左秋明

（重慶師范大學，重慶 400047）

一、美國行政倫理學之基

行政倫理學在美國有著深厚的政治和歷史淵源。美國是信仰基督教的國家，其主流文化是基督教文化，在美國誕生的歷史中，逐步形成以基督教“原罪”學說來解釋性惡論的傳統(tǒng)。美國在建國之初就奠定了對總統(tǒng)的道德行為制約的共識。美國第一任總統(tǒng)華盛頓的高級助手亞歷山大·漢密爾頓（Alexander Hamilton）在《聯(lián)邦黨人文集》中有一個經(jīng)典的表述:“美國總統(tǒng)會由于叛變、受賄或其他重大行為而被控告審訊和彈劾；然后按普通法律的程序受到起訴和懲罰。英國國王是神圣不可侵犯的；沒有針對國王的憲法法庭；如果不涉及全國性革命危機，國王不可能受到任何的懲罰。在涉及個人責任這個敏感而重要的問題上，美國總統(tǒng)的地位并不比紐約州州長的地位高，也不比馬里蘭州或德拉瓦州州長的地位低。”［1］（p.306）詹姆斯·麥迪遜總統(tǒng)在“凡人和天使”演講更是明確地指出:“如果人是天使，那么，任何政府就都是多余的；如果由天使進行統(tǒng)治，則對政府的任何外部或內(nèi)部約束也都是多余的?！比欢叭魏握际怯扇硕皇怯商焓菇⒌?，也不是由天使統(tǒng)治的。天使是公正無私和理性的；而人卻是自私的政治動物，人的本性是墮落、自私、貪婪與自負，熱衷于利用政府的權(quán)力擴大私人利益?！保?］（p.71）這些經(jīng)典表述代表了像華盛頓、漢密爾頓和杰弗遜等美國開國領(lǐng)袖和政治精英們對美國行政道德的極度不信任以及對行政道德建設的極度重視。這種思想理念和歷史傳統(tǒng)奠定了美國行政倫理學早期的政治哲學的原始根基，對美國現(xiàn)今的行政道德改革立法產(chǎn)生很大影響。

總之，主張性惡的人性論形成了美國行政倫理學發(fā)展的倫理觀念基礎。

美國行政倫理學的發(fā)展與以下幾位學者的貢獻密不可分，他們對行政倫理的論述為美國行政倫理學的發(fā)展打下堅實基礎。維恩·李斯（Wayne.A.Leys）于1943年在《公共行政評論》上發(fā)表《道德與行政裁決》一文。李斯認為，行政裁決存在的原因除了一些立法條文含混不清外還在于現(xiàn)代化工業(yè)社會的需要。但是在行政裁決時，需要智慧，還需要職業(yè)道德，因為這些行政決定對下屬、對政府部門和私人企業(yè)乃至社會公眾都會產(chǎn)生不同影響。李斯不但把人們的注意力集中到公共行政的重要環(huán)節(jié)——行政裁決上，更加強調(diào)了公共行政的政治性和公共行政中價值觀的不可忽視性。保羅·愛潑白（Paul.H.Appleby）于1947年在《公共行政評論》上發(fā)表的《通向更好的公共行政》一文重申了公共行政的政治性之外，還強調(diào):支持民主的價值觀是行政官員的義務，重視社會大眾的需求是他們的職責，關(guān)注公共利益是他們的工作重心。愛潑白的思想進一步充實了行政倫理研究作為一門學科的理論基礎。

1948年，列納德·懷特（Leonard White）所著的《公共行政研究入門》（第3版）發(fā)行。懷特第一次從外部監(jiān)督的視角討論倫理規(guī)范這個問題，認為倫理規(guī)范是專業(yè)化的重要環(huán)節(jié)。要提高公共行政的形象和聲譽，要使政府取信于民，倫理規(guī)范必不可少。他指出，倫理道德還缺乏“廣泛研究”，探索這個課題是當務之急。

1949年，另一位學者弗里茲·馬克斯（Fritz Marx）在其撰寫的論文《行政倫理與法制》中尖銳指出，行政行為實際上在很大程度上仍依賴“自覺或不自覺的個人利益”和“個人判斷力、觀察力的承受與否”，很明顯，行政行為有賴于兩者的制約是不夠也是不可靠的。我們更需要一個“連貫一致的行政倫理體系”。因此，“行政倫理的核心在于孕育政治體制的理念”。馬克斯的觀點表明，行政官員不能隨心所欲，在從事公務活動的過程中為自己的個人價值左右，他們應該是社區(qū)利益的自覺代表［3］（pp.5-7）。

這些學者對行政倫理的論述及觀點為美國行政倫理學的發(fā)展奠定了理論基礎，成為美國行政倫理學發(fā)展的學術(shù)基石。

二、美國行政倫理學發(fā)展

行政倫理學即使在美國來說也是比較年輕的學科，大致說來，行政倫理學在美國的發(fā)展經(jīng)歷了三個時期:荒蕪時期（19世紀后期到20世紀30年代）；奠基發(fā)展時期（從20世紀30年代到60年代）和繁榮發(fā)展時期（從20世紀70年代至今）［4］（pp.53－56）。

在美國資本主義發(fā)展的早期，政府的理念是“效率至上”，注重的是行政效率，而忽略了政府道德問題。美國著名的行政學家、政治家伍德羅.威爾遜（Woodrow.Wilson）發(fā)表的《行政學之研究》，提出了“政治、行政二元論”。這一思想集中體現(xiàn)在《彭德爾頓法》中。威爾遜和彭德爾頓的工作標志著美國行政學的確立和現(xiàn)代官僚制的奠基。

經(jīng)過三階段的發(fā)展，美國行政倫理學現(xiàn)已發(fā)展壯大成為一門極具發(fā)展?jié)摿Φ膶W科，在學術(shù)討論會、學術(shù)刊物、行政倫理管理組織以及行政倫理專業(yè)課程等方面都表現(xiàn)出繁榮景象。

行政倫理學術(shù)論文在各類報刊不斷涌現(xiàn)，學術(shù)討論會逐漸增多起來。美國公共行政協(xié)會，即ASPA（American Society of Public Administraion）①，它所召開的全國性會議一直是廣泛深入討論行政倫理的主要場所，其主要作用在于:在全世界范圍內(nèi)促進了公共行政的專業(yè)精神；促進了在教育、理論和研究方面的發(fā)展；宣傳并提倡了公共行政和公共服務意識。ASPA創(chuàng)辦的學術(shù)刊物主要有《公共廉政》（Public Integrity），于1996年創(chuàng)刊，當時叫《公共廉政年鑒》（Public Integrity Annuals）。ASPA的宗旨是:（1）增進有志于投身公共行政這一領(lǐng)域的人們之間知識和經(jīng)驗交流；（2）鼓勵收集、編輯及傳播有關(guān)公共行政信息；（3）廣泛地推動公共行政科學、公共行政進程和公共行政藝術(shù)。

美國行政倫理學的發(fā)展歷史深深地根植于兩個實踐事實:一個是美國行政道德法治化的實踐；另一個是美國行政道德改革及發(fā)展的實踐。

行政道德立法如今已經(jīng)是一個世界性的政治學和行政倫理學新課題。1978年，美國政府實施《政府道德法》，美國行政道德正式進入立法時期。歷史地看，美國對行政腐敗問題的治理經(jīng)歷了道德防腐、法理控腐和監(jiān)管反腐三個階段，逐步建立起了一整套健全的反腐敗法律法規(guī)、倫理準則和監(jiān)管體系，有效遏止了美國的腐敗之風?，F(xiàn)今的美國行政道德規(guī)制兼具了道德防腐、法理控腐和監(jiān)管反腐三者的綜合特性，是一項復雜而又卓有成效的系統(tǒng)工程。美國行政道德法治化的實踐為美國行政倫理學的發(fā)展奠定了堅實的實踐基礎②。

三、庫伯《行政倫理學手冊》:美國行政倫理學的“百科全書”

行政倫理問題古已有之，早在古希臘和中國春秋戰(zhàn)國時期，思想家們就在關(guān)注統(tǒng)治者的德性問題，比如，希臘的柏拉圖在《法律篇》中就涉及了統(tǒng)治者的德性問題③，中國孔子也有關(guān)于“仁政”及“德政”的思想④。但作為一門系統(tǒng)的學科，公共行政倫理學形成于20世紀80年代的美國。

最能夠反映美國行政倫理學發(fā)展現(xiàn)狀的著作或者說美國行政倫理學的集大成者應該是特里·L·庫伯（Terry L.Cooper）⑤，主要有《行政倫理學手冊》（第2版）（Handbook of Administrative Ethics（2nd ed.））《責任行政:行政角色倫理方法》（The Responsible Administration:An Approach to Ethics for the Administrative Role）。本文在此僅對《行政倫理學手冊》（第2版）作一述評。

我是一個狂熱的雪茄愛好者，所以古巴必然是我最喜歡的地方之一。我去過古巴14次，在哈瓦那的感覺像回家了一樣。我總是帶著高希霸雪茄，和我遇到的人一起分享。有時我一天能抽5根雪茄，不過還是不及丘吉爾抽得多。

《行政倫理學手冊》可謂是美國行政倫理學的“百科全書”，較為詳細地介紹了美國行政倫理學的發(fā)展歷程及行政倫理學迄今為止在研究及理論方面所取得的主要成就。《行政倫理學手冊》共有七個部分:作為一個研究領(lǐng)域的行政倫理，行政倫理學的哲學視角分析，行政倫理的語境，保持道德行為——外部控制，保持道德行為——內(nèi)部控制，美國社會的行政倫理，其他文化中的行政倫理。又細分為29章。該書“意在對迄今為止在行政倫理研究及理論方面所取得的成就提供一個全景式概覽”［5］（p.iii）。

這本書從其他領(lǐng)域如社會學、心理學及哲學等領(lǐng)域來論述行政倫理的影響，從而對公共部門中的行政倫理提供了一種全面審視。在詳細介紹了當代道德培訓的發(fā)展語境之后，該書探討了道德培訓的成效、為鼓勵可欲行為（Desired Conducts）而設置的法律及組織機構(gòu)，以及與公共行政的政治和社會背景特別相關(guān)的其他問題。該書由25位行政倫理的領(lǐng)軍學者撰寫，它運用現(xiàn)代行政倫理哲學的分類方法為行政倫理創(chuàng)造了一個分類學方法。其目的是通過有意識地論述和系統(tǒng)地直面?zhèn)惱韱栴}而幫助行政官員成為更有效率的決策者。該書提供了一些技術(shù)來幫助管理者考慮決策所涉及的所有因素，并確保他們能夠在專業(yè)價值、個人價值及組織的價值之間做出平衡。該書的焦點主要在公共領(lǐng)域，它并沒有論述與私人領(lǐng)域相關(guān)的問題。

在“作為一個研究領(lǐng)域的行政倫理在美國的出現(xiàn)”一章中，特里·庫伯追溯了行政倫理作為一個研究領(lǐng)域從19世紀后期的早期到現(xiàn)今的發(fā)展狀況。本章的重點在于19世紀后期以來對行政倫理的文獻資料。庫伯檢視了諸多著作對這一主題的論述。在“行政倫理的研究及知識”一章中，喬治·弗雷德里克遜討論了公共管理研究的不同方法。具優(yōu)勢地位的是實證主義、理性主義和經(jīng)驗主義。有關(guān)倫理問題的知識、對倫理的態(tài)度及道德的行為就是通過研究才得以發(fā)展。在實證主義研究體系中，共五種方法，即調(diào)查、實驗、訪談、數(shù)據(jù)利用及案例研究。行政倫理研究中的后實證主義或者主觀研究方法包括歷史、自然探究和故事講述。弗雷德里克遜通過從許多渠道吸納案例的方法，基礎性地描述了這些不同方法之間的區(qū)別及相同之處。在“公共行政中的道德教育”一章中，卡特侖和登哈特論述了道德教育的必要性、道德課程的內(nèi)容及將道德納入課程的策略。“在職培訓中的道德”一章描述了公共領(lǐng)域服務中道德的缺失及道德培訓等相關(guān)事項的必要性。他首先描述了道德教育的不同方法。這主要是基于約翰·羅爾的工作。在“遵守道德”（Compliance Ethics）和“誠信道德”（Integrity Ethics）之間有一個區(qū)別。遵守道德是指雇員遵守有關(guān)法律、法規(guī)或正式規(guī)則，而誠信道德試圖傳授道德標準和道德價值。遵守道德具體指明“雇員不應該做的事項”，而誠信道德重點強調(diào)“雇員應該做的事項”。另外一個區(qū)別是基于“融合道德”（Fusion Ethics）和“整合道德”（Integration Ethics）的劃分。本章接著描述了美國公共部門中當下的道德培訓。在聯(lián)邦一級層次上，政府道德辦公室負責對在行政機構(gòu)中的官員及雇員提供指導。在州一級層次上，州政務會/理事會已在其藍皮書中編制準則，它是在每兩年編輯一次的龐大數(shù)據(jù)的基礎上編輯而成的。在地方一級層次上，全國城市聯(lián)盟的市政參考咨詢服務所及國際城市管理協(xié)會在界定道德方面發(fā)揮著積極作用。在職業(yè)層次上，治安官規(guī)范及培訓委員會負責向加利福尼亞州的所有法律執(zhí)行官員提供培訓。同樣，在不同的州還有其他的機構(gòu)。

第二部分“哲學視野中的公共行政管理”包括五個章節(jié)。在“哲學在行政倫理中的作用”中，查爾斯·J·?？怂梗–harles J.Fox）明確區(qū)分了哲學研究與倫理研究。?？怂勾_定了兩個向度，即基礎主義的目的論（因果關(guān)系）和義務論（責任本位）。接著他論述了不同哲學及向度在當今面臨的挑戰(zhàn)。大衛(wèi)·哈特（David Hart）在“行政管理與德性倫理”一節(jié)中將行政倫理描述為一種美德。美德倫理被分為六個類型:基本美德，道德優(yōu)秀，道德行動，道德意向和道德自愿，道德執(zhí)行和更新，過最好的生活。四個基本美德是:謹慎、公正、堅忍和節(jié)制。該章結(jié)尾論述了一個有美德的管理人員應該具備的素質(zhì)。拉爾夫·錢德勒（Ralph Chandler）在“行政倫理的義務論維度”一章中討論了由?？怂乖凇罢軐W在行政倫理中的作用”中所描述的兩個方向之一，比如，義務道德論。他界定并解釋了義務道德論的意義和影響，他還總結(jié)了18世紀哲學家康德的研究工作，他的研究工作產(chǎn)生了康德主義理論。另外，他還討論了其他兩個所謂的“單一規(guī)則義務論”理論:倫理、文化相對主義與泛愛論（Agapism）⑥。由杰拉爾德·M·波普斯（Gerald M.Pops）撰寫的下一章“行政倫理的目的論方法”討論了與如上所述的“義務論方法”相對的第二種方法。這是因為與義務論的方法相應的方法，這是不涉及責任的原則，但對一個人的善良行為的后果。這是一種與目的論相應而生的方法，因為它不像義務論方法那樣，它與遵守原則的義務沒有聯(lián)系，而是與一個人的行為后果的善意（Goodness）有關(guān)。

第三部分“行政倫理的背景”論述了公共行政得以運作的組織設置和公共領(lǐng)域。凱瑟琳·G·登哈特（Kathryn.G.Denhardt）撰寫的第一章“作為行政倫理語境的組織結(jié)構(gòu)”討論了組織結(jié)構(gòu)和行政倫理之間的關(guān)系。該組織結(jié)構(gòu)在塑造形成員工行為的價值觀方面發(fā)揮了重要作用。雖然它不可能直接影響行為，但可能會有影響員工行為的潛在因素:它充當價值觀的載體并將其加以制度化；它形塑并強化價值；它充當?shù)种仆饨缬绊懙钠琳希蛔詈笏洚斠环N對其內(nèi)部組織施加影響的病理學機制。接下來的一章“政府道德與企業(yè)文化”，由雷·E·格魯森尼克（Leigh E.Grosenick）撰寫，探討了政府組織道德的作用。它討論了文化在塑造員工的道德/不道德行為中的作用。在第12章“行政倫理的公共性”中，柯蒂斯·梵提瑞斯（Curtis Ventriss）從行政道德和公共道德之間的區(qū)分開始，認為后者作為一種更為寬泛的和更為合適的視角，在這一視角內(nèi)發(fā)展出了一種行政倫理。接著他提供了一些觀察，這些觀察顯示，在公共行政研究中關(guān)于對“公共（Public）”一詞含義的注意是令人吃驚的缺乏，然后對論述過這一論題的文獻進行回顧。這些文獻分為四類:古典的、新古典的、作為結(jié)果的和組織的。第四節(jié)——“維護道德行為:外部控制”——檢視了為鼓勵可欲行為（Desired Conduct）而設置的各種法律和組織機構(gòu)。根據(jù)“道德法典”的作者杰瑞米·F·普朗特（Jeremy F.Plant）的觀點，道德法典有助于界定可接受行為。一部成文法典可以被任何具有司法權(quán)的權(quán)力機構(gòu)執(zhí)行，比如，許多公司在它們的使命陳述中都有這部法典的某些成分。有些公司每一個墻壁上都刻寫著這些法典的條文。作者繼續(xù)回顧這一論題的文獻，并由國際城市管理協(xié)會的道德守則的例子得出結(jié)論。接下來由哈麗特·麥卡洛（Harriet McCullough）撰寫的一章“道德立法”追溯了自1960年以來與道德有關(guān)的法律的歷史?！版i只為紳士而備”，因此我們需要立法。

在《行政倫理學手冊》（第2版）中第二章“行政倫理學的哲學視角”中，作者對管理類高校將公共行政作為純粹技術(shù)性業(yè)務的做法提出強烈挑戰(zhàn)。為了審視倫理，?？怂梗‵ox）對不同的哲學基礎做了精彩的概述。他以闡述依賴于嚴格的等級制度基礎上的“經(jīng)典模式”的公共行政的正統(tǒng)起源為開始，結(jié)束時則對一種“新形式”的、盛行于今日的官僚機構(gòu)進行討論，在這種官僚機構(gòu)中，公共行政管理人員與公民以一種更直接地體現(xiàn)“新亞里士多德社群主義”的形式相聯(lián)系。本節(jié)還特別論及了摩根對公共利益、行政自由裁量權(quán)的論述，以及在個人主義和公共責任之間的內(nèi)在沖突，同時還論及了錢德勒⑦對道義論倫理與目的論倫理之間的基本區(qū)別，并由哈特以對美國式民主的獨特發(fā)展的精彩評論以及對更為嚴肅地宣誓就職以維護憲法的必要性論述做結(jié)尾［5］（pp.756－760）。

四、結(jié)論

美國行政倫理學的發(fā)展有著深刻的理念及實踐淵源。從宗教信仰來看，美國國父們多為虔誠的基督教徒，秉承基督教教義，這種宗教道德文化對美國行政道德的發(fā)展產(chǎn)生了深刻影響；從建國理念來看，美國的國父們對人性持嚴重的懷疑態(tài)度，集中表現(xiàn)在《聯(lián)邦黨人文集》中。這種思想觀念對美國的政治理念的影響是:必須依法立國、依法治國并依法治政，從而有了美國行政道德法治化的實踐；再從美國行政道德實踐來看，一直無法徹底消除的政府腐敗現(xiàn)象，特別是“水門事件”和“伊朗門事件”的發(fā)生，使本來對政府道德深信不疑的廣大美國人民對政府的道德問題產(chǎn)生了深刻的不信任，美國領(lǐng)袖的“道德楷?！毙蜗笠嗍幦粺o存，這種行政道德的現(xiàn)實直接促成了美國行政道德的改革及行政道德立法的實踐。

美國行政倫理學的發(fā)展與行政道德法治化的實踐和美國行政道德發(fā)展的實踐密不可分。美國行政道德發(fā)展的實踐為行政倫理學的發(fā)展提供了必要性和可能性，行政道德法治化的實踐則直接促進了作為一種社會科學的行政倫理學的發(fā)展和壯大，行政倫理學的興起和發(fā)展又會反過來推動行政道德建設和行政道德的法治化。事實上，這三者的關(guān)系很難用一種固定的模式予以界定，因為它們是相互關(guān)聯(lián)而又相互促進的。

美國行政倫理學的研究則集中反映在以庫伯為代表的一大批學者的行政學術(shù)思想中，而他們的行政倫理學思想則集中于《行政倫理學手冊》之中，這些思想是美國行政倫理學的最新成果，也是美國行政倫理思想的最佳注釋。

注釋:

①ASPA于1939年在芝加哥創(chuàng)建，1964年總部遷往政治中心首都華盛頓，奠定了它在公共行政領(lǐng)域的中心地位。ASPA現(xiàn)有會員9000多人，所主辦刊物有:月報《公共行政時代》（PA Times）和雙月刊《公共行政評論》（Public Administration Review），是有關(guān)公共行政領(lǐng)域的理論和實踐信息的最權(quán)威的刊物。ASPA于1952年第一次召開題為“公共服務的道德”的行政倫理專題討論會；1959年又召開了第二次行政倫理討論會，題為“行政的倫理”。進入20世紀70年代后類似的討論會越來越多。

②詳請參閱左秋明:《道德何以成為法律——以美國行政道德立法為視角》，西南政法大學博士學位論文，2011。

③見（古希臘）柏拉圖:《法律篇》，何勤華譯，商務印書館，2005年版，第12章。

④孔子的論述:“道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格”；“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星共之。”（《論語·為政》）

⑤特里·L·庫伯（Terry L.Cooper），美國著名的行政倫理學專家，現(xiàn)為南加州大學公共管理學院“公民與民主價值”專業(yè)教授。庫珀教授曾在美國公共行政學會“職業(yè)標準與倫理學委員會”工作，1988－1989年，他在香港中文大學講學，并致力于“香港高級公務員對于1997年回歸中國大陸的先期反映”問題的研究。庫伯教授的研究范圍還包括公民參與、美國傳統(tǒng)中的公民權(quán)等。他的著作《行政倫理學手冊》（第1版）（Handbook of Administrative Ethics（1nd ed.））（1994）奠定了其在該領(lǐng)域的著名專家地位，并被我國學者所熟知，《行政倫理學》一書更使其蜚聲海內(nèi)外。

⑥泛愛論（Agapism）宣布，愛（Love或者Agape）應該是唯一最終的價值，所有其他的價值都發(fā)源于它，或者唯一的道德誡命就是去愛。神學泛愛論認為，我們對上帝的愛是由彼此愛護來表現(xiàn)的。作為愛的倫理，泛愛論表明，我們應該在任何情況下都做最具愛心的事情，讓愛而不是由規(guī)則來決定我們的義務。作為不能兼而有之的二選一選擇（Alternatively），泛愛論設定了一套規(guī)則，并表明要遵守產(chǎn)生最大愛的這些規(guī)則。美國哲學家查爾斯·桑德斯·皮爾士（Charles Sanders Peirce）因為他的這一觀點——創(chuàng)造性的愛是宇宙中至關(guān)重要的東西——而使用了“agapism”這個詞。

⑦艾爾弗雷德·D·錢德勒（Alfred D.Chandler，Jr.1918—2007），偉大的企業(yè)史學家、戰(zhàn)略管理領(lǐng)域的奠基者之一。錢德勒于1918年生于美國特拉華州?！岸?zhàn)”期間，他從哈佛大學本科畢業(yè)后，到海軍服役五年。他于1952年在哈佛大學歷史系獲博士學位，隨后任教于麻省理工學院和霍普金斯大學。自1971年被哈佛商學院聘為企業(yè)史教授后，他一直在那里工作，直至近80歲退休。2007年5月9日去世，享年88歲。

［1］Alexander Hamilton.The Federalists，No.69［M］.New York:Random House Press，2001.

［2］Garrett Ward Sheldon.The Political Philosophy of James Madison［M］.Baltimore:The Hopkins University Press.2001.

［3］（轉(zhuǎn)）［美］馬國泉.行政倫理:美國的理論與實踐［M］.上海:復旦大學出版社，2006.

［4］胡林英.美國行政倫理學的研究及發(fā)展狀況［J］.道德與文明，2001，（5）.

［5］Terry L.Cooper.Handbook of Administrative Ethics（2nd ed.）［M］.New York:Marcel Dekker，2001.

［責任編輯:段志超］