會各階層接觸，從各方面加強(qiáng)對緬甸的了解和影響。就目前看，盡管其并未使美緬關(guān)系出現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變，但確實(shí)增強(qiáng)了美國對緬甸政策的有效性，打破了兩國關(guān)系的僵局，為雙方關(guān)系的改善帶來良好開端;也使美國進(jìn)一步了解并介入緬甸民主改革進(jìn)程，并在美緬關(guān)系變化上更占主動［7］。

第二，從奉行單邊主義到多邊主義，注重中、印、東盟等在緬甸問題上的作用。在國際關(guān)系中，單邊主義即指一國側(cè)重單獨(dú)憑借自己強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)政治軍事實(shí)力按照自己的原則而不受他國和國際機(jī)構(gòu)影響、不建立和依靠聯(lián)盟處理國際事務(wù);而多邊主義則指一國更注重通過與大多數(shù)國家和國際組織合作來解決問題［8］。小布什執(zhí)政期間，憑借美國強(qiáng)大的國力，奉行單邊主義，為使緬甸就范，一味地加大對緬甸的制裁和孤立，卻未實(shí)現(xiàn)對緬甸政策的目標(biāo)。2008年金融危機(jī)后美國實(shí)力的削弱、小布什政府對緬政策成效的不彰及美國全球戰(zhàn)略重心的東移，使奧巴馬政府認(rèn)識到“讓一國或一些人凌駕于他人之上”的國際秩序已不可能再成功，若再對緬甸強(qiáng)硬，將造成美國無法挽回的損失，從而影響美國在緬甸的戰(zhàn)略利益和重返東南亞戰(zhàn)略的實(shí)施。奧巴馬上臺后，一改小布什我行我素的行事風(fēng)格，主張通過合作的方式、外交的手段解決緬甸問題。緬甸連接三亞，與東亞的的中國，南亞的印度、孟加拉國和東南亞的泰國、老撾相接壤，具有重要的戰(zhàn)略地位;同時具有豐富的自然資源，在東南亞甚至亞太地區(qū)有著重要的地緣政治經(jīng)濟(jì)地位;中國、印度等大國和東盟都是在緬利益攸關(guān)方。因此，在處理緬甸問題時，美國也非常注重各利益攸關(guān)方的態(tài)度，希望得到中國、東盟及印度的支持和配合。然而，奧巴馬政府從其前任的單邊主義政策轉(zhuǎn)為多邊主義政策并非是為了地區(qū)和平，而是為了確立美國在解決緬甸問題中的主導(dǎo)地位，最終達(dá)到美國的戰(zhàn)略意圖。

第三，從意識形態(tài)濃厚到淡化意識形態(tài)，強(qiáng)調(diào)現(xiàn)實(shí)性。由于緬軍方牢控政局，小布什執(zhí)政時，從意識形態(tài)出發(fā)，視緬甸軍政府為非法政府，一直不與其主要領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行雙邊會晤，不允許其領(lǐng)導(dǎo)人參與美國、歐盟和東盟之間的多邊會議，并呼吁聯(lián)合國和西方其他國家孤立緬甸軍政府。自2003年緬甸提出七點(diǎn)民主路線圖后，緬甸軍政府就著手改革，到2010年，通過制憲、新的大選，緬甸基本完成了軍人政權(quán)向民選政權(quán)的過渡。盡管新的民選政權(quán)仍是軍方占主導(dǎo)，但這的確是緬甸政局的一大變化。考慮到緬甸當(dāng)前的政治形勢及東南亞地區(qū)形勢的變化和美國的戰(zhàn)略利益，奧巴馬政府清楚地認(rèn)識到，若仍堅持不與緬甸軍方打交道，就有完全失去緬甸的可能;況且，緬甸政局目前的變化比不變好。美國國務(wù)卿希拉里·克林頓曾說，外交政策必須基于原則與現(xiàn)實(shí)的結(jié)合，而非僵硬的意識形態(tài);必須基于事實(shí)和證據(jù)，而非情緒或偏見［9］。同時，東南亞國家也希望美國借助緬甸國內(nèi)出現(xiàn)的新形勢調(diào)整對緬政策。因此，在對緬甸問題上，奧巴馬政府將現(xiàn)實(shí)需求和原則結(jié)合起來，采取制裁和接觸并舉的方式，試圖借助緬甸改革，通過加強(qiáng)與緬甸政府的直接對話，對其產(chǎn)生潛移默化的影響，從而推進(jìn)緬甸政治發(fā)展進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)自己的戰(zhàn)略目標(biāo)。

上述新變化明顯體現(xiàn)出奧巴馬政府對緬甸政策與其前任的不同，但只是表層和策略性的，純屬行為方式的變化，因?yàn)閼?zhàn)略目標(biāo)仍未變。盡管如此，但這一政策的踐行，著實(shí)使美緬關(guān)系出現(xiàn)了令世人驚訝的改變，有利于美國影響力在緬甸的提升。

二 美緬關(guān)系的改善

美國對緬甸的務(wù)實(shí)接觸政策一直得到緬甸政府的積極回應(yīng)，3年來，在不斷的接觸、對話和互動中，美緬關(guān)系得到了很大改善，出現(xiàn)了過去20多年來未有的良好發(fā)展態(tài)勢，表現(xiàn)為四個階段:

第一階段:2009年初—2009年7月，兩國互釋和解信號，嘗試接觸，尚在觀望。早在2008年11月，奧巴馬當(dāng)選美國總統(tǒng)后，緬軍政府最高領(lǐng)導(dǎo)人丹瑞就給他發(fā)去賀電，希望他能改變美國對緬甸的強(qiáng)硬態(tài)度并取消制裁。奧巴馬政府一上臺后，就不斷向緬甸發(fā)出和解善意。2009年初，奧巴馬在就職演說中講到，“對那些通過腐敗、欺騙、壓制異議保住權(quán)力的人，只要你們愿意松開你們的拳頭，我們就會伸出一只手。”［10］2月，希拉里在訪問日本、印尼時公開表示，美國對緬甸的制裁不起作用，美國正在評估對緬政策，有可能采取更靈活的方式;2月底，美國駐東盟大使考特·馬歇爾出席東盟峰會也表示，美國正在考慮更為有效的對緬政策;3月24日，美國國務(wù)院亞太司負(fù)責(zé)東南亞大陸國家事務(wù)的處長斯蒂芬·布萊克訪緬，與緬甸外長吳年溫等官員會見。盡管布萊克的級別不高，但外媒大多認(rèn)為，從他此行可看出奧巴馬很可能重新審視對緬政策。美國向緬甸發(fā)出和解信號的同時，加大了對緬甸的人道主義援助力度，并通過聯(lián)合國、東盟等組織加強(qiáng)與緬甸的接觸。作為對美國釋放和解信號的回應(yīng)，緬甸從2月底大赦6000余名犯人。然而，正當(dāng)雙方互釋和解信號時，5月，耶托事件的發(fā)生使美國懷疑緬甸政府的接觸誠意，并將本已在7月28日到期的嚴(yán)厲制裁緬甸的法案又延長3年。在接下來的3個月，緬甸因耶托事件引起的對昂山素季的審判成為美國關(guān)注緬甸形勢的唯一焦點(diǎn)，雙方良好的互釋和解信號氛圍暫時被打破，美國轉(zhuǎn)而觀望。

第二階段:2009年8月—2010年10月，美緬兩國繼續(xù)互釋和解信號，謹(jǐn)慎開展高層對話，互探接觸誠意。耶托事件雖使美緬互釋和解信號的良好氛圍一時被打破，卻使奧巴馬政府深刻認(rèn)識到，只有介入緬甸事務(wù)，才能提高美國在緬甸的戰(zhàn)略利益［11］。于是，奧巴馬政府繼續(xù)向緬甸釋放和解信號，主動與緬甸直接接觸，并逐步放松對緬軍政府的政治制裁。2009年8月中旬，韋布訪緬給雙方帶來轉(zhuǎn)機(jī)。因?yàn)轫f布訪緬期間，受到丹瑞接見，還被允許與昂山素季見面，并救走了耶托。韋布成為最近10年來首次訪緬并會晤緬政府領(lǐng)導(dǎo)人級別最高的美國政要。8月底，果敢事件發(fā)生，美國并未像以前一樣，嚴(yán)厲譴責(zé)緬甸政府，只是在8月31日發(fā)表了一個聲明，指出該事件將影響到地區(qū)安全與緬甸國內(nèi)和解進(jìn)程。為向美國證實(shí)正在改善人權(quán)狀況，9月17日，緬軍政府再次大赦7000多名犯人。美國隨即放寬對緬高層的政治制裁:18日，允許緬甸外長赴華盛頓;26日，又允許緬甸總理到紐約出席聯(lián)合國大會。28日，坎貝爾公布對緬甸政策評估結(jié)果，指出美國對緬甸政策基本目標(biāo)仍是:支持一個統(tǒng)一、和平、繁榮和民主及尊重公民權(quán)利的緬甸;鑒于緬甸已表現(xiàn)出與美國接觸的興趣，美國打算與之開展持續(xù)性互動，以改善雙方關(guān)系，這標(biāo)志著奧巴馬政府對緬政策基本成型。29日，坎貝爾在紐約會見緬甸科技部長及緬甸常駐聯(lián)合國代表等高官，探討改善兩國關(guān)系，成為美緬官員10多年來舉行的最高級別會晤。10月初，坎貝爾宣布美國打算開始與緬軍政府展開直接對話。為迎合美國，緬甸隨即放松對昂山素季的控制，僅10月就多次允許她離開被軟禁的住所會見美、澳、歐盟等多國外交官，并在東盟系列峰會時稱，若昂山素季表現(xiàn)良好，政府可能放寬禁令，并允許她在國家和解中發(fā)揮作用。11月初，坎貝爾率領(lǐng)14年來首個高級別代表團(tuán)訪緬，得到緬甸官方高規(guī)格的接待。期間，他會見了緬甸總理等政要及包括民盟在內(nèi)的多個政黨成員及少數(shù)民族領(lǐng)導(dǎo)人，并多次指出，奧巴馬政府希望“改善美緬關(guān)系”及改變以往美國政府對緬甸的“孤立”政策，但須以緬甸政府作出實(shí)質(zhì)性和互動性努力為基礎(chǔ)。坎貝爾之行，使美緬雙方有了進(jìn)一步的直接了解。事后，緬甸國家電視臺罕見地播放了他與吳登盛和昂山素季會晤的畫面;CNN、《華爾街日報》等美國部分媒體對緬甸的稱呼也由舊稱“Burma”，改為緬甸政府使用的“Myanmar”。這表明美緬對對方的態(tài)度確實(shí)有了變化。11月15日，奧巴馬在與東盟領(lǐng)導(dǎo)人會晤時，會見了吳登盛，成為美緬領(lǐng)導(dǎo)人43年來的首次會面。這次會晤再次確認(rèn)了美國對緬政策的轉(zhuǎn)變，為雙方的進(jìn)一步接觸奠定了基礎(chǔ)。

第三階段:2010年11月－2011年12月，美緬雙方官方高規(guī)格直接接觸加強(qiáng)，互動頻頻，關(guān)系回暖。2010年11月，緬甸大選如期舉行，雖是由軍人發(fā)起的緬聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨獲勝，被西方媒體稱為“換湯不換藥”，但它的舉行標(biāo)志著緬甸向民主政治邁開了重要一步。為彌補(bǔ)大選結(jié)果給美國等西方國家?guī)淼氖C明新政府與軍政府確有不同，緬甸政府于大選后的第二天就無條件地釋放了昂山素季;2011年3月，緬甸新政府上臺后，更是積極開展了一系列驚人的政治改革:大赦政治犯，主動尋求與少數(shù)民族武裝組織和談，派遣聯(lián)邦部長吳昂基先后多次與昂山素季對話，修改《政黨注冊法》為民盟參政鋪平道路，允許和平集會，放松出版審查等。這些改革得到了美國的贊揚(yáng)和鼓勵。8月，奧巴馬任命美國國防部亞洲與太平洋安全事務(wù)首席副助理部長德里克·米歇爾為美國駐緬甸特使及政策協(xié)調(diào)員。11月底12月初，希拉里對緬甸進(jìn)行了為期3天的訪問。期間，她會見了緬甸總統(tǒng)、外長等政界要員，還與昂山素季進(jìn)行了長達(dá)2個小時的單獨(dú)會談，并接觸到緬甸少數(shù)民族領(lǐng)袖及社會代表。吳登盛向她詳細(xì)介紹了緬甸的改革計劃;她則向緬甸明確傳達(dá)了美國關(guān)心的有關(guān)緬朝軍事合作和核問題，所有政黨參與選舉等政治改革措施，終止少數(shù)民族人權(quán)鎮(zhèn)壓，釋放政治犯，集會、結(jié)社自由和言論自由等五大事項(xiàng)，并稱緬甸若在這些方面取得進(jìn)展，美方將采取改善關(guān)系的新措施。她同時承諾將對國際金融機(jī)構(gòu)在緬甸的評估活動予以支持，作為“對正在緬甸進(jìn)行的改革之鼓勵”，并向緬甸提供120萬美元支持其改革。希拉里和吳登盛的會談，使雙方對各自下一步的行動有了明確的方向。希拉里成為10多年來美國訪緬的最高級別官員，將美緬自2009年以來的接觸推向頂峰，標(biāo)志著兩國關(guān)系明顯回暖，被緬甸總理吳登盛稱作是“兩國歷史的新篇章”，開啟了兩國關(guān)系正?；倪M(jìn)程。

第四階段:2012年1月至今，美緬雙方繼續(xù)互動，關(guān)系逐漸升溫，雙方關(guān)系開始邁向正?；?。希拉里訪緬后，美緬開展多方直接對話，互動加強(qiáng)。為爭取美國解除制裁，實(shí)現(xiàn)雙方關(guān)系正?；?，緬甸繼續(xù)積極推進(jìn)政治改革:批準(zhǔn)民盟注冊為合法政黨、再次大赦包括著名政治異見分子在內(nèi)的600多名犯人、批準(zhǔn)昂山素季參加4月舉行的議會補(bǔ)缺選舉、放寬對外國非政府組織在緬甸從事人道主義活動的限制等，這些舉措被美國視為是積極和實(shí)質(zhì)性的，美國隨即做出了回應(yīng)，并加大了對緬甸的鼓勵力度。1月13日，希拉里表示，美國已做好提升與緬甸外交關(guān)系的準(zhǔn)備，將從現(xiàn)有代辦級恢復(fù)至大使級;隨后，美國開始了對緬甸的全面考察，先后派負(fù)責(zé)緬甸事務(wù)的特別代表和政策協(xié)調(diào)員德里克·米歇爾和華盛頓負(fù)責(zé)打擊人口販賣的特使路易斯·西德巴卡、美國負(fù)責(zé)國際安全和不擴(kuò)散事務(wù)的助理國務(wù)卿馬斯·康特里曼及包括參議院少數(shù)黨領(lǐng)袖米奇·麥康奈爾在內(nèi)的5名美國國會議員訪緬，這表明美國已將其與緬甸關(guān)系正常化提上議事日程。當(dāng)然這一切得以緬方的實(shí)質(zhì)性行動為前提，如康奈爾所說，“全面恢復(fù)與緬的正常外交關(guān)系是美國政府完全恰當(dāng)?shù)臎Q定，但是，吳登盛政府需要進(jìn)一步解釋緬軍方與朝鮮的關(guān)系、需要進(jìn)一步解釋與自由和公正選舉相關(guān)的疑問。”［12］2月6日，美國國務(wù)院宣布了一項(xiàng)禁止國際金融機(jī)構(gòu)對與緬合作的豁免令，放松了美國長達(dá)20余年的對緬制裁，允許國際組織等向緬甸提供援助。4月1日，緬甸議會補(bǔ)選成功，在45個議會議席補(bǔ)選中，民盟共贏得43個各級議會議席，民盟主席昂山素季當(dāng)選聯(lián)邦議會人民院議員，這一結(jié)果大受美國歡迎，被美國看作是緬甸民主改革“具有歷史性的重要一步”。作為對緬甸議會補(bǔ)選積極結(jié)果的回應(yīng)，希拉里4日宣布美國將放松對緬甸的投資限制，允許緬甸部分官員入境美國并向緬甸派遣大使。但是，至于具體措施和時間表，美國官員仍在考慮。當(dāng)然，美國考慮的是緬甸民主改革的下一步會如何走，這在希拉里的答記者問中體現(xiàn)出來。她說，緬甸前方道路依舊漫長，前途“尚未明朗和確定”，但“我們充分認(rèn)可和支持 (緬甸)所獲進(jìn)展，將繼續(xù)致力于推行政策，鼓勵這些努力”［13］。為鼓勵緬甸繼續(xù)推進(jìn)改革，不走回頭路，5月17日，奧巴馬宣布正式提名美國駐緬特使及政策協(xié)調(diào)員德里克·米歇爾出任22年來美國首位駐緬甸大使，被美國媒體視為美國全面恢復(fù)與緬甸外交關(guān)系的最重要步驟。奧巴馬在一份聲明中稱，“今天 (17日)是美國和緬甸關(guān)系掀開新一章的起點(diǎn)”。至此，美緬關(guān)系完全正?；坪踔溉湛纱?/p>

三 美緬關(guān)系改善的前景

務(wù)實(shí)接觸政策實(shí)施3年多來，美緬關(guān)系發(fā)生了巨大變化，由原來的僵局狀態(tài)發(fā)展到現(xiàn)在的如此熱絡(luò)，雙方關(guān)系完全正?；欠裰溉湛纱?美國是否會取消所有對緬制裁?筆者看來這一切還受制于諸多因素。

首先，美緬改善雙方關(guān)系的最終目標(biāo)不一致。美國改善與緬甸關(guān)系，旨在通過對緬甸的影響，使緬成為一個聽命于美國的民主國家，成為其實(shí)施東南亞戰(zhàn)略的重要棋子。而緬甸改善與美國的關(guān)系，其目標(biāo)在于以美國為首的西方國家能取消對緬制裁，打破國際孤立，維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。美國改善與緬甸的關(guān)系是以緬甸政府作出釋放昂山素季和其他政治犯，舉行議會補(bǔ)選并給予昂山素季一定的政治地位、推進(jìn)國內(nèi)和解進(jìn)程等實(shí)質(zhì)性和互動性努力為基礎(chǔ)的。自2011年3月上臺后，緬甸新政府一直都在積極地將這些實(shí)質(zhì)性努力付諸實(shí)踐，被美國看作是正朝著美國所希望的方向發(fā)展。與此同時，緬甸政府的目標(biāo)也在逐步實(shí)現(xiàn)，如獲得了美國等西方國家的有限放松制裁和前所未有的寬松國際環(huán)境。但就目前看，雙方實(shí)現(xiàn)的只是各自階段性目標(biāo)，并不能代表各自最終目標(biāo)一定會實(shí)現(xiàn)，因?yàn)殡p方最終目標(biāo)有著質(zhì)的不同。這將意味著美緬還會繼續(xù)博弈。

其次，美國是否會完全取消對緬甸的制裁，這不僅需要時間，而且這一做法還受多方面的牽制。第一，2012年是美國大選年，各種情緒化個案往往會被政治化，同時仍有一些美國議員對緬甸政府改革的“持久性和真誠性”持懷疑態(tài)度［14］，甚至還有部分共和黨人士和社會團(tuán)體公開反對奧巴馬調(diào)整對緬政策，也就是美國國內(nèi)對緬甸問題還存在爭議，這可能會影響到國會修改制裁文件的進(jìn)程和美國對緬政策的走向;第二，緬甸是否會按照美國的要求繼續(xù)改革。目前雖然美國等西方國家已陸續(xù)宣布暫緩或放松或解除對緬甸的多種制裁，但若緬甸未向美國希望的方向繼續(xù)推進(jìn)改革甚至逆轉(zhuǎn)的話，美國等國可能隨時恢復(fù)和延長制裁，也可能進(jìn)行限制性制裁，即僅對那些破壞改革進(jìn)程或踐踏人權(quán)或?qū)е旅褡鍥_突或與朝鮮進(jìn)行軍事貿(mào)易者實(shí)施制裁［15］。第三，目前美國對緬甸制裁的相關(guān)法律文件主要有5部法案和4份總統(tǒng)令，要解除制裁的話，還需要美國國會來修改這些法律文件。而國會修改這些文件要經(jīng)過調(diào)查、提交報告、舉辦聽證會、兩院的提案、辯論等一系列國會立法過程，在正常情況下，完成這一過程至少需要一年以上的時間;要是出現(xiàn)前兩種情況，那時間就無法確定。所以，美國在短期內(nèi)是很難取消所有對緬制裁的。

第三，緬甸是否會與朝鮮斷絕關(guān)系。緬甸與朝鮮于1961年建立領(lǐng)事級外交關(guān)系，于1975年建立大使級外交關(guān)系。在1983年10月之前，兩國交往密切。1983年10月，因韓國總統(tǒng)全斗煥一行訪緬時遭炸彈襲擊，緬甸政府認(rèn)為是朝鮮特工所做，11月便宣布與朝鮮斷絕外交關(guān)系，直到2007年兩國才恢復(fù)外交關(guān)系。由于兩國是在雙方都處于比較艱難的國際環(huán)境下恢復(fù)的外交關(guān)系，因此不論兩國在軍事交往與核合作方面有無真實(shí)憑據(jù)，都受到了以美國為首的西方國家的密切關(guān)注。自2009年美緬接觸以來，奧巴馬政府就多次強(qiáng)調(diào)“緬朝或許存在核武方面的合作”，擔(dān)憂這將對美國安全構(gòu)成威脅，并在公開和私下場合持續(xù)不斷且直接地向緬甸表達(dá)了這一憂慮，希望緬甸能消除這一顧慮。2009年7月，希拉里在參加?xùn)|盟地區(qū)論壇時公開表示，美國嚴(yán)重關(guān)切緬朝之間可能存在的軍事聯(lián)系，對此所帶來的安全威脅的擔(dān)憂正在升級。2009年坎貝爾在紐約會見緬甸代表團(tuán)時，在談到緬朝間可能存在軍事合作問題時，緬方作了模糊的回應(yīng):緬甸政府同意遵守安理會1718號和1874號決議，不過，緬甸政府有責(zé)任維持和保護(hù)國家權(quán)力［16］。為盡快使緬甸處理好緬朝的軍事合作問題，10月，坎貝爾表示，美國將把朝緬之間的軍事合作納入今后與緬甸政府的對話內(nèi)容，同時敦促緬甸要嚴(yán)格遵守安理會決議。2011年12月希拉里訪緬期間，在與吳登盛會談時，明確提出改善美緬關(guān)系的首要課題是緬甸斷絕與朝鮮的軍事合作關(guān)系;對此，緬甸政府一直沒有實(shí)質(zhì)性表現(xiàn)，令美國非常著急。不過，2012年5月，吳登盛在韓緬首腦會談中表示，承諾遵守聯(lián)合國安理會決議，停止向朝鮮購買常規(guī)武器。但仍無實(shí)質(zhì)行動。6月27日，美國再次明確提出將緬甸與朝鮮斷絕軍事關(guān)系作為雙方關(guān)系正常化的先決條件。德里克·米歇爾在當(dāng)天說，除非緬甸“一勞永逸地切斷”在美國看來屬于與朝鮮的全部“非法聯(lián)系”并令美國完全滿意，“我們兩國的雙邊關(guān)系才會完全正?；薄ｏ@然，緬甸對其與朝鮮的軍事關(guān)系的處理是美緬關(guān)系完全正?；年P(guān)鍵。不過，緬甸對此沒有立即表態(tài)。

第四，緬甸是否會按美國的意圖繼續(xù)推進(jìn)改革。緬甸政府推進(jìn)國內(nèi)改革的目標(biāo)在于建設(shè)一個和平、發(fā)展、繁榮的國家。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，緬甸政府把政治改革作為第一步戰(zhàn)略改革，并在2012年5月11日提出，政治改革基本達(dá)到政府預(yù)期，即將進(jìn)入第二步戰(zhàn)略改革，即經(jīng)濟(jì)改革。緬甸政府強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)改革以人民為中心，以發(fā)展為目標(biāo);在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)改革的同時，仍將繼續(xù)推動國家和解、和平、穩(wěn)定、法治以及公共安全等。而美國，對緬甸接下來的改革將更加關(guān)注緬甸封閉的政治體系及其如何對待少數(shù)民族和仍在押的政治犯、緬朝關(guān)系、緬甸投資環(huán)境的透明度及軍人在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的角色等［17］，并希望緬甸在這些方面加大改革。在第一步戰(zhàn)略改革中，緬甸的改革舉措基本上達(dá)到了美國的要求。那在第二步戰(zhàn)略改革中，緬甸是否會像在第一步戰(zhàn)略改革中那樣一味地去滿足美國的要求呢?這具有很大的不確定性，猶如希拉里所說，緬甸前方道路依舊漫長，前途“尚未明朗和確定”。同時，有人認(rèn)為緬甸目前進(jìn)行的改革不是真正意義上的改革。民盟創(chuàng)始人之一溫丁在2012年1月初的一次會談中說到，目前在緬甸發(fā)生的“改革”是緬甸獨(dú)裁者為迷惑外國政府和中立派昂山素季而耍的一種花招。另外，根據(jù)緬甸2008年憲法，緬甸是不可能很快變成一個民主國家的，在將來發(fā)生任何“突發(fā)事件”的情況下，緬甸人現(xiàn)在正享受的有限的新自由，也可能通過憲法手段而非槍管被剝奪［18］。這樣一來，緬甸現(xiàn)在著手的改革也有可能發(fā)生逆轉(zhuǎn)。因此，緬甸今后的改革何去何從，還需時間來驗(yàn)證。而這作為美緬以行動換行動的一大關(guān)鍵條件，必將對美國是否完全取消對緬制裁產(chǎn)生影響。

綜上所述，當(dāng)前美緬關(guān)系最終能否完全正?；?，關(guān)鍵點(diǎn)取決于緬甸如何處理與朝鮮之間的軍事關(guān)系;而美國是否完全取消對緬制裁，由于受主客觀因素牽制，還有待進(jìn)一步觀察。

【注 釋】

［1］劉阿明:《美國對緬政策的調(diào)整及其前景》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2010年第2期。

［2］美國助理國務(wù)卿坎貝爾訪問緬甸后發(fā)表談話，http://iipdigital.usembassy.gov/st/chinese/texttrans/2010/05/20100510170532eaifas0.7195355.html#axzz1mSYOpGUf，2012年1月15日。

［3］肖剛、黃國華:《冷戰(zhàn)后美國經(jīng)濟(jì)外交中的單邊經(jīng)濟(jì)制裁》，《國家經(jīng)貿(mào)探索》2006年第3期。

［4］Andrew Selth，“Burma:Obama's pragmatic engagement”， http://www.lowyinterpreter.org/post/2009/11/18/Burma－Obamas－pragmatic－engagement.aspx，2012年2月18日。

［5］PRISCILLA CLAPP，“Prospects for Rapprochement Between the United States and Myanmar”，Contemporary Southeast Asia，Vol.32，Aio.3，2010，p.411．

［6］《美國助理國務(wù)卿坎貝爾訪問緬甸后發(fā)表談話》，http://iipdigital.usembassy.gov/st/chinese/texttrans/2010/

05/20100510170532eaifas0.7195355.html#axzz1mSYOpGUf，2012年1月15日。

［7］PRISCILLA CLAPP，“Prospects for Rapprochement Between the United States and Myanmar”，Contemporary Southeast Asia，Vol.32，Aio.3，2010，p.418．

［8］葉江:《單邊主義與多邊主義的相互轉(zhuǎn)換》，《美國研究》2004年第4期。

［9］《奧巴馬謀劃務(wù)實(shí)外交》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/world/2009－01/20/content_10686258.htm，2012年4月12日。

［10］IAN HOLLIDAY，“Extending a Hand in Myanmar”，POLITICS ABROAD，Dissent Spring 2011:Dissent，rev.qxd 3/1/2011，p.17．

［11］PRISCILLA CLAPP，“Prospects for Rapprochement Between the United States and Myanmar”，Contemporary Southeast Asia，Vol.32，Aio.3，2010，p.410．

［12］《美國有意全面恢復(fù)與緬甸大使級外交關(guān)系》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/world/2012－01/15/c_122587809.htm，2012年5月3日。

［13］《美國放松對緬甸制裁》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/mil/2012－04/06/c_122935356.htm，2012年5月25日。

［14］徐利平:《緬甸改革:從民主到民生》，《小康》2012年5月。

［15］“Statement by the President on the Easing of Sanctions on Burma”，July 11，2012，http://www.whitehouse.gov/the－pressoffice/2012/07/11/statement－president－easing－sanctions－burma，July 13，2012．

［16］DAVID I.STEINBERG，“The United States and Myanmar:a‘boutique issue’”，International Affairs，86:1，2010．

［17］“Statement by the President on Burma”，May 17，2012，http://www.whitehouse.gov/the－ press－office/2012/05/17/statement－president－burma，June 30，2012．

［18］Bertil Lintner，“The limits of reform in Myanmar”，Jan 18，2012，http://www.atimes.com/atimes/Southeast_A-sia/18Ae03.html，June 12，2012．