李超民

（上海財(cái)經(jīng)大學(xué)，200433）

美國(guó)地理空間信息管理體制問(wèn)題研究

李超民

（上海財(cái)經(jīng)大學(xué)，200433）

文章重點(diǎn)研究了美國(guó)地理空間數(shù)據(jù)及其組織與管理體制、有關(guān)數(shù)據(jù)分享政策法規(guī)建設(shè)、地理空間信息政策研究及相關(guān)爭(zhēng)論等問(wèn)題，提出我國(guó)地理空間信息體制建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展可借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，重視政策與立法，做好頂層設(shè)計(jì)，制定科學(xué)管理模式，協(xié)調(diào)各方利益。

美國(guó);地理信息;地理空間;管理體制

引言

美國(guó)政府已經(jīng)把聯(lián)邦地理空間數(shù)據(jù)視為資本性資產(chǎn)加以管理。隨著信息技術(shù)發(fā)展，對(duì)地理空間信息的消費(fèi)需求正推動(dòng)地方政府和商業(yè)地理信息供給，以往這個(gè)領(lǐng)域是由美國(guó)聯(lián)邦政府控制的。由于地理空間信息的公共消費(fèi)不斷增加，在協(xié)調(diào)管理與推動(dòng)合作方面，聯(lián)邦政府與信息資源生產(chǎn)者、消費(fèi)者、私營(yíng)部門和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)一樣，作用越來(lái)越大。顯然，如何獲得地理信息數(shù)據(jù)，聯(lián)邦、州和地方政府如何與數(shù)據(jù)商協(xié)調(diào)越來(lái)越重要。此外，聯(lián)邦政府應(yīng)承擔(dān)的費(fèi)用份額也是重大問(wèn)題。鑒于各州和地方政府對(duì)地理空間信息依賴程度的提高，如何提高聯(lián)邦政府與之相互協(xié)調(diào)的程度，有效管理地理空間信息當(dāng)建立何種體制，硬件方面是建設(shè)“NSDI 2．0”，還是建設(shè)全國(guó)性GIS?本文將就以上問(wèn)題展開(kāi)論述。

1 地理空間數(shù)據(jù)的組織與管理體制問(wèn)題

聯(lián)邦政府相關(guān)政策過(guò)程需運(yùn)用GIS及地理空間信息，這些需求主要來(lái)自有關(guān)機(jī)構(gòu)的全國(guó)洪泛灘區(qū)圖繪圖、普查、生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)規(guī)劃，對(duì)颶風(fēng)、地震、海嘯等天災(zāi)造成的脆弱性評(píng)估并制定應(yīng)對(duì)措施。有人認(rèn)為，聯(lián)邦政府擁有的數(shù)據(jù)本身就是地理空間性質(zhì)的。據(jù)美國(guó)內(nèi)政部披露，政府信息中80% －90%具有地理空間成分。［1］對(duì)于地理空間信息管理，聯(lián)邦政府面臨三個(gè)挑戰(zhàn)：（1）如何完善地開(kāi)展地理空間信息的組織與管理，以滿足多層級(jí)管理和潛在需求增長(zhǎng);（2）如何保證地方、各州和聯(lián)邦利益相關(guān)者分享數(shù)據(jù)，避免沖突;（3）如何在聯(lián)邦所屬國(guó)土上協(xié)調(diào)政府機(jī)構(gòu)的地理空間數(shù)據(jù)行政與管理。上述問(wèn)題都與聯(lián)邦地理空間政策和管理體制有關(guān)。

地理空間數(shù)據(jù)體系建設(shè)必須有全國(guó)協(xié)調(diào)政策和體制。聯(lián)邦政府要大量運(yùn)用地理空間信息數(shù)據(jù)，其中既存在某種重復(fù)勞動(dòng)，也存在分享信息的無(wú)效勞動(dòng)。有人說(shuō)，正是官僚主義才導(dǎo)致對(duì)地理空間信息的人為需求，而且測(cè)繪活動(dòng)本身加劇了行政機(jī)構(gòu)對(duì)地理信息數(shù)據(jù)的需求。1906年聯(lián)邦政府發(fā)布政令，要求美國(guó)地理局（the United States Geographic Board）審核各種測(cè)繪項(xiàng)目，以避免浪費(fèi)資源，并保證測(cè)繪標(biāo)準(zhǔn)化。［2］聯(lián)邦機(jī)構(gòu)之間、聯(lián)邦政府與地方和各州政府之間，以及企業(yè)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)之間的地理空間數(shù)據(jù)組織與管理是經(jīng)常性工作，進(jìn)行組織與管理將把數(shù)據(jù)采集的重復(fù)勞動(dòng)降到最低，因?yàn)橄嚓P(guān)地理空間數(shù)據(jù)一次性收集后，即可提供給不同的使用者反復(fù)利用，因此地理空間信息采集方應(yīng)當(dāng)盡量遵守規(guī)范指導(dǎo)性建議或者議定書。盡管聯(lián)邦政府建立了相應(yīng)組織框架，并對(duì)各州高效分享、轉(zhuǎn)讓和使用的地理空間信息進(jìn)行管理，但并未能完全滿足政策目標(biāo)要求，無(wú)法使類型千差萬(wàn)別的地理空間數(shù)據(jù)可無(wú)縫交叉索引查閱。1990年，聯(lián)邦管理與預(yù)算辦公室（OMB）修訂了《第A－16號(hào)通告》（Circular A－16），成立聯(lián)邦地理數(shù)據(jù)委員會(huì)（Federal Geographic Data Committee，即 FGDC），以推動(dòng)不同政府層級(jí)、私營(yíng)部門和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與合作，共同使用、分享、普及地理空間數(shù)據(jù)。FGDC的職能非常重要，層級(jí)極高，包括10位內(nèi)閣部長(zhǎng)和9個(gè)聯(lián)邦相關(guān)部門。1994年“12906行政令”（E．O．12906）對(duì)此加以強(qiáng)調(diào)，［3］要求FGDC協(xié)調(diào)發(fā)展全國(guó)空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施（the National Spatial Data Infrastructure，NSDI），NSDI是有關(guān)地理空間數(shù)據(jù)生產(chǎn)商、經(jīng)理人和消費(fèi)者的分布式網(wǎng)絡(luò)。政策還呼吁，通過(guò)建設(shè)全美地理空間數(shù)據(jù)清算所（National Geospatial Data Clearinghouse），解決數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、公眾接入、地理空間信息的重復(fù)及不兼容難題。只有建設(shè)覆蓋全美的NSDI才有可能實(shí)現(xiàn)這一理想目標(biāo)，這就是“E．O．12906”和《第 A－16號(hào)通告》的政策意圖。

美國(guó)聯(lián)邦政府的地理空間信息政策意圖體現(xiàn)在體制變革上。NSDI建成后，能滿足全美不同層級(jí)政府、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)以及私人用戶數(shù)據(jù)分享要求，并成為滿足地理空間數(shù)據(jù)提供者與聯(lián)邦、各州以及各級(jí)地方和使用者之間的基礎(chǔ)資源與基礎(chǔ)框架，設(shè)立FGDC的意圖是加快建設(shè)NSDI。然而結(jié)果并不盡如人意，為此有人提出，亟待新建覆蓋全美的空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，有稱之為“全美 GIS”（“national GIS”），也有些稱為“NSDI 2．0”，這個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施具備高效和全國(guó)范圍內(nèi)互通性，所以也稱之為“數(shù)字式基礎(chǔ)設(shè)施”（“digital infrastructure”），它與道路、油氣管、通訊基礎(chǔ)設(shè)施一樣，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和國(guó)家安全中的地位非常重要?！兜贏－16號(hào)通告》經(jīng)過(guò)1990年、2002年兩次修訂，目前已擴(kuò)大到數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)管理，并強(qiáng)制聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在地理空間活動(dòng)中的協(xié)調(diào)作用。［4］2002年，《第A－16號(hào)通告修訂》規(guī)定，由OMB管理部副主任兼任FGDC副主席，并直接向FGDC主席（聯(lián)邦內(nèi)政部長(zhǎng)）負(fù)責(zé)。2003年，OMB公布了一項(xiàng)政策備忘錄，要求聯(lián)邦政府相關(guān)部委各指定一名高級(jí)官員，負(fù)責(zé)本部門地理空間信息事務(wù)。2006年上半年，OMB進(jìn)一步明確，15個(gè)聯(lián)邦部和12個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)必須指定一名助理部長(zhǎng)或相當(dāng)層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)該項(xiàng)政策。［5］2010年年底，OMB針對(duì)《第 A－16號(hào)通告》又發(fā)布了補(bǔ)充政策，包含兩項(xiàng)內(nèi)容：第一，指出地理空間數(shù)據(jù)的資本性資產(chǎn)屬性;第二，把地理空間數(shù)據(jù)資產(chǎn)納入聯(lián)邦政府的正常年度預(yù)算。這是奧巴馬政府對(duì)美國(guó)地理空間數(shù)據(jù)管理的政策指南。［6］

首先，奧巴馬政府關(guān)于地理空間數(shù)據(jù)的“資本性資產(chǎn)”屬性政策。資本性資產(chǎn)（Capital Asset）屬性這一說(shuō)法指地理空間數(shù)據(jù)的購(gòu)買與管理應(yīng)和金融資產(chǎn)屬于同等政策類別，也即地理空間數(shù)據(jù)需納入NGDA的資產(chǎn)管理（NGDA Portfolio），從而保證聯(lián)邦政府在地理空間數(shù)據(jù)投入方面的相互協(xié)調(diào)、透明，數(shù)據(jù)質(zhì)量全面提高，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化，充分利用資源，提高互通性，增進(jìn)分享，所以必須改變以往那種機(jī)構(gòu)設(shè)置功能單一的問(wèn)題，以連貫的政策、完善的組織、良好的治理獲得最佳效果。奧巴馬政府的政策并未脫離之前政策關(guān)注的重點(diǎn)，即管理、協(xié)調(diào)和分享，只是解決方案轉(zhuǎn)向了資產(chǎn)組合的思路，也稱為“投資組合中心模式”（“portfolio－centric model”）。這種思路的目標(biāo)，是要FGDC制定長(zhǎng)短期協(xié)調(diào)的政策，對(duì)于不同部門的相關(guān)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)和資金投向，進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)規(guī)劃，涉及到聯(lián)邦政府地理空間數(shù)據(jù)現(xiàn)行政策的編制、選擇、組織、管理、評(píng)估、監(jiān)督和設(shè)置，從而支持聯(lián)邦政府的全國(guó)性目標(biāo)。不過(guò)這種方法的具體成效還需要進(jìn)一步觀察。［7］

其次，聯(lián)邦政府對(duì)地理空間數(shù)據(jù)資產(chǎn)的年度預(yù)算管理問(wèn)題。奧巴馬政府提出，對(duì)地理空間數(shù)據(jù)政策進(jìn)行年度投資審查。這一預(yù)算審查過(guò)程，將使得資金運(yùn)用落實(shí)到具體部門，提高聯(lián)邦機(jī)構(gòu)內(nèi)擔(dān)負(fù)不同職責(zé)官員的聯(lián)系緊密程度。比如，部門財(cái)務(wù)主管和地理空間數(shù)據(jù)項(xiàng)目主管間的相互協(xié)調(diào)。政策對(duì)FGDC的影響會(huì)反映在預(yù)算過(guò)程中，美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)此極為關(guān)注。

2 地理空間數(shù)據(jù)分享中的問(wèn)題

建設(shè)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)意義重大。在全國(guó)災(zāi)害應(yīng)急工作中，地塊數(shù)據(jù)庫(kù)（也稱地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)）實(shí)用價(jià)值很大，目前美國(guó)國(guó)家層面對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)非常重視，并取得了一定成績(jī)。［8］但是，各地對(duì)于在全國(guó)范圍內(nèi)如何分享這些數(shù)據(jù)存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，所以，各地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)只適用本地需要，尚未認(rèn)識(shí)到只有全國(guó)各地共同建設(shè)，才能為地方帶來(lái)更多實(shí)際成效。［9］以2005年卡特琳娜颶風(fēng)救災(zāi)為例，在緊急救災(zāi)響應(yīng)時(shí)期，相關(guān)機(jī)關(guān)、公共團(tuán)體、保險(xiǎn)公司因缺少關(guān)鍵的地籍?dāng)?shù)據(jù)，導(dǎo)致災(zāi)后發(fā)生了不少財(cái)產(chǎn)詐騙案例。所以，問(wèn)題的核心是各級(jí)機(jī)構(gòu)如何協(xié)調(diào)一致，規(guī)劃、建設(shè)地理空間數(shù)據(jù)庫(kù)，并有效管理和分享建設(shè)成果。

在美國(guó)政府的地理空間數(shù)據(jù)建設(shè)實(shí)踐中，暴露出聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)之間難以協(xié)調(diào)一致的問(wèn)題。以“全國(guó)地圖項(xiàng)目”（The National Map）為例，這項(xiàng)在建項(xiàng)目通過(guò)不同來(lái)源收集相關(guān)數(shù)據(jù)，建設(shè)地圖系統(tǒng)。該項(xiàng)目屬于下一代地形圖，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)全部上網(wǎng)和互動(dòng)，并和紙地圖配合使用，準(zhǔn)備建成后為全國(guó)提供服務(wù)。美國(guó)政府把它視為全國(guó)地理知識(shí)庫(kù)的核心框架。［10］但是，建設(shè)的不協(xié)調(diào)帶來(lái)一些難題，比如，美國(guó)林務(wù)局（the U．S．Forest Service，USFS）正致力于建設(shè)一套覆蓋全美的森林生態(tài)系統(tǒng)GIS，卻不得不從各地互不兼容的地理空間數(shù)據(jù)庫(kù)中采用數(shù)據(jù)，有關(guān)森林及地理數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)五花八門，不得不花費(fèi)大量精力調(diào)整數(shù)據(jù)，最終只有降低數(shù)據(jù)解像度，才能實(shí)現(xiàn)全覆蓋。［11］另一個(gè)例子是美國(guó)全國(guó)土地綜合系統(tǒng)（The National Integrated Land System，NILS），聯(lián)邦政府管理全美29%的土地（約6．5億英畝），為此美國(guó)土地管理局（The Bureau of Land Management，BLM）被指定為聯(lián)邦土地地籍信息和歸屬狀態(tài)管理的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。［12］其他擁有類似資源的機(jī)構(gòu)還包括USFS、美國(guó)魚(yú)類與野生動(dòng)物局（Fish and Wildlife Service）、美國(guó)公園管理局（the National Park Service）、美國(guó)國(guó)防部等。NILS是由BLM和USFS共同發(fā)起的，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、各州、一些縣份、私營(yíng)機(jī)構(gòu)共同參與，試圖通過(guò)建設(shè)全國(guó)GIS系統(tǒng)對(duì)聯(lián)邦地籍進(jìn)行管理。目前系統(tǒng)建設(shè)剛起步，只有少量相關(guān)數(shù)據(jù)通過(guò) GeoCommunicator進(jìn)行發(fā)布。［13］“全國(guó)地圖項(xiàng)目”和NILS代表著聯(lián)邦政府在建設(shè)一種各部門共同分享地理空間數(shù)據(jù)庫(kù)、掌握全國(guó)地形和土地資源數(shù)量的努力，但是，由于地理空間數(shù)據(jù)質(zhì)量、精度、完整程度有限，“全國(guó)地圖項(xiàng)目”只能提供1∶24，000比例尺地圖，其精度只能滿足有限的洪澇平原區(qū)邊界狀況現(xiàn)實(shí)，而聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署（FEMA）需要的管理數(shù)據(jù)精度要求更高。研究發(fā)現(xiàn)，美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局（USGS）的全國(guó)標(biāo)高數(shù)據(jù)庫(kù)（National Elevation Dataset，NED）對(duì)于洪澇災(zāi)害管理非常實(shí)用，但其精度只能滿足實(shí)際需求的十分之一。［14］NILS建成后，大抵將實(shí)現(xiàn)為聯(lián)邦土地管理部門提供一站式精確數(shù)據(jù)的目標(biāo)。［15］以上兩個(gè)全國(guó)性地理空間數(shù)據(jù)建設(shè)項(xiàng)目，都將為驗(yàn)證聯(lián)邦政府資本性資產(chǎn)管理理念提供有力的平臺(tái)，同時(shí)也將通過(guò)項(xiàng)目審查方式，為那些好的項(xiàng)目建設(shè)提供優(yōu)先資助。

3 數(shù)據(jù)分享政策法規(guī)建設(shè)

在海洋和海岸繪圖立法及體制建設(shè)方面，美國(guó)已有先例。2009年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《公地管理綜合法》（P．L．111－11），其中一項(xiàng)法律是《海洋與海岸測(cè)量綜合法》（The Ocean and Coastal Mapping Integration Act），該法規(guī)定聯(lián)邦政府通過(guò)實(shí)施計(jì)劃，制定綜合協(xié)調(diào)方案，繪制美國(guó)沿海水域地圖，包括專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架和五大湖地區(qū)。計(jì)劃目的是解決相關(guān)數(shù)據(jù)分享、提高共同測(cè)繪地圖的合作效率、制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、開(kāi)發(fā)具有互通性的數(shù)據(jù)庫(kù)。對(duì)于數(shù)據(jù)庫(kù)的開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，要符合FGDC規(guī)范，這樣數(shù)據(jù)采集既能夠滿足聯(lián)邦機(jī)關(guān)需要，也能向沿海各州和有關(guān)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)。該法規(guī)范了與其他聯(lián)邦地理空間數(shù)據(jù)建設(shè)計(jì)劃的協(xié)調(diào)政策，如“數(shù)字海岸項(xiàng)目”（the Digital Coast）、“地理空間總匯”（Geospatial One－Stop）以及FGDC，同時(shí)規(guī)范了國(guó)際性繪圖活動(dòng)、沿海各州活動(dòng)、數(shù)據(jù)使用團(tuán)體以及非政府組織的政策。該法呼吁美國(guó)國(guó)家海洋和大氣局（NOAA）統(tǒng)管全國(guó)海洋與海岸繪圖項(xiàng)目（mapping initiative）。隨后，NOAA在2010年5月提交了計(jì)劃?，F(xiàn)在另一項(xiàng)由海洋與海岸測(cè)量跨部門委員會(huì)兩年一度的實(shí)施進(jìn)度報(bào)告項(xiàng)目也在進(jìn)行中。完全按照立法規(guī)定進(jìn)行相關(guān)數(shù)據(jù)采集并加以管理可謂困難重重，這是由于涉及機(jī)構(gòu)眾多，數(shù)據(jù)需求千差萬(wàn)別，包括有人和無(wú)人居住海岸和海洋資源、沿岸生態(tài)系統(tǒng)，敏感棲息地、水下文化資源、海底電纜、水產(chǎn)養(yǎng)殖項(xiàng)目、離岸能源項(xiàng)目等。但是作為實(shí)驗(yàn)，這一項(xiàng)目將為美國(guó)政府管理大型數(shù)據(jù)采集項(xiàng)目積累經(jīng)驗(yàn)，并提供制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。

近期，美國(guó)政府還會(huì)就有關(guān)國(guó)土地理空間數(shù)據(jù)建設(shè)進(jìn)行立法。主要包括《聯(lián)邦土地資產(chǎn)儲(chǔ)備改革法案》（the Federal Land Asset Inventory Reform Act）和《一次繪圖多次使用法案》（The Map It Once，Use It Many Times Act）?！堵?lián)邦土地資產(chǎn)儲(chǔ)備改革法案》將規(guī)定建立覆蓋全美的地籍圖（cadastre），地籍圖上將標(biāo)明地籍擁有者和邊界數(shù)據(jù)。這項(xiàng)法律擬規(guī)定，美國(guó)內(nèi)政部長(zhǎng)需制定管理聯(lián)邦政府不動(dòng)產(chǎn)的多用途地籍圖，包括土地、建筑、作物、森林及其相關(guān)的資源附著物。這樣內(nèi)政部就需根據(jù)FGDC《第A－16號(hào)通告》規(guī)定，協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府和地方政府在地籍管理方面的行動(dòng)，制定標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章，以保證在建的地籍圖地理空間信息系統(tǒng)的互通性，增進(jìn)聯(lián)邦政府在土地資源管理、資源保護(hù)、環(huán)境保護(hù)以及聯(lián)邦不動(dòng)產(chǎn)使用方面的效率。從管理體制看，這項(xiàng)政策實(shí)際上將提高聯(lián)邦政府管理聯(lián)邦資產(chǎn)的能力。

2012年初提上立法日程的《一次繪圖多次使用法案》建議美國(guó)內(nèi)政部建立“全國(guó)地理空間技術(shù)管理局”（National Geospatial Technology Administration），建立涵蓋所有美國(guó)所擁有和管理的土地、印第安托管土地以及非聯(lián)邦所有土地的“全國(guó)地理空間數(shù)據(jù)庫(kù)”（National Geospatial Database），有關(guān)基金的使用由擬議中的部門管理，包括使用原則、使用費(fèi)收取、基金循環(huán)、與其他政府部門的合作、公私部門的合作等。該機(jī)構(gòu)將統(tǒng)一管理包括全國(guó)大地測(cè)量局及屬于美國(guó)內(nèi)政部的地理空間信息機(jī)構(gòu)、美國(guó)農(nóng)業(yè)部全國(guó)林務(wù)系統(tǒng)（the National Forest System）以及NOAA的地理空間信息部門職能。規(guī)定所有地理空間數(shù)據(jù)須由“全國(guó)地理空間數(shù)據(jù)庫(kù)”（the National Geospatial Database）統(tǒng)管，同時(shí)向公眾開(kāi)放。還要求美國(guó)人口普查局向數(shù)據(jù)庫(kù)提供所有普查地址和地理信息，而目前的立法則規(guī)定，人口普查局不得公布相關(guān)地理和地址信息，包括人名、地址以及電話號(hào)碼等。建議還提出，美國(guó)應(yīng)建立“全國(guó)地理空間政策委員會(huì)”（NationalGeospatialPolicy Commission），制定“全國(guó)地理空間數(shù)據(jù)規(guī)劃”，（National Geospatial Data Plan）并由“全國(guó)地理空間技術(shù)管理局”（the National Geospatial Technology Administration）執(zhí)行。委員會(huì)主要協(xié)調(diào)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、各州和地方政府以及私營(yíng)機(jī)構(gòu)，減少地理空間信息活動(dòng)的失調(diào)，并在適當(dāng)時(shí)候指導(dǎo)私營(yíng)機(jī)構(gòu)的地理空間活動(dòng)。立法還建議，由私營(yíng)數(shù)據(jù)公司從事相關(guān)地理空間信息活動(dòng)，并鼓勵(lì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)使用相關(guān)信息，對(duì)地理空間活動(dòng)的績(jī)效、鼓勵(lì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)購(gòu)買相關(guān)數(shù)據(jù)、鼓勵(lì)地理空間研發(fā)問(wèn)題等作出規(guī)定。

4 地理空間信息政策研究與新的爭(zhēng)論

目前，越來(lái)越多的機(jī)構(gòu)參與到地理空間信息系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)當(dāng)中，有關(guān)信息管理、數(shù)據(jù)分享、部門協(xié)調(diào)的工作越來(lái)越繁重。為圓滿完成這項(xiàng)工作，美國(guó)政府成立了相關(guān)班子進(jìn)行政策調(diào)研，供科學(xué)決策。其中，全美地理空間咨詢委員會(huì)和美國(guó)各州地理信息理事會(huì)的政策功能值得重視。

全美地理空間咨詢委員會(huì)（The National Geospatial Advisory Committee，NGAC）是直接向FGDC負(fù)責(zé)的政策咨詢機(jī)構(gòu)，成立于2008年，成員單位有企業(yè)、事業(yè)、學(xué)術(shù)以及政府機(jī)構(gòu)。主要職責(zé)有三個(gè)，即對(duì)聯(lián)邦政府地理空間計(jì)劃管理提出建議、NSDI開(kāi)發(fā)、實(shí)施《第A－16號(hào)通告》。NGAC定期舉辦論壇，就地理空間信息技術(shù)進(jìn)行論證。2009年，該機(jī)構(gòu)報(bào)告《變化中的地理空間面貌》（The Changing Geospatial Landscape）關(guān)注到，由于地理空間數(shù)據(jù)生產(chǎn)由聯(lián)邦政府向企業(yè)和各州以及地方政府轉(zhuǎn)移，需要建立數(shù)據(jù)分享和協(xié)調(diào)伙伴計(jì)劃。但是，由于未來(lái)數(shù)據(jù)將由私營(yíng)企業(yè)或者地方政府掌握，必須建立涉及公共領(lǐng)域和商業(yè)機(jī)構(gòu)的GIS系統(tǒng)。［16］NGAC提醒聯(lián)邦政府注意地籍?dāng)?shù)據(jù)涉及的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，因?yàn)镕EMA、USFS、美國(guó)住房與城市開(kāi)發(fā)部在救災(zāi)、林火或者監(jiān)測(cè)住房抵押權(quán)喪失問(wèn)題中，都需要這類精確數(shù)據(jù)。NGAC的政策建議包括協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)地理空間活動(dòng)，修訂《美國(guó)法典》中涉及非敏感地址的數(shù)據(jù)政策，強(qiáng)化培養(yǎng)地理空間人才等，但是最為關(guān)注聯(lián)邦政府協(xié)調(diào)與各州、部落、私營(yíng)部門以及學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)在建設(shè)地理空間信息系統(tǒng)方面的責(zé)任：（1）行政當(dāng)局在地理空間領(lǐng)域必須建立權(quán)威，發(fā)揮協(xié)調(diào)政策功能;修訂《E政府法》，納入地理空間協(xié)調(diào)職責(zé);（2）加大《第A－16號(hào)通告》和“E．O．12906”的執(zhí)法力度;（3）各相關(guān)部委設(shè)立地理信息官（Geographic Information Officers），負(fù)責(zé)《第A－16號(hào)通告》的執(zhí)行;（4）設(shè)立并監(jiān)控“緊急路徑”前導(dǎo)研究（Urgent Path forward），推進(jìn)地理空間計(jì)劃，保證國(guó)家優(yōu)先利用和政府服務(wù)，支持NSDI建設(shè)。其中“緊急路徑”前導(dǎo)研究包括三項(xiàng)內(nèi)容，即“全國(guó)成像計(jì)劃”（Imagery for the Nation）、“國(guó)土成像計(jì)劃”（National Land Imaging Program）以及國(guó)家地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù);（5）繼續(xù)建設(shè)NGAC。

美國(guó)各州地理信息理事會(huì)（The National States Geographic Information Council，NSGIC）是另一個(gè)舉足輕重的咨詢機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)與“美國(guó)攝影測(cè)量師管理學(xué)會(huì)”（the Management Association for Private Photogrammetric Surveyors）代表了各州地理空間組織及私營(yíng)部門的觀點(diǎn)。NSGIC通過(guò)推動(dòng)州際空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃（StatewideSpatialData Infrastructures，SSDI）與NSDI計(jì)劃緊密結(jié)合。各州SSDI計(jì)劃主要協(xié)調(diào)地理空間數(shù)據(jù)的生產(chǎn)與需求、協(xié)調(diào)本州分享全國(guó)地理空間數(shù)據(jù)工作。重點(diǎn)是降低數(shù)據(jù)采集和使用的運(yùn)行成本，制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。該機(jī)構(gòu)為各州制定的樣板工程10項(xiàng)條件是：（1）戰(zhàn)略與商務(wù)計(jì)劃;（2）全日制有償GIS協(xié)調(diào)官員與職員隊(duì)伍;（3）協(xié)調(diào)權(quán)限與職責(zé)明確;（4）與各州首席信息官建立關(guān)系;（5）倡導(dǎo)與GIS相協(xié)調(diào)的政策與行政關(guān)系;（6）建立全國(guó)空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施以及清算計(jì)劃紐帶;（7）有能力協(xié)同地方政府、學(xué)界和商界;（8）經(jīng)費(fèi)可持續(xù);（9）GIS協(xié)調(diào)官員能單獨(dú)簽署合同;（10）聯(lián)邦政府可通過(guò)各州協(xié)調(diào)全國(guó)相關(guān)工作。盡管各州差異很大，但對(duì)于相關(guān)管理、協(xié)調(diào)工作重要性已達(dá)成共識(shí)。

有關(guān)建立全美GIS的建議引發(fā)了極大反響。建設(shè)美國(guó)GIS的建議最早見(jiàn)于2009年，另一項(xiàng)建議是增加在全美空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資，甚至創(chuàng)建“NSDI 2．0”。［17］［18］多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為，建設(shè)全美GIS是國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施投資的重要組成部分，具有重要的政策后果，不但直接支撐全國(guó)性GIS工程以及地理空間數(shù)據(jù)建設(shè)工程，而且對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步產(chǎn)生明顯拉動(dòng)，還對(duì)改善環(huán)境、維持增長(zhǎng)的可持續(xù)都產(chǎn)生推動(dòng)，最為直接的效果是有助于美國(guó)經(jīng)濟(jì)快速?gòu)?fù)蘇，全國(guó)GIS的建成將成為未來(lái)新一代產(chǎn)業(yè)與技術(shù)的基礎(chǔ)。但是，這些建議又促使美國(guó)人反思NSDI工程，在1990年《第A－16號(hào)通告》修訂后，F(xiàn)GDC成立，隨后開(kāi)始了NSDI建設(shè)，上述建議實(shí)際上是對(duì)NSDI的否定，因?yàn)镹SDI在建設(shè)規(guī)模、規(guī)劃、數(shù)據(jù)分享、成本分擔(dān)、實(shí)施方面都有不足，而且各種機(jī)構(gòu)疊床架屋，既有FGDC，又有NSGIC，還有地理空間組織聯(lián)盟（the Coalition of Geospatial Organizations）和MAPPS等，效率較差。就以上問(wèn)題，美國(guó)立法機(jī)關(guān)正在考慮未來(lái)GIS將如何構(gòu)建，如何與現(xiàn)行建設(shè)計(jì)劃加以協(xié)調(diào)，這需要由聯(lián)邦機(jī)構(gòu)對(duì)目前在建工程的協(xié)調(diào)作用進(jìn)行評(píng)價(jià)，但實(shí)際上自2004年以來(lái)，評(píng)價(jià)活動(dòng)就未進(jìn)行過(guò)。其次，國(guó)會(huì)還要根據(jù)建議，對(duì)聯(lián)邦政府對(duì)地理空間企業(yè)監(jiān)督的有效性進(jìn)行評(píng)估，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)強(qiáng)化執(zhí)法未必帶來(lái)有效管理、協(xié)調(diào)及數(shù)據(jù)分享?！兜贏－16號(hào)通告》修訂后，這一情況有所改觀，但依然需要觀察，檢驗(yàn)各政府機(jī)關(guān)是否切實(shí)按照地理數(shù)據(jù)空間管理的“投資組合中心模式”執(zhí)行，而對(duì)于該模式是否是理想的聯(lián)邦地理空間資產(chǎn)管理模式，也需要進(jìn)一步評(píng)估。

5 結(jié)論

信息技術(shù)革命帶來(lái)的變化是顛覆性的，原有的地理空間信息管理體制在這場(chǎng)革命的沖擊下必然出現(xiàn)變化。正是由于信息科技進(jìn)步，產(chǎn)生了對(duì)地理空間數(shù)據(jù)的大量需求，原來(lái)屬于中央政府管理權(quán)限下的地理空間數(shù)據(jù)生產(chǎn)有越來(lái)越多的地方政府、機(jī)構(gòu)和企業(yè)參與進(jìn)來(lái)，由此不但產(chǎn)生了統(tǒng)一管理的需求，而且基于聯(lián)邦政府也越來(lái)越多地通過(guò)向地方政府和企業(yè)購(gòu)買地理空間信息數(shù)據(jù)而變成了需求方，但由于各地以及各行各業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和信息用途差別較大，實(shí)施統(tǒng)一的數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越受關(guān)注。財(cái)政是庶政之母，聯(lián)邦政府正式通過(guò)財(cái)政投入與管理和政策立法兩個(gè)主要的手段，從頂層設(shè)計(jì)開(kāi)始，以“投資組合中心模式”改造當(dāng)前已不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的美國(guó)地理空間信息體系。

聯(lián)邦政府解決地理空間信息體制難以協(xié)調(diào)問(wèn)題的主要做法，歸納起來(lái)主要是：（1）政策與立法。目前正在實(shí)施的《海洋與海岸測(cè)量綜合法》規(guī)定：聯(lián)邦政府制定綜合協(xié)調(diào)方案，繪制美國(guó)沿海水域地圖，包括專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架和五大湖地區(qū)，解決相關(guān)數(shù)據(jù)分享，提高共同測(cè)繪地圖的合作效率，制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)發(fā)具有互通性的數(shù)據(jù)庫(kù)，規(guī)范了與其他聯(lián)邦地理空間數(shù)據(jù)建設(shè)計(jì)劃的協(xié)調(diào)政策，有關(guān)國(guó)際性繪圖活動(dòng)、沿海各州活動(dòng)、數(shù)據(jù)使用團(tuán)體以及非政府組織的政策。規(guī)定NOAA統(tǒng)管全國(guó)海洋與海岸繪圖項(xiàng)目。其他相關(guān)立法包括《聯(lián)邦土地資產(chǎn)儲(chǔ)備改革法案》和《一次繪圖多次使用法案》。建立覆蓋全美的地籍圖，標(biāo)明地籍擁有者和邊界數(shù)據(jù)，協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府和地方政府在地籍管理上的行動(dòng)，制定標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章，以保證在建的地籍圖地理空間信息系統(tǒng)的互通性，增進(jìn)聯(lián)邦政府在土地資源管理、資源保護(hù)、環(huán)境保護(hù)以及聯(lián)邦不動(dòng)產(chǎn)使用方面的效率。以上政策實(shí)際上會(huì)提高聯(lián)邦政府管理聯(lián)邦資產(chǎn)的能力。（2）財(cái)政與人事安排。財(cái)權(quán)與人事權(quán)力的結(jié)合無(wú)疑是提高行政效率的主要手段，由于美國(guó)實(shí)行聯(lián)邦制度，中央部委對(duì)于地方的行政權(quán)力紐帶極微弱，建設(shè)一套高效的公共基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同體制（NSDI－SSDI），相關(guān)方面的財(cái)政投入及其權(quán)利需要合理規(guī)劃和界定，以輔助立法手段實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。因此，通過(guò)立法規(guī)定OMB及其官員在聯(lián)邦地理空間信息體制中占據(jù)核心崗位，并由聯(lián)邦政府各相關(guān)部委設(shè)立關(guān)鍵官員任職主抓地理空間數(shù)據(jù)體制建設(shè)，就起到了綱舉目張的作用。（3）管理模式。以“投資組合中心模式”為核心抓手進(jìn)行全國(guó)地理空間信息管理，與上述的財(cái)政、人事安排一樣，是起核心作用的制度建設(shè)。美國(guó)現(xiàn)代化的重要特征之一是公共基礎(chǔ)設(shè)施（硬件）極為發(fā)達(dá)，管理非常高效。與之相輔相成的，是相關(guān)管理制度（軟件）建設(shè)，甚至美國(guó)的管理模式在一定意義上是各國(guó)紛紛借鑒的，而“投資組合中心模式”把全國(guó)地理空間信息體系的地位上升到了與水電、航空、交通、通訊、油氣管道等相同層次高度，其管理制度嚴(yán)格與效率要求之高也就可以想見(jiàn)了。（4）協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)調(diào)各方利益，需要制定相應(yīng)的通用標(biāo)準(zhǔn)，并從頂層開(kāi)始設(shè)計(jì)，包括立法、預(yù)算體制、聯(lián)席委員會(huì)體制、各種規(guī)劃與體制等。

美國(guó)地理空間信息體制存在的問(wèn)題與發(fā)展具有示范作用。2010年，我國(guó)地理信息產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值超過(guò)了1000億元。其中，80%以上應(yīng)用集中在政府部門。地理信息市場(chǎng)有事業(yè)單位（41%）和企業(yè)（50%）兩大主體。但是我國(guó)具有測(cè)繪資質(zhì)的單位（企業(yè)）總體數(shù)量大，單個(gè)規(guī)模小，市場(chǎng)占有率低，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不完善，重復(fù)生產(chǎn)現(xiàn)象嚴(yán)重，資源大量浪費(fèi)。市場(chǎng)監(jiān)管方式主要包括政策和信息指導(dǎo)、政府的行政管制和行政協(xié)調(diào)等。目前我國(guó)基礎(chǔ)地理信息生產(chǎn)、基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)架設(shè)等業(yè)務(wù)，處于國(guó)家測(cè)繪主管部門的監(jiān)管。國(guó)家測(cè)繪局和各省市自治區(qū)測(cè)繪主管部門按照測(cè)繪及相關(guān)的法律、法規(guī)，通過(guò)資質(zhì)管理、專項(xiàng)質(zhì)量檢查、專項(xiàng)業(yè)務(wù)檢查以及制定測(cè)繪成本價(jià)格等方式對(duì)具有測(cè)繪資質(zhì)的企事業(yè)單位進(jìn)行比較有效的監(jiān)管。其中也存在著一些問(wèn)題，諸如市場(chǎng)發(fā)展失衡、市場(chǎng)主體定位不當(dāng)、高端人才缺乏、產(chǎn)品質(zhì)量有待提高等。有人提出，發(fā)展中國(guó)的地理空間信息產(chǎn)業(yè)應(yīng)把著眼點(diǎn)放在規(guī)范市場(chǎng)、提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、加強(qiáng)研發(fā)、明晰產(chǎn)權(quán)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)上面。［19］美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，除此之外，還應(yīng)當(dāng)重視政策與立法、做好頂層設(shè)計(jì)、提出科學(xué)管理模式、協(xié)調(diào)各方利益。

［1］U．S．General Accounting Office，Geographic Information Systems：Challenges to Effective Data Sharing［R］．June 10，2003，5（GAO －03 －874T）．

［2］［6］［7］Memorandum to heads of executive departments and agencies［R］．Washington，D．C．：Executive Office of The President，Office of Management and Budget（M－11－03）．

［3］ Executive Order 12906，“Coordinating Geographic Data Acquisition and Access：The NationalSpatialData Infrastructure，”59 Federal Register，April 13，1994．

［4］ Milo Robinson，A History of Spatial Data Coordination，F(xiàn)ederal Geographic Data Committee Enterprise［EB/CD］．National GeospatialAdvisoryCommittee， May 2008，http：//www．fgdc．gov/ngac/a－ history－ of－ spatialdata－ coordination．pdf．

［5］Clay Johnson III，Designation of a Senior Agency Official for Geospatial Information，OMB Memorandum for Heads of Selected Executive Departments and Agencies［EB/CD］．March 3，2006，http：//www．whitehouse．gov/sites/default/files/omb/assets/omb/memoranda/fy2006/m06－07．pdf．

［8］ Peter Folger，Issues Regarding a National Land Parcel Database［R］．Washington，D．C．：CRS，2009 －07 －22（R40717）．

［9］National Research Council，National Land Parcel Data：A Vision for the Future［R］．Washington，DC，2007，2．

［10］ Peter Folger，Geospatial Information and Geographic Information Systems（GIS）：An Overview for Congress［R］．Washington，D．C．：CRS，2011 － 05 － 18（R41825）．

［11］Peter Folger，Issues and Challenges for Federal Geospatial Information［R］．Washington，D．C．：CRS，2012 －04－27（R41826）．

［12］Circular No．A－16 Revised，M－11－03，Issuance of OMB Circular A －16 Supplemental Guidance（November 10，2010）．http：//www．whitehouse．gov/omb/circulars/a016/a016_rev．html．

［13］ Geo Communicator［EB/CD］．http：//www．geocommunicator．gov/GeoComm/index．shtm．

［14］National Research Council，Mapping the Zone：Improving Flood Map Accuracy［R］．Washington，DC，2009，3．

［15］General Services Administration，F(xiàn)Y 2009 Federal Real Property Statistics［R］．Washington，D．C．：GSA Office of Governmentwide Policy，2009．

［16］ The NationalGeospatialAdvisoryCommittee， The ChangingGeospatialLandscape：A Reportofthe National Geospatial Advisory Committee［EB/CD］．January 2009，http：//www．fgdc．gov/ngac．

［17］ Jack Dangermond，Anne Hale Miglarese，Booz Allen Hamilton，A Proposal for National Economic Recovery：An Investment in Geospatial Information Infrastructure Building a National GIS［EB/CD］．http：//www．mapcruzin．com/obama － geo －stimulus/National_GIS_proposal_1 － 09．pdf．

［18］ A Concept for American Recovery and Reinvestment，NSDI 2．0：Powering our National Economy，Renewing our Infrastructure，and Protecting our Environment［EB/CD］．http：//www．nsdi2．net/NSDI2 Proposal For American Recovery And Reinvestment_V1_4．pdf．

［19］龔 晨．中國(guó)地理信息產(chǎn)業(yè)緣起與現(xiàn)狀分析［J］．統(tǒng)計(jì)與決策，2012，（12）：170 －173．

Research on the managerial system of the U．S．geospatial information

LI Chao-min
（Shanghai University of Finance and Economics，Shanghai200434，China）

This article emphatically makes the study of the American issues related to the following four areas：the organization，managerial systems and policies，regulations of the U．S．geospatial data and some controversial problems．The author holds that China should take the American experience as reference in the construction of its geospatial information and in the development of its industries．Much attention should also be paid to the top －level design，policy-making and legislation，adoption of scientific management modes and coordination of the benefits of all sides concerned．

the United States;geospatial information;geospatial space;management system

G251

B

1006－1525（2013）02－0005－06

上海市圖書館學(xué)會(huì)重點(diǎn)研究課題（10ASTX04）

李超民，男，博士，副教授。

2012－10－18

（編輯：王靖雯）