孫志華，墨 玉

(中共濟南市委黨校，山東濟南250014)

改革開放以來，我國城市化進程不斷推進，目前已進入了關鍵階段，城市管理面臨著一系列“后發(fā)型”國家城市化進程中特有的矛盾和問題。環(huán)境污染、交通擁堵、違章建筑、占道經(jīng)營等已成為久治不愈的頑疾。1996年起我國實施“相對集中行政處罰權”制度，對城市管理中的問題進行綜合治理，取得了一定成效。但城市管理中遇到的矛盾和問題有著極其復雜的歷史原因和社會原因，很難在短時間內(nèi)得到徹底的解決與根治。破解城市管理難題，成為考驗城市政府管理智慧和管理能力的重要課題。

一、城市管理問題突出

廣義的城市管理是指對城市一切活動進行管理，包括政治、經(jīng)濟、社會和市政的管理。狹義的城市管理是指與城市規(guī)劃、城市建設及城市運行相關聯(lián)的城市基礎設施、公共服務設施和社會公共事務的管理。本文只研究狹義的城市管理，重點研究與城市管理綜合行政執(zhí)法相關聯(lián)的城市管理問題。

(一)城管執(zhí)法范圍廣泛，執(zhí)法手段相對有限。目前我國城管執(zhí)法涉及面極廣。國務院關于相對集中行政處罰權范圍的規(guī)定，包括市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市綠化、市政管理、環(huán)境保護、工商行政、公安交通七大領域。此外，還有一個彈性條款，即“省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定調(diào)整的城管領域的其他行政處罰權”。由于這樣一個彈性條款的規(guī)定，導致各地方政府對城管職責的過度授權和城管職責范圍的無限擴張。每當城市發(fā)展中出現(xiàn)一個新的問題，城管的職責范圍就有可能擴大一次。目前城管職責幾乎涵蓋了城市居民生活的方方面面;但城管執(zhí)法部門對城市管理問題的解決手段卻非常有限。城管隊員手中的權利可以說是末端權力，主要是處罰權，而前面的規(guī)劃權、管理權并不屬于城管部門。有“執(zhí)法權”無“管理權”使城管的執(zhí)行力大打折扣，執(zhí)法“軟”、“弱”、“難”成為普遍現(xiàn)象。而且隨著越來越多的執(zhí)法內(nèi)容納入城市綜合執(zhí)法范圍，城管的裝備水平與人員數(shù)量不能適應日益增長的執(zhí)法需求，也在一定程度上影響了城管執(zhí)法的效果。

(二)執(zhí)法方式相對簡單，管理者與執(zhí)法對象之間矛盾時常激化。近年來全國各地都加大了對城管執(zhí)法隊伍的培訓和紀律規(guī)范，城管隊伍依法行政和文明執(zhí)法的水平不斷提高，但執(zhí)法中手段簡單粗暴，收費不規(guī)范等現(xiàn)象仍然存在，成為執(zhí)法對象產(chǎn)生不滿情緒甚至暴力抗法的重要原因。而執(zhí)法對象中有相當一部分是生計艱難的弱勢群體。一方面他們綜合素質不高，經(jīng)常存在只追求個人利益，不顧及城市形象和其他市民利益的行為。另一方面他們?nèi)狈趧蛹寄?，謀生艱難。所以執(zhí)法者與執(zhí)法對象之間，一方是為了謀生，一方是職責所在，或占人情，或占法理，都有著難以妥協(xié)的理由。生存需求與城市秩序之間的矛盾難以平衡，勢必造成城管執(zhí)法者與被執(zhí)法者之間的摩擦與矛盾，有時甚至引發(fā)激烈的沖突與對抗，影響社會的和諧穩(wěn)定。

(三)公眾市民意識欠缺，城市“共建共管”理念尚未形成。城市管理作為一項系統(tǒng)工程，真正做好，需要城市政府、社會和市民的共同努力，尤其是市民要形成良好的公民意識和規(guī)則意識，養(yǎng)成遵守城市公共行為規(guī)范的良好習慣。但是目前市民素質參差不齊，有私心無公德問題、重小己利益輕公共利益問題、法治于人而不要治于己的問題等等不同程度的存在。有的市民一邊抱怨政府沒管好占道經(jīng)營影響自己通行，一邊在自己購買占道經(jīng)營商品時對城管的管理憤憤不平;還有的市民一邊希望政府嚴厲打擊別人的違法行為，一邊在自己違法時希望政府網(wǎng)開一面，甚至對抗政府管理。良好的公民意識是良好城市生態(tài)形成的前提，也是建設宜業(yè)宜居城市的前提，而這項工作需要全社會的共同努力，需要城市“共建共管”理念的廣泛推廣。

(四)輿論報道片面，執(zhí)法環(huán)境艱難。流動攤點占道經(jīng)營導致了城市環(huán)境秩序混亂和交通安全隱患，一直是全國城管執(zhí)法工作的難題，長期得不到徹底解決。而城市要臉面，市民要方便，商販要吃飯，這些矛盾難以調(diào)和，使城管執(zhí)法部門在開展工作時與流動商販時有爭執(zhí)。社會發(fā)展的不平衡導致社會上滋生了“仇官仇富”的情緒，加上公眾同情弱者、情大于法的潛意識濃厚，城管的執(zhí)法環(huán)境不容樂觀。加之部分媒體對城管執(zhí)法長期片面的負面報道和渲染，加深了公眾對城管執(zhí)法的偏見和信任危機，使城管執(zhí)法更加步履維艱，也使城管工作者的職業(yè)自豪感和認同感受到很大影響。

二、問題的根源

城市管理難題從更深的層次和更廣的范圍上講，反映的是社會系統(tǒng)運行過程中的障礙，折射著社會諸多深層次矛盾與問題。其根源在于市場驅動下的城市化與舊的計劃體制模式下形成的城市管理之間以及城市政府與市場之間復雜的矛盾關系①唐興盛:《破解城市管理難題的善治之道》，《城市管理與科技》，2007年第4期。。

(一)城市規(guī)劃缺乏嚴肅性、科學性和前瞻性是管理難的直接原因。城市發(fā)展中的GDP導向突出，規(guī)劃向開發(fā)讓路，環(huán)境向建設低頭，管理受利益驅使。結果出現(xiàn)大量急功近利的規(guī)劃調(diào)整，寅吃卯糧的圈地運動，盲目布局的基礎設施，雜亂無章的城郊用地，任意肢解的城鄉(xiāng)規(guī)劃，屢禁不止的違法建筑。城市發(fā)展中這些缺乏合理性和科學性的因素，導致市民日益增長的物質文化生活需要與城市落后的生活設施之間矛盾日益突出。城市中的一些老居民區(qū)，菜市場、停車場等生活基礎設施嚴重匱乏，遠遠不能滿足居民需要。甚至一些城鄉(xiāng)結合部的新建社區(qū)也普遍存在生活基礎設施不配套不完善的問題。一些規(guī)劃中應有的生活服務設施和交通設施因開發(fā)商的趨利行為被變成商業(yè)設施，市民正常的生活需求得不到便利地滿足，流動攤販、占道經(jīng)營、違章建筑等問題的出現(xiàn)就勢所必然，并成為城市管理困局的根源之一。

(二)城市化進程中大量人口轉移導致的社會問題加劇了城市管理的難度。城市化是18世紀中葉自工業(yè)革命以來人類文明發(fā)展的大趨勢。改革開放以來，伴隨著工業(yè)化，我國農(nóng)村人口持續(xù)向城市轉移，城市化率不斷提高，從1978年的18%提高到2011年的51.3%，平均每年大約提高1個百分點。目前我國工業(yè)化和城市化尚在進程中，城市人口不斷遞增的態(tài)勢還將持續(xù)一段時期。農(nóng)村人口大量涌入城市，在給城市建設帶來巨大活力的同時，也帶來了許多管理難題。一是城市人口持續(xù)增加，加劇了人口與城市基礎設施和資源環(huán)境的矛盾，空氣污染、交通擁堵等問題日益突出。二是在城市化高速發(fā)展的同時，城市管理相應的制度不完善。教育、住房、就業(yè)、養(yǎng)老等制度改革滯后，進城農(nóng)民享受不到市民的福利，加之進城農(nóng)民就業(yè)層次低、收入不穩(wěn)定，貧困化、邊緣化問題突出，蘊藏著諸多社會矛盾。三是大量人口轉移給城市帶來了巨大的就業(yè)壓力。隨著農(nóng)村人口不斷向城市轉移，就業(yè)競爭越來越激烈。城市中的下崗職工、部分失業(yè)人員和進城農(nóng)民工，由于缺乏勞動技能，在養(yǎng)家糊口的壓力下，往往選擇成本較低的小攤販維持生存。許多城市中，由于正規(guī)市場的管理費、衛(wèi)生費、攤位費等門檻較高，小攤販無奈選擇無證流動經(jīng)營。他們不辦理任何經(jīng)營證照，不執(zhí)行國家技術質量標準和管理規(guī)范;他們沒有產(chǎn)業(yè)根基，守法意識差，對社會價值觀認同度低。他們帶來的占道經(jīng)營、環(huán)境衛(wèi)生、食品安全、交通阻塞等成為城市管理的頑疾。

(三)城市利益主體多元化與弱勢群體權益缺乏保障，加深了城市管理難度。城市化進程中，市民主體日益多元化，其利益訴求也呈現(xiàn)多樣化的趨勢。有的市民希望城市有良好的環(huán)境和秩序;有的市民追求更高的生活品質，希望城市靚麗優(yōu)美品味高雅;有的市民更在意生活便利，就餐買菜就近方便;還有一些弱勢群體、小商小販關心的是一家人的肚子，希望城市給他們留出謀生的空間。城市管理面臨著眾口難調(diào)的尷尬，即不同利益群體的訴求難以平衡的矛盾。而當城市發(fā)展過于追求規(guī)模、速度，無法兼顧所有群體的利益訴求時，弱勢群體的生存發(fā)展需求，在城市管理中往往容易被忽視，尤其是流動人口的權益難以得到保障。他們就業(yè)困難，享受不到戶籍人口的公共服務，經(jīng)營點小生意又成為城管執(zhí)法和驅逐的對象。為了生存，他們鉆政府管理的空子、鉆法律的空子，與政府管理部門周旋打游擊。政府整治力度大一點，他們就收斂一點;政府一放松管制，他們又迅速復原，導致城市管理問題層出不窮。

(四)城市管理體制機制尚未理順，嚴重制約了城市管理職能的發(fā)揮?！跋鄬行姓幜P權”制度的實施，是為了解決多頭執(zhí)法、職能交叉問題。但在綜合執(zhí)法體制形成過程中，由于部門利益博弈、人員溝通協(xié)調(diào)、責任歸咎等原因，在部門職責劃分上，各職能部門往往從自身利益出發(fā)，把工作中難度大、無人肯管的硬骨頭踢給城管，把對自己有利的職權握在手中。造成原有執(zhí)法機關并沒有減少，反而由于行政處罰權的界定不清，在執(zhí)法實踐中引發(fā)新的職責交叉問題，形成重復管理、無人管理、交叉管理綜合癥。同時，城市管理是一個綜合執(zhí)法行為，城管部門孤掌難鳴，需要多個職能部門相互協(xié)作、相互配合。但在實際工作中，各職能部門都有自己的主業(yè)，在認識不到位、責任不清晰、法規(guī)不明確的情況下，配合執(zhí)法的積極性和主動性不強，難以形成“齊抓共管”的局面。

三、破解城市管理困局的對策

城市管理困局的實質，反映了社會轉型時期經(jīng)濟快速發(fā)展與社會發(fā)展相對滯后的矛盾，傳統(tǒng)的管理方式方法與多元化社會中日益復雜的管理對象之間的矛盾。破解城市管理困局，需要城市管理者樹立公共治理理念，建立城市政府與市民之間良好的合作關系;不斷創(chuàng)新管理方式和管理方法，提升管理能力和管理智慧;進一步完善法律法規(guī)，理順城市管理的體制和機制。

(一)堅持以人為本，科學管理城市。堅持“以人為本”的理念，第一，需要我們在推進城市化的進程中，從經(jīng)濟社會發(fā)展的實際水平出發(fā)，從市民的生活需要出發(fā)，促進城市化進程與經(jīng)濟發(fā)展水平、勞動就業(yè)水平、社會保障水平和城市管理水平協(xié)調(diào)推進，量力而行。避免過分追求整齊劃一，脫離實際。第二，實施“以人為本”的公眾滿意導向管理，將“人民滿意”作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，始終堅持為人民管理城市。淡化管理者的權力意識，使城市管理行為的重心從“管控”轉向為市民服務。城市的規(guī)劃、建設和運行要尊重人、關懷人、方便人，市政公用設施建設，設計上要為民，效果上要便民。第三，創(chuàng)新城市管理理念，在公共管理領域，逐步打破行政性經(jīng)營壟斷和部門利益意識，引入競爭機制，借助市場解決城市管理中的難題。

(二)關懷弱勢群體，堅持疏堵結合。首先，就業(yè)是民生之本，要建立健全保護弱勢群體就業(yè)的相應制度。按市場經(jīng)濟運行規(guī)律，打破城鄉(xiāng)分割的就業(yè)體制，消除城鄉(xiāng)勞動力流動障礙，實現(xiàn)勞動力的自由流動與配置。引導推動勞動密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為城鄉(xiāng)居民提供更多的就業(yè)機會。

其次，城市管理應當堅持“疏堵結合”以“疏”為主的原則。發(fā)展經(jīng)濟學家阿瑟·劉易斯指出，在一個勞動力幾近無限供給的發(fā)展中國家，為了最大限度地緩解就業(yè)壓力，政府在就業(yè)管理方面應該盡其可能地寬松。其中，尤其注意不要對勞動力自我就業(yè)與臨時性就業(yè)人為設置障礙①阿瑟·劉易斯:《二元經(jīng)濟論》，北京:北京經(jīng)濟學院出版社，1989年版。。我國是一個有13億人口的發(fā)展中國家，就業(yè)壓力大，創(chuàng)造寬松的就業(yè)環(huán)境，鼓勵自我就業(yè)和臨時性就業(yè)尤為必要。因此對于流動攤販的管理，需要“疏堵結合”以“疏”為主:一要對城市中心區(qū)域、交通主干道加強管理，嚴格執(zhí)法。二是在非主干道和背街小巷等處，在不影響交通、不影響市容、不影響群眾生活秩序和治安的前提下，對市民確有需求的小攤點，給予適當疏導，準其定時定點經(jīng)營。三要在生活設施不完善的老社區(qū)投入資金，興建便民市場，并降低入市門檻，吸納商販規(guī)范經(jīng)營。四是對城郊結合部、涉農(nóng)地區(qū)等，要完善相關基礎設施，充分滿足外來農(nóng)民工、城郊失地農(nóng)民等群體的消費需求。

再次，對小攤販的一些負面行為，政府應進行積極引導和管理，強化檢查和懲處機制，而不是簡單的取締。城市管理中，秩序原則，形象原則，弱勢群體生存原則，哪個也不能被替代，哪個也不能被壓倒，只能妥協(xié)與均衡。城市管理是一門科學，也是一門藝術，既要科學化、法制化，也要人性化;既要充分考慮和體現(xiàn)執(zhí)法相對人的權益，又要最大限度的保障市民利益。

(三)加強協(xié)作機制，堅持長效治理。城市管理是一項綜合工程、系統(tǒng)工程，單純依靠城市管理部門單打獨斗，顯然不能解決城市管理中遇到的各種復雜問題，需要各個管理主體的共同努力。第一，各相關職能部門應當樹立“大城市管理”的理念，積極參與、配合城市管理工作，在本職工作中避免因決策失誤而引發(fā)城市管理難題，將矛盾化解在“上游”，而不是單純依靠下游的“處罰權”解決城市管理中的問題。第二，要明確各協(xié)作部門的法定權利、法定義務和法定責任。并建立城市管理信息交流平臺，使相關部門互相了解工作情況，實現(xiàn)城市管理信息共享，便于各協(xié)作部門高效參與管理工作。第三，建立協(xié)作責任追究制，對敷衍了事，走形式，走過場的職能部門，要追究責任人和單位的行政責任。第四，充分發(fā)揮街道社區(qū)在城市管理中的作用。調(diào)動街道、社區(qū)、廣大市民，甚至企事業(yè)單位參與城市管理的積極性，促進城市管理主體多元化。第五，城市管理要標本兼治，要建立原因導向的長效治理機制。既要強化階段性的突擊式治理，也要深入治理其賴以產(chǎn)生的根原，更要通過完善管理機制體制從根本上解決問題。

(四)完善法律法規(guī)，提升執(zhí)法能力?？茖W嚴密的法律法規(guī)體系是搞好城市管理的保障。要盡快完善城市管理的法律法規(guī)，明確界定綜合行政執(zhí)法的概念、性質、目的、基本原則，以及執(zhí)法范圍、手段、程序、處罰標準等，為城管執(zhí)法提供明確的執(zhí)法依據(jù)和法律支持，增強其執(zhí)行力和執(zhí)法效果。通過完善法律法規(guī)，還要明確界定各職能部門在城市管理中的職責，解決職責不清、職能交叉、推諉扯皮問題。同時，要組織執(zhí)法隊伍加強法律法規(guī)學習和業(yè)務學習，提高法律素養(yǎng)、道德素養(yǎng)和業(yè)務能力。要提高城市管理裝備的先進性，將高科技、網(wǎng)絡化先進技術運用到日常城市管理工作中，提高城管的快速反應能力和工作效能。

(五)重視正面引導，培養(yǎng)公民意識。提高城管執(zhí)法的公信力和執(zhí)行力，需要輿論的正面宣傳和引導，只有得到群眾的支持，社會的認同，執(zhí)法工作才能走出現(xiàn)實困境。要充分利用電視臺、網(wǎng)絡、報紙等多種媒體進行正面宣傳，營造有利于城市管理的輿論氛圍。通過各種科技手段，打造“數(shù)字城管”、“虛擬城管”，與公眾實現(xiàn)良性互動，加深理解，消除誤會、達成共識，提高公眾對城市管理工作的認同感，增強城管執(zhí)法的影響力和公信力。同時還要充分認識到，城市是全體市民的城市，只有調(diào)動起廣大市民的積極性，才能實現(xiàn)人民共建、人民共管、人民共享。要通過多種形式，進行社會動員，讓市民參與城市管理，提高市民的公民意識，引導市民養(yǎng)成自我管理、自我監(jiān)督的習慣，促進公民社會的形成，從而改善城管的社會環(huán)境，強化城管的社會基礎，形成強大的社會合力。

城市管理是城市發(fā)展永恒的主題。城市管理過程中遇到的諸多難題，猶如一面鏡子，忠實地反映了城市發(fā)展的現(xiàn)狀，折射出社會系統(tǒng)復雜變遷的歷程。經(jīng)濟要發(fā)展，社會要穩(wěn)定，城市要管理，百姓要生存，面對不同的價值取向，不能進行簡單的取舍。必須對城市管理和綜合執(zhí)法進行全方位的思考，正確處理政府與市場、經(jīng)濟與社會、管理與民生的關系，找到矛盾的平衡點，通過提供更加優(yōu)質的公共服務，最大限度的滿足不同利益主體的需求，找到破解城市管理難題的善治之道。