閆麗萍

(山東行政學(xué)院管理工程系，山東濟(jì)南250014)

自1982年憲法修訂、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府恢復(fù)建制以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革這一話題便成為學(xué)術(shù)界和政府相關(guān)部門所關(guān)注的熱點(diǎn)。黨的十八大報(bào)告也指出:“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式。發(fā)揮基層各類組織協(xié)同作用，實(shí)現(xiàn)政府管理和基層民主有機(jī)結(jié)合。”如何進(jìn)一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、優(yōu)化鄉(xiāng)村基層治理，避免再次出現(xiàn)“膨脹－精簡－膨脹”的怪圈，成為我們需要認(rèn)真研究并加以解決的問題。

一、強(qiáng)化抑或弱化:厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位

2006年農(nóng)業(yè)稅全面取消后，學(xué)界乃至政府部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的未來走向形成了幾種不同思路，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存廢問題則一度成為爭論的焦點(diǎn)。及至目前，人們?nèi)晕茨芫瓦@一問題形成基本的共識(shí)。厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位，是界定職責(zé)、理順關(guān)系、做好機(jī)構(gòu)管理工作的前提，對于明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革方向、推進(jìn)鄉(xiāng)村基層治理均具有極其現(xiàn)實(shí)的意義。

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色界定和改革的未來走向問題，社會(huì)上存在“虛化”、“強(qiáng)化”、“弱化”等幾種有代表性的觀點(diǎn)。正確認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色，必須對這幾種觀點(diǎn)進(jìn)行全面剖析。

所謂虛化鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即主張將鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣級政府派出機(jī)構(gòu)，這一方案有助于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)分配，但弊端在于可能將使“鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的行政化程度及其對鄉(xiāng)村社會(huì)的控制更甚于今”①，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的虛化同時(shí)也會(huì)造成行政效率的降低。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即主張將鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級完備的政府來建設(shè)，將各部門的下設(shè)機(jī)構(gòu)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，同時(shí)適宜擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編制規(guī)模。這一方案有助于解決條塊分割問題，但弊端在于既增加了行政運(yùn)行成本，也背離了當(dāng)前改革的要求。弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。從總體和長遠(yuǎn)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治可能會(huì)是我國基層政權(quán)的改革取向，但當(dāng)前的探討忽略了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)路徑依賴?yán)Ь车闹萍s，方案設(shè)計(jì)仍過于理想化，如果盲目推廣“可能造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政沖突和上下級政府之間的沖突”②，從而帶來極高的改革風(fēng)險(xiǎn)。

從現(xiàn)階段看，作為基層國家行政機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是行政傳輸系統(tǒng)的末梢，又是銜接國家和社會(huì)的重要環(huán)節(jié)，肩負(fù)著推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展、維護(hù)公共秩序、發(fā)展公共事業(yè)、加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重任。從這個(gè)意義上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能改善不能削弱。另一方面，弱化、虛化乃至撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)還面臨著現(xiàn)有人員處置問題及違憲的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，忽略這一現(xiàn)實(shí)，僅從學(xué)理上探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存廢問題既非合適時(shí)機(jī)，同時(shí)又缺乏技術(shù)上的可操作性，時(shí)和興提醒說:“鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理所體現(xiàn)的權(quán)力關(guān)系涉及中央與地方、國家和社會(huì)的雙重博弈?！绻麌液蜕鐣?huì)之間權(quán)力結(jié)構(gòu)處于不斷變動(dòng)之中，那么對鄉(xiāng)鎮(zhèn)存廢問題急于下定論未免為時(shí)過早。”③

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是一項(xiàng)涉及面廣的系統(tǒng)工程。目前較為現(xiàn)實(shí)的選擇是，在總體不增加機(jī)構(gòu)編制的基礎(chǔ)上，繼續(xù)深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，重塑公共服務(wù)職能，最終破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革和基層公共治理的難題。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革面臨的困境分析

新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革成效明顯，以濟(jì)南市為例，通過改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，基層管理體制更加創(chuàng)新，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置更為規(guī)范，人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)較為合理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了更為有力的體制支撐。但是，不容忽視的是，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革仍面臨諸多問題，影響機(jī)構(gòu)管理的體制機(jī)制因素還未根本解決，主要表現(xiàn)在:

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級政府間關(guān)系不夠順暢，機(jī)構(gòu)管理效益無法充分發(fā)揮。

在當(dāng)前壓力型體制模式下，至少有以下三個(gè)方面的因素影響了機(jī)構(gòu)管理效益的發(fā)揮:一是決策、執(zhí)行職責(zé)與機(jī)構(gòu)人員編制還不能做到合理配備。周志忍指出:鑒于“職責(zé)同構(gòu)”的府際關(guān)系造成不同層級政府部門之間的“三定”規(guī)定大同小異，未能充分反映出決策、執(zhí)行、分工的現(xiàn)實(shí)，也導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)“頭重腳輕”的編制配置，級別較高部門的人員編制數(shù)量較多，而一線執(zhí)行部門和主要責(zé)任部門的編制相對偏緊的現(xiàn)狀④。二是政府間事權(quán)關(guān)系不順。在權(quán)力運(yùn)行中，“條塊分割”和“一放就亂、一統(tǒng)就死”的現(xiàn)象成為制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級政府關(guān)系的一道難題?！吧厦媲l線、下面一根針”局面的存在、“權(quán)在縣上、責(zé)在鄉(xiāng)上”的現(xiàn)實(shí)以及部分上級機(jī)關(guān)“上收權(quán)力、下放責(zé)任”的做法，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了過多本應(yīng)由上級政府部門承擔(dān)的工作，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)、權(quán)力責(zé)任不對等，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合統(tǒng)籌能力，阻礙了編制資源效益的充分發(fā)揮。三是上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任考核方式亟待改善。在壓力型體制模式下，上級考核指標(biāo)體系中計(jì)生、社會(huì)治安綜合治理、財(cái)政收入等一票否決類指標(biāo)密切關(guān)系著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自身利益，成為對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作最具引導(dǎo)意義的指揮棒。但目前的指標(biāo)體系中過于注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展類指標(biāo)，卻未納入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)管理的考核，這也造成了相關(guān)人員對機(jī)構(gòu)編制工作不能足夠重視，在某種程度上也成為對編制資源濫用的誘因之一。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)晕赐耆轿?，為機(jī)構(gòu)改革的反彈埋下伏筆。

深刻檢視歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革屢次陷入“膨脹－精簡－再膨脹－再精簡”怪圈的原因，不難發(fā)現(xiàn)，這一困境折射出理念變化與行為偏差之間的矛盾，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)作過程中，存在理念與現(xiàn)實(shí)一定程度的反差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)在的公司化功能取向，更成為其職能轉(zhuǎn)變的張力。這種制度的異化也使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更為關(guān)注地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，卻相對忽略了公共需求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然“重經(jīng)濟(jì)、輕管理、弱服務(wù)”，工作重心偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對公共服務(wù)的提供并未內(nèi)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)行機(jī)制，其本應(yīng)作為重點(diǎn)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能仍然未能足夠重視。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有充分認(rèn)識(shí)到轉(zhuǎn)變職能的重要性和長期性，依然承擔(dān)著大量職責(zé)以外的工作和任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的缺位、越位和錯(cuò)位還不同程度地存在著。機(jī)構(gòu)編制是職能的載體，歷次改革的經(jīng)驗(yàn)表明，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能不轉(zhuǎn)變，職能重心與角色定位不明確，那么改革之后行使原來職能的部門(單位)仍將以各種名義復(fù)歸，必然會(huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)精簡之后的反彈，使得機(jī)構(gòu)調(diào)控最終停留在“加減法”上。

3.機(jī)構(gòu)設(shè)置的制度化和法治化水平有待提高。

一是機(jī)構(gòu)設(shè)置的法治意識(shí)不夠強(qiáng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置中仍存在一定的“人治”色彩，突出表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)的設(shè)置和編制數(shù)量的核定受主要決策者偏好的影響較大，根據(jù)受領(lǐng)導(dǎo)重視程度的不同，各地承擔(dān)相似職能的部門建制規(guī)格、人員編制數(shù)也不盡相同，這充分暴露出機(jī)構(gòu)設(shè)置制度化不足，也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制管理帶來較大壓力。二是機(jī)構(gòu)設(shè)置審批程序有待規(guī)范。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理的審批權(quán)限和審批程序，《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》已作出規(guī)定，但總體上還較為寬泛，有待細(xì)化和完善。地方政府機(jī)構(gòu)用編審批程序還需規(guī)范，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在有空編且有用人需求的時(shí)候，其進(jìn)人用編程序還需進(jìn)一步明確。三是機(jī)構(gòu)設(shè)置的變更還缺乏規(guī)范統(tǒng)一的程序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制管理過程中存在“增編容易減編難”的現(xiàn)象。編制審批責(zé)任追究制尚未完全建立，少數(shù)部門干預(yù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制工作事項(xiàng)仍時(shí)有發(fā)生。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)管機(jī)制有待進(jìn)一步完善。

機(jī)構(gòu)監(jiān)管工作是優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革工作的必要手段。然而，當(dāng)前對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)管理工作的監(jiān)管仍存在一定的不足。首先，仍存在重決策輕檢查、重審批輕監(jiān)管的傾向。長期以來，機(jī)構(gòu)編制部門對于涉及機(jī)構(gòu)編制的事項(xiàng)特別是機(jī)構(gòu)、職能和編制的調(diào)整更為重視，而對批復(fù)后的職能執(zhí)行、政策和編制的落實(shí)則缺乏跟蹤問效意識(shí)。第二，對機(jī)構(gòu)設(shè)置的問責(zé)制還不健全。現(xiàn)行的機(jī)構(gòu)設(shè)置監(jiān)督檢查法規(guī)還較為寬泛，對相關(guān)責(zé)任人的違紀(jì)行為缺乏定性及量化的問責(zé)追究措施，實(shí)際操作較為困難。而機(jī)構(gòu)編制部門處罰權(quán)限相對有限，這也成為機(jī)構(gòu)設(shè)置監(jiān)督檢查開展工作的掣肘。第三，亟需建立機(jī)構(gòu)設(shè)置監(jiān)督檢查的多元化機(jī)制。機(jī)構(gòu)設(shè)置監(jiān)督檢查需要各方力量的支持和配合。目前，公眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等社會(huì)監(jiān)督力量的作用還沒有得到充分發(fā)揮，外部監(jiān)督渠道有待進(jìn)一步拓寬，多元化、全方位的監(jiān)督檢查機(jī)制還沒有真正建立。

5.鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍現(xiàn)狀帶給基層機(jī)構(gòu)改革巨大壓力。

一是人員情況復(fù)雜。從編制、崗位及人員相符的角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)實(shí)有人員情況錯(cuò)綜復(fù)雜，根據(jù)趙樹凱對20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查研究，除在崗在編的正式人員外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府至少存在超編、在崗不在編、在編不在崗及不在編也不在崗但是在冊等四種以不正常方式存在的人員⑤。實(shí)際工作中混編混崗的現(xiàn)象也較為突出，這給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)管理帶來了諸多問題。二是機(jī)構(gòu)改革后的待分流人員處理問題。盡管目前部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還存在人員超編和超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部的現(xiàn)象，但由于存在分流渠道不暢、補(bǔ)償機(jī)制不健全、再就業(yè)壓力大等制約因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員分流存在一定困難。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)對超編人員分流安置工作和落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制實(shí)名制工作存在顧慮和畏難情緒，擔(dān)心出現(xiàn)不穩(wěn)定因素等，一定程度削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)效。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求不相適應(yīng)。素質(zhì)較高、能較快適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作要求的人相對偏少，而這類人群絕大多數(shù)不愿意長期呆在基層工作。劉純陽等人的調(diào)查顯示，由于收入水平不高，福利待遇相對較差，以及生活條件艱苦，加之對職務(wù)升遷和入城機(jī)會(huì)的悲觀預(yù)期，75%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對現(xiàn)在的生活狀態(tài)表現(xiàn)出不滿意;而且多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部特別是女性、具備?？埔陨衔幕潭日?、公務(wù)員以及領(lǐng)導(dǎo)干部等群體表現(xiàn)出較強(qiáng)的跳離基層的傾向⑥，這也使得本就稀缺的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)資源無法滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際工作的需要。

三、深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、優(yōu)化基層機(jī)構(gòu)管理的路徑選擇

全面深入推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，必須堅(jiān)持統(tǒng)籌全局、循序漸進(jìn)的原則，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，解決基層機(jī)構(gòu)管理背后的深層次體制機(jī)制問題。

1.全面調(diào)整政府間縱向關(guān)系。一是充分結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與社會(huì)需要，探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級科學(xué)合理的定編依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和核批程序，對人員編制“弱減強(qiáng)增”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置既能與其職能范圍相匹配，又能滿足城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求。二是理順縣鄉(xiāng)關(guān)系，規(guī)范職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的條塊關(guān)系。努力打破條塊分割的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，理順縣(市)區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)責(zé)關(guān)系，在當(dāng)前“省直管縣”和“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的背景下，探索適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)新思路，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更大的決策權(quán)，建立健全權(quán)責(zé)對等、各負(fù)其責(zé)的工作體制，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理權(quán)限和責(zé)任，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、跨越發(fā)展。三是改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任考核體系?？茖W(xué)合理地界定責(zé)任考核指標(biāo)的范圍，努力淡化鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的考核指標(biāo)，逐步將考核重點(diǎn)轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)提供的能力上來，同時(shí)將機(jī)構(gòu)編制管理納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任考核體系。

2.加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，從源頭上控制基層機(jī)構(gòu)規(guī)模。繼續(xù)推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)發(fā)展和群眾利益訴求及時(shí)調(diào)整政府職能重點(diǎn)，改善和提升鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共產(chǎn)品提供水平，逐步將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能調(diào)整到社會(huì)管理和公共服務(wù)上來，將不應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法承擔(dān)的職能剝離出去，構(gòu)建“小而精”、“專而強(qiáng)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。裁撤、整合與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變不相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)，努力提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)水平。積極引導(dǎo)并充分發(fā)揮中介組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織和公共服務(wù)型社會(huì)組織的作用，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)市場，逐步形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)多元化提供機(jī)制。通過優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，淡化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)管理職能，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)水平，構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，著力解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)錯(cuò)位、越位、缺位的問題，有效滿足群眾的公共需求，達(dá)到執(zhí)政資源優(yōu)化配置的目的。

3.提高機(jī)構(gòu)編制法治化和制度化水平。積極探索健全機(jī)構(gòu)編制法治化與制度化建設(shè)的渠道與機(jī)制，提高機(jī)構(gòu)編制管理的規(guī)范化水平。一是牢固樹立“編制就是法律”的觀念，進(jìn)一步強(qiáng)化政府機(jī)構(gòu)編制管理的法治化理念，維護(hù)機(jī)構(gòu)設(shè)置與編制管理工作的嚴(yán)肅性。逐步建立機(jī)構(gòu)編制培訓(xùn)教育制度，探索將機(jī)構(gòu)編制相關(guān)要求納入干部教育培訓(xùn)課程和責(zé)任考核體系，逐步增強(qiáng)各級各部門的機(jī)構(gòu)編制意識(shí)。二是完善機(jī)構(gòu)編制法律法規(guī)的相應(yīng)細(xì)則和配套辦法。進(jìn)一步完善機(jī)構(gòu)編制實(shí)體法，適時(shí)研究出臺(tái)《機(jī)構(gòu)編制法》。推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制規(guī)范化管理，建立健全機(jī)構(gòu)編制用編審批和管理制度，嚴(yán)格鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位用編審批，規(guī)范機(jī)關(guān)事業(yè)單位進(jìn)人程序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員配置要以機(jī)構(gòu)編制部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制、職數(shù)使用情況提出的具體意見為依據(jù)，杜絕隨意用編、進(jìn)人的現(xiàn)象。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對“只減不增”底線的重要性認(rèn)識(shí)，嚴(yán)守中央提出的關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制“五年內(nèi)只減不增”的紅線，嚴(yán)肅機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律。三是探索機(jī)構(gòu)編制變更程序，研究規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員減員減編程序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)減員情形的，要及時(shí)進(jìn)行編制核減，對于不及時(shí)減編造成不良影響的，依法追究有關(guān)人員責(zé)任。建立健全編制審批責(zé)任追究制，完善機(jī)構(gòu)編制內(nèi)部審批程序，實(shí)行“誰審批誰負(fù)責(zé)”，糾正少數(shù)部門編制觀念淡薄的傾向，避免上級政府部門借考核、資金撥付等方式干預(yù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)。

4.健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置監(jiān)管機(jī)制。一是建立事前預(yù)防與事后糾錯(cuò)相結(jié)合的基層機(jī)構(gòu)監(jiān)管機(jī)制。在做好機(jī)構(gòu)設(shè)置審批的同時(shí)，把基層機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查工作落到實(shí)處。建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革評估長效機(jī)制，重點(diǎn)督查鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)和機(jī)構(gòu)編制的配置、運(yùn)行情況。建立機(jī)構(gòu)編制工作報(bào)告制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合機(jī)構(gòu)編制年度統(tǒng)計(jì)，定期向縣級編辦書面報(bào)告機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行情況。二是探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)效能問責(zé)制。對現(xiàn)行的機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查法規(guī)進(jìn)行細(xì)化，將相關(guān)問責(zé)措施定性定量，同時(shí)授予機(jī)構(gòu)編制部門相應(yīng)的約束權(quán)和處罰權(quán)。加強(qiáng)對機(jī)構(gòu)設(shè)置執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，堅(jiān)決遏止自定編制、超編進(jìn)人、超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部、以虛報(bào)人員等方式占用編制以及越權(quán)審批機(jī)構(gòu)等行為。對違反機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定應(yīng)追究責(zé)任的人員，由任免機(jī)關(guān)或紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)按照職責(zé)權(quán)限和規(guī)定程序，依法依紀(jì)追究直接責(zé)任人員和負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人員的責(zé)任。三是構(gòu)建多元化的綜合監(jiān)督體制。完善紀(jì)檢監(jiān)察、組織、編制、人事社保、財(cái)政、審計(jì)等部門的聯(lián)動(dòng)配合機(jī)制，形成基層機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查工作合力。暢通12310機(jī)構(gòu)編制舉報(bào)渠道，探索建立較為科學(xué)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效評估體系，提高內(nèi)部監(jiān)管的針對性。努力提高機(jī)構(gòu)管理工作的透明性，扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)實(shí)名制管理和機(jī)構(gòu)設(shè)置政務(wù)公開，將不涉密的機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)和人員配備等情況，及時(shí)向本單位或社會(huì)公開，接受監(jiān)督。通過建立機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督員等制度創(chuàng)新方式，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督和民主監(jiān)督的作用。

5.強(qiáng)化機(jī)構(gòu)管理工作，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。一是盤活機(jī)構(gòu)資源，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制的動(dòng)態(tài)管理，根據(jù)職能變化適時(shí)調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，變“因人設(shè)崗”為“因事設(shè)崗”，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)行機(jī)制，推動(dòng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展。二是逐步清退鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有超編人員，拓寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員分流渠道，在有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行離職補(bǔ)償制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位出現(xiàn)自然減員或空缺時(shí)應(yīng)首先用于消化超編人員，將人員控制在編制限額內(nèi)。積極穩(wěn)妥推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制工作，切實(shí)遏制編制膨脹、超編進(jìn)人等現(xiàn)象。建立健全符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際和財(cái)力承受水平的社會(huì)保障制度，為改革提供保障。三是進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)。改善和提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的工資待遇，探索實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員累進(jìn)工資制度，適當(dāng)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼。完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的選用管理制度，加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的教育培訓(xùn)力度，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的素質(zhì)、能力和工作積極性。加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的崗位交流，選派部分優(yōu)秀干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職，切實(shí)改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。

結(jié)束語:鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是一項(xiàng)復(fù)雜而系統(tǒng)的工程，涉及縣級改革的配套和村民自治的進(jìn)一步完善，需要縣鄉(xiāng)村三級聯(lián)動(dòng)、整體思考、上下配套⑦。在這一語境下，體制內(nèi)漸進(jìn)式的增量改革成為較優(yōu)選擇。目前，在我國尚不存在普適性改革經(jīng)驗(yàn)的前提下，不少地方進(jìn)行了一系列有益的探索，如湖北的“咸安政改”、四川的“步云直選”等，對這些有益探索，中央應(yīng)予以關(guān)注并及時(shí)回應(yīng)，對基層積極的變革訴求進(jìn)行適時(shí)而必要的支持，避免產(chǎn)生改革的“孤島現(xiàn)象”。

［注釋］

①王航:《我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的線索追蹤及文獻(xiàn)回顧——兼及H鎮(zhèn)改革之個(gè)案》，《中國行政管理》，2009年第6期。

②王修達(dá):《鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的方向》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》，2008年第4期。

③時(shí)和興:《我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理發(fā)展面臨的制度困境》，《探索與爭鳴》，2009年第4期。

④周志忍:《深化機(jī)構(gòu)改革應(yīng)關(guān)注的四個(gè)問題》，《中國機(jī)構(gòu)改革與管理》，2011年第1期。

⑤趙樹凱:《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化》，北京:商務(wù)印書館，2010年版，第67頁。

⑥劉純陽等:《解讀變革進(jìn)程中的基層政府管理》，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社科版)》，2009年第2期。

⑦詹成付:《關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的研究報(bào)告》，《開放時(shí)代》，2004年第2期。