徐曉明

（南京大學(xué)，江蘇 南京 210012）

強(qiáng)制社會組織進(jìn)行信息披露是信息不對稱狀態(tài)下的政府必然監(jiān)管決策選擇，在社會管理創(chuàng)新的背景下，如何構(gòu)建社會組織強(qiáng)制信息披露制度已成為理論與實(shí)務(wù)界亟待回應(yīng)的課題。盡管不同類型的社會組織在信息不對稱程度、社會公眾利益關(guān)聯(lián)度、組織活動方式等方面存在著諸多差異性，而這些差異性的存在又使得立法機(jī)關(guān)不可能通過統(tǒng)一立法的方式對社會組織強(qiáng)制信息披露制度做出整齊劃一的規(guī)定，但這并不代表社會組織強(qiáng)制信息披露制度立法就變得無規(guī)律可循。社會組織強(qiáng)制信息披露制度在本質(zhì)上屬于政府管制的范疇，而這種管制手段同樣存在著諸多比較劣勢，也正是由于這些劣勢的存在決定了強(qiáng)制信息管制適度性的問題［1］（p.290）。本文以行政法治為研究視角，對社會組織強(qiáng)制信息披露制度構(gòu)建過程中重點(diǎn)需要關(guān)注解決的四個(gè)方面問題進(jìn)行研究。

一、信息披露內(nèi)容如何確定:遵循比例原則

從我國目前實(shí)踐來看，盡管有些法律規(guī)范對于社會組織強(qiáng)制信息披露義務(wù)內(nèi)容有所規(guī)定，但大多過于原則，操作性不強(qiáng)。例如，《江蘇省行業(yè)協(xié)會條例》①第28條第1款雖然規(guī)定“行業(yè)協(xié)會應(yīng)當(dāng)實(shí)行信息披露和會務(wù)公開制度”，但對于行業(yè)協(xié)會披露的內(nèi)容、如何實(shí)施信息披露，則沒有做出進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定。信息披露制度操作性不強(qiáng)問題直接影響到了強(qiáng)制信息披露義務(wù)履行的剛性。

如何科學(xué)合理地確定社會組織強(qiáng)制信息披露內(nèi)容？以公益慈善組織強(qiáng)制信息披露內(nèi)容確定為例，強(qiáng)制進(jìn)行信息披露已成為現(xiàn)代國家對于公益性組織實(shí)現(xiàn)約束的重要途徑和方式，公益組織信息披露的政府主動干預(yù)已成為了平衡信息披露阻力機(jī)制和動力機(jī)制之間博弈關(guān)系的重要補(bǔ)救機(jī)制［1］（p.290）。就我國目前而言，《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》對于社會組織強(qiáng)制信息披露內(nèi)容規(guī)定得非常原則，只是通過第20條和第22條原則規(guī)定了公益性社會團(tuán)體和公益性非營利的事業(yè)單位對于政府監(jiān)管部門、社會公眾的強(qiáng)制信息披露義務(wù)，即“受贈人每年度應(yīng)當(dāng)向政府有關(guān)部門報(bào)告受贈財(cái)產(chǎn)的使用、管理情況，接受監(jiān)督。必要時(shí)，政府有關(guān)部門可以對其財(cái)務(wù)進(jìn)行審計(jì)”、“受贈人應(yīng)當(dāng)公開接受捐贈的情況和受贈財(cái)產(chǎn)的使用、管理情況，接受社會監(jiān)督”。由于規(guī)定得過于原則，在實(shí)踐操作過程中，社會組織強(qiáng)制信息披露義務(wù)的履行并不十分到位。正如《中國慈善捐助報(bào)告（2010）》指出的，經(jīng)過對82家組織機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查，通過統(tǒng)計(jì)分析，中民慈善捐助信息中心認(rèn)為，中國慈善組織整體上信息的公開度和透明度較低。2009年，中民慈善捐助信息中心針對在民政部登記注冊的80家全國性公募基金會和中華慈善總會、中國紅十字總會共82家組織進(jìn)行了調(diào)查，從四個(gè)方面對機(jī)構(gòu)常規(guī)信息披露情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析:一是機(jī)構(gòu)章程披露，二是機(jī)構(gòu)年報(bào)披露，三是機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)報(bào)告披露，四是理事會名單等情況披露。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，財(cái)務(wù)報(bào)告公開披露是四項(xiàng)指標(biāo)中做得最不透明的，只有23家公開了其財(cái)務(wù)報(bào)告，占總數(shù)的28%。調(diào)查認(rèn)為，我國的慈善事業(yè)需要建立制度完善、信息透明、問責(zé)有力的制度體系，關(guān)鍵之處在于信息披露的自愿程度能滿足社會需要，在于信息披露的透明度超越市場體系中現(xiàn)存的信息披露程度，只有這樣慈善事業(yè)才會產(chǎn)生較高的社會信任度［2］。

社會組織強(qiáng)制信息披露制度作為行政法上的一種強(qiáng)制性干涉行政手段，其運(yùn)用必然要受到比例原則這一行政法基本原則的規(guī)制。社會組織強(qiáng)制信息披露制度的運(yùn)用從本質(zhì)上來說為作為行政許可持有人的社會組織設(shè)定了信息公開的強(qiáng)制性義務(wù)，在一定程度上限制了社會組織的信息自由權(quán)，對社會組織自由和權(quán)利進(jìn)行一定程度的克減。因此，基于比例原則的要求，監(jiān)管部門在運(yùn)用強(qiáng)制信息披露手段時(shí)應(yīng)當(dāng)并且非常有必要對社會組織強(qiáng)制信息披露的適用范圍、披露方式進(jìn)行謹(jǐn)慎的評估，避免因強(qiáng)制信息披露內(nèi)容設(shè)定不當(dāng)反而造成對社會組織隱私、商業(yè)秘密以及市場競爭地位的不合理限制，造成社會組織運(yùn)營成本的不合理增加，等等，從而最終導(dǎo)致對社會組織強(qiáng)制信息披露制度功效的扭曲。

正確把握比例原則的本質(zhì)，主要是從社會公共利益關(guān)聯(lián)度、社會組織信息披露成本、社會公眾信息搜尋成本等三個(gè)方面的要素來進(jìn)行把握。

（一）社會公共利益關(guān)聯(lián)度要素:利害關(guān)系視角

社會公共利益關(guān)聯(lián)度標(biāo)準(zhǔn)主要考察的是社會組織所披露的信息是否與社會公眾利益相關(guān)聯(lián)以及他們之間的關(guān)聯(lián)程度如何等問題。社會組織信息公共性特質(zhì)與強(qiáng)制信息披露制度民主性價(jià)值決定了當(dāng)某一類別的信息與社會公眾利益關(guān)聯(lián)度越深，其就越具有被披露的必要性與正當(dāng)性。就社會組織之間比較而言，由于基金會等慈善公益組織的運(yùn)行資金主要來源于社會公眾，其運(yùn)行狀況與社會公眾利益息息相關(guān)，因此，為基金會等慈善公益組織設(shè)定強(qiáng)制信息披露義務(wù)則更趨必要性；而就信息披露具體內(nèi)容而言，由于財(cái)務(wù)報(bào)告是集中反映社會組織運(yùn)行績效的信息，是社會組織運(yùn)行績效狀況的集中體現(xiàn)，因此，財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)當(dāng)成為社會組織信息公開的核心內(nèi)容，財(cái)務(wù)報(bào)告透明是社會組織最為核心的透明。因此，社會組織財(cái)務(wù)報(bào)告公開是社會組織信息公開制度建設(shè)的試金石，財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)當(dāng)成為任何一個(gè)社會組織進(jìn)行強(qiáng)制披露的信息內(nèi)容。

為了進(jìn)一步規(guī)范社會組織中的慈善捐助信息披露工作，民政部于2011年12月制定了《公益慈善捐助信息公開指引》②，將接受捐贈機(jī)構(gòu)信息、募捐活動信息、接收捐贈信息、捐贈款物使用信息、機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)信息等確定為慈善組織強(qiáng)制披露的內(nèi)容。此外，國務(wù)院于2012年7月10日制定下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)紅十字事業(yè)發(fā)展的意見》（國發(fā)［2012］25號），要求各級紅十字會要按照規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行信息公開制度，做到資金募集、財(cái)務(wù)管理、招標(biāo)采購、分配使用等捐贈信息公開透明，切實(shí)保障捐贈人和社會公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。之所以將上述內(nèi)容確定為強(qiáng)制披露的內(nèi)容，是由于從利害關(guān)系視角來分析，這些內(nèi)容與社會公眾具有重要的利益關(guān)聯(lián)，將這些確定為強(qiáng)制披露的內(nèi)容完全符合比例原則的要求。盡管如此，對照利益關(guān)聯(lián)度標(biāo)準(zhǔn)，《公益慈善捐助信息公開指引》中對于強(qiáng)制披露信息內(nèi)容的設(shè)定仍有疏忽，正如清華大學(xué)創(chuàng)新與社會責(zé)任研究中心主任鄧國勝所認(rèn)為的那樣，“披露內(nèi)容仍然還有些局限，例如缺乏利益相關(guān)方信息的披露”［3］。總體而言，盡管《公益慈善捐助信息公開指引》從規(guī)范位階上僅僅是一種指導(dǎo)性規(guī)范，并不具有強(qiáng)制規(guī)范效力，但從制度精神上來說，確實(shí)在一定程度上體現(xiàn)了國家民政部門努力構(gòu)建公益慈善組織強(qiáng)制信息披露制度的追求。

（二）社會組織信息披露成本要素:信息優(yōu)勢方視角

社會公共利益關(guān)聯(lián)度是評價(jià)強(qiáng)制信息披露內(nèi)容設(shè)定是否合比例原則的核心要素，但不是唯一要素。在確定強(qiáng)制信息披露內(nèi)容時(shí)，還需要從社會組織視角層面來考量社會組織信息披露成本。社會組織信息披露成本是影響社會組織信息披露范圍確定的直接要素。制度是由人設(shè)計(jì)并由人來實(shí)施的，只有契合人性假說的制度才具有生命力，才能發(fā)揮其最大效用。制度設(shè)計(jì)既要尊重人的自利本性，又要充分利用因人的自利本性而衍生出來的社會力量，使公共利益在個(gè)體逐利的過程中一并獲得增值［4］（p.116）。如果將社會組織強(qiáng)制信息披露的范圍設(shè)置過于寬泛，則勢必會導(dǎo)致不合理增加社會組織信息披露成本的問題，而社會組織強(qiáng)制信息披露成本的失衡反過來會阻礙社會組織強(qiáng)制信息披露制度價(jià)值的有效實(shí)現(xiàn)。這是因?yàn)?，一方面，信息披露成本的增加直接克減了社會組織財(cái)產(chǎn)權(quán)，給社會組織帶來直接影響；另一方面，信息披露成本的增加可能會潛在地影響到社會組織進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)披露信息的積極性。從社會組織信息披露成本角度考慮，只有在社會組織信息披露成本適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，社會組織才具有充分的激勵(lì)，其才能夠嚴(yán)格按照強(qiáng)制信息披露制度的要求依法進(jìn)行信息披露，并不斷提升強(qiáng)制信息披露質(zhì)量。也只有在其信息披露成本適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，其才具有充分的激勵(lì)嚴(yán)格按照強(qiáng)制信息披露制度的要求依法進(jìn)行信息披露并不斷提升強(qiáng)制信息披露質(zhì)量。否則，必將適得其反。

（三）社會公眾信息搜尋成本要素:信息劣勢方視角

“從理論上說，處于信息劣勢方的市場交易者可以通過自身主動行為去搜尋大量的交易信息，以取得比較完全甚至完全的信息。但在實(shí)踐中，搜尋信息是需要成本的［5］（p.352）?！倍畔⒊杀臼菑囊粺o所知變?yōu)闊o所不知的成本，極少有交易者能夠負(fù)擔(dān)得起這一全過 程［6］（p.44）。一方 面，在 許多情 況下，信息不對稱狀態(tài)的形成并不是因?yàn)槿藗儾辉敢饣虿蝗ニ褜は嚓P(guān)信息，而是因?yàn)樗麄兓诔杀九c收益的平衡考慮，覺得不值得去花費(fèi)過多的時(shí)間與精力去搜尋信息［6］（p.44）。從作為信息地位劣勢方的社會公眾而言，也只有當(dāng)社會組織運(yùn)行產(chǎn)生的各種信息與社會公共利益息息相關(guān)，且社會公眾難以通過付出適當(dāng)?shù)男畔⑺褜こ杀緛慝@取這類信息時(shí)，這類信息就應(yīng)當(dāng)成為社會組織強(qiáng)制信息披露的內(nèi)容之一。例如，社會組織的章程、社會組織登記變更信息、社會組織財(cái)務(wù)報(bào)告等?？傮w而言，社會公眾信息搜尋成本的多少直接影響著社會組織強(qiáng)制信息披露的內(nèi)容的確定，即社會公眾信息搜尋成本越低，社會組織進(jìn)行強(qiáng)制披露的必要性就越弱；反之，社會公眾信息搜尋成本越高，社會組織進(jìn)行強(qiáng)制披露的必要性就越強(qiáng)。

二、信息披露程序如何建構(gòu):遵循正當(dāng)法律程序原則

“程序不是次要的事。隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人能容忍。”［7］（p.94）權(quán)力行使需要程序制約，義務(wù)履行同樣如此。社會組織強(qiáng)制信息披露義務(wù)的履行需要正當(dāng)法律程序的制約，否則失去程序的有效規(guī)制，信息披露義務(wù)履行也必將失范，社會公眾信息權(quán)利必將受到侵害。目前，關(guān)于社會組織強(qiáng)制信息披露的立法主要散見于一些單行法律法規(guī)之中，對于社會組織強(qiáng)制信息披露程序的建構(gòu)尚未達(dá)到制度化。如何建構(gòu)社會組織強(qiáng)制信息披露程序？筆者認(rèn)為，作為現(xiàn)代法治重要原則的正當(dāng)法律程序原則自然應(yīng)當(dāng)成為基本原則。在正當(dāng)法律程序原則之下，社會組織強(qiáng)制信息披露程序的建構(gòu)則主要應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持準(zhǔn)確、及時(shí)、便捷原則。

（一）準(zhǔn)確原則:信息披露內(nèi)核要求

準(zhǔn)確原則體現(xiàn)了對于信息披露內(nèi)在質(zhì)量的要求，這是信息披露制度的核心要求。如何保證社會組織所披露的信息的準(zhǔn)確性，確保不因披露信息存在差錯(cuò)而造成對社會公眾的誤導(dǎo)，導(dǎo)致社會組織自身公信力受損？筆者認(rèn)為，完善社會組織內(nèi)部信息披露整合程序非常關(guān)鍵。在信息披露整合程序建構(gòu)問題上，政府信息公開整合程序立法值得借鑒。例如，我國《政府信息公開條例》第7條明確規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息發(fā)布協(xié)調(diào)機(jī)制。行政機(jī)關(guān)發(fā)布政府信息涉及其他行政機(jī)關(guān)的，應(yīng)當(dāng)與有關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通、確認(rèn)，保證行政機(jī)關(guān)發(fā)布的政府信息準(zhǔn)確一致。”

基于建立信息披露整合程序的要求，社會組織應(yīng)當(dāng)通過不斷完善組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，落實(shí)組織內(nèi)部職能部門的信息發(fā)布責(zé)任、完善組織內(nèi)部職能部門之間的信息發(fā)布爭議處理協(xié)調(diào)機(jī)制，通過信息發(fā)布協(xié)調(diào)機(jī)制來綜合、協(xié)調(diào)、溝通內(nèi)部職能部門的信息發(fā)布工作，保證信息發(fā)布的準(zhǔn)確性，避免造成信息披露過程中的疏漏、貽誤和混亂等問題。我國多年來的突發(fā)事件應(yīng)對實(shí)踐證明，社會組織信息披露整合程序的建立對于高效應(yīng)對處置突發(fā)事件極為必要。目前，我國已有個(gè)別規(guī)范對社會組織強(qiáng)制信息披露整合程序作了零星規(guī)定。

（二）及時(shí)原則:信息披露效率要求

社會組織信息披露及時(shí)是檢驗(yàn)社會組織強(qiáng)制信息披露質(zhì)量的重要指標(biāo)，體現(xiàn)了信息流通速度的要求。及時(shí)原則集中體現(xiàn)為信息披露頻率足夠、信息披露具有動態(tài)實(shí)時(shí)性等。就目前規(guī)范層面而言，對于社會組織強(qiáng)制信息披露的頻率要求，通常是以年度為標(biāo)準(zhǔn)，信息披露的動態(tài)性、實(shí)時(shí)性不夠，從而影響了信息的流動，導(dǎo)致社會公眾不能對信息進(jìn)行高效利用。例如，《公益慈善捐助信息公開指引》第5條規(guī)定了及時(shí)原則，即，“信息公開主體按本指引規(guī)定的公開內(nèi)容及時(shí)公開相關(guān)信息，并確保信息真實(shí)、準(zhǔn)確和有效”?；诩皶r(shí)原則的要求，第18條進(jìn)一步規(guī)定:“捐贈款物撥付和使用信息，應(yīng)采取動態(tài)方式及時(shí)公開”?！痘饡畔⒐嫁k法》第3條規(guī)定:“信息公布義務(wù)人公布的信息資料應(yīng)當(dāng)真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，不得有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏。”基于此規(guī)定可見，盡管《基金會信息公布辦法》其他條文中也有關(guān)于信息披露及時(shí)性的要求，但是民政部尚未將其及時(shí)性上升為貫穿基金會信息披露制度基本原則來加以規(guī)定。及時(shí)性原則的缺失影響了基金會強(qiáng)制信息披露的質(zhì)量。

（三）便利原則:信息披露可得性要求

便利原則體現(xiàn)為社會公眾獲取信息具有可獲得性、社會公眾能夠以較為合理的信息搜尋成本獲得披露的信息等要求。便利原則要求社會組織通過各種多元化的公共媒介，及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)布信息，確保社會公眾便利地獲得信息。目前，我國有些社會組織強(qiáng)制信息披露立法已體現(xiàn)了這一原則要求，例如，《公益慈善捐助信息公開指引》第6條規(guī)定了方便獲取原則，即，“信息公開方式應(yīng)盡力保障捐贈人、社會公眾及有關(guān)單位能夠方便、完整地查閱和獲取公開的信息”?！痘饡畔⒐嫁k法》第10條規(guī)定:“信息公布所使用的媒體應(yīng)當(dāng)能夠覆蓋信息公布義務(wù)人的活動地域。公布的信息內(nèi)容中應(yīng)當(dāng)注明信息公布義務(wù)人的基本情況和聯(lián)系、咨詢方式?！?/p>

三、信息披露法律責(zé)任如何配置:遵循類型化基礎(chǔ)下的過罰相當(dāng)原則

“好的制度下，壞人也會做好事。壞的制度下，好人也會做壞事?！倍爸贫取绕涫歉綄儆谒鼈兊膽土P——能使人們作出既有承諾能得到切實(shí)履行的可靠約定”［8］（p.111）。法律責(zé)任作為制度運(yùn)行的保障機(jī)制，是法治不可缺少的環(huán)節(jié)［9］（p.116）。對于不依法履行強(qiáng)制信息披露義務(wù)的社會組織，配置科學(xué)合理的法律責(zé)任，是保障其履行信息批露義務(wù)的關(guān)鍵。就目前我國社會組織強(qiáng)制信息披露法律責(zé)任的配置而言，主要存在信息披露違法行為類型化不夠、法律責(zé)任形式配置多樣性不夠、法律責(zé)任適用針對性不強(qiáng)等問題。如何科學(xué)合理地設(shè)置社會組織強(qiáng)制信息披露法律責(zé)任？筆者以為，可以通過以下三個(gè)方面的路徑來完善。

（一）責(zé)任行為類型化:讓法律責(zé)任適用更趨針對性

為進(jìn)一步增強(qiáng)社會組織強(qiáng)制信息披露法律責(zé)任適用的針對性，體現(xiàn)信息披露法律責(zé)任適用的差異性，從而最終體現(xiàn)法律責(zé)任適用中的個(gè)別正義要求，對社會組織信息披露違法行為進(jìn)行類型化是前提。通過對信息披露違法行為進(jìn)行細(xì)化、分類，實(shí)現(xiàn)責(zé)任行為系統(tǒng)化、類型化，為社會組織信息披露法律責(zé)任準(zhǔn)確配置提供類型化支撐，從而最終確保法律責(zé)任適用更趨針對性。例如，《基金會信息公布辦法》盡管對基金會信息披露法律責(zé)任作出了規(guī)定，但由于對信息披露違法行為類型化程度不夠，只是規(guī)定了不履行信息公布義務(wù)或者公布虛假信息兩種違法行為狀態(tài)，因此，類型化不夠直接影響了法律責(zé)任適用的針對性。

目前，上市公司強(qiáng)制信息披露立法中關(guān)于信息披露違法行為類型化以及基于類型化基礎(chǔ)配置相應(yīng)法律責(zé)任的規(guī)定，值得社會組織強(qiáng)制信息披露立法加以借鑒。例如，《上市公司信息披露管理辦法》③首先對信息披露違法行為進(jìn)行類型化，然后在類型化基礎(chǔ)上分別為未制定上市公司信息披露事務(wù)管理制度、未在規(guī)定期限內(nèi)履行信息披露義務(wù)、未在規(guī)定期限內(nèi)報(bào)送有關(guān)報(bào)告、規(guī)避信息披露、報(bào)告義務(wù)等信息披露違法行為設(shè)置了法律責(zé)任，信息披露違法行為的類型化為信息披露法律責(zé)任的設(shè)定奠定了良好基礎(chǔ)。

（二）責(zé)任機(jī)制多樣化:讓法律責(zé)任適用更趨操作性

目前，我國社會組織信息披露法律規(guī)范中雖然有關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定，但總體上仍存在責(zé)任形式單一，責(zé)任配置籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)等問題。以我國基金會信息披露法律責(zé)任設(shè)定為例，《基金會管理?xiàng)l例》第42條規(guī)定，基金會、基金會分支機(jī)構(gòu)、基金會代表機(jī)構(gòu)或者境外基金會代表機(jī)構(gòu)不履行信息公布義務(wù)或者公布虛假信息的，由登記管理機(jī)關(guān)給予責(zé)令改正、警告、責(zé)令停止活動；情節(jié)嚴(yán)重的，可以撤銷登記，同時(shí)，提請稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令補(bǔ)交違法行為存續(xù)期間所享受的稅收減免?；谶@一規(guī)定可知，基金會因不履行強(qiáng)制信息披露義務(wù)所需承擔(dān)的法律責(zé)任主要包括兩個(gè)部分，一是懲罰性法律責(zé)任，二是恢復(fù)性法律責(zé)任④。以懲罰性法律責(zé)任設(shè)定為例，在懲罰性法律責(zé)任中，除警告外，停止活動、撤銷登記都是對基金會行為能力的重大限制性懲戒。這種從輕度名譽(yù)懲戒直接跳躍到對社會組織行為能力進(jìn)行重大限制的法律責(zé)任配置模式，明顯存在法律責(zé)任形式設(shè)置過于單一、籠統(tǒng)的問題。這類問題必然會影響法律責(zé)任適用中的操作性，導(dǎo)致監(jiān)管部門懲戒自由裁量度不夠，從而可能誘發(fā)法律責(zé)任適用中的畸輕畸重問題。

為讓法律責(zé)任適用更趨操作性，立法機(jī)關(guān)可以通過在法律責(zé)任形式與法律責(zé)任模式兩個(gè)層面上對社會組織信息披露法律責(zé)任機(jī)制作進(jìn)一步完善。一是法律責(zé)任形式層面。立法機(jī)關(guān)可以通過增設(shè)罰款、公布違法事實(shí)、公布違法社會組織名單、強(qiáng)制退出登記等法律責(zé)任形式，進(jìn)一步增強(qiáng)民政等社會組織監(jiān)管部門的懲戒自由裁量度，從而有效體現(xiàn)懲戒的差別性，更好地促進(jìn)個(gè)案正義。二是法律責(zé)任模式層面。在傳統(tǒng)單罰制責(zé)任模式基礎(chǔ)上，可以針對與社會公眾利益有重大關(guān)聯(lián)的重大信息披露違法行為，有選擇地設(shè)置雙罰制，將違法行為個(gè)體一并吸納追加為懲戒對象，實(shí)現(xiàn)對違法社會組織與違法行為個(gè)體進(jìn)行雙罰的懲戒目標(biāo)。通過雙罰責(zé)任模式的有效運(yùn)行，避免因適用單罰制而產(chǎn)生的“敲山震虎”式間接監(jiān)管效應(yīng)，進(jìn)一步增強(qiáng)違法行為個(gè)體對于法律責(zé)任的感知，推動社會組織內(nèi)部守法責(zé)任傳遞機(jī)制的形成，從而從根本上推動以行為組織個(gè)體自律倒逼社會組織自律為本質(zhì)特征的守法責(zé)任傳遞機(jī)制的形成。對于社會組織信息披露違法行為設(shè)置雙罰制法律責(zé)任模式，我國個(gè)別規(guī)范已有實(shí)踐。例如，《深圳市行業(yè)協(xié)會暫行辦法》⑤第52條規(guī)定:“行業(yè)協(xié)會提供虛假或隱瞞重要事實(shí)的財(cái)務(wù)預(yù)決算報(bào)告的，由市政府行業(yè)協(xié)會指導(dǎo)監(jiān)管部門提請市社團(tuán)登記管理機(jī)關(guān)或由市社團(tuán)登記管理機(jī)關(guān)直接對該行業(yè)協(xié)會及直接責(zé)任人員處以1000元至5000元罰款?！痹诜韶?zé)任機(jī)制多樣化問題上，《上市公司信息披露管理辦法》有關(guān)規(guī)定值得借鑒。例如，在法律責(zé)任形式上，《上市公司信息披露管理辦法》為上市公司信息披露違法行為分別設(shè)置了責(zé)令改正、監(jiān)管談話、出具警示函、公布誠信檔案、認(rèn)定為不適當(dāng)人選、警告、罰款等法律責(zé)任形式⑥；在法律責(zé)任模式上，《上市公司信息披露管理辦法》對特定違法行為，設(shè)置了以上市公司、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員為懲戒對象的雙罰制法律責(zé)任模式⑦。

（三）責(zé)任負(fù)擔(dān)合理化:讓法律責(zé)任適用更趨正當(dāng)性

社會組織守法意識的培養(yǎng)與樹立不僅需要來自外界的理念的宣教，更多的是需要來自外界的剛性的法律責(zé)任機(jī)制的保障。這種法律責(zé)任機(jī)制的設(shè)置并不要求現(xiàn)實(shí)地實(shí)施，但它能夠產(chǎn)生一種客觀評價(jià)指引價(jià)值，潛在地威懾、約束社會組織依法運(yùn)行，阻止、減少、抑制社會組織濫用其監(jiān)管事實(shí)信息優(yōu)勢地位所可能采取的違法行為?；诖耍⒎C(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)過罰相當(dāng)原則，合理評估社會組織違法行為的社會危害性及其違法成本，為信息披露違法行為配置合理的法律責(zé)任，避免因法律責(zé)任設(shè)定不當(dāng)而產(chǎn)生的法律責(zé)任適用中的畸輕畸重問題，從而實(shí)現(xiàn)社會組織法律責(zé)任設(shè)定合理化，更好地從反向視角來規(guī)制社會組織樹立守法意識，自覺抑制違法行為傾向，主動履行信息披露義務(wù)，進(jìn)而從根本上增強(qiáng)法律責(zé)任適用的正當(dāng)性。

實(shí)現(xiàn)社會組織法律責(zé)任設(shè)定合理化目標(biāo)，主要通過兩個(gè)層面來進(jìn)行。一是立法層面。為從源頭層面防范法律責(zé)任設(shè)定中的不當(dāng)問題，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)秉承公眾參與制度精神，根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定，通過設(shè)定通告發(fā)布、公眾評論、聽證會等公眾參與程序，運(yùn)用政府網(wǎng)站、電視電臺、報(bào)刊等多種形式的媒介手段吸納公眾參與，廣泛征求社會組織意見，增強(qiáng)社會組織立法決策的民主性與科學(xué)性。二是立法后評估層面。社會組織立法后評估制度是一項(xiàng)使社會組織監(jiān)管緊跟社會現(xiàn)實(shí)，實(shí)現(xiàn)社會組織規(guī)范制定、修改和廢止相統(tǒng)一的一種重要管理制度。通過立法后評估制度，對社會組織立法進(jìn)行及時(shí)動態(tài)評估，不斷矯正社會組織法律責(zé)任設(shè)定與適用中的失衡現(xiàn)象，科學(xué)合理地規(guī)范國家權(quán)力與公民權(quán)利的范圍，實(shí)現(xiàn)社會組織監(jiān)管與變動的社會現(xiàn)實(shí)之間進(jìn)行有機(jī)銜接。

四、信息披露激勵(lì)機(jī)制如何建構(gòu):遵循激勵(lì)約束相容原則

“強(qiáng)制力逐漸退居幕后已是進(jìn)步國家法律上的一項(xiàng)特色”［10］（p.34），當(dāng)下社會組織監(jiān)管所具有較強(qiáng)的專業(yè)性、技術(shù)性、復(fù)雜性、監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管對象間的信息不對稱性、科技發(fā)展的不確定性等因素，使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)越來越多地使用激勵(lì)型監(jiān)管取代過去的命令控制型工具，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管的參與性、非強(qiáng)制性和不斷試錯(cuò)性［11］。如何在社會管理創(chuàng)新目標(biāo)指引下，通過構(gòu)建社會組織監(jiān)管激勵(lì)機(jī)制，不斷強(qiáng)化對于社會組織的守法激勵(lì)，已成為當(dāng)下推進(jìn)社會組織監(jiān)管法治化進(jìn)程中必須回應(yīng)的課題。

如何構(gòu)建社會組織強(qiáng)制信息披露激勵(lì)機(jī)制？目前，由于我國關(guān)于社會組織強(qiáng)制信息披露機(jī)制尚未得到系統(tǒng)構(gòu)建，因此，也就無從談起激勵(lì)機(jī)制系統(tǒng)化構(gòu)建問題。盡管如此，近年來，民政等社會組織監(jiān)管部門已經(jīng)注意到激勵(lì)機(jī)制對于推動社會組織強(qiáng)制信息披露，提升社會組織監(jiān)管質(zhì)態(tài)的價(jià)值，已經(jīng)開始探索通過制定相關(guān)規(guī)范對包括社會組織信息披露行為在內(nèi)的守法行為進(jìn)行正面激勵(lì)。實(shí)踐已證明，在遵循激勵(lì)約束相容原則的前提下，構(gòu)建完善我國社會組織激勵(lì)監(jiān)管機(jī)制，有利于激發(fā)社會組織守法內(nèi)生動力的生成，引導(dǎo)社會組織與政府監(jiān)管部門、社會公眾由非合作博弈向合作博弈轉(zhuǎn)變。

具體而言，對于社會組織信息披露行為進(jìn)行激勵(lì)可從以下三個(gè)層面加以展開。

（一）樹立聲譽(yù)模型:激發(fā)社會組織信息披露自律意識

“聲譽(yù)是一種可以激勵(lì)和約束人們行為的因素，可以作為顯性激勵(lì)契約的替代物”［12］。社會組織強(qiáng)制信息披露制度的有效建立與運(yùn)行在無形之中會引導(dǎo)與驅(qū)動社會組織聲譽(yù)模型的形成，而政府監(jiān)管部門通過對社會組織聲譽(yù)模型的樹立與積極引導(dǎo)則能夠進(jìn)一步激發(fā)社會組織信息披露自律意識。目前，政府監(jiān)管部門對于社會組織聲譽(yù)模型構(gòu)建的要求已在不同監(jiān)管層面有所體現(xiàn)。例如，《基金會信息公布辦法》第14條規(guī)定:“登記管理機(jī)關(guān)依法對信息公布活動進(jìn)行監(jiān)督管理，建立信息公布義務(wù)人誠信記錄。”《社會組織評估管理辦法》⑧所設(shè)定的社會組織評估制度就是一種典型的社會組織聲譽(yù)模型構(gòu)建機(jī)制，該辦法第26條規(guī)定了5個(gè)等級的評估結(jié)果。目前，無論是操作層面的政府表彰，還是社會組織評估、基金會信息公布誠信記錄制度的實(shí)施，其本質(zhì)上都是在積極構(gòu)建社會組織守法聲譽(yù)模型，旨在通過正面的評價(jià)引導(dǎo)，促使社會組織自覺履行強(qiáng)制信息披露義務(wù)。

（二）配置行政獎(jiǎng)勵(lì):樹立社會組織信息披露利益激勵(lì)導(dǎo)向

通過樹立聲譽(yù)模型的方式來對社會組織信息披露行為進(jìn)行激勵(lì)，更側(cè)重于對社會組織在名譽(yù)層面上進(jìn)行激勵(lì)，具有間接激勵(lì)特點(diǎn)。除了對社會組織進(jìn)行間接激勵(lì)外，對社會組織還可進(jìn)行直接激勵(lì)。直接激勵(lì)機(jī)制主要體現(xiàn)為通過行政獎(jiǎng)勵(lì)的方式，對符合特定條件的社會組織直接給予政策優(yōu)惠，進(jìn)行利益刺激與引導(dǎo)，讓社會組織在自覺履行信息披露過程中能夠一并獲得來自于政府所給予的各種利益激勵(lì)。

通過配置優(yōu)惠政策來對社會組織守法行為進(jìn)行行政激勵(lì)，在我國已有廣泛實(shí)踐。在國家統(tǒng)一規(guī)范層面上，《社會組織評估管理辦法》第28條對于社會組織作出的激勵(lì)規(guī)定，比較集中地體現(xiàn)了目前政府監(jiān)管部門釋放社會組織利益空間，對社會組織進(jìn)行直接利益激勵(lì)的政策導(dǎo)向。該辦法主要規(guī)定了三種利益激勵(lì)方式。一是政府購買服務(wù)優(yōu)惠。對于獲得3A以上評估等級的社會組織，可以優(yōu)先接受政府職能轉(zhuǎn)移，可以優(yōu)先獲得政府購買服務(wù)。二是政府稅收優(yōu)惠。對于獲得3A以上評估等級的基金會、慈善組織等公益性社會團(tuán)體可以按照規(guī)定申請公益性捐贈稅前扣除資格。三是簡化行政程序。對于獲得4A以上評估等級的社會組織在年度檢查時(shí)，可以簡化年度檢查程序?！渡鐣M織評估管理辦法》所作出的社會組織利益激勵(lì)機(jī)制的規(guī)定值得社會組織強(qiáng)制信息披露制度立法加以借鑒。在地方政策層面，各地做法不一。例如，廣州市規(guī)定，“對民辦社會福利機(jī)構(gòu)、民辦學(xué)校、民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)等非營利性社會組織用地按規(guī)定辦理用地手續(xù)，符合國土資源部《劃撥用地目錄》的，可按劃撥方式提供土地使用權(quán)。非營利性社會組織用水、用電、用燃?xì)猓凑站用裆铑悆r(jià)格收費(fèi)。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)積極為社會組織發(fā)展提供信貸支持”⑨，等等。

（三）培育競爭機(jī)制:激發(fā)社會組織信息披露內(nèi)生動力生成

競爭的本質(zhì)是一個(gè)信息不斷被發(fā)現(xiàn)和揭露的過程，有效的競爭機(jī)制對于舒緩信息不對稱狀態(tài)具有非常重要的意義。社會組織監(jiān)管法律關(guān)系主體之間信息不對稱狀態(tài)的存在決定了實(shí)現(xiàn)社會組織的有效監(jiān)管缺少不了競爭機(jī)制的保障。通常而言，在競爭程度較高的社會組織領(lǐng)域中，處于競爭劣勢的社會組織為了獲得主動權(quán)往往更富有動機(jī)來提高信息披露質(zhì)量［13］。以行業(yè)協(xié)會為例，目前我國基本上實(shí)行的是“一業(yè)一會”的格局，一直以來，“一業(yè)一會”格局讓各行業(yè)協(xié)會、商會處于壟斷地位，沒有生存競爭壓力，這一生存狀態(tài)直接影響到了社會組織的守法能動性。實(shí)踐證明，這樣一種社會組織準(zhǔn)入模式并不利于促進(jìn)協(xié)會內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善與整體效率的提升。為進(jìn)一步提升監(jiān)管質(zhì)態(tài)，應(yīng)將競爭機(jī)制引入社會組織監(jiān)管之中，適度降低社會組織準(zhǔn)入條件，有限度地放松社會組織準(zhǔn)入限制，充分發(fā)揮準(zhǔn)入監(jiān)管對后續(xù)監(jiān)管的積極功效，培育更多社會組織參與競爭，以打破壟斷地位，促進(jìn)社會組織守法內(nèi)生動力生成。

將競爭要素引入社會組織監(jiān)管體制中，在我國個(gè)別地區(qū)已有實(shí)踐。例如，廣東省借鑒香港等地的經(jīng)驗(yàn)，于2011年推行“一業(yè)多會”，通過引入競爭機(jī)制，允許按產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)、經(jīng)營方式和服務(wù)類型設(shè)立行業(yè)協(xié)會，允許跨地域組建，允許合并組建，允許行業(yè)覆蓋面廣的現(xiàn)有行業(yè)協(xié)會，按國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類的中小類標(biāo)準(zhǔn)分拆，或按產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)分拆，允許分拆組建，允許港澳臺人士在廣東境內(nèi)工商注冊的企業(yè)為會員等，從而激發(fā)行業(yè)協(xié)會商會通過提升服務(wù)質(zhì)量，更加積極地來吸引會員，承接政府轉(zhuǎn)移的職能⑩。該做法從本質(zhì)上體現(xiàn)了立法者將產(chǎn)業(yè)競爭中的比較競爭理論引入到社會組織監(jiān)管中的一種制度嘗試，體現(xiàn)了立法對社會組織信息披露主動性的正面激勵(lì)。

作為一項(xiàng)社會組織監(jiān)管制度，社會組織強(qiáng)制信息披露制度目前在我國還未能得到系統(tǒng)化的確立，總體上呈現(xiàn)一種零星而不統(tǒng)一的狀態(tài)，許多理論與實(shí)踐問題值得探索與研究。只有不斷深入挖掘、剖析當(dāng)下社會組織強(qiáng)制信息披露制度在實(shí)踐中所存在的各種問題并有針對性地提出對策方案，社會組織強(qiáng)制信息披露制度運(yùn)行質(zhì)態(tài)方能得以提升，社會組織創(chuàng)新目標(biāo)方能得以最終實(shí)現(xiàn)［14］。

注釋:

①《江蘇省行業(yè)協(xié)會條例》由江蘇省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議于2011年11月26日通過，自2012年1月1日起施行。

②《公益慈善捐助信息公開指引》由國家民政部于2011年12月16日制定發(fā)布。

③《上市公司信息披露管理辦法》于2006年12月13日經(jīng)中國證券監(jiān)督管理委員會審議通過，于2007年1月30日起施行。

④恢復(fù)性法律責(zé)任主要指令改正和補(bǔ)交違法行為存續(xù)期間所享受的稅收減免。

⑤《深圳市行業(yè)協(xié)會暫行辦法》由深圳市政府審議通過，自2005年7月1日起施行。

⑥《上市公司信息披露管理辦法》第五十九條規(guī)定，中國證監(jiān)會對違反信息披露規(guī)定的信息披露義務(wù)人及其董事、監(jiān)事、高級管理人員，上市公司的股東、實(shí)際控制人、收購人及其董事、監(jiān)事、高級管理人員，可以采取責(zé)令改正、監(jiān)管談話、出具警示函、將其違法違規(guī)、不履行公開承諾等情況記入誠信檔案并公布、認(rèn)定為不適當(dāng)人選等監(jiān)管措施。

⑦《中華人民共和國證券法》第一百九十三條第一款規(guī)定，發(fā)行人、上市公司或者其他信息披露義務(wù)人未按照規(guī)定披露信息，或者所披露的信息有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏的，責(zé)令改正，給予警告，并處以三十萬元以上六十萬元以下的罰款。對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予警告，并處以三萬元以上三十萬元以下的罰款。

⑧《社會組織評估管理辦法》于2010年12月20日經(jīng)國家民政部審議通過，自2011年3月1日起施行。

⑨《中共廣州市委辦公廳、廣東省廣州市人民政府辦公廳關(guān)于發(fā)展和規(guī)范我市社會組織的實(shí)施意見》由中共廣州市委辦公廳、廣州市人民政府辦公廳于2010年3月2日發(fā)布實(shí)施。

⑩參見廣東省民政廳制定的《關(guān)于進(jìn)一步培育和發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會的實(shí)施意見》。

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