◎高聚輝

停建經(jīng)濟適用房利弊談

◎高聚輝

2008年以來，我國保障性住房的建設(shè)力度不斷加大，與此同時，經(jīng)濟適用房卻陷入困局，投資增長緩慢，個別年份甚至出現(xiàn)下降。更令人擔憂的是，隨著社會各界對經(jīng)濟適用房的詬病，部分省市決定逐步停止建設(shè)經(jīng)濟適用房。

2009年2月，江蘇省常州市決定改革經(jīng)濟適用房保障方式，變暗補為明補，由補“磚頭”改為補“人頭”，從2009年起，對符合條件的經(jīng)濟適用房申請家庭全部實行購房貨幣補貼，不再建設(shè)經(jīng)濟適用房。2012年1月，江西省出臺了《關(guān)于加快推進經(jīng)濟適用房、廉租住房、公共租賃住房三房合一的指導(dǎo)意見》，要求從2012年起，將經(jīng)濟適用房、廉租住房、公共租賃住房“三房合一”，并軌建設(shè)，江西各市縣停止新建經(jīng)濟適用房和限價商品房。

根據(jù)我們的搜集整理，自2008年起，全國已有江西、廣東、河北、遼寧、山東、江蘇、河南等省的部分或全部城市停止新建經(jīng)濟適用房。然而，經(jīng)濟適用房作為住房保障的重要組成部分，停建必須要綜合考慮，認真研究，否則盲目停建可能弊大于利。

停建經(jīng)濟適用房的主要原因分析

目前各省市停建經(jīng)濟適用房，其主要原因是經(jīng)濟適用房在運行過程中存在諸多問題。下面，我們就對停建經(jīng)濟適用房的原因逐一進行分析。

1.經(jīng)濟適用房遭棄購

近年，在一些城市，經(jīng)濟適用房屢遭棄購，成為政府停建經(jīng)濟適用房的一個最主要原因。據(jù)報道，2007年7月，濟南204套經(jīng)適房過半被棄購；2008年8月，杭州第一期經(jīng)適房兩成遭棄購；2008年12月，廣州首批經(jīng)適房1170套被棄購；2008年，深圳市388套經(jīng)濟適用房遭棄購；2009年，石家莊經(jīng)濟適用房小區(qū)遭棄購；2011年，武漢市經(jīng)濟適用房遭棄購；2012年，鄭州市經(jīng)濟適用房遭棄購。

經(jīng)濟適用房遭棄購主要有以下幾個原因：一是住房位置偏遠，配套設(shè)施落后，工作與生活不方便；二是部分城市購買經(jīng)濟適用房不可貸款，必須全款支付，申請家庭不具備支付能力，被迫放棄；三是經(jīng)濟適用房申請資格過于苛刻，有些城市以低收入線作為準入條件，直接導(dǎo)致符合購買資格的家庭數(shù)量過少和符合資格的家庭購買能力不足；四是在2007年經(jīng)濟適用房政策修改后，購買者只擁有部分產(chǎn)權(quán)，部分申請者感覺不劃算。

對于上述原因，我們認為，經(jīng)濟適用房遭棄購，主要是其建設(shè)與管理的問題，而不是經(jīng)濟適用房自身的問題。而對于這些問題，應(yīng)當研究如何解決和避免，保證經(jīng)濟適用房能夠真正實現(xiàn)既“經(jīng)濟”又“實用”，保證符合購買資格的大多數(shù)家庭能夠買得起。

2.經(jīng)濟適用房弊端叢生，合理性遭質(zhì)疑

近年來，質(zhì)疑經(jīng)濟適用房合理性的爭論，主要集中在以下幾個方面：一是經(jīng)濟適用房的資格審核環(huán)節(jié)存在漏洞，不符合條件的家庭通過虛假材料獲得了資格，或者是審核環(huán)節(jié)的人員通過權(quán)力進行尋租；二是經(jīng)濟適用房的搖號環(huán)節(jié)存在漏洞，部分城市在搖號中出現(xiàn)“六連號”、“十連號”，凸顯出政府有關(guān)管理部門的失職；三是經(jīng)濟適用房使用環(huán)節(jié)管理不嚴格，經(jīng)濟適用房被出租、被空置；四是經(jīng)濟適用房的退出機制過于寬松，按照最新的管理政策，經(jīng)濟適用房滿五年后就可以上市交易，盡管制度規(guī)定明確了經(jīng)濟適用房的有限產(chǎn)權(quán)，要求上市交易時補交土地收益等相關(guān)價款，但實際操作過程中漏洞明顯；五是經(jīng)濟適用房直接變身淪為某些權(quán)力部門的“福利房”；六是經(jīng)濟適用房建筑質(zhì)量不過關(guān)。

正是由于上面這些問題，經(jīng)濟適用房不斷被質(zhì)疑，認為經(jīng)濟適用房就是腐敗的根源。然而，我認為，這些問題是制度設(shè)計上的原因?qū)е碌?，需要改變的是對制度設(shè)計進行完善和補充，而不是將整個制度完全否認。

3.經(jīng)濟適用房效率偏低

有眾多人士認為，當前政府建設(shè)經(jīng)濟適用房效率偏低，不如直接給符合條件的家庭發(fā)放貨幣補貼，讓其在市場上直接購房，這樣效率更高。從理論上講，“補人頭”的效率是高于“補磚頭”的。但是，從我國當前的實際情況來看，“補人頭”的政策并不太現(xiàn)實。

首先，發(fā)放住房補貼要求對申請對象進行嚴格準確的篩查，而我國目前的信用體系和社會制度并不完善，篩查成本過高，而且由此引發(fā)的權(quán)力尋租和弄虛作假將比現(xiàn)在更加嚴重。其次，發(fā)放住房補貼要求政府投入大量財政資金，政府的財力能否支撐尚需要研究。而“補磚頭”只是政府減免部分土地出讓金和稅費，對政府的財政壓力要小得多。第三，依據(jù)當前我國城市的房價水平，既使通過發(fā)放住房補貼，仍有大部分家庭不足以購買商品住房或二手住房，起不到住房保障的目的，反而會逐步推高房價。

經(jīng)濟適用房有其存在的必要性

1.經(jīng)濟適用房是保障性住房的重要組成部分

1998年，我國開始全面推進城鎮(zhèn)住房制度改革，文件就提出，“深化城鎮(zhèn)住房制度改革的目標是：停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系；發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場?！?/p>

2007年，國務(wù)院出臺《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，明確提出，改進和規(guī)范經(jīng)濟適用房制度，包括：規(guī)范經(jīng)濟適用房供應(yīng)對象、合理確定經(jīng)濟適用房標準、嚴格經(jīng)濟適用房上市交易管理、加強單位集資合作建房管理，這些為經(jīng)濟適用房的規(guī)范之路提供了方向。

2011年，國務(wù)院出臺《關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》，提出：“根據(jù)實際情況繼續(xù)安排經(jīng)濟適用房和限價商品住房建設(shè)。規(guī)范發(fā)展經(jīng)濟適用房，嚴格執(zhí)行建設(shè)標準，單套建筑面積控制在60平方米以內(nèi)。房價較高的城市，要適當增加經(jīng)濟適用房、限價商品住房供應(yīng)?！边@表明，經(jīng)濟適用房仍是保障性住房的重要組成部分。

2.經(jīng)濟適用房是解決中低收入者居住的重要途徑

居住需要是居民的最基本生活需求。然而居民的收入是有差異的，而不同收入群體解決居住的途徑也是不一樣的。租房和買房是人們滿足居住需求的兩種最主要方式。在中國的傳統(tǒng)文化的影響下，買房是絕大多數(shù)家庭在解決居住需要的主要途徑。然而，完全通過市場化的方式將會使大量中低收入家庭由于缺乏支付能力而買不起住房，而經(jīng)濟適用房則通過政府補貼的方式降低了住房價格，變相提高了居民的購買力，是解決居民居住需要的一個重要途徑。

表1是我們根據(jù)2010年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)測算出的全國和北京市不同收入群體在購買商品住房和經(jīng)濟適用房時的房價收入比數(shù)據(jù)。其中，房價收入比達到低于6代表該群體基本具備購買住房的能力，房價收入比大于6代表該收入階層基本不具備購買住房的能力。

從全國數(shù)據(jù)可以看出，中等收入戶的商品住宅的房價收入比為5.84，處于能夠通過市場化方式買房的邊緣，中等收入以下的家庭則不具備通過市場化方式購買住房的能力。而考慮到經(jīng)濟適用房的因素后，則可以發(fā)現(xiàn)，由于經(jīng)濟適用房的房價較低，提高了居民的購房能力，使得低收入戶和中低收入戶具備購房的能力。

而從北京市的情況來看，這一情形更加明顯。按照市場化水平，北京市只有部分高收入家庭具備購房能力，其余家庭均不具備購買能力，而考慮到經(jīng)濟適用房后，則至少80%的家庭具備了購房能力，這是巨大反差，是與北京市商品住房與經(jīng)濟適用房之間的價格差異密切相關(guān)的。

表1 2010年全國不同收入群體的房價收入比

其余城市的情況與上述這張表所反映的情況基本類似?？梢钥闯觯?jīng)濟適用房滿足了中低收入家庭的購房愿望和居住需要，這部分群體在社會中所占的比例是巨大的。一旦經(jīng)濟適用房停止建設(shè)，這部分群體將被迫通過其他方式來滿足自身的住房需求，或竭盡全力去購買商品住房，或租房，或申請其他保障性住房。如此龐大的一個群體會對整個住房市場體系造成巨大沖擊，商品住房的價格可能會再次出現(xiàn)暴漲，租房市場和保障房也會面臨巨大沖擊。一旦其中發(fā)生一些突發(fā)因素，將會成為影響社會穩(wěn)定的一個重要誘導(dǎo)因素。

3.經(jīng)濟適用房的財政負擔較小

經(jīng)濟適用房制度充分調(diào)動了政府、企業(yè)與個人三方的積極性。在這一制度設(shè)計中，政府減免土地出讓金和相關(guān)稅費、企業(yè)限定利潤率標準、個人出資購買。與廉租住房制度和公共租賃住房制度相比，政府的財政負擔要小得多。

而經(jīng)濟適用房一旦退出，政府勢必將加大廉租住房和公共租賃住房的建設(shè)力度，而這兩類住房的前期投資額十分巨大，單純依靠政府財政投資，其資金壓力非常大。按照目前的財政收入水平，根本難以負擔。而調(diào)動政府之外有關(guān)群體的積極性，其難度也是非常大。因此，從現(xiàn)實情況來看，經(jīng)濟適用房仍有其存在的必要性，它既可以減輕政府的財政負擔壓力，又可以調(diào)動企業(yè)和個人的積極性。

表2 2010年北京市不同收入群體的房價收入比

完善經(jīng)濟適用房制度的若干政策建議

不可否認，經(jīng)濟適用房自其出生就存在先天不足的問題，但對于其出現(xiàn)的問題，我們應(yīng)當認真分析，加以解決。而不是簡單地否定，一棍子打死。對于經(jīng)濟適用房，仍需采用懲前毖后、治病救人的方針，加以完善。

1.禁止經(jīng)濟適用房直接上市交易，改為政府回購

建議取消經(jīng)濟適用房可上市交易的政策，而是改為由政府回購。政府回購時可參考物價上漲水平、房屋年限等因素，合理浮動。賣出經(jīng)濟適用房的家庭可通過獲得的房屋回購款用于在市場上購買商品住宅，改善居住條件。政府回購的經(jīng)濟適用房應(yīng)提供給符合條件的輪候家庭，保證經(jīng)濟適用房在保障房體系內(nèi)流轉(zhuǎn)。

當前經(jīng)濟適用房受到社會詬病的最大一個問題就是其公平性，其根源在于經(jīng)濟適用房潛在的巨大收益。要想理順經(jīng)濟適用房制度，首先要切斷通過經(jīng)濟適用房謀利的利益鏈條，禁止經(jīng)濟適用房通過上市獲取巨額收益。只有從制度上切斷這一鏈條才能大規(guī)模消除腐敗和騙購問題的出現(xiàn)。

2.對購買經(jīng)濟適用房提供適當?shù)慕鹑谥С?，明確可通過銀行或公積金貸款，并由房管局提供擔保

針對由于經(jīng)濟適用房封閉運行導(dǎo)致的其不可抵押給銀行造成的風險，建議出臺相應(yīng)的信貸管理辦法，明確對其的支持，允許經(jīng)濟適用房辦理貸款手續(xù)，針對其信貸風險由當?shù)胤抗芫重撠煋！?/p>

在購房者不能按期還款時，由房管局回購該房屋并支付給銀行未還清的本金，剩余款項返還給購房家庭。購房家庭無法解決居住問題的，優(yōu)先安排廉租房或公租房居住。

3.經(jīng)濟適用房選址應(yīng)科學合理，建設(shè)應(yīng)嚴格符合面積標準

在選址上，經(jīng)濟適用房應(yīng)選擇在交通較為便利、配套設(shè)施比較齊全的區(qū)域，避免由于經(jīng)濟適用房位置過于偏僻導(dǎo)致銷售遇阻；在規(guī)劃建設(shè)過程中，應(yīng)嚴格遵照經(jīng)濟適用房的面積標準，避免面積超標、超豪華經(jīng)濟適用房的出現(xiàn)。

4.在加強經(jīng)濟適用房退出管理的基礎(chǔ)上，適當放寬其準入門檻，并加強經(jīng)濟適用房居住管理

在保證經(jīng)濟適用房封閉運行的基礎(chǔ)上，可適當放寬其準入門檻，面向中等收入群體和中低收入群體，避免由于規(guī)定過于嚴格導(dǎo)致“制度性造假”。在購買者居住期間，住房保障部門可委托小區(qū)物業(yè)對小區(qū)內(nèi)經(jīng)濟適用房的出租、長期空置等異常情況進行記錄并上報。經(jīng)濟適用房的購買家庭在購買商品住房后應(yīng)及時向住房保障部門匯報，如購房后不符合經(jīng)濟適用房相關(guān)條件的，應(yīng)承諾在一定期限內(nèi)退出經(jīng)濟適用房，由住房保障部門回購。

5.經(jīng)濟適用房退出機制要更加科學化、人性化

要加強經(jīng)濟適用房退出機制的研究，使其更加科學化和人性化。經(jīng)濟適用房管理既需要申請人主動申報有關(guān)資料，同時又要利用信息化帶來的先進條件，通過與建委的住房登記系統(tǒng)比對，定期對經(jīng)濟適用房使用家庭的房屋情況進行摸底，對其中另外擁有住房的家庭進行重點排查。另外，對于經(jīng)濟適用房家庭在購買商品住房時，應(yīng)明確按首套房政策對待，也不受限購政策的影響。

在退出過程中，要充分考慮經(jīng)適房家庭的實際情況，以人為本，在細節(jié)設(shè)計上更加人性化。對于在市場上購買商品住房的家庭，可在其申報后辦理回購手續(xù)并支付大部分房屋回購款，同時允許其在一定期限內(nèi)繼續(xù)居住經(jīng)濟適用房，為其住房裝修提供時間，待房屋裝修完搬出經(jīng)適房后再支付剩余款項；對于經(jīng)適房申請者去世，可根據(jù)其家庭實際情況申請變更住房申請人信息或者辦理回購。

總之，盡管經(jīng)濟適用房在運行和管理過程存在一些問題，但在短期內(nèi)，其仍有存在的必要性，不宜簡單退出。而是應(yīng)該在制度和管理方面進一步規(guī)范和完善，切斷經(jīng)適房背后的利益鏈條，還其以保障本質(zhì)，切實保障中低收入家庭的居住困難。

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