王瑞澤

[關(guān)鍵詞]糧食補(bǔ)貼；財(cái)政負(fù)擔(dān)；類型

2004年以來(lái)，中央相繼出臺(tái)了免征農(nóng)業(yè)稅、糧食直補(bǔ)等一系列重大政策，充分表現(xiàn)了國(guó)家解決“三農(nóng)”問(wèn)題的決心，體現(xiàn)出對(duì)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的關(guān)心與支持。實(shí)行糧食直補(bǔ)，將流通環(huán)節(jié)補(bǔ)貼調(diào)為生產(chǎn)環(huán)節(jié)補(bǔ)貼，農(nóng)民從中直接受益，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力進(jìn)一步增強(qiáng)。糧食直補(bǔ)政策成為最受歡迎和最具影響力的支農(nóng)惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)政策。

一、實(shí)施糧食補(bǔ)貼政策的基本成效

1.提高了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是周期較長(zhǎng)、效益較低的大產(chǎn)業(yè)。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)農(nóng)業(yè)都采取支持和保護(hù)態(tài)度，有一套農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼辦法。以往通過(guò)糧食購(gòu)銷企業(yè)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行價(jià)格補(bǔ)貼，由于存在壓等壓價(jià)等現(xiàn)象和行業(yè)不正之風(fēng)，農(nóng)民實(shí)際上很難從中受益，而且國(guó)家利益損失較重。現(xiàn)在直接補(bǔ)貼改變了以前通過(guò)補(bǔ)貼流通環(huán)節(jié)的間接補(bǔ)貼方式，取而代之的是直接惠及農(nóng)民、支持農(nóng)民。這種看得見(jiàn)摸得著、數(shù)額較大的實(shí)惠，對(duì)農(nóng)民的激勵(lì)作用是巨大的，從而提高了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是種糧的積極性。

2.推動(dòng)了糧食購(gòu)銷市場(chǎng)化。我國(guó)糧食的購(gòu)與銷都在向市場(chǎng)化方向不斷邁進(jìn)，但是速度相對(duì)較慢，效果不甚明顯。其主要障礙是：國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)存在政企不分問(wèn)題，原因是企業(yè)承擔(dān)著間接直接服務(wù)、補(bǔ)貼農(nóng)民等政府職能，并造成企業(yè)對(duì)補(bǔ)貼的依賴性不斷增強(qiáng)。因此，要真正實(shí)現(xiàn)購(gòu)銷市場(chǎng)化，并使國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)繼續(xù)發(fā)揮主渠道功能，就必須把國(guó)有糧企塑造成具有主動(dòng)性的市場(chǎng)主體。糧食直接政策補(bǔ)貼改變了間接補(bǔ)貼方式，取消了糧食收購(gòu)最低保護(hù)價(jià)政策，國(guó)有購(gòu)銷企業(yè)不再承擔(dān)按照保護(hù)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)農(nóng)民余糧的義務(wù)（政府也不再對(duì)國(guó)有購(gòu)銷企業(yè)進(jìn)行超儲(chǔ)補(bǔ)貼），能夠按市場(chǎng)規(guī)則自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我約束、公平競(jìng)爭(zhēng)。因此，糧食直接補(bǔ)貼的實(shí)施，促進(jìn)了糧食購(gòu)銷市場(chǎng)化和糧食購(gòu)銷主體多元化的順利推進(jìn)，加速培育和完善了糧食購(gòu)銷市場(chǎng)。

3.減輕了糧食財(cái)政負(fù)擔(dān)。國(guó)家以財(cái)政投入建立糧食風(fēng)險(xiǎn)基金，通過(guò)國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)執(zhí)行敞開(kāi)收購(gòu)農(nóng)民余糧政策，支撐糧食儲(chǔ)備制度和糧食收購(gòu)保護(hù)價(jià)制度的落實(shí)，最終實(shí)現(xiàn)糧食安全和糧食市場(chǎng)穩(wěn)定兩大政策目標(biāo)。但是，由于收購(gòu)和銷售的價(jià)格形成機(jī)制不同，加之長(zhǎng)期存在一些體制性、深層次性原因，國(guó)有收購(gòu)企業(yè)連年虧損、庫(kù)存增加，糧食風(fēng)險(xiǎn)基金的投入增多，中央和地方財(cái)政負(fù)擔(dān)加重。實(shí)行直接補(bǔ)貼方式，把糧食風(fēng)險(xiǎn)基金的用途調(diào)整為主要用于對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼，支持糧食儲(chǔ)備，穩(wěn)定糧食市場(chǎng)等。這就改變了補(bǔ)貼流通環(huán)節(jié)效率損失嚴(yán)重的局面，把風(fēng)險(xiǎn)基金的大部分資金得到了有效利用，并且也并沒(méi)有額外增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。

4.加速了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策與國(guó)際慣例接軌。農(nóng)業(yè)是安天下的產(chǎn)業(yè)，對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行補(bǔ)貼政策，是各國(guó)保護(hù)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的通行做法。在世界貿(mào)易組織的農(nóng)業(yè)協(xié)議框架下，我國(guó)原來(lái)實(shí)行的保護(hù)價(jià)收購(gòu)、順價(jià)銷售等糧食購(gòu)銷政策都屬于透明度不高的“黃箱政策”，與國(guó)際的通行慣例不相適應(yīng)，容易產(chǎn)生糾紛。而對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行的直接補(bǔ)貼，屬于農(nóng)業(yè)支持性的“綠箱政策”，不會(huì)直接影響農(nóng)業(yè)的貿(mào)易和價(jià)格，容易被大多數(shù)國(guó)家所認(rèn)同，有利于我國(guó)糧食產(chǎn)品參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

二、糧食補(bǔ)貼政策及執(zhí)行中的主要問(wèn)題

盡管糧食直補(bǔ)政策效應(yīng)明顯，但政策本身不完善，且執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)這樣那樣的問(wèn)題，因而應(yīng)當(dāng)引起我們的重視。

1.補(bǔ)貼類型過(guò)多，不利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的施行。如按補(bǔ)貼對(duì)象范圍，分為對(duì)種糧農(nóng)民的補(bǔ)貼、對(duì)良種的補(bǔ)貼、對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械的補(bǔ)貼等；如按補(bǔ)貼到戶，又分為按計(jì)稅面積補(bǔ)貼、按種植面積補(bǔ)貼等。紛繁復(fù)雜的補(bǔ)貼類型表明，我國(guó)的直接補(bǔ)貼政策目標(biāo)界定不清。由于不同的補(bǔ)貼類型會(huì)產(chǎn)生不同的政策效果，農(nóng)民的受益范圍和受益程度也會(huì)存在較大的差異，并且影響國(guó)家整體農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的有效運(yùn)作。

2.補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的差異懸殊，農(nóng)民反應(yīng)強(qiáng)烈。政府在安排財(cái)政資金投入和核定糧食風(fēng)險(xiǎn)基金包干基數(shù)時(shí)，考慮的因素不同，導(dǎo)致糧食風(fēng)險(xiǎn)基金包存在較大的差異。具體到確定直接補(bǔ)貼的基金數(shù)額時(shí)，沒(méi)有合理的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，基本上是根據(jù)財(cái)政支付能力來(lái)確定，而不是根據(jù)補(bǔ)貼的需要來(lái)安排預(yù)算。加之我國(guó)各地需要補(bǔ)貼的糧食種植面積、生產(chǎn)數(shù)量、商品量差異很大，這種總體財(cái)力水平和需補(bǔ)貼糧食量之間的地區(qū)差異共同決定了補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的巨大差異性。在目前多樣性的信息傳遞方式下，農(nóng)民可以很快地了解到這種差距，容易對(duì)政策的公平性產(chǎn)生不滿，對(duì)政策的有效運(yùn)作產(chǎn)生非常不利的影響。

3.管理體制運(yùn)行不暢，補(bǔ)貼效率偏低。糧食直補(bǔ)政策的全面實(shí)施，涉及財(cái)政、農(nóng)業(yè)、糧食和銀行等諸多部門，政出多門、協(xié)調(diào)困難，加之尋租活動(dòng)的實(shí)際存在，糧食直補(bǔ)工作運(yùn)行成本高、時(shí)間長(zhǎng)，糧食直補(bǔ)資金是有損失的。我國(guó)農(nóng)民數(shù)量龐大，要將糧食直補(bǔ)資金全部按時(shí)足額發(fā)放到農(nóng)民手中，過(guò)高的工作成本無(wú)形中也降低了補(bǔ)貼資金的運(yùn)行效率，對(duì)財(cái)政部門的工作也帶來(lái)了巨大的壓力。

4.農(nóng)民對(duì)糧食補(bǔ)貼政策心存疑慮，擔(dān)心可持續(xù)性。糧食直接補(bǔ)貼政策在實(shí)施的初期對(duì)保護(hù)農(nóng)民利益和發(fā)展糧食生產(chǎn)都起到了很大的促進(jìn)作用。糧食直補(bǔ)時(shí)一項(xiàng)惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)政策，但各地由于沒(méi)有統(tǒng)一的依據(jù)，存在許多不規(guī)范的地方。發(fā)展糧食生產(chǎn)和保護(hù)農(nóng)民利益是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，因此解決這些問(wèn)題的政策也需要有一定的持續(xù)性和穩(wěn)定性，只有這樣才有助于政策效果的持久發(fā)揮。大部分農(nóng)民常常提出的一個(gè)問(wèn)題就是：這樣的政策明年會(huì)不會(huì)改變。由此可知，農(nóng)民對(duì)政策持續(xù)性的預(yù)期是不樂(lè)甚觀的。

三、適時(shí)調(diào)整糧食補(bǔ)貼政策的建議

1.健全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的長(zhǎng)效投入機(jī)制。我國(guó)糧食生產(chǎn)不穩(wěn)定，在很大程度上源于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，抗御各種自然災(zāi)害的能力較弱。增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，是提高糧食綜合生產(chǎn)能力的重要基礎(chǔ)。因此，要盡快建立農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)施“千億斤糧食產(chǎn)能工程”等大項(xiàng)目，加大對(duì)小型農(nóng)田水利建設(shè)投入，不斷增強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力。要建立以各級(jí)政府為主體的投入機(jī)制，處理好產(chǎn)銷區(qū)的利益平衡關(guān)系，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)、龍頭企業(yè)、農(nóng)村合作組織以及種糧大戶等各類社會(huì)資本參與投資合作。

2.健全利益傾斜和補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效政策機(jī)制。一是通過(guò)制定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼條例，使糧食直補(bǔ)政策由短期政策變?yōu)殚L(zhǎng)期政策，以保持其穩(wěn)定性和連續(xù)性。二是要進(jìn)一步深化糧食流通體制改革，加強(qiáng)糧食宏觀調(diào)控，搞活糧食市場(chǎng)流通，更好地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。三是政策要向主產(chǎn)區(qū)傾斜。四是穩(wěn)定種糧的收益預(yù)期。最低收購(gòu)價(jià)能給農(nóng)民一個(gè)穩(wěn)定的價(jià)格預(yù)期，又能使政府引導(dǎo)市場(chǎng)糧價(jià)走向，是調(diào)控糧食價(jià)格的重要手段。應(yīng)在總結(jié)落實(shí)最低收購(gòu)價(jià)政策經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善最低收購(gòu)價(jià)政策，并且發(fā)揮出應(yīng)有效益。

3.健全糧食生產(chǎn)抗御風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效市場(chǎng)機(jī)制。農(nóng)業(yè)是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，糧食生產(chǎn)面臨自然與市場(chǎng)雙重風(fēng)險(xiǎn)。為此，應(yīng)尊重自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，建立糧食生產(chǎn)抗風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制，提高種糧農(nóng)民抵御自然和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，大力推進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，建立龍頭企業(yè)與農(nóng)戶之間利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制。應(yīng)通過(guò)制度創(chuàng)新，建立糧食生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和損失補(bǔ)償機(jī)制。加快大宗糧食作物的保險(xiǎn)試點(diǎn)，按照政府引導(dǎo)、企業(yè)參與、農(nóng)民投保、市場(chǎng)運(yùn)作的原則，努力開(kāi)拓適合我國(guó)國(guó)情的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。應(yīng)健全糧食期貨市場(chǎng)，在完善現(xiàn)有糧食期貨交易運(yùn)行規(guī)則的基礎(chǔ)上，逐步增加糧食期貨品種，規(guī)范市場(chǎng)交易行為，發(fā)揮期貨市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避作用，糧食生產(chǎn)抗御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

總之，我們要樹(shù)立新的理念，大膽改革創(chuàng)新，全面抓糧食直接補(bǔ)貼政策的調(diào)整與完善，真正發(fā)揮政策的導(dǎo)向、扶持作用，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)民種糧積極性，推動(dòng)糧食購(gòu)銷的全面市場(chǎng)化，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速健康發(fā)展。

（編輯/劉佳）