宋佳寧

（中國社會(huì)科學(xué)院研究生院，北京 102488）

一、事件背景

隨著2013年9月新學(xué)期的開始，中國大多數(shù)城市的交管部門又開始新一輪對各個(gè)學(xué)校上路校車的例行檢查。此類報(bào)道將校車安全問題再次納入人們的視野。不禁使筆者想起了2011年中國大陸頻發(fā)的多起嚴(yán)重校車事故。令人欣慰的是，兩年之后，教育部在2013年初的相關(guān)報(bào)告中指出，《校車安全管理?xiàng)l例》出臺(tái)之后的一年，2012年全國中小學(xué)生上下學(xué)交通事故起數(shù)、死亡人數(shù)、受傷人數(shù)等分別較上年度有大幅度下降。然而，法律法規(guī)的出臺(tái)以及各地政府部門的重視卻仍未徹底杜絕校車安全事故。截至2013年7月，全國就已發(fā)生11起中小學(xué)、幼兒園校車死傷事故。盡管事故的嚴(yán)重程度和死傷人數(shù)都較2011年相差很多，但仍然牽動(dòng)著無數(shù)父母的心。

首先應(yīng)明確校車的含義。我們可以從2012年4月開始施行的《校車安全管理?xiàng)l例》（以下簡稱《管理?xiàng)l例》）中找到答案?！豆芾?xiàng)l例》第2條中明確規(guī)定“校車，是指依照本條例獲得使用許可，用于接送接受義務(wù)教育的學(xué)生上下學(xué)的7座以上的載客汽車?！逼浜诵墓δ苁窃诒Ｕ铣塑囉變骸W(xué)生人身安全的前提下，高效、準(zhǔn)時(shí)地將其送往目的地。但是僅2011年我國發(fā)生的嚴(yán)重校車事故就達(dá)14起，造成幼兒或?qū)W生死亡42人，重傷超過100人，事故發(fā)生地遍及全國11個(gè)省市。中國校車到底怎么了？

二、解析我國校車事故頻發(fā)的原因

（一）我國校車發(fā)展現(xiàn)狀綜述

校車安全事件之所以備受社會(huì)關(guān)注，一方面是因?yàn)樾＼嚢踩P(guān)系到千千萬萬孩子的生命安全；另一方面，由于有相當(dāng)一部分校車安全事故的發(fā)生在我國農(nóng)村地區(qū)，部分學(xué)者認(rèn)為究其主要原因是我國教育資源分布不均所致。由此而引發(fā)了學(xué)界關(guān)于兒童受教育權(quán)的保障、兒童基本生命權(quán)的維護(hù)等問題的激烈討論。

當(dāng)前中國校車發(fā)展存在極大的地域差異已經(jīng)成為不爭的事實(shí)。教育部于2011年做過一項(xiàng)名為“中小學(xué)上下學(xué)出行方式的調(diào)查”，調(diào)查結(jié)果顯示：目前我國在校中小學(xué)學(xué)生共1.8億人。而全國目前有接送學(xué)童的校車28.5萬輛，其中符合國家標(biāo)準(zhǔn)要求的僅占總量的10.32%。2006年教育部公布的另一份報(bào)告中明確指出，交通事故是引起中小學(xué)校園安全事故的主要原因之一，其中，72.23%發(fā)生在農(nóng)村。有記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在北京、上海等大城市，中小學(xué)生接送任務(wù)基本由家長或公交公司承擔(dān)。而部分擁有校車的學(xué)校其校車質(zhì)量也參差不齊，以北京為例，私立學(xué)校、國際學(xué)校較多租用或購買價(jià)值高達(dá)70－80萬的高檔車輛用來接送學(xué)生；而普通學(xué)校則多雇傭較為低廉的客運(yùn)公司或汽車租賃公司的車輛。與此相對應(yīng)的是廣大農(nóng)村和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)更為混亂的校車局面。在這些地區(qū)，大多數(shù)學(xué)校沒有能力提供專門的校車，家長大多會(huì)選擇“黑校車”來接送孩子上下學(xué)。然而，這些“黑校車”本身即存在巨大安全隱患。首先，車主一般都為私人經(jīng)營，為保障利潤的最大化，部分“黑校車”超載嚴(yán)重。其次，大部分“黑校車”車況很差，一般為報(bào)廢車或改裝車。駕駛員并未進(jìn)行過任何專業(yè)培訓(xùn)，疲勞駕駛的情況也并不少見。

（二）校車事故頻發(fā)的原因

如上所述，現(xiàn)階段我國校車事故大多發(fā)生在農(nóng)村或城鄉(xiāng)結(jié)合部。雖然自然條件復(fù)雜和車況較差一定程度上導(dǎo)致這一地區(qū)成為事故多發(fā)區(qū)。但多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，板子應(yīng)該打在農(nóng)村“撤點(diǎn)并?！敝贫壬?。

從2002年開始，鑒于我國適齡兒童數(shù)量大幅度減小，很多農(nóng)村小學(xué)荒置或生源較少。為實(shí)現(xiàn)教育資源的公平合理分配，我國農(nóng)村開始了大規(guī)模的“撤點(diǎn)并?！?，即將臨近鄉(xiāng)村數(shù)個(gè)小學(xué)撤銷并合并成立中心校，一方面可以保證學(xué)校生源，進(jìn)而大幅度降低教育成本；另一方面，并校之后的教育投入得到整合和合理配備，對于提高農(nóng)村中小學(xué)教育水平有很大幫助?！皳?jù)統(tǒng)計(jì)，我國農(nóng)村小學(xué)校數(shù)量從1997年的51萬多所減少到2009年的23萬多所，減幅達(dá)54.9%?！薄俺伏c(diǎn)并?！庇昧耸甑臅r(shí)間，將我國農(nóng)村曾經(jīng)存在的“一村一?！钡木置鎻氐状蚱啤?/p>

客觀上講，“撤點(diǎn)并?！敝贫却_實(shí)存在其必要性和合理性，也獲得了很多學(xué)生家長的支持和擁護(hù)。畢竟孩子進(jìn)入縣里的“中心?！鄙蠈W(xué)，能夠有更多的機(jī)會(huì)獲得更好的教育。但是，該制度也直接導(dǎo)致學(xué)生“上學(xué)難”問題。部分孩子在村小學(xué)被撤之后每天需要走20多里的山路上下學(xué)。由于上學(xué)路程太遠(yuǎn)，在沒有校車的情況下，就只能依靠家長接送。但是大量留守在農(nóng)村的是沒有勞動(dòng)能力的老人，他們大多沒有精力或能力每天接送孫輩。正如羅爾斯在其《正義論》中提到的，“由于我們被迫在所珍視的價(jià)值中進(jìn)行選擇，或者當(dāng)我們必須顧及別人的要求而限制我們的價(jià)值選擇時(shí)，我們就會(huì)在確定價(jià)值的優(yōu)先次序和作出調(diào)試過程中面臨各種重大困難?！币虼耍瑸榱吮ＷC孩子有學(xué)上，對于“黑校車”的選擇也就不可避免。退一步講，即使學(xué)校提供校車，每年近千元的車費(fèi)對于相當(dāng)部分貧困家庭來說也是承擔(dān)不起的。

三、給孩子一輛安全的校車

據(jù)教育部2012年不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國校車資源十分緊缺，平均超過6000名適齡學(xué)童才擁有一輛正規(guī)的專業(yè)校車。廣大農(nóng)村地區(qū)校車缺乏的現(xiàn)象尤為嚴(yán)重，很多家長甚至提出“要么恢復(fù)村校，要么開通校車”。有學(xué)者指出，校車在我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)成了一個(gè)硬要求。那么剩下的問題就是：如何辦好校車？如何為孩子們提供安全、快捷的校車服務(wù)？也許我們可以從西方國家的經(jīng)驗(yàn)中獲得一些啟示。

（一）他山之石：美國校車制度介紹

美國校車制度已經(jīng)有超過百年的歷史，并以其安全、公平、高效的價(jià)值理念而聞名于世。每天有45萬輛美國校車接送2500萬學(xué)童上學(xué)和回家，全美乘坐校車的中小學(xué)生超過總數(shù)的一半以上。學(xué)童乘坐校車是完全免費(fèi)的，美國政府每年花費(fèi)在每個(gè)學(xué)童上的校車費(fèi)用超過500美元。

在法律層面實(shí)現(xiàn)對校車的全面保護(hù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國聯(lián)邦政府和州政府關(guān)于校車的法律有超過500多項(xiàng)，“涉及從車體結(jié)構(gòu)、防傾覆保護(hù)、剎車裝置，到車內(nèi)座椅方向、殘疾車上下通道、緊急出口等34個(gè)方面?！比?0個(gè)州都有專項(xiàng)法律明文規(guī)定校車享有同救護(hù)車、警車及救火車相等的路權(quán)。“9·11”事件之后甚至將校車納為“最易被攻擊的對象”，規(guī)定攻擊校車屬于嚴(yán)重的聯(lián)邦罪行。在制作質(zhì)量和技術(shù)方面，校車由專門廠家制作，享有“客車的設(shè)施，卡車的骨架”之美譽(yù)。

如今，美國已經(jīng)逐漸形成了“聯(lián)邦、州以及當(dāng)?shù)卣?jí)共同管理的校車服務(wù)機(jī)制”。不僅如此，該制度還成為美國義務(wù)教育制度中的一項(xiàng)重要組成部分。在每個(gè)學(xué)期開學(xué)之前，各學(xué)區(qū)教育部門和交通管理部門都會(huì)舉行名為“第一次乘坐校車”的系列安全教育活動(dòng)；同時(shí)，平時(shí)在校期間，老師也會(huì)加強(qiáng)對孩子們進(jìn)行關(guān)于乘坐校車及交通安全的教育。

（二）對我國校車制度的啟發(fā)

中共中央政治局委員、國務(wù)委員劉延?xùn)|在出席全國繼續(xù)教育工作會(huì)議暨高等教育自學(xué)考試制度建立30周年紀(jì)念大會(huì)時(shí)表示，國務(wù)院已經(jīng)將中小學(xué)校車的問題納入議程，發(fā)改委、教育部等多個(gè)部門正在進(jìn)行研究?？梢钥闯觯＼噯栴}目前已經(jīng)得到了最高領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視，但是具體如何做到“為孩子們提供一輛安全校車”，還是一個(gè)需要嚴(yán)肅討論的問題。

首先，誰來出錢買校車？《校車安全管理?xiàng)l例》中已經(jīng)給出了答案。該草案第三條明確指出：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，發(fā)展城市和農(nóng)村的公共交通，合理規(guī)劃、設(shè)置公共交通線路和站點(diǎn)，為需要乘車上下學(xué)的學(xué)生提供方便。對確實(shí)難以保障就近入學(xué)，并且公共交通不能滿足學(xué)生上下學(xué)需要的農(nóng)村地區(qū)，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，保障接受義務(wù)教育的學(xué)生獲得校車服務(wù)?！贝送猓皣医⒍嗲阑I措校車經(jīng)費(fèi)的機(jī)制，并通過財(cái)政資助、稅收優(yōu)惠、鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)等多種方式，按照規(guī)定支持使用校車接送學(xué)生的服務(wù)。支持校車服務(wù)所需的財(cái)政資金由中央財(cái)政和地方財(cái)政分擔(dān)，具體辦法由國務(wù)院財(cái)政部門制定。支持校車服務(wù)的稅收優(yōu)惠辦法，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的稅收管理權(quán)限制定。”相較于2011年出臺(tái)的《校車安全條例（草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）中僅規(guī)定“國家通過財(cái)政資助、稅收優(yōu)惠、鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)等多種方式，支持使用校車接送學(xué)生的服務(wù)。支持校車服務(wù)所需的財(cái)政資金由中央財(cái)政和地方財(cái)政分擔(dān)”有了較大進(jìn)步。《征求意見稿》中雖然已明確了購買主體，但在具體實(shí)施操作層面上并沒有進(jìn)行清楚的界定。在涉及國家財(cái)政資助和社會(huì)捐助等方式的比例分擔(dān)方面也沒有規(guī)定，操作性較差，可能導(dǎo)致增加學(xué)生家長負(fù)擔(dān)的情況。同時(shí)仍應(yīng)注意，校車購買費(fèi)用僅占校車費(fèi)用中的很小部分，高額的維修費(fèi)用、保養(yǎng)費(fèi)用才是很多地方不敢購買專業(yè)校車的重要原因。這部分費(fèi)用由誰負(fù)擔(dān)和如何負(fù)擔(dān)的問題，也是當(dāng)前校車制度的一大難題。大部分學(xué)者認(rèn)為，校車費(fèi)用問題應(yīng)該采用政府占大頭，地方財(cái)政占小頭，一定情況下學(xué)生家長承擔(dān)一部分的原則，按照各地不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，“具體操作方法由財(cái)政部分和各地相關(guān)部門來聯(lián)合制定。”這些意見都在《管理?xiàng)l例》中有了較好的體現(xiàn)。

其次，校車應(yīng)該優(yōu)先給誰的問題。按照教育部的測算，如果要全部解決我國中小學(xué)生校車問題，目前至少需要150萬輛校車，加上配置費(fèi)、維修費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用，需要財(cái)政4600億元的投入。這么一大筆錢很難一步到位，那么“校車應(yīng)該優(yōu)先給誰”？羅爾斯《正義論》的觀點(diǎn)是，所有的社會(huì)基本善—自由和機(jī)會(huì)、收入和財(cái)富及自尊的基礎(chǔ)—都應(yīng)當(dāng)被平等地分配，除非對一些或所有社會(huì)基本善的一種不平等分配有利于最不利者。大量調(diào)查研究表明，當(dāng)前我國農(nóng)村地區(qū)相較于城市地區(qū)對于校車存在更為迫切的需求。一些學(xué)者認(rèn)為，大量引進(jìn)美國“大鼻子”校車即可以從根本上解決農(nóng)村地區(qū)錢少、買不起校車，甚至超載問題。但是，筆者認(rèn)為，這種“一刀切”的解決態(tài)度是不合適的，至少不適用于我國這樣一個(gè)自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境特別復(fù)雜的國家。我國一些農(nóng)村地區(qū)路況十分特殊，大型的美版校車在狹窄的山路或水路上可能根本沒有用武之地，甚至更加容易發(fā)生交通事故。被中國媒體推崇為“德清經(jīng)驗(yàn)”的浙江德清在購買校車時(shí)，也是經(jīng)過實(shí)地考察之后，決定因地制宜，在少數(shù)偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村選擇使用“體量較小的校車”而非“大鼻子”。

再次，在硬件問題解決之后，“軟件”問題才是關(guān)鍵。要重視對于學(xué)生、校車司機(jī)、校車公司及一般民眾進(jìn)行“校車安全”教育。一方面，在法律層面上樹立“校車安全高于一切”的原則，為校車確立一定的路權(quán)和權(quán)威。如校車優(yōu)先通過的權(quán)利、校車使用公交專用車道的權(quán)利，以及在校車上下學(xué)生及?？繒r(shí)，其他車輛應(yīng)當(dāng)具有停車或避讓的責(zé)任等。同時(shí)，要保證校車“公益用車”性質(zhì)，倡導(dǎo)校車專車專用，防止校車私用現(xiàn)象的出現(xiàn)。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)對于學(xué)生及校車司機(jī)的交通安全教育，提高其專業(yè)素養(yǎng)及責(zé)任心，保證學(xué)生能夠真正乘坐上令人安心的校車。

（三）聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》的適用

聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》在1989年11月第44屆聯(lián)合國大會(huì)上以25號(hào)決議被通過，于1990年9月2日生效，被認(rèn)為是世界法制史上首部保護(hù)兒童權(quán)益的國際法律文書。《公約》共54項(xiàng)條款，確立的4項(xiàng)基本原則包括：無歧視原則、兒童利益最大化原則、生存和發(fā)展權(quán)以及尊重兒童的想法。目前，世界上絕大多數(shù)國家已加入該公約。中國政府于1989年參與《兒童權(quán)利公約》的起草工作。截至2012年，該公約已經(jīng)在我國正式生效20年。

聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》第2條第2款中明確規(guī)定“締約國應(yīng)采取一切適當(dāng)措施確保兒童受到保護(hù)?！北緱l款作為《兒童權(quán)利公約》的綱領(lǐng)性條款為締約國政府施加強(qiáng)制性義務(wù)，要求各國政府“確保每一位兒童的生命與人身安全，為他們提供健康成長的社會(huì)環(huán)境，是每一個(gè)法治政府的神圣使命”。毋庸置疑，在加入公約短短的20年間，我國政府在兒童權(quán)益保障方面做了很多工作，也取得了較大的成就。但從兒童人權(quán)的角度出發(fā)，尤其是在校車安全問題上，我國在立法、司法和執(zhí)法層面上確實(shí)存在較多問題。作為《兒童權(quán)利公約》的堅(jiān)持支持者和擁護(hù)者，按照“條約必須遵守”這一古老國際法原則，我國政府在簽署公約之后，就必須履行公約規(guī)定的義務(wù)，承擔(dān)公約下的國際法義務(wù)。在對校車質(zhì)量問題、“黑校車”非法運(yùn)營問題出重拳整治的過程中，應(yīng)首先從根本上解決我國教育資源分配嚴(yán)重不均的問題。誠然，教育資源的分配與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r呈正比，但在衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展與兒童的受教育權(quán)之間的關(guān)系時(shí)，我國政府理應(yīng)將天平向兒童傾斜，這也與《兒童權(quán)利公約》中“兒童利益最大化”原則相謀和。

結(jié)語

有些時(shí)候，我們的政策出發(fā)點(diǎn)是好的，但是由于個(gè)別人在執(zhí)行時(shí)，沒有真正把“全心全意為人民服務(wù)”這句話作為工作宗旨，僅從完成任務(wù)的角度出發(fā)，事事搞“一刀切”，導(dǎo)致事情的結(jié)果往往與預(yù)期相去甚遠(yuǎn)。農(nóng)村撤點(diǎn)并校是這樣，黑校車也是這樣。真心地希望我國政府在處理事關(guān)民生，特別是關(guān)系到兒童福利和基本人權(quán)的問題時(shí)，努力踐行在《兒童權(quán)利公約》中的諾言，以“兒童利益最大化”為行政行為的根本出發(fā)點(diǎn)，“終結(jié)校車之殤，勿再愧對孩子”。就像《我們兒童：世界兒童問題首腦會(huì)議后續(xù)行動(dòng)十年期終審查》開篇中提到的，“我們都曾經(jīng)是兒童。我們都希望孩子們幸福，這一直是并將繼續(xù)是人類最普遍珍視的愿望”。

［1］吳鵬飛.校車安全與兒童權(quán)利保護(hù)：兒童福利的視角［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（02）.

［2］丁芝華.我國校車安全管理的現(xiàn)狀、問題與完善對策［J］.中國公共安全，2010，（04）.

［3］劉亞娜.大力度推進(jìn)“校車安全工程”—兼論國外校車安全管理經(jīng)驗(yàn)［J］.理論探索，2012，（01）.

［4］滕燕.校車安全立法的冷思考—兼評(píng)《校車安全條例（草案）》［J］.寧夏社會(huì)科學(xué)，2012，（02）.