程 宇

（珠海城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東 珠海 519000）

一、問題提出

任何國(guó)家都需要公共安全部門來提供基本的社會(huì)秩序和人身財(cái)產(chǎn)安全，中國(guó)也不例外［1］（pp．10－11）。我國(guó)人 民 警 察 法 規(guī) 定，公 安 機(jī) 關(guān) 的職責(zé)是：“預(yù)防、制止和偵查違法犯罪活動(dòng)；維護(hù)社會(huì)治安秩序，制止危害社會(huì)治安秩序的行為；管理交通、消防、危險(xiǎn)物品和特種行業(yè)；管理戶政、國(guó)籍、入境出境事務(wù)和外國(guó)人在中國(guó)境內(nèi)居留、旅行的有關(guān)事務(wù)；維護(hù)國(guó)（邊）境地區(qū)的治安秩序；依法管理集會(huì)、游行、示威活動(dòng)；指導(dǎo)和監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和重點(diǎn)建設(shè)工作的治安保衛(wèi)工作，指導(dǎo)治安保衛(wèi)委員會(huì)等群眾性組織的治安防范工作……?！雹?gòu)倪@一法律條文中我們看到，警察是一種專業(yè)的工作，提供公共安全服務(wù)，維護(hù)社會(huì)的日常秩序。筆者調(diào)研卻發(fā)現(xiàn)，警察抱怨“非警務(wù)活動(dòng)”太多，影響、干擾了正常執(zhí)法工作的現(xiàn)象非常普遍?，F(xiàn)在警察用于刑事偵察和打擊犯罪等工作上的時(shí)間和精力只占警察全部精力的20%左右，其中約80%的時(shí)間用于“非警務(wù)活動(dòng)”②。也就是說，公共安全部門在某種程度上已經(jīng)從一種專業(yè)機(jī)構(gòu)，變成了一種“綜合”機(jī)構(gòu)，從而出現(xiàn)職能部門“功能異化”③。這種現(xiàn)象越到基層越普遍，基層警務(wù)工作根本無法保障，很難做到“專業(yè)化”。

那么，為什么公共安全部門會(huì)從一種專業(yè)機(jī)構(gòu)變成綜合機(jī)構(gòu)？為什么警察的職能會(huì)發(fā)生異化？這個(gè)過程是如何演進(jìn)的？筆者認(rèn)為，在政府這一典型的科層組織（公安部下設(shè)有省公安廳、市公安局、區(qū)縣公安分局，一直到派出所，各層級(jí)之間在業(yè)務(wù)方面是上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系）中，這一現(xiàn)象的重復(fù)再現(xiàn)并長(zhǎng)期存在是建立在穩(wěn)定持續(xù)的組織制度基礎(chǔ)之上和相應(yīng)的組織環(huán)境之中的［2］。因此，本文試圖從組織學(xué)的角度來回答上述問題。

本文采用個(gè)案研究方法。N區(qū)下轄8個(gè)鎮(zhèn)，筆者于2011年6月在N區(qū)8個(gè)鎮(zhèn)進(jìn)行為期半個(gè)月的田野觀察，并跟區(qū)公安分局、區(qū)綜治辦的相關(guān)負(fù)責(zé)人和派出所所長(zhǎng)、社區(qū)民警進(jìn)行了座談，獲得較為豐富的一手資料。H區(qū)下設(shè)9個(gè)街道15個(gè)轉(zhuǎn)制社區(qū)，筆者于2011年8月在H區(qū)就區(qū)治安工作進(jìn)行為期半個(gè)月的田野觀察，并分別與派出所所長(zhǎng)、社區(qū)民警、部分居民代表進(jìn)行座談，對(duì)基層治安工作有較為深入的了解。文中的資料主要來源于田野觀察，也包括對(duì)部分工作人員的訪談?dòng)涗浺约罢墓ぷ魑募?nèi)部資料等。

二、目標(biāo)替代與職能部門異化研究

“目標(biāo)替代”即組織決策的起始目標(biāo)在執(zhí)行過程中被其他的目標(biāo)（尤其是決策執(zhí)行者自己的目標(biāo)）所替代［3］（p．167）。德國(guó)學(xué)者米歇爾斯在研究20世紀(jì)初歐洲國(guó)家勞動(dòng)組織和社會(huì)主義黨派時(shí)發(fā)現(xiàn)這樣一種情形：許多組織在實(shí)際運(yùn)作過程中常常由于種種原因背離其原定的正式目標(biāo)而實(shí)際上追求與原來目標(biāo)不同甚至相悖的目標(biāo)［4］。他提出了“目標(biāo)替代”的概念來描述這一組織現(xiàn)象，并認(rèn)為實(shí)際上很多政治組織的正式目標(biāo)在組織演化過程中都被替代了。社會(huì)學(xué)家韋伯指出，科層制組織形式有職責(zé)分明、按規(guī)章制度辦事等特點(diǎn)，有助于實(shí)現(xiàn)組織的理性目標(biāo)。與此同時(shí)，科層制組織也有一種傾向演化成以自我生存為目標(biāo)的生命體，而不是致力于實(shí)現(xiàn)組織設(shè)計(jì)初衷的理性目標(biāo)。在應(yīng)對(duì)過程中以新的目標(biāo)來替代中央政策的原目標(biāo)。另外，波特和梅爾運(yùn)用量化分析的方法，具體研究績(jī)效考評(píng)與組織欺騙之間的內(nèi)部關(guān)系［5］。并認(rèn)為當(dāng)部門績(jī)效根據(jù)數(shù)量化的產(chǎn)出來測(cè)量時(shí)，政府官員并不會(huì)在意這是否獲得滿意的社會(huì)收益的最優(yōu)策略，而有著很強(qiáng)的動(dòng)機(jī)使得產(chǎn)出最大化，這是一種目標(biāo)替代的形式?！澳繕?biāo)替代”是組織中的一種典型現(xiàn)象，可能會(huì)因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱、信息的模糊性以及激勵(lì)強(qiáng)度等機(jī)制導(dǎo)致目標(biāo)替代。

在中國(guó)語(yǔ)境中，雖然沒有明確提出“目標(biāo)替代”這樣的概念，但是“上有政策、下有對(duì)策”，“變通”，“政策執(zhí)行中的非正式行為”、“基層政府間的共謀行為”等這樣的詞匯來描述組織中出現(xiàn)的“目標(biāo)替代”現(xiàn)象。例如，孫立平、郭于華發(fā)現(xiàn)，在征收農(nóng)業(yè)稅時(shí)，村干部不是使用正式制度的語(yǔ)言而是用非正式關(guān)系來說服農(nóng)民［6］。應(yīng)星發(fā)現(xiàn)，基層干部通過“變通”國(guó)家政策和上級(jí)指示來處理解決或緩和基層問題與沖突［7］。這些研究大多討論政府與普通民眾交匯處的“變通”現(xiàn)象，并沒有關(guān)注到政府這一科層組織內(nèi)部的“目標(biāo)替代”。而周雪光認(rèn)為基層政府間的共謀現(xiàn)象正是目標(biāo)替代的一個(gè)突出表現(xiàn)，即共謀者在這些應(yīng)對(duì)過程中以新的目標(biāo)來替代中央政策的原目標(biāo)［2］。如果激勵(lì)設(shè)計(jì)不當(dāng)，就會(huì)導(dǎo)致與組織目標(biāo)相悖的行為。艾云在A縣“計(jì)劃生育”年終考核的案例中發(fā)現(xiàn)，上級(jí)對(duì)下級(jí)工作進(jìn)行頻繁的“檢查”或“考核”，而下級(jí)政府采取各種手段、策略來應(yīng)對(duì)，是因?yàn)榻M織結(jié)構(gòu)、組織設(shè)計(jì)的不合理，尤其是監(jiān)督制度、激勵(lì)制度與組織目標(biāo)、政治環(huán)境等方面的不兼容和內(nèi)在矛盾，導(dǎo)致了組織原來的目標(biāo)被替代［8］。雖然，這些文獻(xiàn)把關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)向了政府這一科層制組織內(nèi)部，但是并沒有關(guān)注到組織內(nèi)部多個(gè)層級(jí)和多個(gè)部門之間可能會(huì)引發(fā)的目標(biāo)替代的現(xiàn)象。

另外，對(duì)警察公共安全服務(wù)的研究，無論是在警察服務(wù)的理論方面，還是在中國(guó)警察服務(wù)的實(shí)證方面，我們的研究尚且不足。大部分研究都在討論警察作為一種公共服務(wù)應(yīng)該如何供給。如奧斯特羅姆夫婦對(duì)警察服務(wù)的討論，他們把警察服務(wù)當(dāng)作一個(gè)公共經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)，用一整套操作化的多中心理論概念框架，對(duì)于警察服務(wù)進(jìn)行細(xì)分，而不是把警察服務(wù)籠統(tǒng)地歸置到公益物品服務(wù)領(lǐng)域里，然后在此基礎(chǔ)上，闡述了美國(guó)大城市地區(qū)警察服務(wù)的組織［1］。并從實(shí)證的角度，揭示了作為典型公益物品的警察服務(wù)本身的復(fù)雜性，認(rèn)為警察服務(wù)具有多種屬性。她通過公民調(diào)查方式，證明在直接服務(wù)方面中小規(guī)模的組織績(jī)效高于大規(guī)模的警察組織績(jī)效。此外，還有學(xué)者把警察作為一種街頭官僚（Street－level Bureaucrats）來討論其自由裁量權(quán)的問題。街頭官僚是指那些“公共服務(wù)工作人員，他們?cè)诠ぷ髦型癞a(chǎn)生了直接的交流接觸，并且在他們工作的執(zhí)行過程中具有大量的自由裁量權(quán)”，典型的街頭官僚包括警察、公立學(xué)校的教師、社會(huì)工作者、公共福利機(jī)構(gòu)的工作人員、收稅員等［9］。還有的研究集中于討論警察的職能，詹姆士·威爾遜把美國(guó)警察職能概括為提供服務(wù)、執(zhí)行法律和維持秩序。李健和認(rèn)為我國(guó)警察職能泛化，在歷史上，近代職業(yè)警察或者專職警察產(chǎn)生的直接社會(huì)原因，是治安的惡化和犯罪的專門化，即維護(hù)治安和預(yù)防、打擊犯罪是警察最初的基本職能［10］。公安機(jī)關(guān)要“維護(hù)政治穩(wěn)定，社會(huì)穩(wěn)定和治安穩(wěn)定”，看起來，這似乎很全面，而實(shí)際上這三個(gè)穩(wěn)定，尤其是政治穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定，不論從公安機(jī)關(guān)的權(quán)力、職責(zé)還是手段來看，都是公安機(jī)關(guān)難以做到的。甚至可以說，維護(hù)政治穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定不是或至少首先不是公安機(jī)關(guān)的職能。但是，該研究并沒有進(jìn)一步解釋為什么警察的職能會(huì)發(fā)生異化，更沒有從組織學(xué)的角度進(jìn)行思考。本文試圖針對(duì)這一公共安全服務(wù)職能異化的現(xiàn)象，從組織學(xué)的角度進(jìn)行解釋。

三、來自于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)N區(qū)和H區(qū)的調(diào)查

（一）文本中所定義的“警察”

本文所討論的公共安全服務(wù)主要是警察所提供的社會(huì)治安服務(wù)。根據(jù)1995年2月28日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)警察法》第二條規(guī)定：人民警察的任務(wù)是維護(hù)國(guó)家安全，維護(hù)社會(huì)治安秩序，保護(hù)公民的人身安全，人身自由和合法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)；第六條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)的人民警察按照職責(zé)分工，依法履行下列職責(zé)：（一）預(yù)防、制止和偵查違法犯罪活動(dòng)；（二）維護(hù)社會(huì)治安秩序，制止危害社會(huì)治安秩序的行為；（三）維護(hù)交通安全和交通秩序，處理交通事故；（四）組織、實(shí)施消防工作，實(shí)行消防監(jiān)督；（五）管理槍支彈藥、管制刀具和易燃易爆、劇毒、放射性等危險(xiǎn)物品；（六）對(duì)法律、法規(guī)規(guī)定的特種行業(yè)進(jìn)行管理；（七）警衛(wèi)國(guó)家規(guī)定的特定人員，守衛(wèi)重要的場(chǎng)所和設(shè)施等十四項(xiàng)工作。上述法律條文從警察專業(yè)角度對(duì)警察任務(wù)和職責(zé)做出了規(guī)定，即警察的職能就應(yīng)當(dāng)是維持日常秩序，而不是承擔(dān)大量的“非警務(wù)”活動(dòng)或“綜治維穩(wěn)”的工作。

第二十次全國(guó)公安會(huì)議提出全面實(shí)行警務(wù)公開，其目的都在于服務(wù)群眾，聯(lián)系群眾，預(yù)防控制犯罪，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，從而擴(kuò)大警察社會(huì)管理和服務(wù)民眾方面的職能。20世紀(jì)90年代中期，各地公安機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況，多方面地?cái)U(kuò)展服務(wù)領(lǐng)域。從體制上，對(duì)公安派出所工作實(shí)行改革，確定公安派出所的主要職能是治安預(yù)防和治安基層基礎(chǔ)工作。在2002年3月在杭州召開全國(guó)派出所工作會(huì)議，強(qiáng)調(diào)了公共機(jī)關(guān)的預(yù)防與服務(wù)職能，并部署在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施以服務(wù)為導(dǎo)向的社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略。2003年《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公安工作的決定》（中發(fā)［2003］13號(hào)）把公安機(jī)關(guān)的職能調(diào)整為打擊敵人、保護(hù)人民、懲治犯罪、服務(wù)群眾、維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定。制度文本規(guī)定：警察的職能就是提供公共安全服務(wù)，維護(hù)日常秩序。

（二）實(shí)際工作中的“警察”

筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，警察承擔(dān)了大量“非警務(wù)”工作，其職能已發(fā)生了異化。越到基層，基層民警所承擔(dān)的“非警務(wù)”工作越多，“每天都要填很多的記錄表，應(yīng)付上級(jí)的檢查，沒有多余的時(shí)間可以為社區(qū)居民服務(wù)，填表、應(yīng)付上級(jí)的檢查，都快要把人給累死”（H區(qū)派出所所長(zhǎng)、社區(qū)民警座談會(huì)記錄）。這是我們?cè)谡{(diào)研期間經(jīng)常聽過的基層干警抱怨。

1．?dāng)?shù)量化的考核制度

在對(duì)基層民警工作的考核中，雖然在N區(qū)和H區(qū)的考核中已加入一定比例的“居民滿意度”指標(biāo)，但是，在考核項(xiàng)目中還有許多具體可測(cè)的指標(biāo)和評(píng)分制度，這增加了對(duì)基層民警的激勵(lì)強(qiáng)度。比如，出警率、報(bào)案率、破案率、辦證率這些指標(biāo)。在每年初，省、市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街道）、村各級(jí)政府就治安工作會(huì)層層簽訂目標(biāo)責(zé)任書。這樣的考核設(shè)計(jì)一般都采用了客觀的指標(biāo)評(píng)估政績(jī)、指標(biāo)測(cè)量數(shù)量化，即用明確的數(shù)字來評(píng)估任務(wù)完成情況等，“層層細(xì)化”、“逐級(jí)加碼”。例如，每年省、市都會(huì)根據(jù)上一年和人口普查的情況來確定今年所需要辦證外來人口的數(shù)量。

2012年，人口普查時(shí)佛山有150萬外來人口，市里就給我們規(guī)定了94萬需要辦證的人口數(shù)，要盡量提高辦證率。但是這150萬里面有小孩，老人，只有中年需要辦證。在分指標(biāo)的時(shí)候我們給鎮(zhèn)，鎮(zhèn)又給村，這樣分下去的時(shí)候個(gè)別地方就不太適應(yīng)。比如2012年有3000人外來，但是今年有個(gè)廠倒閉了，走了2000，任務(wù)就完不成了?；蛘呤潜热缰攸c(diǎn)整治趕走一大批。這其中他們的意見就比較大。這個(gè)壓力越來越大，但總體還是可以完成的，上面只看大方向，定一個(gè)指標(biāo)，在分指標(biāo)的時(shí)候可能會(huì)出現(xiàn)問題（N區(qū)公安分局副局長(zhǎng)訪談?dòng)涗?，NHA20110630）。

這樣的硬性考核指標(biāo)，使得基層民警只能千方百計(jì)去完成這種“不可能完成的任務(wù)”。為了能完成“年年攀升”的辦證任務(wù)，基層民警可能會(huì)協(xié)助和直接參與“買”、“借”隔壁村或街道的“需要辦證的外來人員”，“勸說”這些外來人員到還有“辦證缺口”的街道辦理。

針對(duì)報(bào)警率和破案率這兩個(gè)指標(biāo)的考核，每年也要簽訂“目標(biāo)責(zé)任書”。上級(jí)政府根據(jù)上一年報(bào)警率和破案率的情況，按照每年增加5%的原則，將指標(biāo)逐一分解下達(dá)給下級(jí)政府，并與之簽訂“責(zé)任書”。這些任務(wù)和指標(biāo)的完成情況，就往往成了上級(jí)政府考核、評(píng)價(jià)和衡量下級(jí)政府“政績(jī)”的主要標(biāo)準(zhǔn)。有了這樣的激勵(lì)機(jī)制，“派出所往往都會(huì)留下辦公室座機(jī)電話號(hào)碼，告訴我們不要打110報(bào)警”④，人們的行為受到他們所面臨的環(huán)境的塑造和制約。雖然我們力圖通過組織設(shè)計(jì)使得組織目標(biāo)與個(gè)人目標(biāo)相一致，但組織的目標(biāo)常常是多重的，甚至是相互沖突的。當(dāng)我們?cè)跒槟骋粋€(gè)目標(biāo)設(shè)計(jì)激勵(lì)時(shí)，它所誘發(fā)的組織行為可能與組織的其他目標(biāo)發(fā)生矛盾［11］。也就是克爾闡述的命題：如果你對(duì)行為A提供激勵(lì)，而期待得到行為B，這是不可能的［12］。在本案例中，為了能順利地通過上級(jí)的考核，表現(xiàn)出“政績(jī)”，基層民警通過各種“宣傳”手段減少居民報(bào)警率，但是這與提高破案率的目標(biāo)相矛盾，因?yàn)闆]有居民的報(bào)警，何談破案率的提高。

“一票否決”是所有考核指標(biāo)中最苛刻的一項(xiàng)，也是最嚴(yán)厲的激勵(lì)（懲罰）制度，也就是說如果未能完成責(zé)任指標(biāo)（“維穩(wěn)是硬任務(wù)”），政府官員的其他政績(jī)一并抹去，不得升遷、不得評(píng)優(yōu)，而且基層政府的所有工作人員，包括領(lǐng)導(dǎo)都要受到牽連。這種“一票否決”的制度設(shè)計(jì)提供了極大的激勵(lì)（懲罰）機(jī)制，并將責(zé)任連帶機(jī)制嵌入基層政府各層級(jí)、各部門和各環(huán)節(jié)的互動(dòng)之中，形成“一損俱損、一榮俱榮”的政治利益共同體。王漢生等指出，目標(biāo)管理責(zé)任制度的內(nèi)容之一是“雙規(guī)并聯(lián)”的制度安排，這種制度安排在“條塊”之間實(shí)現(xiàn)了一種制度性關(guān)聯(lián)，從而起到了減少內(nèi)部摩擦、提高行政效率的作用［13］。但是，這樣的政治利益共同體可能會(huì)為了防止“不出事”，不惜一切代價(jià)，把所能動(dòng)員起來的所有力量和資源用來維護(hù)地方的穩(wěn)定。警察往往有大部分時(shí)間都被“消耗”在所謂的“維穩(wěn)”工作上，因?yàn)榛鶎诱乃泄ぷ魅藛T都被“維穩(wěn)”這種“一票否決”制度所“綁架”。

2．填不完的表格

在科層制組織中，為了獲得相對(duì)有效的信息，并保證信息通暢，一般都會(huì)在組織中設(shè)立日常工作登記制度。在筆者所調(diào)研的H區(qū)，就制定了《廣州市H區(qū)警務(wù)工作情況統(tǒng)計(jì)表》和《廣州市H區(qū)警務(wù)工作情況報(bào)表》。這樣的制度設(shè)計(jì)本沒有問題，但是在財(cái)力、人力緊缺和多重目標(biāo)的組織環(huán)境下，越到基層，警務(wù)工作就越顯得捉襟見肘，可能日常的警務(wù)活動(dòng)都無法順利開展。

社區(qū)民警很想為社區(qū)居民服務(wù)，也很想干好這個(gè)工作，但是，我們整天都在填各種表格，還要應(yīng)付上級(jí)的檢查，但是，我們一個(gè)社區(qū)只有1個(gè)～2個(gè)社區(qū)民警，我走了，另外一個(gè)就要做所有的工作。最近H區(qū)為了搞“平安創(chuàng)建”，本來已經(jīng)好幾年不用填的日常工作情況登記表又讓我們填，而且還是從頭來填，必須把最近3年的情況都要補(bǔ)上。我們成天為了填這些表格，應(yīng)付上級(jí)的檢查，我們就是一天工作24小時(shí)，周末不休息，我們也做不完（H區(qū)派出所所長(zhǎng)、社區(qū)民警座談會(huì)記錄，HPB20110824）。

這樣被“制造出來”的信息只是為了應(yīng)付上級(jí)的考核和檢查，再加上指標(biāo)化、數(shù)量化的考核制度，信息失真的程度就越高。在“委托－代理”理論中，公安分局可以看作是“委托人”一方，基層政府官員為“代理人”一方?！拔腥恕币环綖榱双@得盡可能清楚的、可靠的、有效的信息，便于監(jiān)督下級(jí)部門，就需要“代理人”一方能及時(shí)、經(jīng)常性地向其提供信息，消除信息的不確定性。但在實(shí)際的運(yùn)作中，兩者之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。在業(yè)務(wù)考核中，下級(jí)官員對(duì)自己工作中遇到的難題、工作中實(shí)際的績(jī)效情況掌握最多，而上級(jí)官員很難準(zhǔn)確地了解把握下級(jí)官員的所作所為。這就無法為上級(jí)官員更好地監(jiān)督下級(jí)官員提高更加準(zhǔn)確和有效的信息，這就在一定程度上消解了考核的實(shí)際效用，使考核制度無法起到應(yīng)有的激勵(lì)（懲罰或獎(jiǎng)勵(lì)）作用。

3．在有限資源下生存的組織

大量組織研究發(fā)現(xiàn)，正式組織在演化變動(dòng)的過程中，并不總是按照人們理性設(shè)計(jì)運(yùn)行的，而常常受制于制度環(huán)境中的其他機(jī)制和條件。一個(gè)組織的生存必須與其所處環(huán)境交換資源才能得以生存發(fā)展。因?yàn)榻M織的各種行為舉措受到所處環(huán)境的制約和塑造。組織行為在很大程度上反映了對(duì)所處環(huán)境的應(yīng)對(duì)策略［2］。警察是街頭官僚的一種類型，美國(guó)公共行政學(xué)者指出，“街頭官僚的工作環(huán)境要求發(fā)展出能夠在服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量和特定的目標(biāo)不確定的條件下供給滿意的服務(wù)機(jī)制”［9］（p．56）。我國(guó)目前的行政管理體制，往往將包括財(cái)政等行政資源集中在較高層級(jí)的政府層面，而組織目標(biāo)的達(dá)成往往通過層層下達(dá)的方式，將壓力傳遞給基層政府，因此基層政府的街頭官僚需要在資源相對(duì)不足的約束狀態(tài)下，有效地完成組織目標(biāo)。這種執(zhí)行困境對(duì)基層政府街頭官僚的日常行政管理行為構(gòu)成了極大的壓力［14］。理性的官僚在這種壓力型體制和組織目標(biāo)達(dá)成困難的雙重壓力之下，只能是應(yīng)付了事或想盡一切方法完成這一“不可能完成的任務(wù)”。

自20世紀(jì)90年代中期以來，我國(guó)進(jìn)行了分稅制改革，財(cái)政資源向中央政府集中，很少留在地方政府，但是往地方政府下達(dá)的事項(xiàng)越來越多，這就造成了財(cái)權(quán)和事權(quán)之間的不匹配。在基層財(cái)政極度匱乏的情況下，社會(huì)事務(wù)卻逐漸增加。按照事權(quán)劃分原則，區(qū)域性公共物品由地方相應(yīng)層級(jí)政府提供。然而在財(cái)政極為匱乏的情況下，基層警務(wù)仍然需要承擔(dān)地方公共物品（包括傳統(tǒng)的和應(yīng)公眾需求新增加的公共物品）的供給職責(zé)，同時(shí)還要承擔(dān)上級(jí)主管部門和政府指派的臨時(shí)性任務(wù)［15］。因此，在具體事務(wù)增多或公眾需求結(jié)構(gòu)變化比較大的情況下，基層所掌握的財(cái)政資源不但沒有相應(yīng)增加，而且極度匱乏，因而基層警察嚴(yán)重不足，只能應(yīng)付面上的工作。

另外，由于省公安廳警察編制的控制，在編警察很有限，N區(qū)公安分局的相關(guān)負(fù)責(zé)人提到如下內(nèi)容。

我們區(qū)的警力，無論是編制還是配置，或者說適應(yīng)當(dāng)前的社會(huì)治安情況都是不夠的。大概是1995年或多或1996年的水平，還是3000多人，GDP都增加幾倍了，人數(shù)卻沒有增加。去年我們也打了報(bào)告，區(qū)里也同意增加200個(gè)編制。但是警察的招收都是省里面統(tǒng)一管的，省的編制也是有限的。即使你當(dāng)?shù)刎?cái)政愿意多養(yǎng)，他也不愿意給你。我們打了200個(gè)編制，但是省里面只同意增加20個(gè)編制（N區(qū)公安分局副局長(zhǎng)訪談?dòng)涗?，NHA20110630）。

因此，基層政府只能在有限財(cái)源和編制控制的情況下，“變通”實(shí)現(xiàn)公共安全服務(wù)供給的目標(biāo)，比如，推行輔警制度、聘請(qǐng)治安員、治保員等，但這些都屬于編外人員，沒有執(zhí)法權(quán)，無法開展專業(yè)化的警務(wù)工作。

四、討論與結(jié)論

本文試圖從組織學(xué)的角度對(duì)警察職能異化這一現(xiàn)象進(jìn)行解釋，警察如何以及為什么從一種專業(yè)服務(wù)變成一種綜合服務(wù)。上級(jí)政府通過制度化的組織設(shè)計(jì)和指標(biāo)化、數(shù)量化的考核制度，力圖收集到真實(shí)有效的信息，但是由于“層層細(xì)化”、“逐級(jí)加碼”地下達(dá)任務(wù)，使得基層警務(wù)在嚴(yán)格的考核下承擔(dān)起“不能承受之重”，只能應(yīng)付了事，導(dǎo)致上下級(jí)部門之間的信息不對(duì)稱。這就無法為上級(jí)官員更好地監(jiān)督下級(jí)官員提供更加準(zhǔn)確和有效的信息，這就在一定程度上消解了考核的實(shí)際效用，使考核制度無法起到應(yīng)有的激勵(lì)（懲罰或獎(jiǎng)勵(lì)）作用。下級(jí)部門在“一票否決”和“連帶責(zé)任”等制度壓力下，形成“一損俱損、一榮俱榮”的政治利益共同體。當(dāng)?shù)胤缴铣霈F(xiàn)“不穩(wěn)定”隱患時(shí)，基層警察作為這一政治利益共同體的成員，也被“維穩(wěn)”所綁架，無法開展正常的警務(wù)工作。當(dāng)信息控制機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制遭遇到資源有限的組織環(huán)境時(shí)，“目標(biāo)替代”的現(xiàn)象就發(fā)生了。因此，本文認(rèn)為從組織分析角度來看，警察“職能異化”反映了組織面臨的外部環(huán)境（約束機(jī)制）、激勵(lì)機(jī)制、信息控制機(jī)制諸方面的不兼容性及其矛盾。

筆者試圖在以下兩個(gè)方面推進(jìn)中國(guó)政府運(yùn)行機(jī)制的研究。第一，希望能關(guān)注國(guó)內(nèi)長(zhǎng)期以來所忽視的警察公共安全服務(wù)問題，并試圖從組織學(xué)的角度對(duì)警察職能異化這一現(xiàn)象進(jìn)行解釋。第二，從組織學(xué)的一個(gè)基本現(xiàn)象（“目標(biāo)替代”）出發(fā)，認(rèn)為在政府這一科層制中，警察職能異化其實(shí)也就是“目標(biāo)替代”現(xiàn)象的表現(xiàn)，并討論了在組織設(shè)計(jì)中，信息不對(duì)稱且模糊、激勵(lì)機(jī)制與組織環(huán)境（約束機(jī)制）的問題，這三個(gè)組織機(jī)制是相互作用、相互強(qiáng)化的。

注釋：

①參見《中華人民共和國(guó)人民警察法》。

②來源于N區(qū)公安分局的內(nèi)部資料。

③本文所涉及的職能部門“功能異化”是相對(duì)于我們視野中的現(xiàn)代國(guó)家而言的，但在事實(shí)上這種異化后的職能才是它們?cè)谥袊?guó)現(xiàn)有國(guó)家結(jié)構(gòu)中的“正確”職能，這也意味著其異化是必然的。

④N區(qū)某鎮(zhèn)居民代表座談會(huì)訪談?dòng)涗洝?/p>

［1］ ［美］奧斯特羅姆．公共服務(wù)的制度建構(gòu)［M］．上海：上海三聯(lián)書店，2000．

［2］ 周雪光．基層政府間的“共謀現(xiàn)象”：一個(gè)政府行為的制度邏輯［J］．開放時(shí)代，2009，（12）．

［3］ 周雪光．組織社會(huì)學(xué)十講［M］．北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003．

［4］ Michels．Political Parties［M］．New York：Free Press，1968．

［5］ John Bohte，Kenneth J．Meier．Goal Displacement：Assessing the Motivation for Organizational Cheating［J］．Public Administration Review，2000，（60－2）．

［6］ 孫立平，郭于華．“軟硬兼施”：正式權(quán)力非正式運(yùn)作的過程分析［C］∥清華大學(xué)社會(huì)學(xué)系．清華社會(huì)學(xué)評(píng)論（特輯）．廈門：鷺江出版社，2000．

［7］ 應(yīng)星．大河移民上訪的故事［M］．北京：三聯(lián)書店，2001．

［8］ 艾云．上下級(jí)政府間“考核檢查”與“應(yīng)對(duì)”過程的組織學(xué)分析 以A縣“計(jì)劃生育”年終考核為例［J］．社會(huì)，2011，（3）．

［9］ Lipsky，Michael．Street－level Bureaucracy：Dilemmas of the Individual in Public Services［M］．New York：Russell Sage Foundation，1980．

［10］ 李健和．關(guān)于公安機(jī)關(guān)職能問題的思考［J］．公安教育，2003，（7）．

［11］ 周雪光．逆向軟預(yù)算約束：一個(gè)政府行為的組織分析［J］．中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2005，（2）．

［12］ Kerr·S．On the Folly of Rewarding A，While Hoping for B［J］．Academy of Management Journal，1975，（18）．

［13］ 王漢生，王一鴿．目標(biāo)管理責(zé)任制：農(nóng)村基層政權(quán)的實(shí)踐邏輯［J］．社會(huì)學(xué)研究，2009，（2）．

［14］ 李 學(xué)．非理性績(jī)效考評(píng)、組織依附與目標(biāo)置換［J］．公共管理研究，2010，（8）．

［15］ 賈 康，白景明．縣鄉(xiāng)財(cái)政解困與財(cái)政體制創(chuàng)新［J］．財(cái)稅與會(huì)計(jì)，2002，（5）．