瞿琨

創(chuàng)新信訪制度：從源頭有效解決矛盾
——閘北區(qū)信訪代理機制點評

瞿琨＊

本文首先歸納分析了當下我國信訪制度的困境，闡述了研究樣本——閘北區(qū)的區(qū)情特點及其信訪代理機制的概況，分析了該機制的學理內(nèi)涵與成效，最后提出信訪代理機制的運行啟示以及完善建議。

創(chuàng)新信訪制度 源頭有效解決問題 閘北區(qū)信訪代理機制

“信訪”是中國制造的概念和制度，也是淵源于中國共產(chǎn)黨群眾路線的一項政治發(fā)明。信訪制度誕生以來，學界對其一直存有是“人治”而非“法治”的詬病，甚至曾有過存、廢之爭。作為在我國已經(jīng)實行了60多年的一項制度，不斷出現(xiàn)的信訪潮刷新信訪紀錄以及“信訪不信法”的五個字總結都充分展現(xiàn)了其特有的頑強生命力。當下我國正處于社會轉型時期[1]“‘社會轉型’一詞源自西方社會功能結構學派現(xiàn)代理論的經(jīng)典思想。當前，我們所說的社會轉型，是指社會從傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉變的過程，是社會中的傳統(tǒng)因素與現(xiàn)代因素此消彼長的進化過程，是在科學技術引導下以發(fā)展的形式表現(xiàn)出來的社會變化，是社會的結構性變革和整體性發(fā)展?！标惡；骸堵哉撋鐣D型期法的調(diào)控作用》，《福建工程學院學報》第1卷第2期。，這個時期必然會產(chǎn)生大量矛盾和問題，這些問題很多都是以信訪的形式反映、依靠上訪的辦法解決，這給信訪制度帶來了極大的挑戰(zhàn)，亟待我們對該制度進行創(chuàng)新和發(fā)展，以進一步發(fā)揮其本質(zhì)功能。近年來，閘北區(qū)委、區(qū)政府認真貫徹“加強和促進信訪工作”、探索群眾工作“新途徑、新方法”以及“創(chuàng)新社會管理”的精神，大力推進信訪代理機制，將社會管理有效地寓于為群眾服務之中，取得了顯著的成績，走出了一條“以信訪代理為抓手、以群眾工作為載體”的社會管理新路子，這個信訪代理機制值得我們予以關注并進行學理總結和提升。

一、當下我國信訪困境與閘北區(qū)的區(qū)情特點

當下我國信訪問題突出，出現(xiàn)了信訪困境，這是與我國社會大轉型、大變革進程相伴隨的特有現(xiàn)象，其主要特點是：

第一、信訪范圍龐雜。信訪涉及的社會矛盾可以歸納為企業(yè)改制、勞動及社會保障問題；“三農(nóng)”問題，即農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)問題；涉法涉訴問題；城鎮(zhèn)拆遷安置問題；反映干部作風不正和違法亂紀問題；基層機構改革中的問題；環(huán)境污染問題；部分企業(yè)軍轉干部要求解決政治待遇和經(jīng)濟待遇問題等八大類問題，這些問題包羅萬象，幾乎涵蓋了所有的社會問題，這些社會問題都可以訴諸于信訪機構，使得信訪制度承載了整個社會轉型和社會穩(wěn)定的重任，由此導致信訪案件大量積壓，同時不斷升級上行，各種問題和矛盾的焦點向北京中央?yún)R集。

第二、信訪責權不明。信訪人與信訪機構的權利和義務不明確，信訪機構責重權輕。現(xiàn)行《信訪條例》僅就信訪人和各級行政機關應當和禁止的行為進行規(guī)定，沒有對信訪人、被信訪人和受理機關的權利義務作出相應規(guī)定，尤其是信訪人與被信訪人雙方之間的法律關系不明確。這十分不利于對信訪人和被信訪人的權利保障，也造成現(xiàn)實中信訪行為的隨意性較大，信訪操作的規(guī)范性較差，難以保證信訪工作的公正性等多項指標。

第三、信訪無序低效。長期以來信訪無序和低效成為常態(tài)，信訪人認為，上訪人數(shù)越多、級別越高、次數(shù)越多，問題就會解決得越快越好，因此，他們往往不論問題大小、就同一問題多次向上級黨委和政府反映，不愿意找基層政府和具體部門。上訪前，他們經(jīng)?；ハ啻?lián)，多人聚集；上訪過程中，他們情緒激動，大吵大鬧；有的還打出橫幅、圍堵黨政機關，甚至影響機關正常的辦公秩序；為了給政府施加壓力，他們往往選擇在中央、省、市召開重大會議、有重要政治活動時上訪，導致大多數(shù)具有合理或部分合理因素的“合理信訪”與“無序信訪”之間的沖突和矛盾。

第四、信訪不重視運用人性化機制。由于長期存在的信訪問題超出了信訪機構正常的承受能力，許多問題沒有在萌芽狀態(tài)得到及時解決，經(jīng)過累積留下來的大多是一些情況比較復雜的棘手問題，加上時間跨度大、經(jīng)辦人變化等因素，使得矛盾糾紛解決難度加大，因此，信訪機構及其工作人員解決問題的生硬態(tài)度、單一方式、拖沓作風等都很難使信訪人滿意。可見信訪制度作為我國公民利益表達的一個重要渠道，其“社會安全閥“的功能并沒有按照制度原來的設計得到實現(xiàn)。

信訪制度的上述問題既有社會轉型因素，也有該制度的本體因素。當下這些信訪問題已經(jīng)嚴重影響到社會秩序和社會發(fā)展，而閘北區(qū)作為上海市一個老城區(qū)，其在社會轉型時期的區(qū)情特點是“三多一少”，即棚戶簡屋多，困難群眾多，流動人口多以及財政收入少。閘北區(qū)率先大力推行信訪代理制，在不斷健全公共服務機制的基礎上，更注重引入第三方力量參與解決群眾訴求，并陸續(xù)打造了“蔡祥云工作室”、“楊國勝工作室”、“雙疏”（疏導心理、疏解矛盾）工作室、法制宣講團、房屋拆遷“訴前調(diào)解”等特色工作品牌，使得該區(qū)近年來進京及去市上訪人數(shù)持續(xù)處于上海中心城區(qū)的后位。

二、閘北區(qū)信訪代理機制的學理內(nèi)涵及其成效

信訪，就一般意義，指的是人民來信來訪。它在學理上具有廣義和狹義之分：廣義的信訪是指群眾通過寫信或上訪，向各級黨政部門、人大、司法機關等機構提出要求、意見、批評、建議、愿望和申訴，以此作為參政議政或維護自己合法權益的手段；狹義的信訪是指國務院1995年頒布的《信訪條例》第二條所規(guī)定的行為，即“公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上各級人民政府所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求，依法應當由有關行政機關處理的活動”。本文中閘北區(qū)信訪代理機制中的信訪指的就是這種以黨政部門為主要訴求對象的狹義信訪，也是目前信訪中最主要的形式。

根據(jù)閘北區(qū)信訪代理機制的運行過程，筆者認為其學理內(nèi)涵是：以社區(qū)和各級信訪機構為代理陣地，以居委會干部、法律從業(yè)者、街道、鎮(zhèn)和區(qū)政府職能機構工作人員為信訪代理主體，按照自愿、公平、公正的原則，由代理人與信訪人就信訪事項簽訂代理書，并由代理人代為到有關部門反映情況訴求，提出意見建議，幫助信訪當事人促成信訪事項的妥善解決。

信訪代理機制并不是閘北區(qū)的首創(chuàng)，上海市部分街道早在2003年就開始了信訪代理機制的探索實踐，閘北區(qū)雖然在2008年5月才開始嘗試該機制，但踐行了有成效，就果斷地在全區(qū)推廣，并且使其成為創(chuàng)新信訪制度的突破口。綜合來看，閘北區(qū)信訪代理機制的主要成效是：

1.突出了信訪代理范圍的針對性。閘北區(qū)的信訪代理機制把民生問題、重信重訪、涉及多部門問題以及群訪類矛盾列入代理范圍中；在街道層面實行信訪“專科門診”，針對民生問題的熱點、難點，黨政領導和各職能科室每天輪流到信訪接待窗口，受理信訪人來訪并分門別類予以解決；對于政策咨詢方面的來訪，給予直接答復后，將其排除在信訪代理機制之外；對于簡單的信訪問題，力爭當場解決；對于復雜疑難的信訪問題，列入信訪代理機制跟蹤解決。還建立了信訪代理的配套機制——財力保障機制，設立閘北區(qū)矛盾糾紛排查化解救助資金，把節(jié)省下來的黨政機關辦公經(jīng)費作為該資金來源。

2.明確信訪代理的分級和責任。閘北區(qū)信訪代理機制以“代”為抓手，建立二級后臺支撐體系，街鎮(zhèn)職能科室和對應設置部門為居（村）委會一級后臺支撐，區(qū)職能部門為街鎮(zhèn)二級后臺支撐。在區(qū)建設、規(guī)劃、房管、民政、人保等16個經(jīng)常處理涉及民生信訪事項的主要職能機構，分別建立信訪代理“后臺支撐”工作小組，推動“有權處理部門”從信訪工作的“后臺”走到解決問題的“前臺”，更好地落實信訪問題的解決。該機制明確要求“一辦到底”，接手的信訪問題不依法解決不罷休；積極整合信訪、綜治、司法、人民調(diào)解等各種機制，建立信訪問題解決的聯(lián)動大調(diào)解機制；建立街道“信訪代理人民調(diào)解工作室”、居委會“信訪代理人民調(diào)解接待站”以及“居民樓組信訪代理人民調(diào)解員隊伍”，實現(xiàn)組織網(wǎng)絡的全區(qū)覆蓋，構建了“區(qū)—街道—居委—樓”信訪代理機制的“三級平臺”和“四級網(wǎng)絡”，三級平臺是：區(qū)設立信訪代理科，接診設立信訪代理工作室（點）47個，居（村）委會設立信訪代理工作站212個。四級網(wǎng)絡為：區(qū)級機關干部；街鎮(zhèn)全體機關干部和相關工作人員；居（村）委書記、主任、調(diào)解干部、民警1065人；由樓組長、黨員、業(yè)委會成員、志愿者等組成樓組信訪代理信息員6078人[1]閘北區(qū)：推行信訪代理機制 探索新時期社會管理新路子[N/OL].人民網(wǎng)，2013-4-11.。

3.形成了信訪代理的新秩序。閘北區(qū)通過推行信訪代理機制，把信訪窗口設在群眾身邊，將群眾工作延伸到矛盾產(chǎn)生的最前沿，促使矛盾糾紛在萌芽、在基層就得到徹底解決，提高了矛盾糾紛解決效率。該機制的核心是：變“等群眾上訪”為“替群眾跑腿”，變被動化解矛盾為主動解決問題，形成“群眾張嘴、干部跑腿”的新型信訪工作模式，促使干部與群眾理性溝通，提高了雙方的互信度，改變了信訪當事人“找不對門、講不明事、說不清理”的現(xiàn)狀，從而減少和消除了無序訪、越級訪、重復訪等，形成了信訪代理的新秩序、新格局。據(jù)統(tǒng)計，該區(qū)從2009年7月1日至2011年10月31日，共代理信訪矛盾12801件，化解了11781件，化解率達到92%；2010年該區(qū)信訪總量開始下降，達到18783件（批），同比下降17.8%；2011年信訪總量加速下降，1-10月信訪總量為11505件（批），與2010年同期相比下降28.69%[1]閘北區(qū)：推行信訪代理機制 探索新時期社會管理新路子[N/OL].人民網(wǎng)，2013-4-11.。

4.提升了信訪干部的社會管理水平。閘北區(qū)通過實施信訪代理機制，使信訪干部得到了生動的實踐培訓和鍛煉，提高了他們?yōu)槊穹盏哪芰蜕鐣芾淼乃?，學到了社會轉型時期群眾路線和群眾工作的新方法，學會了帶著感情和耐心接待弱勢群體的信訪，同時對于合理的信訪事項進行“全代理”，如北站街道主動“巡代”；寶山路街道對民生問題、初信初訪實行“兩個全代理”；彭浦街道對歷史遺留群訪案件“全代理”；共和新路街道對新發(fā)生的矛盾糾紛“全代理”；天目西路街道對信訪代理實行“首問首辦責任制”[2]此處的“首問首辦責任制”即“信訪代理首問首辦責任制”，指的是居民委員會、村民委員會等群眾性自治組織，業(yè)主委員會等新興社會組織，工青婦等群眾組織，區(qū)以及街道（鎮(zhèn)）政府職能機構都承擔信訪代理職能，以更好地凝聚群眾、發(fā)揮作用；代理機構為處理信訪問題的第一責任人，全面負責信訪事項的協(xié)調(diào)、跟蹤，最大限度地減少中間環(huán)節(jié)，確保信訪問題解決。筆者注。；大寧街道對社區(qū)特殊人群提供勞動、民政、醫(yī)保、救助等“全程代理”等，取得了政府、群眾、工作人員“三滿意”的社會效果。

三、閘北區(qū)信訪代理機制的運行啟示及其完善建議

閘北區(qū)信訪代理機制變“群眾上訪”為信訪“代理員代理上訪”，積極疏導群眾的信訪活動，降低信訪成本，解決群眾不會訪、無序訪的問題，該機制的成功運行給予我們以下啟示：

第一，閘北區(qū)將信訪代理納入街道辦事處的創(chuàng)新職能。街道辦事處是政府的派出機構，也是落實政府政策的一線機構。閘北區(qū)信訪代理機制用“群眾張嘴、干部跑腿”的樸素表達概括了該機制的本質(zhì)，即信訪代理機制是街道“為民辦事”的一項重要的新職能，是黨的群眾路線“想群眾所想、急群眾所急”在社會轉型時期的深入發(fā)展，信訪代理涉及的大都是與群眾日常生活密切相關的難題、急事，它要真正成為解決群眾難題的有效機制和長效機制。

第二，閘北區(qū)信訪代理突出創(chuàng)新機制。閘北區(qū)信訪代理機制的亮點在于最大程度地克服了基層處理初信初訪中的“一重一輕”、“一冷一熱”兩種片面傾向，即重實體、輕程序——信訪受理機構轉辦回復、辦理機構簡單答復的“走過場”現(xiàn)象；信訪機構前臺“接待熱”、有關機構后臺“落實冷”。著重打造該機制的“落實”和“有效”功能，對信訪人反映的問題，幫助整理、幫助反映、幫助反饋、跟蹤落實。

第三，閘北區(qū)信訪代理無論大小重在件件解決。閘北區(qū)信訪代理的主要內(nèi)容是關于就業(yè)、醫(yī)療、住房和生活保障的訴求，涉及位于政策邊緣、處在政策空隙以及救助不到位的特困信訪人，以閘北區(qū)芷江中路街道的統(tǒng)計為例，該街道信訪代理的事項中，民政救助占227，市容環(huán)保占12，就業(yè)養(yǎng)老占12，物業(yè)管理占173，生活保障占6.7%，而人們廣為關注的動拆遷等大型糾紛并不在此列，說明閘北區(qū)信訪代理機制的價值更重要的在于促進中、小型訴求快速高效有序地解決，以防止矛盾久拖成疾、積小成大，使其成為避免“民轉刑”的一道有力防線。

第四，閘北區(qū)信訪代理建立全區(qū)疑難矛盾總量控制機制。對于疑難突出的大型矛盾，閘北區(qū)提前預警，建立有效控制全區(qū)穩(wěn)定風險機制[3]，包括大型矛盾總量兩級目標管理機制和疑難矛盾化解專項推進機制：前者是由區(qū)委、區(qū)政府組織進行信訪維穩(wěn)綜合風險評估，確定當年動拆遷等疑難矛盾總量控制指標，并將目標任務落實到動拆遷公司等職能機構主要負責人的《信訪工作目標責任書》上。后者是指一旦出現(xiàn)動拆遷等化解難度大、穩(wěn)定風險高的矛盾，立即落實區(qū)四套班子領導和處級干部兩級包案，包案的具體內(nèi)容是“四包”和“三親自”：“四包”即包掌握情況、包思想教育、包解決化解、包息訴息訪；“三親自”即親自閱看材料、聽取匯報、了解矛盾全過程；親自主持召開會議、研究矛盾具體化解方案；親自協(xié)調(diào)督辦、做好對象息訴息訪工作。

閘北區(qū)信訪代理機制在實踐中已經(jīng)發(fā)展出值得重視的諸多經(jīng)驗，但要使信訪制度進一步發(fā)展，還需要圍繞規(guī)范化、程序化以及法治化進行，筆者在此提出完善該制度的幾點建議：

1.盡快出臺《信訪法》

我國目前只有一部《信訪條例》，它是國務院頒布的行政法規(guī)，位階不高，權威性不足。該條例是1995年發(fā)布、2005年修訂與實施的，其中一些內(nèi)容已不適應現(xiàn)實的需要。當下信訪制度的形勢嚴峻，有必要盡快出臺《信訪法》，明確規(guī)定信訪主體的范圍、資格，信訪法律關系中各方的權利和義務以及信訪程序等，并將信訪代理機制這些實踐中成熟的經(jīng)驗上升為法律，對該機制也進行相應規(guī)定。

2.賦予信訪代理機構更多實權

多數(shù)信訪問題并非單一地涉及到某一個或某一類職能部門，如果信訪代理機構沒有一定的實際權力，僅僅停留在充當對群眾意見的收集者和傳達者的角色，就難以徹底解決信訪人他訴求的復雜問題，久而久之，人民群眾對于基層信訪機構的滿意度可能就會隨著其績效不佳而下降，基層政府的公信力將再次面臨質(zhì)疑，再次出現(xiàn)集體信訪、越級信訪以及重復信訪的惡性循環(huán)。賦予信訪代理機構更多實權，做大信訪代理量，繼續(xù)實行民生信訪、初信初訪“兩個全代理”；優(yōu)化考核機制，將簡易代理、程序代理化解量、各級領導接訪個案等列入年度信訪工作目標責任考核范圍等都要求信訪代理機構具有更多的實權。

3.強化信訪代理員的培訓

信訪代理員不僅都要經(jīng)過培訓，而且培訓應當定期進行。內(nèi)容針對信訪代理工作，涉及形勢政策、法律法規(guī)、工作程序、心理輔導以及調(diào)解、談判、說服的技巧等，提高各級信訪代理員的綜合素質(zhì)和業(yè)務水平，并實行信訪代理員的資格管理、持證上崗。要建立信訪代理員的獎勵和補助機制，也要給予他們在特殊情況下，如身體原因等辭去信訪代理的權利。

閘北區(qū)的信訪代理機制及其它的配套機制暢通了信訪渠道，降低了信訪成本，及時高效有序地推動了矛盾糾紛從源頭得以化解；同時我們也應當清醒地認識到，信訪制度是一柄雙刃劍：它既給廣大群眾特別是弱勢群體以希望，又往往讓人們的期待在重復信訪中失望；它既讓廣大群眾感受到黨和政府的關懷，又免不了延長了社會法治化的進程，因此，信訪制度的根本出路在于：立足于國情、步入法治化軌道。

*瞿琨，女，上海大學法學院教授，上海大學ADR與仲裁研究院副院長。