黃小勇

（中共中央黨校 政法部，北京 100091）

一、一個(gè)無法回避的話題：法律和行政的關(guān)系

追求“行政法治化”，需要從理論上分析和透視法律和行政的關(guān)系。作為社會(huì)控制的工具，法律和行政之間相關(guān)甚密。傳統(tǒng)社會(huì)中，司法活動(dòng)被消融在行政活動(dòng)之中，法律和行政兩種控制工具彼此交融，沒有相互分化。傳統(tǒng)社會(huì)的現(xiàn)代化進(jìn)程使得法律和行政這兩種社會(huì)控制工具出現(xiàn)分化，法律的實(shí)施作為一個(gè)職業(yè)化領(lǐng)域獲得極大的發(fā)展，甚至于對(duì)行政活動(dòng)的研究也受到了法律研究的極大影響。一般認(rèn)為，近代資產(chǎn)階級(jí)行政法學(xué)開創(chuàng)了“依法行政”的思想源流，建立了“法制行政”最初的理論規(guī)范，并成為行政學(xué)早期最重要的理論來源之一?；诖耍鞣揭恍┕残姓W(xué)者認(rèn)為，正是行政法學(xué)直接促使了公共行政學(xué)的產(chǎn)生，其中尤以馮·斯坦因的行政法學(xué)理論最為重要。

然而傳統(tǒng)行政學(xué)理論的兩位奠基人威爾遜和古德諾的研究使公共行政學(xué)的研究發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)向。針對(duì)當(dāng)時(shí)美國(guó)民主政治體制所表現(xiàn)出的低效率和提高政府行政效率的迫切需要，威爾遜認(rèn)為行政學(xué)研究要離開法律和法律條文，應(yīng)從法律和條文背后開拓一條“現(xiàn)實(shí)研究法”，將研究的基點(diǎn)放在管理之一關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，并嚴(yán)格地對(duì)政治與行政進(jìn)行劃分。這種研究趣向經(jīng)過科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的推波逐瀾不斷強(qiáng)化。公共行政學(xué)對(duì)法律的忽視和對(duì)管理的關(guān)注這種研究取向集中表現(xiàn)在標(biāo)志正統(tǒng)行政學(xué)正式確立的經(jīng)典教科書的表述中：“行政研究應(yīng)當(dāng)建立在管理的基礎(chǔ)上，而不應(yīng)當(dāng)建立在法律的基礎(chǔ)上。因此，研究的材料應(yīng)更多地來自美國(guó)管理協(xié)會(huì)，而不是各級(jí)法院的判決。”[1]以管理取向?yàn)橹鞯恼y(tǒng)行政學(xué)理論傾向于淡化政府行政管理與企業(yè)行政管理之間的區(qū)別，管理原理和原則被認(rèn)為是一般性和共通性的，適用于商業(yè)和公共領(lǐng)域；“效率”被視為行政的第一價(jià)值和最高的“善”，有效的管理可被簡(jiǎn)化成一組科學(xué)的原則。行政學(xué)隨后的發(fā)展不斷強(qiáng)調(diào)其“公共性”以區(qū)別于“私人性質(zhì)的行政”（private administration），但法律仍不被重視。管理取向在20世紀(jì)90年代以“管理主義”或“新公共管理”為理論指導(dǎo)的西方政府改革中再次流行起來，并被視為一種不同于傳統(tǒng)公共行政學(xué)的理論范式而倍受人們的關(guān)注。然而，法律仍然是缺席的。

公共行政學(xué)研究從法律、行政法學(xué)的研究中分離出來，表現(xiàn)出行政學(xué)尋求獨(dú)立發(fā)展的一種內(nèi)在邏輯，然而行政學(xué)完全放棄對(duì)法律的關(guān)注是否是一種理論建構(gòu)上的缺陷呢？在一個(gè)“法治國(guó)”里，在一個(gè)追求“法治化”的時(shí)代里，行政不可能不經(jīng)常與法律發(fā)生聯(lián)系，行政與法律作為兩種社會(huì)控制工具或手段不可能不發(fā)生競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。這是行政所面臨的現(xiàn)實(shí)和在其中運(yùn)行的環(huán)境，如果行政學(xué)理論因追求學(xué)科的獨(dú)立性而不關(guān)注甚至脫離現(xiàn)實(shí)世界，無論如何都是行政學(xué)的遺憾。我國(guó)正在實(shí)施“依法治國(guó)”，建立法治國(guó)家的偉大戰(zhàn)略，“依法行政”和“行政法治化”是一種必然趨勢(shì)。如何推行“行政法治化”，解決行政法治化過程中可能遇到的困難，必須要求有理論的前瞻和預(yù)見，為此，將法律納入行政學(xué)研究視野，探討法律與行政二者之間的關(guān)系，對(duì)于理論和實(shí)踐都是有益的。

本文試圖圍繞兩個(gè)相關(guān)的論題展開分析，第一，從社會(huì)控制和管理中介的角度來定位以官僚制為組織形式的行政，這一定位是將作為社會(huì)控制的另一重要工具的法律納入行政學(xué)分析范圍的基礎(chǔ)，從而為行政與法律的比較提供一個(gè)基點(diǎn)；第二，具體對(duì)比分析兩種社會(huì)控制工具的功能差異，以及兩者之間的應(yīng)然關(guān)系。

二、官僚制行政的定位：社會(huì)控制和管理的中介

國(guó)家作為最高形式的政治組織是歷史發(fā)展的產(chǎn)物，是特定政治秩序、經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)秩序的結(jié)合體，是為維護(hù)這些秩序而產(chǎn)生的暴力機(jī)關(guān)。然而，在建立和維持秩序的過程中，并非政治共同體的全體成員都參與其中，除原始部落以“血腥復(fù)仇”形式要求所有成員承擔(dān)對(duì)共同體的義務(wù)外，不同類型的國(guó)家政治組織在實(shí)施社會(huì)控制和管理以建立秩序時(shí)，都有一個(gè)共同的形式，即委托—代理形式，政治組織中特定成員（代理人或統(tǒng)治階級(jí)）的行為被當(dāng)作其他成員（委托人或社會(huì)成員）的委托授權(quán)行為，并對(duì)后者有約束力。政治組織中特定成員獲得或擁有控制和管理權(quán)力的基礎(chǔ)不同，意味著權(quán)力合法性基礎(chǔ)的差異。特定成員的全部也并不直接行使控制和管理功能，而是從其內(nèi)部進(jìn)行又一次次級(jí)代理委托，建立一個(gè)行政管理集體來具體實(shí)施社會(huì)控制和管理。

實(shí)施控制和管理的行政管理集體具有不同的組織形態(tài)，大致經(jīng)歷了如下的演變過程：世襲家長(zhǎng)制統(tǒng)治下的行政控制和管理具有世襲官僚制的組織形式，其中存在一個(gè)與君主有著人身依附關(guān)系的官員階層；封建制統(tǒng)治尤其是其鼎盛時(shí)期，統(tǒng)治權(quán)力被分割在各級(jí)封建主手中，分散的、等級(jí)式的封建主在其采邑內(nèi)實(shí)施的控制和管理取代了對(duì)專門的行政管理集體的需要，世襲家產(chǎn)性的官僚制行政管理是萎縮的、發(fā)育不全的；現(xiàn)代主權(quán)國(guó)家的建立以及隨之而來的國(guó)家管理事務(wù)的擴(kuò)大要求有一個(gè)能有效、高速和大規(guī)模處理事務(wù)的現(xiàn)代專業(yè)化行政管理系統(tǒng)，其組織形態(tài)就是現(xiàn)代官僚制組織，理性官僚制是它的理想形式。

因此，現(xiàn)代行政從形式上講是一種官僚制行政，是以官僚制組織為依托、運(yùn)用次級(jí)代理獲得的權(quán)力對(duì)社會(huì)進(jìn)行控制和管理。國(guó)家憑借官僚制實(shí)施行政管理和控制，就如同股東大會(huì)和董事會(huì)雇用一個(gè)管理階層來具體經(jīng)營(yíng)企業(yè)一樣。在此，國(guó)家、代理人或代議機(jī)構(gòu)和官僚制行政組織之間存在一種層層授權(quán)關(guān)系，即國(guó)家通過一定形式建立一個(gè)統(tǒng)治體(其性質(zhì)可能是專制的、等級(jí)制的、代議制的或三者不同程度的混合)，來代表國(guó)家及其意志，統(tǒng)治體任用官僚制來具體執(zhí)行管理以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治體的意圖，其中統(tǒng)治體的性質(zhì)規(guī)定官僚制的性質(zhì)。在此，官僚制是統(tǒng)治體進(jìn)行管理的中介。從這點(diǎn)出發(fā)，馬克斯·韋伯非常強(qiáng)調(diào)統(tǒng)治體成員與官僚制人員(官僚)之間的差別，強(qiáng)調(diào)兩者在產(chǎn)生方式、行為規(guī)范、責(zé)任等方面的區(qū)別，這直接構(gòu)成韋伯在政治家與官僚之間加以區(qū)分的出發(fā)點(diǎn)。[2](P1399-1400)

國(guó)家、其代表者(統(tǒng)治體)和官僚制三者之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)，也可以從國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系加以解釋和印證。國(guó)家是在社會(huì)陷入不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面而又無力擺脫這些對(duì)立面之時(shí)，需要一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量以緩解沖突、將沖突保持在秩序范圍之內(nèi)而產(chǎn)生的。[3](P166)國(guó)家的產(chǎn)生是為了維持社會(huì)關(guān)系的秩序化，為此，它必然要對(duì)社會(huì)進(jìn)行控制和管理，必然需要建立公共權(quán)力和政府以作為控制和管理的中介。在這個(gè)過程中，國(guó)家雖然表面上超越于各種社會(huì)力量之上，但往往為經(jīng)濟(jì)上占支配地位的階層所控制。這些階層成為國(guó)家權(quán)力形式上和實(shí)質(zhì)上的所有者和代表者，掌握國(guó)家的最高權(quán)力，而由其任用的官僚制政府則成為國(guó)家意志的執(zhí)行工具。官僚制一經(jīng)建立就存在一種追求自我利益的趨勢(shì)。這種趨勢(shì)基本上處于最高權(quán)力代表的控制和監(jiān)督與社會(huì)各種力量的影響和壓力之間，其追求自我利益能力的程度取決于最高權(quán)力的控制力對(duì)它的優(yōu)勢(shì)程度，也受到官僚制與社會(huì)之間力量對(duì)比的影響。

基于上述分析，可以認(rèn)為，第一，官僚制行政是社會(huì)管理和控制的中介，是處于國(guó)家及其權(quán)力代表與社會(huì)之間的管理中介。國(guó)家及其權(quán)力代表者、官僚制、社會(huì)三者所構(gòu)成的權(quán)力結(jié)構(gòu)是官僚制運(yùn)行的環(huán)境。第二，官僚制是一種既具依賴性又具獨(dú)立性的管理(控制)中介。依賴性是指官僚制從不因其自身理由而存在，而是基于某一政治統(tǒng)治體的任命以代理統(tǒng)治和管理的形式而存在，其權(quán)力源于政治統(tǒng)治體——最高權(quán)力者的授權(quán)并對(duì)其負(fù)責(zé)，同時(shí)又受各種社會(huì)權(quán)力的制約與影響。獨(dú)立性是指官僚制的自我傾向，其追逐自我獨(dú)立利益的能力取決于統(tǒng)治體、官僚制、社會(huì)三者之間的力量對(duì)比。

三、行政與法律：兩種社會(huì)控制工具的關(guān)系

對(duì)社會(huì)關(guān)系加以控制和管理并形成某種秩序的手段主要有兩類，一類是慣例和法律，另一類是行政控制。慣例是指在一個(gè)特定的社會(huì)群體中，由于對(duì)它的違反將遭致相對(duì)普遍的并具有實(shí)際影響力的譴責(zé)性反應(yīng)而為秩序提供了一種外在保障的可能性，法律通過一群專職人員為保證人們遵守它和懲罰違反行為而實(shí)施的身體或心理強(qiáng)制而提供外在保障。慣例和法律這兩種社會(huì)規(guī)則的根本區(qū)別在于是否專門設(shè)立專職人員實(shí)行強(qiáng)制，而非強(qiáng)制的有效程度。

行政控制是指由一個(gè)官僚制組織形式的行政人員集體通過特定的行為來維持社會(huì)的秩序，由此構(gòu)成的秩序我們可稱之為“行政秩序”，它產(chǎn)生于官僚制行政，屬于行政控制(管理)的范疇。而慣例和法律對(duì)社會(huì)行為加以規(guī)范構(gòu)成的秩序我們稱之為“調(diào)節(jié)秩序”，其純粹形態(tài)是一個(gè)理論上可設(shè)想的、人人對(duì)慣例和法律充分認(rèn)知和遵從并在此基礎(chǔ)上能自由行動(dòng)而不逾矩的“法治國(guó)”。任何組織或國(guó)家一般兼具行政秩序和調(diào)節(jié)秩序。

行政控制作為一方，以命令、指導(dǎo)方式要求成員的服從，實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序，與其相連的是“權(quán)力”，主要屬于公法調(diào)整領(lǐng)域；法律、慣例(習(xí)慣、道德)作為控制手段的另一方，是人們?cè)陂L(zhǎng)期社會(huì)生活中通過社會(huì)行動(dòng)創(chuàng)造出來的社會(huì)常規(guī)，它給人們提供一種行為導(dǎo)向，使人們的社會(huì)行為能夠趨于某種秩序。從一種社會(huì)知識(shí)的角度來講，習(xí)慣或道德是最基本的社會(huì)常識(shí)，直接存在于人們的日常行為之中，分布在社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的每個(gè)聯(lián)結(jié)點(diǎn)上；慣例則是相對(duì)形式化和相對(duì)集中的社會(huì)知識(shí)，因?yàn)榇嬖谝环N違反慣例就會(huì)遭致群體排斥和譴責(zé)的反應(yīng)，慣例實(shí)際上是一種存在外在保障的規(guī)則，可以用語言敘述，也可由社會(huì)上的“紳士”加以解釋；法律則是最具形式化并由國(guó)家強(qiáng)制力保證的社會(huì)知識(shí)，它表明了人們社會(huì)行為必須遵守的規(guī)則。作為社會(huì)控制工具的這一方，在慣例和法律的規(guī)范之下，個(gè)人之間的相互調(diào)節(jié)行為并不一定要求國(guó)家強(qiáng)制力量的干預(yù)，尤其是權(quán)力與行政控制的干預(yù)，而主要是私法調(diào)整的領(lǐng)域。

行政秩序與調(diào)節(jié)秩序概念，可為我們對(duì)比說明進(jìn)行社會(huì)控制以形成和維持一定秩序的兩種工具提供一個(gè)良好的起點(diǎn)。在一種調(diào)節(jié)秩序中，慣例或法律確認(rèn)個(gè)人權(quán)利，在此基礎(chǔ)上社會(huì)成員通過自治的行為方式(其典型就是契約)來建立和調(diào)節(jié)彼此之間的關(guān)系。在這里，秩序通過共同認(rèn)同和遵守慣例或法律而得以保持，因?yàn)閭€(gè)人在社會(huì)關(guān)系中的權(quán)益一般是由慣例或法律來體現(xiàn)和維持的。

在行政秩序中，并不涉及權(quán)利這一現(xiàn)象。作為行為主體的一方，國(guó)家機(jī)關(guān)并非權(quán)利主體，而是基于授權(quán)獲得職權(quán)——一種官僚制的支配權(quán)力；作為主體的另一方，或是個(gè)人或是下級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)，因?yàn)榍罢叩膯畏揭庵拘级?fù)有義務(wù)。與調(diào)節(jié)秩序中自治的契約行為形成鮮明對(duì)比，官僚制行政是一種權(quán)力支配行為，其典型特征就是單方的意志宣告，它與個(gè)人的自由或自治沒有關(guān)聯(lián)。個(gè)人自由對(duì)官僚制行政的制約或影響只能表現(xiàn)在授權(quán)層次上，理論上不可能表現(xiàn)在行政這種社會(huì)管理或控制行為領(lǐng)域中。由此就有必要考察授權(quán)的性質(zhì)、授權(quán)者的優(yōu)先性等問題。而正是在這一點(diǎn)上，行政控制工具與法律工具建立起了特定的關(guān)系。

這些關(guān)系歸結(jié)起來表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

第一，行政控制和法律控制的差別在于前者是一種單方意志的宣告，從“意志”的來源和對(duì)象兩方面看，它可歸為一種他治行為；法律控制基本以當(dāng)事人平等、自愿的一致性意志宣告為基礎(chǔ)，在這個(gè)角度上，它是一種自治行為。

第二，在調(diào)節(jié)秩序內(nèi)，慣例和法律具有迥然不同的內(nèi)容。在傳統(tǒng)社會(huì)，慣例作為一種傳統(tǒng)約束力量和家產(chǎn)制君主的自由裁量權(quán)力一起構(gòu)成行政行為的邊際界限。然而由于慣例幾乎并不明確承認(rèn)個(gè)人的任何權(quán)利，君主任意的自由權(quán)力和在其支配下的行政權(quán)力的行使總有突破傳統(tǒng)規(guī)則限制的趨勢(shì)，行政秩序往往凌駕于調(diào)節(jié)秩序之上；并且，慣例也基本通過行政管理加以實(shí)現(xiàn)，使得立法和司法等形式的政治活動(dòng)都消融于官僚制行政行為之中。[2](P1403-1404)傳統(tǒng)的君權(quán)及官僚制行政對(duì)形式規(guī)則的法律約束也持一種排斥抗拒態(tài)度。君主的權(quán)力及其實(shí)施者都拒絕任何形式規(guī)則的限制，也不受自己制定的規(guī)則之約束。君主認(rèn)為，抽象形式規(guī)則的法律所具有的確定性與其實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治目標(biāo)之間存在沖突?！八痉ǖ男问街髁x會(huì)使法律制度象技術(shù)上合理的機(jī)器一樣運(yùn)轉(zhuǎn)，從而給制度內(nèi)的個(gè)人和團(tuán)體提供一個(gè)最大的自由空間和極大地增加他們預(yù)測(cè)其行為之法律后果的可能性”，這種情形類似于給相關(guān)行動(dòng)者提供了一個(gè)“游戲規(guī)則”[2](P645-646)。這種法律程序會(huì)將由此產(chǎn)生的社會(huì)價(jià)值分配結(jié)果合法化，合法化意味著固定化當(dāng)前的價(jià)值和權(quán)力分配格局，消解個(gè)人對(duì)君主權(quán)力和自由恩賜的依賴，從而有損于君主的威嚴(yán)和權(quán)勢(shì)。

在法律占主導(dǎo)地位的社會(huì)中，調(diào)節(jié)秩序的范圍大大擴(kuò)展，法律平等保護(hù)個(gè)人權(quán)利，由法律維護(hù)和調(diào)整個(gè)人權(quán)利領(lǐng)域，行政控制除非獲得規(guī)范的授權(quán)，否則不得干預(yù)這一領(lǐng)域。這里出現(xiàn)了行政秩序和調(diào)節(jié)秩序優(yōu)勢(shì)地位的逆轉(zhuǎn)，表明法律控制對(duì)行政控制的優(yōu)先地位，這種優(yōu)先地位不僅表現(xiàn)在法律控制的獨(dú)立性和廣泛性，更重要的是表現(xiàn)在法律對(duì)行政控制的控制，控制主要通過立法權(quán)、司法權(quán)的形式來保證。

第三，行政秩序直接關(guān)乎權(quán)力、支配等現(xiàn)象，而慣例(習(xí)慣、道德等傳統(tǒng))、法律在本質(zhì)上都是對(duì)權(quán)力的一種限制和約束。從純粹形式上講，權(quán)力意在實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人的絕對(duì)統(tǒng)治，“一個(gè)擁有絕對(duì)權(quán)力的人試圖將其意志毫無拘束地強(qiáng)加于那些為他所控制的人。這種統(tǒng)治形式所具有的一個(gè)顯著因素，乃是出于一時(shí)好惡或?yàn)榱藨?yīng)急而非根據(jù)被統(tǒng)治者的長(zhǎng)遠(yuǎn)需要所產(chǎn)生的原則性行動(dòng)而發(fā)布高壓命令?！盵4](P341-342)而慣例和法律作為社會(huì)規(guī)則，都以約束和限制權(quán)力的自由行使為取向?！霸诮澜缋?，法律成了社會(huì)控制的主要手段。在當(dāng)前的社會(huì)中，我們主要依靠的是政治組織社會(huì)的強(qiáng)力。我們力圖通過有秩序地和系統(tǒng)地適用強(qiáng)力，來調(diào)整關(guān)系和安排行為?！盵5](P10)法律運(yùn)行過程中，強(qiáng)力保證法律的實(shí)現(xiàn)，而法律又控制強(qiáng)力在一定秩序中系統(tǒng)地適用。權(quán)力是維護(hù)社會(huì)公共利益、調(diào)整社會(huì)關(guān)系、安排社會(huì)行為的一種工具，而法律正是對(duì)這些內(nèi)容進(jìn)行的規(guī)定。所以法律對(duì)于控制權(quán)力的作用或愿望，同法律調(diào)整社會(huì)關(guān)系、安排社會(huì)行為的作用是一致的。法就是系統(tǒng)地、有序地、理性地運(yùn)用權(quán)力，控制權(quán)力，去實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)控、對(duì)社會(huì)行為的安排的一種工具。

然而，在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)生活中，權(quán)力和規(guī)則(法律、慣例)都極少以純粹的形式出現(xiàn)，并且作為政治性組織的國(guó)家之典型形態(tài)，既不是以無限的權(quán)力統(tǒng)治，也不是以嚴(yán)格的規(guī)范控制為特點(diǎn)，而是表現(xiàn)為（行政）權(quán)力與法律(慣例)之間的相互滲透，它們分別追求不同的目標(biāo)、遵循不同的原則。但從本質(zhì)上講，“權(quán)力總是不斷地爭(zhēng)奪法律的實(shí)質(zhì)”。[5](P345)也就是說，無論是政治權(quán)力還是官僚制的權(quán)力都有侵蝕法律控制的趨向和本性。這是許多帶有深深傳統(tǒng)印記的發(fā)展中國(guó)家面臨的重大困境。但是，社會(huì)現(xiàn)實(shí)的豐富性還會(huì)使權(quán)力與法律之間的關(guān)系表現(xiàn)為另一面，即與極端接受權(quán)力和官僚制支配的這一極相對(duì)比，也存在另一極：法律對(duì)官僚制的過度控制，使官僚制在規(guī)則規(guī)范之下的自由裁量權(quán)極度衰弱，過度的法律規(guī)制致使行政陷于癱瘓的狀況。西方發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)行政運(yùn)行面臨的困境是這一極的典型，以解除對(duì)政府行政部門過多規(guī)制的改革就是為了建立行政控制與法律控制之間的新的協(xié)調(diào)關(guān)系。社會(huì)生活的這兩個(gè)極端都由特定的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)背景所規(guī)定，都是社會(huì)的非常態(tài)形態(tài)，需要重新調(diào)整權(quán)力(官僚制行政控制)與法律控制之間的關(guān)系。理解這一點(diǎn)，對(duì)于官僚制的改革取向、完善官僚制行政控制具有重要的指導(dǎo)意義。

官僚制的行政控制和法律(慣例)控制都是一定社會(huì)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中的控制手段，一定的社會(huì)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)不僅規(guī)定官僚制行政模式的特征、取向，而且也規(guī)定調(diào)節(jié)秩序的性質(zhì)，也就是說對(duì)行政控制和法律控制的優(yōu)先地位產(chǎn)生影響，兩者都是統(tǒng)治階層實(shí)現(xiàn)其權(quán)力支配的手段。官僚制在整個(gè)社會(huì)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位將直接影響行政與法律(慣例)兩種手段之間的關(guān)系，規(guī)定兩者在實(shí)現(xiàn)政治支配(統(tǒng)治)中的角色和優(yōu)先性問題；從更廣泛和更根本的角度看，行政與法律(慣例)彼此之間的消長(zhǎng)、緊張關(guān)系則是社會(huì)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)狀況的反映，而且會(huì)對(duì)官僚制行政模式及其價(jià)值取向產(chǎn)生重要影響。

[1] 倫納德·D·懷特.公共行政學(xué)研究導(dǎo)論 [J].彭和平、竹立家等譯.國(guó)外公共行政理論精選 [C].北京:中共中央黨校出版社,1997.43-44.

[2] Max Weber.Economy and Society [M].University of California Press,1978.811.

[3] 恩格斯.家庭、私有制和國(guó)家的起源.馬克思恩格斯選集 [C]第四卷.

[4] 博登海默.法理學(xué)-法哲學(xué)及其方法 [M].北京:華夏出版社,1987.

[5] 羅·龐德.通過法律的社會(huì)控制 法律的任務(wù) [M].北京:商務(wù)印書館,1984.