唐立寧

(山東英才學(xué)院 學(xué)前教育研究中心，山東 濟(jì)南 250104)

普及公平而有質(zhì)量的學(xué)前教育在今天逐漸成為社會(huì)的共識(shí)，學(xué)前教育的功能價(jià)值和公益性質(zhì)使得提高普及率、促進(jìn)教育公平成為一種基本的價(jià)值訴求?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《教育規(guī)劃綱要》)提出了“基本普及學(xué)前教育”的發(fā)展目標(biāo)，旨在為適齡兒童提供公平的學(xué)前教育機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)教育的起點(diǎn)公平。然而在我國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)城鎮(zhèn)與農(nóng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等發(fā)展的巨大差異導(dǎo)致了學(xué)前教育領(lǐng)域發(fā)展的不均衡。我們?cè)趯W(xué)前教育的普及中，必須同時(shí)考量城鄉(xiāng)各自不同的條件和情況，結(jié)合各自存在的問(wèn)題和困境，有差別地進(jìn)行支持和指導(dǎo)。因此，秉持公平的差別原則，針對(duì)城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展的不同特點(diǎn)開(kāi)展工作，通過(guò)提供“不平等”的機(jī)會(huì)和資源來(lái)消除既存的現(xiàn)實(shí)不平等，最終實(shí)現(xiàn)事實(shí)上的教育公平。

一、從差別原則視角下看教育公平

(一)差別原則對(duì)教育公平實(shí)現(xiàn)路徑的要求

哲學(xué)家羅爾斯在《正義論》中提出了公平的兩大原則：平等自由原則和差別原則。差別原則又被闡釋為“合乎最小受惠者的最大利益”，意思是“社會(huì)與經(jīng)濟(jì)利益的公平分配并不是傾向于對(duì)社會(huì)做出貢獻(xiàn)大從而擁有強(qiáng)勢(shì)社會(huì)地位的人，而是傾向和施惠于因?yàn)樘熨x或社會(huì)等方面的原因處于社會(huì)底層或弱勢(shì)地位的人”。這種事實(shí)上的平等，需要以“不平等”作為前提，對(duì)先天不利者和有利者使用不同的標(biāo)尺，對(duì)弱者實(shí)行某種補(bǔ)償，從而達(dá)到“公平”。

教育公平是社會(huì)公平價(jià)值在教育領(lǐng)域的延伸和體現(xiàn)，包括教育機(jī)會(huì)平等、教育過(guò)程平等和教育結(jié)果平等等方面。我們可以將教育公平理解為在教育公共資源供給和配置的過(guò)程中以平等、均衡為目的，實(shí)現(xiàn)資源的合理安排和有效利用，以保障個(gè)體與群體在教育實(shí)踐活動(dòng)中得其所應(yīng)得。在教育過(guò)程中，尤其是在學(xué)前教育這一具有明顯保障性、奠基性、全局性的教育階段，應(yīng)盡量避免每個(gè)兒童因其所占有的社會(huì)資源的不同而造成的在接受教育的過(guò)程中所獲取的教育機(jī)會(huì)和教育效果的千差萬(wàn)別。要實(shí)現(xiàn)這一理想，以普及為目標(biāo)的社會(huì)和政府所要做的，并非給予資源優(yōu)勢(shì)群體以更豐富的資源，讓其“錦上添花”，更重要的應(yīng)該是從政策上開(kāi)始對(duì)弱勢(shì)群體給予更多的考慮和傾斜，做到“雪中送炭”。因此，為保證個(gè)體和群體在受教育過(guò)程中享有盡可能的平等和公平，減少因?yàn)楣逃猩鐣?huì)條件因素導(dǎo)致的差異，政府與社會(huì)在教育資源的分配中需要考慮遵循“差別原則”，以最大程度上追求教育的公平。

(二)公平的差別原則對(duì)學(xué)前教育普及工作思路的啟示

在世界任何一個(gè)國(guó)家，即便是發(fā)達(dá)國(guó)家，學(xué)前教育的資源都是有限的，很難由政府全權(quán)包辦。差別原則在關(guān)注“最少受惠者”的基礎(chǔ)上，也遵循著效率原則，即將有限資源優(yōu)先分配給能帶來(lái)最大收益的人群。在學(xué)前教育的普及工作中，提高弱勢(shì)群體，尤其是農(nóng)村學(xué)前兒童的入園率能夠直接提高全國(guó)入園率水平。因此，在資源有限的情況下，很多國(guó)家都主張通過(guò)進(jìn)行弱勢(shì)補(bǔ)償來(lái)盡可能地消除教育中的不公平，從政策到行為上向弱勢(shì)群體傾斜。在實(shí)現(xiàn)普及的過(guò)程中，需要將學(xué)前教育公共資源更多地向弱勢(shì)投入。在城鎮(zhèn)中關(guān)注民辦幼兒園的生存與發(fā)展，保障流動(dòng)兒童的受教育機(jī)會(huì)；將財(cái)政投入和教育資源更多地向農(nóng)村傾斜，大力發(fā)展公辦幼兒園，合理配置現(xiàn)有資源，提高農(nóng)村幼兒教師的待遇和地位，從而真正普及公平而有質(zhì)量的學(xué)前教育。

二、當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)學(xué)前教育普及情況

我國(guó)城鎮(zhèn)與農(nóng)村在長(zhǎng)期社會(huì)歷史發(fā)展影響和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制約下，發(fā)展的速度與水平始終存在相當(dāng)大的差異。盡管城鎮(zhèn)仍然面臨著需加強(qiáng)學(xué)前教育監(jiān)管、流動(dòng)兒童入園難、“入好幼兒園貴”等問(wèn)題，但普及工作的難度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)村。

《教育規(guī)劃綱要》提出到2015年，我國(guó)學(xué)前一年入園率要達(dá)到85%，學(xué)前三年入園率要達(dá)到60%；到2020年，我國(guó)學(xué)前一年入園率要達(dá)到95%，學(xué)前三年入園率要達(dá)到70%。當(dāng)前，很多東部沿海城市學(xué)前教育普及率已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)全國(guó)平均水平，甚至已經(jīng)達(dá)到了2020年所要求的水平，而廣大的農(nóng)村地區(qū)卻仍然有大部分適齡兒童“無(wú)學(xué)可上”。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2007年全國(guó)城鎮(zhèn)學(xué)前三年毛入園率為 55.6%，農(nóng)村僅有 35.6%，相差20個(gè)百分點(diǎn)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2010年的數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)幼兒園總數(shù)為78832所，在園人數(shù)為1762.7萬(wàn)人，農(nóng)村幼兒園總數(shù)為71588所，在園人數(shù)為1214.0萬(wàn)人。可見(jiàn)，在占據(jù)我國(guó)半數(shù)人口以上的農(nóng)村，在園幼兒人數(shù)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)在園人數(shù)。因此，城鄉(xiāng)學(xué)前教育差距拉大的問(wèn)題十分突出。

從以上數(shù)據(jù)可以看出，提高我國(guó)學(xué)前三年入園率的主要增長(zhǎng)點(diǎn)在農(nóng)村。據(jù)測(cè)算，到 2020年全國(guó)要實(shí)現(xiàn)毛入學(xué)率85%的目標(biāo)，需新增 1803萬(wàn)在園幼兒，這其中城市貢獻(xiàn)率僅為7.76%，縣鎮(zhèn)和農(nóng)村貢獻(xiàn)率達(dá)到 92.24%。因此，保證城鎮(zhèn)學(xué)前教育發(fā)展水平，盡快提高農(nóng)村學(xué)前教育普及率是當(dāng)前工作的重中之重。

三、城鄉(xiāng)學(xué)前教育普及工作的重點(diǎn)與難點(diǎn)

為普及公平而有質(zhì)量的學(xué)前教育，需充分考慮我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異以及城鎮(zhèn)與農(nóng)村分別面臨的困境和問(wèn)題，不能用簡(jiǎn)單劃一的標(biāo)準(zhǔn)提一刀切的要求，而需要分情況指導(dǎo)，對(duì)不同地區(qū)分層次提出戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度，進(jìn)而保證普及目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。

(一)明確政府職責(zé)，關(guān)注城鎮(zhèn)學(xué)前教育的內(nèi)涵發(fā)展

很多城鎮(zhèn)地區(qū)學(xué)前教育的發(fā)展水平較高，部分地區(qū)甚至已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了《教育規(guī)劃綱要》中規(guī)定的未來(lái)十年的發(fā)展任務(wù)，也就是在2010年學(xué)前入園率已經(jīng)實(shí)現(xiàn)或超過(guò)了2020年目標(biāo)。然而，在城鎮(zhèn)幼兒園的發(fā)展過(guò)程中，學(xué)前教育管理工作一直是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。政府提出要“加強(qiáng)幼兒園準(zhǔn)入管理”、“強(qiáng)化幼兒園安全監(jiān)管”、“規(guī)范幼兒園收費(fèi)管理”、“完善工作機(jī)制，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)”。因此，建立起健全有效的學(xué)前教育管理體制和機(jī)制對(duì)于學(xué)前教育的良性發(fā)展起到關(guān)鍵作用。普及工作已經(jīng)到達(dá)較高水平的地區(qū)應(yīng)該在內(nèi)涵提升上下功夫，努力實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)普及、全方面普惠，建立高質(zhì)量、普惠性的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。

(二)鼓勵(lì)和支持城鎮(zhèn)民辦幼兒園，規(guī)范管理，提高教育質(zhì)量

民辦幼兒園在普及學(xué)前教育工作中做出了重大貢獻(xiàn)，有效彌補(bǔ)了公辦幼兒園的不足，為相當(dāng)一部分兒童提供了受教育機(jī)會(huì)，也滿(mǎn)足了幼兒和家長(zhǎng)多樣化的需求。但是，由于制度的不完善、管理的不健全和各項(xiàng)支持政策不到位，深受市場(chǎng)導(dǎo)向影響的民辦幼兒園出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，例如質(zhì)量欠佳、收費(fèi)過(guò)高、教師流動(dòng)性大等，限制了民辦幼兒園的可持續(xù)發(fā)展。因此，為保障城鎮(zhèn)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的數(shù)量和質(zhì)量，需要政府建立促進(jìn)民辦幼兒園健康發(fā)展的制度機(jī)制，從準(zhǔn)入到管理制定一系列相關(guān)規(guī)范，明確民辦園的地位和作用，并提供有效的制度和資金支持，保證民辦園的健康發(fā)展。

(三)聚焦城鎮(zhèn)流動(dòng)兒童入園問(wèn)題，滿(mǎn)足進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的教育需求

在城市發(fā)展的過(guò)程中，大量外來(lái)務(wù)工人員流入城市，很多學(xué)齡前兒童跟隨父母成為城鎮(zhèn)中的“流動(dòng)兒童”，并越來(lái)越成為城鎮(zhèn)中的特殊人群，面臨著生存、安全和教育的諸多問(wèn)題。進(jìn)城務(wù)工人員家庭各方面水平的制約，使得隨遷子女很難得到與城鎮(zhèn)居民相平等的教育機(jī)會(huì)，要么不入園，要么就讀于條件簡(jiǎn)陋的幼兒園，給流動(dòng)兒童的健康和社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)了隱患。因此，出于對(duì)未來(lái)國(guó)家人才的培養(yǎng)和社會(huì)安定等綜合因素的考量，必須要盡快解決好流動(dòng)兒童受教育的問(wèn)題。在當(dāng)前公辦教育資源缺乏、民辦教育收費(fèi)偏高的情況下，需要出臺(tái)專(zhuān)門(mén)針對(duì)于流動(dòng)兒童接受教育的法規(guī)和制度，加大投入和統(tǒng)籌管理，將城鎮(zhèn)的教育投入向流動(dòng)兒童傾斜，擴(kuò)大流動(dòng)兒童接受學(xué)前教育的機(jī)會(huì)；同時(shí)整合民辦力量，由政府承擔(dān)一定比例的教育成本，控制民辦園的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并采取分類(lèi)管理，出臺(tái)適宜的管理要求，促進(jìn)相關(guān)幼兒園的發(fā)展，盡可能地實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會(huì)的公平。

(四)財(cái)政投入向農(nóng)村傾斜，加大政府對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育的財(cái)政投入力度

長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展緩慢，資源匱乏，農(nóng)村學(xué)前教育的普及率極低。與世界各國(guó)用于幼兒保育教育的經(jīng)費(fèi)占教育總經(jīng)費(fèi)比例的平均水平約3.8%相比，我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期以來(lái)僅占教育經(jīng)費(fèi)總支出的1.2%～1.3%，且我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)的投入多年來(lái)也一直未達(dá)到4%的目標(biāo)，那么學(xué)前教育在經(jīng)費(fèi)方面的捉襟見(jiàn)肘可見(jiàn)一斑。與資源相對(duì)豐富的城市相比，農(nóng)村教育在我國(guó)教育事業(yè)中長(zhǎng)期處于弱勢(shì)地位，農(nóng)村學(xué)前教育更是如此。長(zhǎng)期以來(lái)，由于政府對(duì)學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)投入的不足，幼兒教育經(jīng)費(fèi)收入只能向依靠家庭，靠收費(fèi)來(lái)解決，這對(duì)于城鎮(zhèn)居民尚可擔(dān)負(fù)，但對(duì)于農(nóng)民而言，收費(fèi)高的幼兒園是在農(nóng)村是沒(méi)有吸引力的，而收費(fèi)低廉的幼兒園由于資金來(lái)源很少，只能在幼兒園硬件設(shè)備、教師待遇上克扣相應(yīng)的費(fèi)用，繼而導(dǎo)致了幼兒教育質(zhì)量低下，從而陷入惡性循環(huán)。

鑒于當(dāng)前我國(guó)教育發(fā)展的情況，提倡以公共財(cái)政投入為主、社會(huì)參與、家庭分擔(dān)的幼兒教育投入機(jī)制是現(xiàn)實(shí)所必然。然而，相對(duì)于城鎮(zhèn)，農(nóng)村學(xué)前教育需要公共財(cái)政承擔(dān)更大的責(zé)任，出演更為重要的角色。國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育必然要求政府加大財(cái)政投入力度，保障農(nóng)村學(xué)前教育的快速發(fā)展，這與農(nóng)村明顯薄弱的經(jīng)濟(jì)實(shí)力密切相關(guān)。有研究顯示：對(duì)于我國(guó)農(nóng)村學(xué)前教育來(lái)說(shuō)，如果沒(méi)有以中央政府為主導(dǎo)的各級(jí)地方政府強(qiáng)有力的財(cái)政投入，加快發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育的目標(biāo)是很難實(shí)現(xiàn)的。因此，中央政府在發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時(shí)，要努力調(diào)動(dòng)地方的積極性，促使中央政府的支持最終能夠轉(zhuǎn)化為地方政府的行動(dòng)力，進(jìn)而促使學(xué)前教育在農(nóng)村地區(qū)獲得可持續(xù)發(fā)展。

在保證財(cái)政投入的同時(shí)，必然要求嚴(yán)抓落實(shí)，使各級(jí)政府對(duì)于農(nóng)村學(xué)前教育的財(cái)政投入要落到實(shí)處。這不僅需要中央政府的政策導(dǎo)向和要求，也需要有法律和制度的保障，要明確規(guī)定財(cái)政投入的總量和分配方案、投入的主體和承擔(dān)的比例、投入的使用和監(jiān)管以及投入的回報(bào)率等。對(duì)以往幼兒教育經(jīng)費(fèi)分配結(jié)構(gòu)不合理的情況進(jìn)行修正，大力發(fā)展普惠性鄉(xiāng)村學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，滿(mǎn)足學(xué)前教育整體的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(五)在農(nóng)村堅(jiān)持政府辦園為主的體制，落實(shí)地方各級(jí)政府的辦園責(zé)任，切實(shí)提高入園率

實(shí)現(xiàn)幼兒教育的公益性和公平性，提高農(nóng)村入園率，必須堅(jiān)持政府辦園為主的體制，落實(shí)地方各級(jí)政府的辦園責(zé)任。在農(nóng)村，社會(huì)資源有限，家庭收入水平較低，民辦幼兒園生存的空間較小，無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)村兒童受教育的需求。因此，必須依靠政府舉辦普惠性的幼兒園，惠及廣大人民群眾。政府在開(kāi)辦此類(lèi)幼兒園時(shí)，可以制定明確的基本辦園標(biāo)準(zhǔn)，不追求過(guò)高要求，以“保底”為原則，在達(dá)到一定數(shù)量后再逐步追求高質(zhì)量。當(dāng)然，這并不意味著要放松管理和降低水準(zhǔn)，而是在有限資源下，為實(shí)現(xiàn)更高水平的普及率，讓更多孩子能夠接受學(xué)前教育，我們現(xiàn)階段所能夠追求的最大效率。當(dāng)然，在有條件的農(nóng)村，也應(yīng)鼓勵(lì)民辦幼兒園的發(fā)展，但是絕不能因?yàn)槊褶k園的補(bǔ)充而弱化政府的職責(zé)。

(六)整合農(nóng)村學(xué)前教育資源，多方面努力建設(shè)合格幼兒園

農(nóng)村幼兒園在發(fā)展過(guò)程中受到了眾多不利條件的制約，在學(xué)前教育的普及工作中自然困境重重。當(dāng)前，追求理想主義化的高質(zhì)量幼兒園在農(nóng)村是行不通的，必須要結(jié)合現(xiàn)有能夠達(dá)到的條件和水平，因地制宜，探索多樣化的辦園途徑。首先，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有較為優(yōu)勢(shì)的資源，需要發(fā)揮模范帶頭作用，建立示范性質(zhì)的幼兒園，并著重向行政村輻射。在此過(guò)程中一定要避免過(guò)多地將注意力和資源投放于鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園，而要明確要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園實(shí)現(xiàn)對(duì)于村幼兒園的指導(dǎo)與幫扶作用，成為農(nóng)村學(xué)前教育的帶動(dòng)者。另外，充分利用有效的人力物力資源，拓展辦園渠道。可以利用中小學(xué)布局調(diào)整后富余的校舍和鄉(xiāng)村閑置公共資源用于舉辦幼兒園，在經(jīng)過(guò)適當(dāng)?shù)牟季趾脱b飾后，即可作為幼兒園所在地，提高閑置資源的利用率。

(七)提高農(nóng)村幼兒教師的地位和素質(zhì)，保證農(nóng)村學(xué)前教育的質(zhì)量

高質(zhì)量的教育，除了需要制度、經(jīng)費(fèi)等方面的保障以外，最根本的還是需要高素質(zhì)的教師隊(duì)伍。目前農(nóng)村幼兒園存在教師工資待遇低，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等各種保險(xiǎn)長(zhǎng)期得不到解決；農(nóng)村非公辦幼兒園教師待遇缺乏保障、身份不明等等各項(xiàng)問(wèn)題，這都使得農(nóng)村幼兒園對(duì)新進(jìn)教師的吸引力低、已有師資流失率高，導(dǎo)致合格幼兒園教師大量缺乏，最終制約了學(xué)前教育質(zhì)量?！督逃?guī)劃綱要》中明確提出要“依法落實(shí)幼兒教師地位和待遇”，這對(duì)于學(xué)前教育水平的切實(shí)提高、幼兒園教育質(zhì)量的真正保證是至關(guān)重要的。盡管，在當(dāng)前資源有限的條件下，我們距離這一目標(biāo)相對(duì)較遠(yuǎn)，需要長(zhǎng)時(shí)間、多方面的努力和投入。要從法律和法規(guī)層面對(duì)于農(nóng)村幼兒教師的身份、地位、待遇、進(jìn)修和培訓(xùn)等方面做出明確的說(shuō)明和規(guī)定，并予以制度和政策的保障，實(shí)施“農(nóng)村幼兒園教師特設(shè)崗位計(jì)劃”等等，提高幼兒園教師崗位的吸引力給予教師充分的保障和支持。

參考文獻(xiàn)：

[1]黃娟娟.“基本普及學(xué)前教育”戰(zhàn)略目標(biāo)分析及其實(shí)施[J].教育發(fā)展研究,2011,(24).

[2]石中英.教育哲學(xué)[M].北京:北京師范大學(xué)出版社,2007.

[3]吳文俊，祝賀.從羅爾斯的正義原則看教育公平問(wèn)題[J].遼寧教育研究,2005,(6).

[4]朱家雄，張婕.教育公平——一個(gè)不容回避的學(xué)前教育問(wèn)題[J].教育導(dǎo)刊，2006.

[5]教育不發(fā)展規(guī)劃司.2010年中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒[M].北京：人民教育出版社，2011.

[6]虞永平.學(xué)前教育亟待均衡發(fā)展、和諧發(fā)展[J].人民教育，2008，(6).