盧曉蕊

（河南商業(yè)高等?？茖W(xué)校 思想政治理論教學(xué)部，河南 鄭州 450044）

迄今為止，西方公共行政理論的發(fā)展可以分為傳統(tǒng)公共行政、新公共行政、新公共管理和新公共服務(wù)四個(gè)階段，在其中貫穿著一條永恒的主線：效率與民主的關(guān)系。效率與民主在博弈中隨時(shí)而變、此消彼長(zhǎng)，在一定時(shí)期各領(lǐng)風(fēng)騷。傳統(tǒng)公共行政理論以效率原則為主導(dǎo)價(jià)值、最高標(biāo)準(zhǔn)，民主幾乎被擠出公共行政的研究領(lǐng)域；新公共行政則高舉社會(huì)公平與民主的大旗，效率退居次席；在新公共管理階段，效率原則以經(jīng)濟(jì)學(xué)與私人企業(yè)管理學(xué)理論為依托，在擴(kuò)充內(nèi)涵后以“績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)”的面目東山再起；新公共服務(wù)理論則以民主社會(huì)的公民權(quán)理論、社區(qū)和市民社會(huì)模型、組織人本主義和組織對(duì)話理論為基礎(chǔ)，在批評(píng)新公共管理理論中使民主的價(jià)值又卷土重來(lái)。

一、傳統(tǒng)公共行政理論：效率至上

西方公共行政學(xué)的傳統(tǒng)是以效率為目標(biāo)開(kāi)始的，威爾遜在其1887年的行政學(xué)開(kāi)山之作《行政學(xué)之研究》中明確提出：“行政學(xué)研究的目的，在于揭示政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作，以及政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用與能源方面用盡可能少的成本去完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ??！盵1]自威爾遜以來(lái)，效率原則一直是傳統(tǒng)公共行政追求的核心價(jià)值和最高標(biāo)準(zhǔn)，是“行政科學(xué)的大廈得以建立起來(lái)的價(jià)值基礎(chǔ)”，[2]而根據(jù)政治——行政二分法，民主則被劃為政治學(xué)的研究領(lǐng)域。

傳統(tǒng)公共行政理論的一系列代表人物，如泰勒、韋伯、懷特、古利克等人的理論或思想，無(wú)不充滿著為了追求效率目標(biāo)而謀求科學(xué)化、技術(shù)化的努力。如泰勒的科學(xué)管理理論的宗旨就是要“以最快的速度達(dá)到最高的效率”。[2]同樣，在韋伯的官僚制理論那里，以專業(yè)分工、層級(jí)結(jié)構(gòu)和非人格為基本特征的官僚制體制之所以被設(shè)計(jì)出來(lái)，也正是為了在“合理——合法”權(quán)威的基礎(chǔ)上，使組織更有效地實(shí)現(xiàn)效率目標(biāo)。古利克更是旗幟鮮明地宣稱：“在行政科學(xué)中（無(wú)論是公共行政，還是私人行政），基本的‘善’就是效率。……效率是行政管理的價(jià)值尺度中的頭號(hào)公理。”[3]

關(guān)于如何提高效率，以泰勒為代表的科學(xué)管理學(xué)派認(rèn)為關(guān)鍵因素是方法與技術(shù)，主張通過(guò)不斷試驗(yàn)，從實(shí)踐中不斷改進(jìn)管理方法與技術(shù)，不斷提高行政效率。韋伯的官僚制理論則從行政組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)合理性著眼，認(rèn)為行政效率的關(guān)鍵在于從事行政管理工作的各部門(mén)、各成員之間的協(xié)力與合作。而以法約爾、古利克為代表的功能學(xué)派則認(rèn)為行政效率的獲得，關(guān)鍵在于行政管理的各項(xiàng)功能的高效以及它們之間的合理搭配。

盡管這一時(shí)期的學(xué)者并沒(méi)有完全忽視民主的價(jià)值，如威爾遜曾呼吁美國(guó)應(yīng)該力求通過(guò)一門(mén)新的科學(xué)來(lái)使它的共和、民主憲政臻于完善；韋伯也指出，官僚體制化和民主化一般具有更加經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)。[2]但是在效率至上的背景下，“相對(duì)于結(jié)構(gòu)、控制和效率的關(guān)注，對(duì)民主的職責(zé)的關(guān)注雖然并非沒(méi)有，但是處于后排的位置?！盵4]

二、新公共行政：尋求社會(huì)公平與民主的價(jià)值

自20世紀(jì)40年代起，傳統(tǒng)公共行政這種過(guò)分注重效率，忽視民主等價(jià)值因素的做法，開(kāi)始不斷遭到批評(píng)。如羅伯特·達(dá)爾在《公共行政的三個(gè)問(wèn)題中》指出，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)把價(jià)值因素排除在學(xué)科研究的范圍之外，追求不考慮價(jià)值因素的效率標(biāo)準(zhǔn)在事實(shí)上是做不到的。沃爾多也指出：主流行政學(xué)的弊端之一，就體現(xiàn)在它過(guò)于重視對(duì)行政效率的追求，而忽視了民主、公正等其他價(jià)值。[5]此外，沃爾多還認(rèn)為雖然效率概念本身不是價(jià)值，但只有在價(jià)值觀念的框架內(nèi)，才是一個(gè)有用的概念，因?yàn)椴⒉皇怯行н_(dá)到“任何”目的都是合乎需要的。

1968年，沃爾多、弗雷德里克森等人在美國(guó)西拉丘茲大學(xué)的明諾布魯克會(huì)議中心召開(kāi)了一次學(xué)術(shù)會(huì)議，會(huì)議的論文于1971年以《走向一種新公共行政：明諾布魯克觀點(diǎn)》的書(shū)名結(jié)集出版，標(biāo)志著新公共行政理論的誕生。新公共行政理論的基本立論是：政治與行政二分法是不切實(shí)際的，公共行政不僅僅是執(zhí)行政策的工具，還應(yīng)擔(dān)負(fù)廣泛的社會(huì)責(zé)任，需要通過(guò)積極回應(yīng)社會(huì)公眾的需求而實(shí)現(xiàn)公共行政的民主政治責(zé)任和義務(wù)。新公共行政理論一改傳統(tǒng)公共行政效率至上的基本原則，高舉起社會(huì)公平與民主的大旗，將效率置于民主的價(jià)值之下。

首先，新公共行政在傳統(tǒng)公共行政的目標(biāo)中加入了社會(huì)公平這一價(jià)值目標(biāo)。傳統(tǒng)公共行政關(guān)注如下的兩個(gè)問(wèn)題之一：一是效率，即如何在可供利用資源的條件下提供更多更好的服務(wù)；另一個(gè)是經(jīng)濟(jì)，即如何消耗更少的資源而保持特定的服務(wù)水平。新公共行政則增加了這樣一個(gè)問(wèn)題：這種服務(wù)是否增進(jìn)了社會(huì)公平，這種觀點(diǎn)實(shí)際上意味著行政人員不能是價(jià)值中立的，他們必須擔(dān)負(fù)起對(duì)社會(huì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。

其次，新公共行政理論強(qiáng)烈關(guān)注民主的價(jià)值，主張民主行政，并以此作為新公共行政的“學(xué)術(shù)識(shí)別系統(tǒng)”。馬克·霍哲認(rèn)為“明諾布魯克會(huì)議與新公共行政所認(rèn)識(shí)到最為顯著的價(jià)值觀有社會(huì)公平、代表性、響應(yīng)、參與和社會(huì)責(zé)任感”，[6]而代表性、響應(yīng)、參與和社會(huì)責(zé)任感正是民主價(jià)值在公共行政中的具體體現(xiàn)。“社會(huì)公平”重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)所有公民平等的政治和社會(huì)機(jī)會(huì)；“代表性”關(guān)注政府是否真正代表了公眾，公眾對(duì)政府決策的影響程度有多大；“響應(yīng)性”要求政府更多地關(guān)注公眾的需要，積極回應(yīng)公眾的需求；“參與”尋求的是在組織機(jī)構(gòu)事務(wù)和公共政策的形成過(guò)程中，鼓勵(lì)所有公共管理者的參與；“社會(huì)責(zé)任感”則要求公共管理者要有道德意識(shí)，要以公眾利益為準(zhǔn)繩，履行它們的誓言和民事責(zé)任。新公共行政理論一直緊緊圍繞著上述民主價(jià)值而展開(kāi)，直到1988年，第二次明諾布魯克會(huì)議討論的重點(diǎn)仍是：公眾需要與可用資源的不平衡以及資源如何被用來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題；行政官員通過(guò)在他們的工作中采用民主的過(guò)程去保護(hù)民主和推動(dòng)民主的作用。[6]

三、新公共管理：“3E”的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)

從20世紀(jì)70年代末80年代初開(kāi)始，西方各國(guó)政府為了擺脫財(cái)政、管理和信任危機(jī)，以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私人企業(yè)管理理論為依托，掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大且曠日持久的政府改革運(yùn)動(dòng)，并催生了新公共管理理論。新公共管理理論主張摒棄公共服務(wù)由官僚組織壟斷的供給模式，在公共行政中引入市場(chǎng)機(jī)制和私營(yíng)部門(mén)的管理技術(shù)、管理手段，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)中的顧客導(dǎo)向，注重結(jié)果勝于規(guī)則，以建立一個(gè)低成本高效率的政府。

陳振明教授在國(guó)外許多學(xué)者對(duì)新公共管理描述的基礎(chǔ)上將新公共管理的范式特征概括為八個(gè)方面：（1）強(qiáng)調(diào)職業(yè)化管理。（2）明確的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)與績(jī)效評(píng)估。（3）項(xiàng)目預(yù)算與戰(zhàn)略管理。（4）提供回應(yīng)性服務(wù)。（5）公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的分散化和小型化。（6）競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入。（7）采用私人部門(mén)管理方式。（8）管理者與政治家、公眾關(guān)系的改變。[7]從這八項(xiàng)基本特征不難看出，新公共管理實(shí)際上是一種管理主義取向，而管理主義的取向也必然是效率主義取向，英國(guó)學(xué)者E·費(fèi)利耶（Ewan Felie）曾把新公共管理的效率取向歸納為“效率驅(qū)動(dòng)模式”。他認(rèn)為，這種模式代表了將私人部門(mén)管理方法和技術(shù)引入到公共部門(mén)的嘗試，強(qiáng)調(diào)公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)一樣以提高效率為核心。美國(guó)學(xué)者戴維·奧斯本所主張的“企業(yè)家政府”也是意在政府官員應(yīng)當(dāng)像企業(yè)家那樣，用企業(yè)家精神去有效率地運(yùn)作政府。

傳統(tǒng)公共行政理論將行政效率僅定位于行政系統(tǒng)本身，這是一種內(nèi)部效率。與此不同，新公共管理理論首先關(guān)注的是行政系統(tǒng)與外部的關(guān)系，即外部效率，然后才是行政系統(tǒng)內(nèi)部的效率。新公共管理理論首先努力劃定政府與市場(chǎng)、政府與第三部門(mén)之間的效率優(yōu)勢(shì)范圍，主張政府只有在自己的效率優(yōu)勢(shì)范圍內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)才真正是有效率的；否則，不論政府自身的效率有多高，政府活動(dòng)都是一種浪費(fèi)。其次，新公共管理突破了傳統(tǒng)公共行政的機(jī)械效率原則，而代之以“三E”（Economy、Efficiency、Effectiveness即經(jīng)濟(jì)、效率、效果）標(biāo)準(zhǔn)，從而實(shí)現(xiàn)了從“效率優(yōu)位”向“績(jī)效優(yōu)位”的轉(zhuǎn)變。與傳統(tǒng)公共行政的機(jī)械效率原則相比，“三E”的效率原則最主要的是增加了“效果”這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)始重視行政管理活動(dòng)“對(duì)誰(shuí)有效率”這一問(wèn)題。這一點(diǎn)連同市場(chǎng)機(jī)制的引入以及顧客至上、結(jié)果導(dǎo)向等原則的采用，使公民對(duì)政府提供的服務(wù)有了選擇權(quán)，改變了公民的純粹被動(dòng)地位，從而使新公共管理具有了一定的民主意蘊(yùn)。這樣，在汲取了民主價(jià)值中的一些符合自身需要的有益因素后，效率原則以績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的面目取代民主重新在公共行政中占據(jù)了主導(dǎo)價(jià)值地位。

四、新公共服務(wù)：民主的回歸

盡管新公共管理把效率的內(nèi)涵由機(jī)械效率、內(nèi)部效率擴(kuò)展至服務(wù)效率、外部效率有一定的民主意蘊(yùn)，但其本身畢竟是一種強(qiáng)調(diào)效率與工具理性的管理主義。正因?yàn)槿绱?，新公共管理理論遭到了不少學(xué)者和實(shí)踐家的激烈批評(píng)，他們對(duì)新公共管理的效率與工具理性表示出了深深的擔(dān)憂，認(rèn)為如果公共行政過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)效率和工具理性的追求，就會(huì)無(wú)暇顧及公共利益、公民權(quán)利、政治參與、社會(huì)責(zé)任等根本價(jià)值和目的，只是淪為一種執(zhí)行和管理的工具，從而無(wú)力擔(dān)負(fù)起捍衛(wèi)公共行政的“公共性”和民主政治價(jià)值的責(zé)任。在這類對(duì)新公共管理的批評(píng)中，美國(guó)學(xué)者羅伯·B·特丹哈特和珍妮特·V·丹哈特的新公共服務(wù)理論漸成體系。

新公共服務(wù)理論以民主社會(huì)的公民權(quán)理論、社區(qū)和市民社會(huì)模型和組織人本主義和組織對(duì)話理論為基礎(chǔ)，提出了七個(gè)觀點(diǎn)，對(duì)新公共管理進(jìn)行了批評(píng)：（1）服務(wù)而非掌舵。公共行政官員的作用不應(yīng)當(dāng)像新公共管理理論所主張的那樣，定位在“掌舵”上，而應(yīng)當(dāng)將公民放在第一位，把合適的參與者聚攏在一起進(jìn)行磋商和談判，以共同尋求解決問(wèn)題的方案，從而將自己的角色由公共服務(wù)的供給者轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)節(jié)者、協(xié)調(diào)者，甚至是裁決者，以幫助公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的共同利益。（2）公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品。政治家、公共行政官員通過(guò)協(xié)商的過(guò)程找到解決問(wèn)題的方案并不重要，這只是一個(gè)副產(chǎn)品，重要的是要將公民和他們共同置于廣泛的對(duì)話和協(xié)商中，以建立集體的、共享的公共利益觀念。（3）戰(zhàn)略地思考，民主地行動(dòng)。公共行政官員要確保政府對(duì)公眾是開(kāi)放的，可以通過(guò)與公眾的協(xié)商和對(duì)話這種集體努力和協(xié)作的過(guò)程，敏感地對(duì)公眾的需求做出響應(yīng)，最有效地、最負(fù)責(zé)任地將符合公共需要的政策和計(jì)劃執(zhí)行下去，以實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)于公民、為公民權(quán)創(chuàng)造機(jī)會(huì)的宗旨。（4）服務(wù)于公民而不是顧客。由于“顧客”的需求具有不平等性、短期性和自私性，因此公共行政官員不應(yīng)當(dāng)首先或者專門(mén)回應(yīng)“顧客”的需求，而應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)更多的人履行他們作為“公民”的責(zé)任和義務(wù)，然后積極地回應(yīng)“公民”的需求和呼聲。（5）責(zé)任并不是單一的。公共行政官員的責(zé)任，不僅僅是訴諸市場(chǎng)機(jī)制的力量，像企業(yè)家那樣實(shí)現(xiàn)效率和回應(yīng)性，他們也應(yīng)該關(guān)注公共利益、憲法和法令、社會(huì)價(jià)值觀、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和民主準(zhǔn)則等一系列制度和標(biāo)準(zhǔn)。（6）重視人而不只是生產(chǎn)率。如果只關(guān)注組織個(gè)體成員的利益，而不能同時(shí)關(guān)注他們的價(jià)值觀，那么對(duì)他們的控制將會(huì)以失敗告終，因此公共行政要在尊重所有人的基礎(chǔ)上通過(guò)合作和共同領(lǐng)導(dǎo)的過(guò)程來(lái)運(yùn)作，只有這樣，才更有可能獲得成功。（7）超越企業(yè)家身份，重視公民權(quán)和公共服務(wù)。公共行政官員應(yīng)該在思想上認(rèn)識(shí)到，他們并不是公共項(xiàng)目和公共資源的擁有者，而是應(yīng)當(dāng)作為公共資源的管家、公共組織的管理人、公民權(quán)和民主對(duì)話的促進(jìn)者、社區(qū)參與的催化劑和街道層次的領(lǐng)導(dǎo)者來(lái)服務(wù)于公民。

可以看出，新公共服務(wù)所強(qiáng)烈關(guān)注的是公民權(quán)利、公共利益、社會(huì)責(zé)任等民主行政的核心價(jià)值，而效率則被置于這些民主價(jià)值之下。被新公共管理的效率和工具理性所排擠的民主價(jià)值在新公共服務(wù)這里又重新回歸。盡管與新公共管理相比，新公共服務(wù)的理論體系尚不成熟，但它卻從一個(gè)側(cè)面提醒我們，“在民主社會(huì)里，當(dāng)我們思考治理制度時(shí)，對(duì)民主價(jià)值的關(guān)注應(yīng)該是極為重要的。效率和生產(chǎn)力等價(jià)值觀不應(yīng)喪失，但應(yīng)當(dāng)被置于民主、社區(qū)和公共利益這一更廣泛的框架體系之中?！盵8]

五、結(jié) 語(yǔ)

在以上西方公共行政理論發(fā)展的四個(gè)階段中，新公共行政由于缺乏概念和理論上的連貫性，并未最終落地生根；新公共服務(wù)盡管被不少學(xué)者看作是新公共管理的一種替代模式，但與新公共管理相比卻并不成熟。而傳統(tǒng)公共行政與新公共管理在理論上則相對(duì)成熟，影響較大?？梢哉f(shuō)在效率與民主的博弈中，效率取向在總體上稍占上風(fēng)，而新公共行政與新公共服務(wù)更像是對(duì)以效率取向?yàn)樵瓌t傳統(tǒng)公共行政和新公共管理不要偏離民主軌道、忽視民主社會(huì)基本價(jià)值的忠告。

實(shí)際上，在西方公共行政的發(fā)展過(guò)程中，效率與民主、責(zé)任、公平等價(jià)值取向從來(lái)都是交叉存在的，只是在一定階段有所側(cè)重。效率與民主二者對(duì)公共行政來(lái)說(shuō)均具有不可或缺的價(jià)值，任何偏廢其一的做法都是錯(cuò)誤的。拋棄了民主價(jià)值為指導(dǎo)的效率是無(wú)意義的效率，而拋棄了效率為依托的民主也必將是低水平的民主。盡管由于效率與民主之間的矛盾性使公共行政在一定時(shí)期根據(jù)社會(huì)狀況把其中一個(gè)價(jià)值至于另一個(gè)之上，甚至過(guò)分強(qiáng)調(diào)“此”而忽視“彼”；但它們之間的統(tǒng)一性卻要求我們?cè)诠残姓难芯恐信で蠖咧g的契合點(diǎn)，“效率優(yōu)位”或“民主優(yōu)位”只是一種過(guò)程，而目的則是實(shí)現(xiàn)效率與民主的最大融合與相互促進(jìn)。

[1] 羅伯特·丹哈特.公共組織理論[M].北京:華夏出版社,2002.

[2]夏書(shū)章.行政管理學(xué)[M].北京:高等教育出版社.廣州:中山大學(xué)出版社,2003.

[3]ROBERT A.DAHL.The Science of Public Administration:Three Problems[C]∥in Classics of Public Administration.Moore Publishing Company inc,2000.

[4]羅伯特·丹哈特.公共組織理論[M].北京:華夏出版社,2002.

[5]張康之.公共行政學(xué)[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2002.

[6]馬克·霍哲,張夢(mèng)中.新公共行政:尋求社會(huì)公平與民主價(jià)值[J].中國(guó)行政管理,2001,(2).

[7]陳振明.評(píng)西方的“新公共管理”范式[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2000,(6).

[8]羅伯·B·特丹哈特,珍妮特·V·丹哈特.新公共服務(wù):服務(wù)而非掌舵[J].中國(guó)行政管理,2002,(10).