何晶晶

(中國社會科學院國際法所，北京 100720)

構(gòu)建中國碳排放權交易法初探

何晶晶

(中國社會科學院國際法所，北京 100720)

作為最有效的市場手段之一，碳排放權交易機制對于推進低成本減排的重要作用已經(jīng)得到全球的廣泛認可。中國的碳排放權交易還處在起步和試點階段，雖然已經(jīng)在多個省市開展碳排放交易試點，但是由于缺少國家層面的碳交易法來規(guī)范和約束碳排放權交易，使中國的碳排放權交易市場存在著“無法可依”的尷尬局面，造成溫室氣體減排領域的法律責任不明確、碳減排的法律監(jiān)管機制缺失、碳商品的交易規(guī)則缺乏法律定義和保障等一系列法律問題，嚴重影響了中國碳交易市場的構(gòu)建和健康發(fā)展。在當前中國碳減排壓力巨大的背景下，中國亟需加強對碳排放權交易機制的法律研究，建立符合中國國情的碳排放權交易法，為中國啟動全國性的碳減排交易市場以及日后實現(xiàn)與全球碳排放市場的對接提供法律制度保障。基于此出發(fā)點，本文積極借鑒歐盟和美國的碳排放權交易機制的法律經(jīng)驗，希望在中外比較中，對構(gòu)建有中國特色的碳交易法提出有益的建議。

碳排放權交易法;碳排放權交易市場;溫室氣體減排

一、引言

2012年底的多哈聯(lián)合國氣候變化大會終于趕在《京都議訂書》第一承諾期結(jié)束前形成決議，宣布從2013年開始實施第二承諾期，從而避免出現(xiàn)國際社會非常擔憂的在2012年之后的“后京都時代”，世界缺乏具有法律約束力的國際公約來引導全球低碳減排行動的局面，這也使得一度陷入低潮的碳排放權交易得到很大的鼓舞。雖然由于受經(jīng)濟危機的影響，國際碳交易市場的碳價出現(xiàn)了低迷，但是正如英國及歐盟聯(lián)合國氣候變化框架公約咨詢機構(gòu)代表凱文·威廉姆斯所指出的，“從整體趨勢上來說，越來越多國家認同節(jié)能減排，也愿意從事碳排放權交易促進減排”［1］。中國的碳排放權交易還處在起步和試點階段，雖然已經(jīng)在多個省市開展碳排放交易試點，但是相關碳排放權交易法的缺失，影響了中國碳排放權交易市場的構(gòu)建和健康發(fā)展。在當前中國環(huán)境保護和碳減排壓力巨大的背景下，中國亟需加強對碳排放權交易機制的法律研究，建立符合中國國情的碳排放權交易法，為中國啟動全國性的碳交易市場以及日后實現(xiàn)與全球碳排放權交易市場的對接提供法律制度保障。

在當前溫室氣體減排已經(jīng)成為世界潮流的背景下，作為溫室氣體的排放大國，我國的碳減排壓力巨大。雖然我國目前還沒有被要求強制減排，但是我國很可能在未來被要求承擔與當前發(fā)達國家相似的強制碳減排義務。事實上，在最近幾次的聯(lián)合國氣候變化大會上，就有不少發(fā)達國家給中國施加壓力，無視中國還是發(fā)展中國家的事實而試圖使中國承擔發(fā)達國家才應承擔的強制減排義務。最近的多哈聯(lián)合國氣候變化大會已經(jīng)達成共識，到2015年前要形成一個把各方都包括在內(nèi)的國際氣候變化條約作為《京都議訂書》的替代公約?；谶@樣的現(xiàn)實壓力，中國應該提前在法律和制度上做準備，使中國能盡早適應強制減排的要求，積極構(gòu)建既與國際接軌又體現(xiàn)中國國情的碳排放權交易體系，積極利用市場手段來推進中國的溫室氣體減排。由于中國開展碳排放權交易時間較短，國內(nèi)的碳排放權交易還處于市場培育階段，還沒有積累足夠的制度和政策經(jīng)驗，本文將積極借鑒歐盟和美國的碳排放權交易機制的法律經(jīng)驗，希望在中外比較中，對構(gòu)建有中國特色的碳排放權交易法提出有益的建議。

二、碳交易制度的國際法基礎

碳排放權交易機制的主要國際法依據(jù)是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(United Nations Framework Convention on Climate Change，UNFCCC)和《京都議定書》(Kyoto Protocol)。這兩個氣候變化條約的簽署對于推動全球開展統(tǒng)一協(xié)作的應對氣候變化行動具有里程碑式的意義，也構(gòu)成了各國氣候變化立法的國際法基礎?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》于1992年6月在巴西召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上簽署，此公約明確提出了將大氣中溫室氣體濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到損害的水平上的目標。

1997年通過的《京都議定書》進一步構(gòu)建了碳排放權交易制度的國際法基礎，促成了碳交易市場的誕生。它是全世界第一個擁有國際法約束力、定量減少二氧化碳排放量的國際協(xié)議?！毒┒甲h定書》強調(diào)了市場機制在實現(xiàn)全球低成本碳減排中所起的關鍵作用，鼓勵各國積極通過市場機制來降低碳排放，它為全球通過有效合作來應對氣候變化制定了三個靈活機制(flexibility mechanisms)，具有開創(chuàng)性地把碳排放權轉(zhuǎn)變?yōu)槟軌蛟谑袌鲞M行交易的有價值的商品，這三個市場機制分別是“排放權交易機制(Emissions Trading)”、“聯(lián)合履約機制(Joint Implementation)”和“清潔發(fā)展機制(Clean Development Mechanism，CDM)”。它在歷史上第一次對發(fā)達國家規(guī)定了具有法律約束力的碳減排目標。因為《京都議定書》的強制性減排的法律約束，各國的碳排放額就因此變成了稀缺的資源，也就被賦予了商品的價值屬性，可以在市場上進行交易［2］。根據(jù)《京都議定書》第17款的定義［3］，排放權交易機制允許簽約國把盈余的碳排放額賣給其它用完碳排放額的國家，這樣碳就像其它商品一樣可以被買賣，而碳排放權進行交易的平臺就被稱為“碳市場”。

三、中國碳排放權交易市場現(xiàn)狀

雖然中國是全球最大的CDM項目供應國，但是中國在國際碳市場的參與程度和地位仍然較低。中國的碳排放權交易市場存在著缺乏法律保障的尷尬局面，正如國務院發(fā)展研究中心研究員周宏春所指出的，“中國碳排放權交易合法性急需解決”［4］。雖然我國近年來也頒布了一系列應對氣候變化的溫室氣體減排方案，但是缺少國家層面的氣候變化法來規(guī)范和約束碳排放權交易，造成溫室氣體減排領域的法律責任不明確、碳減排的法律監(jiān)管機制缺失、碳商品的交易規(guī)則和程度缺乏法律定義和保障等一系列法律問題。

(一)排放權市場不健全

目前，我國還未形成健全的碳排放權交易市場，我國的碳市場交易還僅僅集中在CDM項目上，缺乏其它碳金融衍生產(chǎn)品，也未能與國際碳排放權交易二級市場對接，缺乏有效的措施來刺激企業(yè)參與碳排放權交易。雖然中國從2008年開始相繼建立了上海環(huán)境能源交易所、北京環(huán)境交易所和天津排放權交易所，積極推進自愿碳交易市場的試點，并且在這三大龍頭交易機構(gòu)的示范帶動下在廣州、大連、武漢、杭州、昆明等地紛紛建立環(huán)境權交易所，但是這些交易所往往存在著“有場無市”的尷尬局面。由于我國企業(yè)不能直接將碳排放額出售到國際市場，而是需要通過國際碳基金等中介機構(gòu)進入到國際碳市場，碳定價權由國際性的碳交易所掌控，造成我國企業(yè)的碳交易成本高、碳交易地位不對等、信息不對稱、碳交易風險大［5］。為扭轉(zhuǎn)當前我國在國際碳交易中的不利地位，保護我國企業(yè)的正當利益，改變我國國內(nèi)碳交易市場“有場無市”的局面，我國亟需通過立法明確碳排放權的權利屬性，推進國內(nèi)碳排放權交易市場的法律制度建設，建立國內(nèi)碳排放權價格機制，制定相關政策法規(guī)來規(guī)制碳交易市場、防范潛在風險，以實現(xiàn)利用碳排放權交易這一市場手段實現(xiàn)溫室氣體低成本減排的績效。

(二)碳交易體系的法律現(xiàn)狀

自從中國把低碳減排作為基本國策納入到國家可持續(xù)發(fā)展計劃中，我國陸續(xù)出臺了一些應對氣候變化的宏觀法律政策。中國政府近年來頒布的溫室氣體減排方案包括:2007年的《中國應對氣候變化國家方案》、2011年的《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書以及2011年的《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》等。這些政策規(guī)定為中國碳排放權交易立法做了有益的法律制度準備，也提高了整個社會對碳排放權交易市場的認知度，為建設全國性的碳交易市場做了有益的思想認識準備。然而應該看到的是，這些政策規(guī)定還只是一個開始，仍然只是停留在政策層面的規(guī)范性文件，缺乏法律權威性和約束性，而且這些政策規(guī)定都過于籠統(tǒng)抽象、又不全面，可操作性差，缺乏法律細則規(guī)定碳排放權交易體系如何運行，也沒有明晰相關法律主客體的權利和責任。這些都說明中國缺乏碳交易市場運行所必須的立法基礎，中國亟需推進碳排放權立法來改變當前碳排放權交易體系缺乏法律保障的被動局面。正如一些學者所指出的碳排放權交易的特殊性使得碳交易市場是一個完全依靠法律政策促成的外部性市場，所以有效的碳交易立法和實施是保證其健康運行和持續(xù)發(fā)展的必要條件［6］。

四、歐美碳交易法實踐和借鑒

歐盟和美國的碳排放權交易體系無疑是世界上最成功的案例，雖然它們采用不同的運作模式，但是都取得了較好的實踐效果，在許多法律政策方面是“同中有異”、“異中有同”，值得中國在比較中汲取各自的長處以學習借鑒。歐盟和美國碳交易體系的實踐經(jīng)驗都證明堅實的法律基礎和良好的法制環(huán)境是確保碳排放權交易市場成功的必要條件，我國應積極學習國外碳交易立法和實施的經(jīng)驗教訓，創(chuàng)建既與國際接軌又體現(xiàn)中國特色的碳交易法。

(一)歐盟

歐盟的碳排放交易市場建設遠遠走在世界的前列，已經(jīng)發(fā)展為全球最大的碳交易市場。事實上歐盟排放權交易機制(Emissions Trading Scheme，ETS)能夠使歐盟每年都節(jié)省相當于31-39億歐元的碳排放從而順利達到《京都議定書》所規(guī)定的碳減排目標［7］。歐盟在多年實踐的基礎上更是發(fā)展出了一系列相對成熟和完善的碳排放權交易法，非常值得中國借鑒。歐盟ETS在實踐和理論界都得到了非常多的關注，一些研究從法律和經(jīng)濟的角度探討歐盟碳交易機制的特點(如Kruger，Oates and Pizer［8］， 2007;Ellerman，Convery and Perthuis［9］， 2010; Ellerman［10］， 2013;OECD［11］，2011)，還有不少研究關注歐盟碳交易市場的減排有效性(如 Rogge，Schneider and Hoffmann［12］， 2011;Clo，Battles and Zoppoli［13］，2013)。本章節(jié)將在綜合最新研究成果的基礎上，積極探討歐盟ETS法律框架的經(jīng)驗和教訓，希望為中國的碳交易市場法的構(gòu)建進言獻策。

為了幫助歐盟成員國實現(xiàn)《京都議定書》的減排要求，歐盟建立了全球第一個具有公法約束力的碳排放權交易機制，歐盟碳交易體系于2005年試行并在2008年正式運行。歐盟碳交易體系屬于總量控制(cap-and-trade)，總量控制交易模式是指政府管理者設定一個國家或地區(qū)溫室氣體的排放總量，在以這個提前設定的碳排放總量為上限的前提下，各排放源企業(yè)通過交易的方式相互調(diào)劑溫室氣體排放量，實現(xiàn)整個區(qū)域的低成本減排［14］。歐盟碳交易體系屬于強制性碳減排體系，它按照公平原則和透明程序?qū)⑻寂欧蓬~分配給成員國再由成員國分給相關企業(yè)，歐盟碳排放權交易體系采用多種碳交易方式包括現(xiàn)貨交易、期貨交易和期權交易。

歐盟委員會頒布的旨在規(guī)范碳排放交易的指令性法律文件(Directive)，構(gòu)成了歐盟碳交易體系的基礎性法律文件，這些法律文件規(guī)定了歐盟成員國在碳交易體系中所要遵照的共同標準和遵循的程序，各成員國所制定的碳排放量和碳排放權分配方案都需要經(jīng)過歐盟委員會批準才能生效。比如，2003年頒布的Directive2003/87/EC宣告了歐盟ETS的建立，并且規(guī)定了歐盟碳交易市場所涵蓋的強制減排行業(yè)，2008年的 Directive2008/101/EC將航空業(yè)也納入到歐盟ETS的強制減排范圍，2009年頒布的法律指令文件Directive2009/29/EC進一步完善了整個歐盟碳排放權交易機制［15］。

1.歐盟碳排放權交易體系的經(jīng)驗

(1)碳交易體系分段式實施方案

考慮到實施過程中可能遇到的各種復雜情況，為了降低碳交易體系推行的阻力，歐盟ETS的實施采取分階段式的逐步推進(參見Perdan and Azapagic［16］，2011)。第一階段(Phase 1)是從 2005到2007年的試驗階段，此階段的主要任務是搭建碳排放權交易市場的框架以及積累碳交易體系運行的經(jīng)驗，為以后碳交易體系的正式運行奠定實踐基礎，在這個試驗階段，碳交易對象氣體只包括二氧化碳，而且只有高能源消耗產(chǎn)業(yè)被納入到碳交易體系中。第二階段(Phase 2)也即是《京都議定書》的第一個承諾減排時間(2008到2012年)，在這一階段其它五種溫室氣體也被逐步包括為碳交易對象氣體，更多的行業(yè)和企業(yè)被納入到ETS中。這一階段碳交易體系的成功運行，保證了歐盟順利實現(xiàn)《京都議定書》的強制減排目標。第三階段(Phase 3)是從2013到2020年，在這一階段歐盟ETS將更加成熟，更多的企業(yè)將加入到碳交易市場。根據(jù)2009年的EU ETS指令性法律文件Directive 2009/29/EC［17］的要求，歐盟將在這一階段逐步從前兩階段的免費分配碳排放權過渡到拍賣碳排放權，并且在這一階段結(jié)束時，歐盟需要實現(xiàn)到2020年其碳排放要比1990年降低20%的目標。

(2)集中管理與分權化治理相結(jié)合模式

正如 Skj?rseth and Wettestad(2010)［18］所概括的，歐盟能在短短幾年時間就建立了全球第一個跨國家的碳排放權交易市場，其中一個重要的成功經(jīng)驗就是歐盟ETS采取的集中與分權治理相結(jié)合的管理模式(harmonized and centralized system)。這種管理模式在確保了碳交易體系的統(tǒng)一性和高效率的基礎上，又增加了靈活性和可操作性，大大提高了ETS在歐盟各國的認可度。歐盟ETS涵蓋27個歐盟主權國家，具有“跨國家”(supranational)的、多管理層次(multi-level governance)的特點。歐盟成員國由于歷史和現(xiàn)實的原因，在經(jīng)濟發(fā)展水平、低碳科技水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、金融市場發(fā)展程度以及政策制度等方面都存在著較大差別，這就要求歐盟ETS在管理上不能搞“一刀切”，而是需要歐盟在集中推行碳減排計劃的同時，也充分考慮到不同成員國的特點和差異性，在集中管理的同時采用分權化治理，給予成員國較大的碳交易管理自主權，從而實現(xiàn)歐盟和成員國利益的有效平衡和兼顧。

歐盟碳交易分權管理思想具體體現(xiàn)在碳排放總量的設定、分配和碳排放權交易的登記和監(jiān)督等方面。在歐盟委員會的碳排放總量的設定上，先由歐盟成員國評估本國的碳排放總量，然后匯總到歐盟碳交易委員會形成歐盟的總碳排放量;在碳排放權的分配上，也充分尊重成員國的自主權，碳排放額由歐盟委員會分配到各成員國，然后由成員國根據(jù)本國國情自行決定如何在企業(yè)和行業(yè)間分配這些碳排放額;而各成員國企業(yè)的碳排放權交易的登記、交易、監(jiān)督等具體碳交易流程也都是由各成員國進行管理的。

歐盟ETS的這一集中與分散相結(jié)合的管理經(jīng)驗非常值得中國借鑒。我國幅員遼闊，地區(qū)經(jīng)濟和科技水平存在著非常大的差異性，各省市的碳排放現(xiàn)狀也存在很大不同，這就使得單純的碳交易集中管理的模式不適合中國的國情，容易在地方產(chǎn)生阻力，阻遏全國性碳交易市場體系的建立和推進。我國也應采取歐盟這種中央集中管理與地方分權管理相輔相成的管理模式，在碳排放總量的確定、碳排放權的分配以及碳交易過程的管理和監(jiān)督等方面賦予地方政府較大的自主權，調(diào)動地方政府的積極性，兼顧中央和地方利益的平衡。

(3)開放兼容性特點

歐盟ETS的一大先進性是其開放性和兼容性，它并不局限于歐盟國家間的碳交易，還積極與國際上其它碳排放權交易體系實行對接，容許歐盟ETS中的企業(yè)在一定限度內(nèi)使用歐盟ETS外的碳減排額度(包括CDM的碳減排額度和聯(lián)合執(zhí)行項目的減排單位)。這一開放性特點，使得歐盟在國際碳交易市場上享有較大的話語權，對于國際碳市場的碳價格有較大的影響力，有利于維護其成員國企業(yè)的利益，提高歐盟在國際氣候變化談判中的地位。

中國當前的碳交易體系與國際碳交易市場存在著嚴重脫節(jié)，在國際碳市場上往往沒有話語權，在國際碳交易價值鏈中也處于最低端。為了改變我國在國際碳市場的被動局面，我國在建立碳排放權交易體系的時候就要充分考慮到中國碳交易市場的國際性特點，積極實現(xiàn)與國際大型碳交易市場的對接，采用國際上認可的碳市場運作法則，開發(fā)與全球主要的二級碳市場對等的碳商品，以便于我國碳市場金融產(chǎn)品在國際市場上的流通及獲得認可，使我國在未來碳排放權交易市場的發(fā)展中占據(jù)主動地位。

值得一提的是，現(xiàn)在一些歐盟ETS的專家已經(jīng)開始積極探討歐盟ETS與全球其它主要碳交易市場的對接，以及在此基礎上建立全球統(tǒng)一碳排放權交易市場(Global ETS)的可能性(如Anger，2008［19］;Perdan and Azapagic［20］，2011)。雖然由于各國政治、經(jīng)濟利益的不同，以及缺乏一個凌駕于各國政府之上的ETS管理機構(gòu)，這種世界性的碳排放權交易機制的建立在實踐中可能困難重重。然而這也反映出，全球主要碳交易市場的逐步相互連接和開放是未來國際碳市場的發(fā)展趨勢。這就要求我國應該順應這樣的大形勢，在碳交易機制建立之初就具備與國際主要碳市場對接的開放性和兼容性，為未來可能的全球一體化碳交易市場做制度和法律上的準備。

(4)歐盟碳交易市場的教訓

回顧歐盟ETS從2005到2012年的運行情況，雖然歐盟ETS取得了令人鼓舞的環(huán)境減排效應(參見 Daskalakis［21］，2013)，然而在實施的過程中也有一些教訓值得其它國家反思注意。首先是碳排放權價格波動過大。在歐盟碳交易市場的第一階段，碳商品價格的波動主要是排放權的過量分配造成的，一些批評者(如 Sandbag［22］，2010)指出過量的排放權分配額使得歐盟的碳排放上限(emissions cap)失去了對歐盟碳排放總量的應有的限制作用。第二階段碳價格的低迷主要是受到全球經(jīng)濟危機的負面影響，而且2012年之后的《京都議定書》的前景不確定性，也使得不少歐盟企業(yè)采取一種觀望的態(tài)度，許多企業(yè)因此減緩了它們低碳技術投資的步伐，它們參與碳排放權交易的積極性也受到了打擊。雖然歐盟已經(jīng)積極采取措施來穩(wěn)定碳交易市場(參見 De Cian and Tavoni［23］，2012)，2013 以后的碳價格前景也不容樂觀。正如 Clo et al［24］(2013)所分析的，由于歐盟碳交易市場前兩個階段的過剩的碳排放權(surplus of allowances)會轉(zhuǎn)移到第三個階段(2013-2020)的碳市場繼續(xù)交易，同時受到2009年經(jīng)濟危機的影響，產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)量下降造成對碳排放權的需求也相應降低，這就使得未來的碳價會低于預期值，這一現(xiàn)象又會潛在增加歐洲實現(xiàn)其2050年減排目標(the EU Decarbonisation Roadmap 2050)的成本(參見 Hübler and L?schel［25］，2013)。

其次，ETS另一個被批評的地方是其機制運行信息的公開度和透明度不夠(inadequate transparency of the monitoring system)。盡管ETS網(wǎng)上也公開了一些信息，但是關于歐盟ETS的具體碳排放權交易信息的缺失影響了ETS的公信度，也引起了公眾對于整個機制運行效率的質(zhì)疑。這種信息不夠公開的情況與歐盟碳交易法的精神相違背，事實上歐盟 Directive2003/4［26］明確規(guī)定 EU ETS有義務向公眾公開環(huán)境方面的信息，包括碳排放權交易的信息。碳市場信息的公開透明一方面有利于公眾對歐盟ETS進行監(jiān)督，另一方面也有利于對歐盟ETS開展專項研究并在此基礎上對未來歐盟ETS的完善提出有益的政策建議。

(二)美國碳排放權交易體系的法律制度經(jīng)驗

美國在國際碳減排行動中表現(xiàn)消極，它甚至在2001年單方面退出了《京都議定書》，但是美國對國內(nèi)的碳交易市場建設態(tài)度積極，在許多區(qū)域建立了“限額-交易(Cap-and-trade)”型碳排放權交易體系，并且創(chuàng)立了全球四大溫室氣體交易所之一的芝加哥氣候交易所，其豐富的碳排放權交易法律制度實踐經(jīng)驗為我國的碳交易立法提供了有益的參考。

在法律方面，雖然美國還沒有出臺聯(lián)邦碳排放權交易法，但是美國頒布了一系列法規(guī)來應對氣候變化，例如1990年修訂的《清潔空氣法》(The Clean Air Act Amendment)、2007年的《氣候管理和創(chuàng)新法》(Climate Stewardship and Innovation Act)、2007年的《氣候管理法》(Climate Stewardship Act)、2007年的《減緩全球變暖法》(Global Warming Reduction Act)、2009年的《清潔能源與安全法》和2010年的《美國電力法》(American Power Act)。這些法律規(guī)定為美國的溫室氣體減排設定了階段性的減排目標，為美國最終形成國家層面的碳排放權交易法奠定了良好的法律基礎。比如，美國2009年的《清潔能源與安全法》以及2010年的《美國電力法》形成了美國碳交易市場價格規(guī)制的法律制度基礎，用法律手段來防范和規(guī)避碳市場中可能的碳交易風險，在充分運用碳交易價格的杠桿作用的基礎上，利用法律權利的合理干預，糾正碳市場失靈，促進氣候變化中公共利益的實現(xiàn)。這些法律對我國建立有中國特色的碳交易法有積極的借鑒作用。

除了美國聯(lián)邦層面的政策規(guī)定，美國的許多州都頒布了州級法律來規(guī)制碳排放權交易，這些州級法律雖然只是地區(qū)性的法律體系，但是這些法案的視角都是全國甚至是全球范圍的碳排放權交易，并考慮到與其它現(xiàn)行法律的兼容性。由于州層面的碳交易法在通過時受到的政治阻力遠小于聯(lián)邦層面的法律，所以它們在法律規(guī)定上往往更具有前瞻性，在利用市場手段開展低碳減排方面的力度更大，對于美國國家層面的碳交易法律起到了試點作用，在已通過的地區(qū)性碳交易法律中以2006年加利福尼亞州的《全球氣候變暖解決法案》最具影響力。

無論是聯(lián)邦層面的還是地區(qū)性的，美國應對氣候變化法的一大先進性體現(xiàn)在其條款的細致和可操作性強，而我國的環(huán)保法條過粗，一定程度影響了法律的執(zhí)行性和可操作性，也就最終影響了法律的實效性。比如在談到如何依靠法律來治理霧霾天氣時，全國工商聯(lián)環(huán)境服務商會秘書長駱建華［27］講了這樣一段引人深思的話:“相比較美國《清潔空氣法》，中國的《大氣污染防治法》過于簡單粗糙，美國《清潔空氣法》約60萬字，270個條款，而中國的《大氣污染防治法》僅8500字，66個條款，僅僅15頁紙的法律怎能控制住蔓延整個東部的霧霾?”這是我國在制定碳排放權交易法中需要認真思索的問題，當然法條過于細致會影響整個法案的“提綱挈領”性和涵蓋內(nèi)容的廣度，所以我國的碳交易立法應該把握“粗中有細”的原則，使碳市場交易真正能“有法可依”，同時我們也需要像美國一樣有一個動態(tài)的視角，不斷在實踐的基礎上豐富完善原有的法律條文，并出臺配套的解釋性政策規(guī)定。

美國的溫室氣體減排體系體現(xiàn)了多層次的格局特點，它還沒有形成像歐盟ETS一樣的美聯(lián)邦層面的統(tǒng)一的強制性碳排放權交易體系，而是多種碳交易模式并存，以適應不同的碳交易要求。美國當前最具有代表性和影響力的碳排放權交易平臺包括:區(qū)域溫室氣體倡議、西部氣候倡議、氣候行動儲備和芝加哥氣候交易所。按交易模式區(qū)分，這些碳交易體系中，既有自愿減排碳交易模式，又有強制性碳交易體系;從范圍上講，既有面向全國企業(yè)的，也有區(qū)域性的。美國碳交易體系的這種多層次和多樣性，有利于提高整個社會對碳交易制度的認可，給予企業(yè)更多的選擇和過渡時間，有利于兼顧不同地區(qū)和產(chǎn)業(yè)間碳減排現(xiàn)狀的差異性，從而較平穩(wěn)地實現(xiàn)向全國性的強制性碳排放權交易體制的過渡，也有利于美國在州碳交易法的實踐基礎上最終建立聯(lián)邦碳交易法。這對于我國從以項目為基礎的自愿減排交易體系向強制性碳交易體系過渡，從區(qū)域性碳交易所向全國性統(tǒng)一市場的邁進，很有法律政策上的啟發(fā)作用。

1.區(qū)域溫室氣體倡議(RGGI)

2005年由美國7個州(后來擴展為9個州)組成了美國第一個以市場為基礎的強制性“限額-交易”型區(qū)域碳減排體系，即區(qū)域溫室氣體倡議(Regional Greenhouse Gas Initiative，RGGI)，RGGI 從2008年開始正式運行。以三年為一個運行周期，這個碳交易體系只針對電力部門，而且參加碳交易的氣體只有二氧化碳，這一體系的一大特點是碳排放額幾乎全部通過拍賣方式出售，并把拍賣所得轉(zhuǎn)投到清潔能源、可再生能源以及提高能源利用率的公共事業(yè)項目和綠色經(jīng)濟建設中，它的運作方式為世界碳排放權初始分配提供重要的實踐經(jīng)驗［28］。RGGI在法律政策上，制定了詳細的交易基本規(guī)則，對碳排放權交易的法律要素包括碳排放額分配、配額交易、履約核查、排放額檢測記錄等進行了科學完整的設計。在2013年2月，RGGI頒布了 Updated Model Rule［29］來完善原有的運作機制，要求各參與州遵循本州的法律程序把Updated Model Rule修訂的內(nèi)容反映到本州的二氧化碳排放權交易法規(guī)中(CO2Budget Trading Programs Regulations)，完善的內(nèi)容包括降低原來設置過高的地區(qū)碳排放上限以體現(xiàn)整個地區(qū)真實的二氧化碳排放水平。一些學者(如Hepburn［30］，2007)認為，與免費分配碳排放權的方式相比，RGGI采取的二氧化碳排放權拍賣形式更有利于刺激碳減排。短短幾年內(nèi)，RGGI已經(jīng)發(fā)展成為北美最重要的碳排放權交易市場，并在第一個三年運行期(2009-2012)給這10個州帶來了高達16億美元的凈經(jīng)濟增長值(economic value added)以及為這一地區(qū)減少了至少相當于1200萬噸二氧化碳的排放量［31］，RGGI取得令人鼓舞的環(huán)境和經(jīng)濟效益背后的一個重要原因是它有美國聯(lián)邦碳法律政策的堅實保障(federal carbon regulation)，這也再次凸顯了法律基礎對于碳排放權交易市場健康發(fā)展的關鍵作用［32］。

除此之外，正如 Hibbard and Tierney［33］(2011)所概括的，RGGI在設計和運行上也有一些成功經(jīng)驗值得學習。首先，RGGI努力在最短的時間內(nèi)把碳排放權的拍賣所得(auction proceeds)轉(zhuǎn)投到促進可持續(xù)能源發(fā)展的公共事業(yè)和清潔經(jīng)濟發(fā)展項目中，縮短了RGGI成本出現(xiàn)和環(huán)境、經(jīng)濟效益產(chǎn)生的時間差，這使得RGGI能在較短時間發(fā)揮低碳減排和促進當?shù)鼐G色經(jīng)濟發(fā)展的效應。其次，通過把碳排放權拍賣的收益轉(zhuǎn)投到清潔能源開發(fā)、提高能源利用率的項目和當?shù)鼐G色經(jīng)濟建設中，RGGI有益于造福當?shù)鼐用?，降低居民的能源使用成本。綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還可以為當?shù)貏?chuàng)造更多的就業(yè)機會，通過這種良性循環(huán)，RGGI實現(xiàn)了環(huán)境效益和經(jīng)濟效益的雙重增值。再者，RGGI在信息公開透明方面也為其它碳交易機制做出了表率。比如，RGGI向公眾公開拍賣權收益如何轉(zhuǎn)投到節(jié)能減排項目的具體信息，這樣的舉措提高了RGGI的社會公信度，增強了公眾對碳排放權交易機制的信心。最后，RGGI采用標準化的數(shù)據(jù)(standardized data)來收集、記錄、整理、評估機制運行的情況以及拍賣收益的投資使用情況，這有利于RGGI管委會本身和外界利用這些標準化數(shù)據(jù)開展相關研究，以推動RGGI的不斷完善和發(fā)展。

2.西部氣候倡議(WCI)

西部氣候倡議(Western Climate Initiative，WCI)最早由美國的5個州在2007年成立，其目的是要通過市場手段實現(xiàn)區(qū)域的溫室氣體減排目標，它與RGGI一樣采用的是“限額-交易”型碳排放權交易模式［34］。WCI是美國第一個跨國的地區(qū)碳排放權交易平臺(包括美國和加拿大的州和省)，它涵蓋了多個行業(yè)而非僅僅面向電力部門，并設有專門的管理委員會來監(jiān)督碳交易體系的運行，其管委會成員由各參與州(省)派駐的代表組成，WCI實行嚴格的強制報告制度，在排放額的分配上兼顧各行業(yè)的實際需求［35］。

2008年WCI頒布了建立限額交易型地區(qū)碳排放權交易機制的建議案(Design Recommendations for the WCI Regional Cap-and-Trade Program)，要求各參與州(省)根據(jù)建議案在其區(qū)域內(nèi)實行排放權交易機制。WCI在2010年對此建議案進行了修訂，頒布了更為詳細的區(qū)域排放權交易機制運行方案(Design for the WCI Regional Program)，目標是要到2020年實現(xiàn)該區(qū)域的碳排放量與2005年水平相比下降15%。它將分階段實施，WCI被認為是美國至今設計最全面的碳交易機制，如果能在2015年全面實施，它將涵蓋參與州(省)的90%的碳排放量［36］。

盡管WCI有非常積極的地區(qū)減排決心，它的運作機制本身也有很多可圈可點的地方，比如WCI的一大優(yōu)點是它在設計上充分考慮到與其它美國和加拿大的區(qū)域性碳減排交易機制的兼容性，它甚至被一些人認為是美國國家級碳交易市場的有益嘗試，然而由于缺乏相應的州碳排放權交易立法支撐以及2008年經(jīng)濟危機的負面影響，WCI的發(fā)展現(xiàn)狀并不理想。事實上到2011年底，除了加利福尼亞州，美國的其它6個州都退出了WCI，只剩下加州和加拿大的4個省留在這個區(qū)域性的氣候協(xié)議中。由于政治和經(jīng)濟原因，美國的這6個州都沒有通過在州內(nèi)開展限額交易型碳排放權交易的法案，這對于WCI的運行和發(fā)展是一個很大的挫折。這也再次引起了美國關于建立全國性的強制碳排放權交易機制的爭論，正如前猶他州的州長Jon Huntsman［37］所指出的，地區(qū)性的強制碳排放權交易機制很難持久。所以美國需要進行聯(lián)邦層面的碳排放權交易立法，并在此基礎上建立全國性的碳交易市場。然而要實現(xiàn)這一目標卻是必然充滿挑戰(zhàn)和困難的。

3.氣候行動儲備(CAR)

氣候行動儲備(Climate Action Reserve，CAR)于2009年啟動，是基于碳減排項目的碳抵消交易市場(domestic offsets market)，其目標是要涵蓋整個北美，包括工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)和交通業(yè)部門的400多個企業(yè)，它也是美國第一個根據(jù)自愿減排標準建立的碳減排體系。CAR力圖打造一個高質(zhì)量的登記、跟蹤抵消溫室氣體的碳排放權交易體系，并制定了可量化和核查的碳減排標準。它監(jiān)督獨立的碳核證機構(gòu)，負責頒發(fā)、跟蹤項目的碳排放額，及時發(fā)布碳排放額信息，公開透明地檢測碳交易全程［38］。

要成為CAR的注冊溫室氣體減排項目并成功獲得碳排放抵消額(offset credits)，就必須要達到CAR制定的嚴格標準，即這些碳減排項目必須帶來真正的(real)、永久的(permanent)、可核證的(verifiable)、和額外的(additional)溫室氣體減排，這些標準與《京都議定書》的國際碳交易市場所采用的標準是一致的［39］。CAR的一個很值得借鑒的做法是，它為所有頒發(fā)的碳排放信用額都指定獨一無二的序列號(unique serial numbers)。這樣做可以有效地避免碳排放信用額的重復頒發(fā)和使用，而且也可以讓買家放心，一旦某個碳減排項目結(jié)束后，項目所產(chǎn)生的碳信用額是不會被轉(zhuǎn)賣和重復使用的，這就能確保碳減排項目帶來的碳減排效應是真實的、永久的。而且所有的碳減排項目信息公眾都可以在CAR系統(tǒng)中查詢到，CAR在信息公開方面無疑為其它碳交易市場樹立了榜樣。

4.芝加哥氣候交易所(CCX)

芝加哥氣候交易所(Chicago Climate Exchange，CCX)于2000年創(chuàng)建，從2003年開始正式運營，是全球自愿碳減排交易體系的代表，它開創(chuàng)了世界上第一個限額交易型碳交易市場，也是北美地區(qū)唯一交易6種溫室氣體的交易平臺。CCX成員需要作出自愿但是具有法律約束力的減排承諾，所有成員的基礎年排放量(baseline annual emissions data)都要經(jīng)過專門的金融工業(yè)管理機構(gòu)(Financial Industry Regulatory Authority，F(xiàn)INRA)的核證，然后CCX會根據(jù)成員的年基礎碳排放數(shù)值和當年CCX的碳減排目標，給成員分配它們的年溫室氣體排放額，在CCX系統(tǒng)中碳排放額被稱作碳金融工具(Carbon Financial Instrument，CFI)［40］。原則上，CCX成員在第一階段(2003-2006年)的年溫室氣體排放要比它們的基礎碳排放量減少4%，而在第二階段(2007-2010年)，成員的溫室氣體排放量要比基礎值降低6%。如果成員企業(yè)的溫室氣體排放量超過了CCX設定的年碳排放量，就需要用往年剩余的碳排放額CFI，或是在CCX碳交易市場上向其它有盈余排放額的企業(yè)購買;而那些達到減排目標的成員，就可以把盈余部分的碳排放權放到交易所出賣或存儲［41］。

然而與RGGI等區(qū)域性的碳交易體系有州政府的立法支持不同，CCX的碳排放權交易缺少美國國家層面的立法支撐，所以雖然CCX是最早開展的碳交易市場，但是RGGI的碳排放額很快就超過CCX很多倍。法律政策的不明晰嚴重影響了CCX成員企業(yè)的碳交易信心，也最終導致CCX在2010年底結(jié)束了碳排放額交易(參見New York Times［42］，2011)。正如美國 CNN Money 新聞［43］所分析的，缺乏立法支持是CCX被迫關閉限額-交易型碳交易市場的主要原因。這個教訓再次凸顯了碳交易立法對于抑制碳市場的負外部性和提高社會對碳交易認可度的重要性，也再次提醒我們基于碳商品的特殊性，碳市場是一個必須依靠法律政策支撐才能確保其健康發(fā)展的市場。

五、構(gòu)建有中國特色碳排放權交易法的法律原則和要素

(一)中國碳排放權交易法的立法原則

1.逐步推進原則

由于我國的經(jīng)濟發(fā)展不平衡，地區(qū)間的碳排放現(xiàn)狀有很大差別，在碳排放權交易的立法和實施過程中應該遵循循序漸進的原則。比如可以先在一些市場條件相對成熟的區(qū)域，建立碳交易區(qū)域市場，在積累了實踐經(jīng)驗的基礎上進而建立全國性的碳交易市場。

逐步推進的原則還應體現(xiàn)在中國碳交易市場的建設進程上，由于碳交易體系的構(gòu)建是一個復雜的系統(tǒng)工程，受到一個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平、科技發(fā)展水平、法律制度建設等多種因素的制約影響，所以從自愿減排市場向強制性碳排放權交易機制的過渡只能是一個循序漸進的過程。具體到碳交易制度的立法，就要體現(xiàn)出彈性、包容性和漸進性的特點，在中國碳交易市場建設初期的自愿減排市場階段，實施符合自愿減排市場要求的碳交易法，然后過渡到自愿減排的強制性履約市場減排法，最后啟動全國范圍的強制性碳排放權交易法。

2.激勵與懲治相輔相成原則

我國在碳排放交易立法中應該遵循激勵與懲治相結(jié)合的原則。由于我國碳排放權交易剛起步，企業(yè)對碳交易市場重要性的認識還有待提高，對于那些積極主動參加碳排放權交易體系的企業(yè)，我們應該給予獎勵以鼓勵更多的企業(yè)開展低碳減排行動。具體的獎勵措施可以是多種形式的，比如國家在稅收上對于自主加入碳排放權交易體系的企業(yè)進行適當減免，對于因為積極減排而影響經(jīng)濟效益的企業(yè)給予財政補償。在碳排放權的分配上，較早加入碳排放權交易體系的企業(yè)，應該分得更多的免費碳排放額，而對于晚加入的企業(yè)則應相應減少所分得的免費碳排放額。同時實行嚴格的強制報告制度，對于提供虛假碳減排信息的企業(yè)要予以經(jīng)濟制裁和行政處罰，以樹立法律的權威性，確保法律的約束力和執(zhí)行力。

3.集中與分散相結(jié)合的原則

中國的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀以及碳排放分布的地區(qū)性差異，要求中國的碳排放權交易立法不能搞“一刀切”，而是應該在充分考慮地區(qū)發(fā)展狀況的基礎上，采取中央政府集中管理和地區(qū)政府分權化治理相結(jié)合的原則。在這一點上，歐盟的分權化治理模式提供了很好的經(jīng)驗借鑒。我國的碳排放權在總量設定、碳排放權分配以及碳交易管理上都應充分尊重地方的發(fā)展特點，在中央集中管理的基礎上賦予地方政府較大的自主權，由地方政府決定中央劃分下來的碳排放權該如何具體在企業(yè)和行業(yè)間分配，碳排放權交易的具體管理和監(jiān)督也應交給地方政府部門，充分調(diào)動地方的積極性，實現(xiàn)中央和地方利益的兼顧。

[44]Dong Huk Park, et al., “Attentive Explanations: Justifying Decisions and Pointing to the Evidence”, https://arxiv.org/pdf/1612.04757v1.pdf.

4.政府監(jiān)管責任法律化原則

雖然碳排放權交易體系主要依賴市場機制的調(diào)節(jié)作用，但是政府行為也在其中發(fā)揮著不可或缺的作用，特別是“制定排污總量”、“排放權的初始分配”、“監(jiān)督碳排放權交易制度的執(zhí)行”、“管理碳排放交易”、“審核碳交易指標”等政府行為對于碳排放權市場的健康運行有重要影響［44］。這就需要我們把政府的管理和監(jiān)督職責法律化，明晰政府的監(jiān)管職能，使得政府相關部門在管理碳排放權交易體系過程中真正做到有法可依、有法必依和執(zhí)法必嚴。由于碳排放權交易管理是一個涉及多個部門的系統(tǒng)性復雜工作，所以政府需要建立良好的工作協(xié)調(diào)平臺、碳排放量監(jiān)測平臺、企業(yè)信息平臺和碳排放權交易平臺，加強市場監(jiān)管，確保碳交易市場的健康、規(guī)范和有序地運行［45］。

5.堅持適度原則

我國的碳排放權交易立法應該遵循不以傷害經(jīng)濟發(fā)展為前提的適度原則，這一原則尤其體現(xiàn)在碳排放額的確定上應以不過度影響產(chǎn)業(yè)部門的經(jīng)濟發(fā)展為前提，使碳交易機制實現(xiàn)經(jīng)濟效益和環(huán)境效益的雙贏局面［46］。歐盟的碳排放權交易立法就充分體現(xiàn)了這一原則，在歐盟ETS建立初期實施免費碳排放額發(fā)放，到2013年后雖然是逐步取消免費碳排放額分配，但也充分考慮到歐盟經(jīng)濟的承受程度，對于一些還沒有準備好的經(jīng)濟部門仍然實施碳排放額免費發(fā)放，使它們有更長的緩沖期來適應生產(chǎn)成本的提高和國際競爭力的加強。對于我國這樣一個仍需大力發(fā)展經(jīng)濟的發(fā)展中國家，我們更要汲取歐盟的經(jīng)驗，堅持適度干預經(jīng)濟的原則，在充分考慮我國經(jīng)濟承受力的基礎上，采取適合我國當前國情的碳排放權分配方式，用市場手段促進企業(yè)向低碳經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。

6.堅持社會公平原則

公平地分配碳排放權是碳排放權交易立法中同樣需要遵照的原則。由于中國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異較大，中國的溫室氣體排放分布也存在著地區(qū)差異，而且不同產(chǎn)業(yè)部門的低碳減排科技水平也存在著較大差異，這就需要我國在碳交易立法中體現(xiàn)社會公平原則，在碳排放權份額的分配上更需要照顧那些經(jīng)濟發(fā)展相對落后地區(qū)，并給予相關產(chǎn)業(yè)更長的過渡期來適應碳排放權交易法的要求?？紤]到溫室氣體減排特別是實施強制碳排放權交易體系后可能對弱勢群體和中小企業(yè)產(chǎn)生不良影響，我國應該在兼顧效率的同時也要兼顧公平，重視保障低收入人群的基本權益。

7.公開透明原則

碳排放權交易市場就如同其它商品市場一樣，要遵循公開透明原則，建立公開的便于社會監(jiān)督的碳排放權交易平臺，允許符合碳交易資格的企業(yè)按照公開透明的交易規(guī)則公平地進行碳交易買賣。為了便于市場監(jiān)督、有利于企業(yè)進行碳交易和及時掌握碳市場信息，許多國際上的主要碳交易市場都利用網(wǎng)上碳交易平臺，進行企業(yè)碳排放權交易登記、碳排放權轉(zhuǎn)賬以及碳排放量監(jiān)督等，這就有利于公開透明原則的貫徹。同時政府管理部門也應及時公布碳市場交易信息和碳市場行政管理部門的管理信息，使公眾能有力監(jiān)督碳交易市場的運作，杜絕違反碳交易法規(guī)定的不法交易行為，防止一些企業(yè)通過碳排放權套利，敦促行政部門依法管理，充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，提高碳排放權交易體系的社會認可度和公信度。

8.與國際相接軌原則

由于我國碳排放權交易立法的滯后，還未建立起與國際接軌的碳排放交易法律制度，造成我國在國際碳交易市場上出現(xiàn)“失語”現(xiàn)象［47］。我國應該向歐盟ETS學習，在制定國內(nèi)碳交易規(guī)則的時候就要采用國際上普遍認可的交易規(guī)則，建立與國際上主要的碳交易市場產(chǎn)品相等的碳產(chǎn)品，以便于國內(nèi)碳商品在國際市場上的流通。同時我國的碳交易市場體系在設計的時候也要充分考慮到與國際大的碳交易市場如歐盟ETS和美國碳交易市場的對接，加強與國際碳交易所的合作，來有效保障我國碳排放額的國際定價權，增強我國在國際碳市場上的影響力。

(二)中國碳排放權交易法的法律要素

1.明確碳排放權所涉及的基本法律行為

要建立有效的碳排放權交易法，首先要明確碳排放權所涉及的基本法律行為。碳排放權交易所涉及的基本法律行為包括四種，第一種是國家行政行為即相關行政部門的“碳排放總量控制”、“碳排放權行政許可”、“行政指導”和“檢測監(jiān)督”等行為，是碳交易市場健康運行的保障。第二種是碳排放量的評價行為，即由第三方核證主體對企業(yè)的真實碳排放量進行獨立審評和確認，這有利于碳減排贏得社會的支持并促進碳市場的健康發(fā)展。第三種是市場中介行為，指的是由中介機構(gòu)為交易雙方提供市場供需信息并創(chuàng)造交易便利條件的行為，這有利于碳交易市場的蓬勃發(fā)展。第四種是碳排放權交易行為，這也是碳排放權交易中涉及的主要法律行為。因此要圍繞上述行為制定相關法律予以規(guī)范。

2.碳排放權交易的主體

碳排放權交易主體是指參與碳交易活動、享受權利并承擔相應義務的組織和個人，是碳交易市場的基礎性要素。按照不同的分類標準，碳排放權交易的主體可以分為以下幾類:(1)根據(jù)是否直接參與碳排放權交易，分為碳排放交易合同主體和非碳排放交易合同主體;(2)按照交易主體的地位，分為一級市場主體和二級市場主體;(3)按照碳排放交易市場的強度，又可分為強制減排市場主體和自愿減排市場主體［48］。在中國當前以自愿減排為特征的碳交易市場情形下，國內(nèi)的碳交易主體屬于自愿減排市場主體，同時由于中國的碳交易還處于初始階段，還是以CDM項目為基礎的一級市場碳交易，所以都是一級市場主體。但是隨著我國逐漸過渡到強制性減排碳交易市場，碳減排交易主體也會發(fā)生相應變化，會變成強制減排市場主體和二級市場主體。

我國的碳交易立法需要明確碳交易主體的權利、義務和法律責任。在明確了碳交易主體的基礎上，還應建立一套成熟的主體資格審查法律制度。政府相關的環(huán)保部門需要對碳交易雙方進行資格認定，對碳交易主體的碳排放量進行檢測，對于不能達到碳減排要求的企業(yè)不能授予碳排放權買賣方資格，堅決杜絕違規(guī)套利的現(xiàn)象發(fā)生。主體的范圍確定問題，即哪些行業(yè)和企業(yè)應該被納入碳減排體系中，是一個關系到碳減排體系是否能成功運作的重要問題。由于碳交易主體范圍的問題關系到企業(yè)的成本和國際競爭力，所以這是每個碳交易體系都要解決的核心問題之一。事實上，在歐美碳排放權交易體系建設之初，碳交易主體范圍的問題就曾引起了激烈的討論，而且關于這一問題的爭論還在繼續(xù)?？紤]到我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟發(fā)展水平和低碳減排技術水平，我國碳排放權交易的主體范圍可以從小到大、逐步擴展。在初期可以先把具有一定經(jīng)濟規(guī)模的大型碳排放企業(yè)納入碳交易主體范圍，比如能源企業(yè)，在積累了一定經(jīng)驗后，再擴展到所有負有溫室氣體減排任務的企業(yè)。

3.碳排放權交易的客體及交易合同

法律關系上的客體是指“法律關系主體之間權利義務所指向的對象”，在碳排放權交易的語境下，客體指的是碳交易主體依法從行政管理部門獲得的碳排放額，具有在碳交易市場進行買賣的商品屬性。根據(jù)《京都議定書》的規(guī)定，一共有六種溫室氣體可以作為對象氣體進行交易。雖然這六種氣體的碳排放權都可以作為碳交易的客體在碳排放權交易體系中買賣，但是在具體實踐中，從碳排放權監(jiān)測的精確度和便于操作性考慮，各國往往都從CO2開始，由少到多，逐步擴大碳交易對象氣體的范圍。我國在碳交易體系建立之初，也應從CO2作為交易對象氣體開始，隨著碳交易體系的逐步完善和我國溫室氣體排放檢測水平的提高，而逐步增加其它五種溫室氣體到碳交易體系中。

另一個碳排放權交易中的重要法律概念是碳交易合同，它遵照一般合同法的要求，可以放在我國的民商法法律框架里來規(guī)范。但是與一般商業(yè)合同不同的是，碳排放額是國家行政部門賦予碳交易主體對國家所有的碳容量的使用權，所以碳排放權交易有一定的公法屬性，而碳交易合同需要通過碳交易行政部門的批準才能在法律上生效［49］。

4.碳排放權交易的方式

目前中國的碳排放權交易方式還是單一的以CDM項目為基礎的碳交易，但是隨著中國碳市場的逐漸成熟，我國還應逐步發(fā)展出多樣的碳市場交易品種和金融產(chǎn)品。我國應在借鑒國際經(jīng)驗的基礎上，不斷開發(fā)符合中國國情的碳排放權金融產(chǎn)品及其金融衍生產(chǎn)品，包括碳期權、期貨交易和投資。同時我國還應積極借鑒國際上主要碳交易市場的碳產(chǎn)品經(jīng)驗，開發(fā)對等的碳商品以方便我國碳排放權產(chǎn)品在國際市場上的流通，增加我國的國際影響力，保護我國企業(yè)的利益。

5.碳交易總量的確定

碳排放的總量控制是碳排放權市場發(fā)展的必要條件，因為只有確定了碳排放的總量，才能制造出排放權的商品屬性，即稀缺性、排他性和交易性。但是如何確定碳排放總量水平也是碳排放權交易體系的一個難點。就像一些學者所指出的，因為各個企業(yè)的減排成本很難估計并且具有很大不確定性，所以碳排放總量很難準確估計［50］。如果碳交易總量定的過高，就會使企業(yè)分得的碳排放額過高，而降低了對企業(yè)的碳減排刺激作用，削弱了可能達到的環(huán)保效益;另一方面，如果碳交易總量定的過低，又會造成企業(yè)分得的碳排放額過低，從而加重了企業(yè)的減排成本，過重的負擔會對企業(yè)的發(fā)展帶來負面影響。

6.碳排放權的初始分配

碳排放權是法律創(chuàng)造出的權利，而如何有效合理地進行這個權利的初始分配就關系到整個碳交易市場能否成功運行。碳排放初始分配的方式分為無償分配和有償分配兩大類，再具體細分可以分為四種模式，即“免費分配”、“固定價格出售”、“拍賣”和“免費與有償相結(jié)合的混合分配”。國際上的實踐經(jīng)驗是許多成功的碳交易所以無償分配為主要方式，但是隨著碳排放權交易體系的完善和成熟，又逐步向有償購買的模式轉(zhuǎn)化。我國在碳排放權交易立法中也應遵循這個模式，在當前碳排放權交易體系的初始階段，采用碳排放權無償分配模式，然后隨著實踐經(jīng)驗的積累，向有償分配方式過渡。

7.碳排放權的定價機制

就像其它市場一樣，價格的關鍵決定因素是商品的稀有程度(scarcity)，碳商品的價格取決于碳交易市場上存在的碳排放額數(shù)量以及關于未來的預期。碳市場與一般市場最根本的不同在于市場上的碳排放額數(shù)量直接取決于政府關于碳排放額分配的決定，而對于未來的市場預期主要是對于未來減排目標的預期。一個成熟的碳交易市場具有多層次定價格局的特點，按照類別來分，碳排放額的定價機制包涵一級碳市場的初始碳排放權拍賣的定價機制，二級碳市場按需求決定的定價機制以及碳金融市場金融衍生品的定價機制［52］。在不同的定價機制下，碳交易的法律要素包括交易主體、交易方式、交易合同和法律責任等都具有不同的特點，這就要求我們在立法中對不同層次的碳排放權定價機制采用不同的針對性措施來進行法律規(guī)制，加強法律監(jiān)管以最大限度降低碳市場運行風險，打擊操縱碳排放權價格的投機行為，以實現(xiàn)通過碳排放權體系來推進低碳減排的法律實效。

8.碳排放權申報登記結(jié)算機制

作為碳排放權交易法律框架中的重要組成部分，碳排放權申報登記結(jié)算機制的效率和安全性直接關系到碳交易市場能否健康運行?；跉W盟和美國的碳交易市場制度經(jīng)驗，我國應盡快建設全國性的統(tǒng)一的碳排放權交易注冊、登記、交易和結(jié)算一體化平臺，天津碳交易所的自愿減排服務平臺就是一個好的試點。其中，碳排放權的申報登記主要是指，希望參加碳排放權交易的企業(yè)首先需要向政府環(huán)保部門申報登記本企業(yè)所具備的溫室氣體排放設施、低碳減排處理方法和正常情況下的碳排放量，以便政府掌握當?shù)仄髽I(yè)的碳排放情況。建立這樣信息公開的高效的碳排放權申報、登記、交易、結(jié)算機制，有利于企業(yè)對碳市場信息的及時查詢，方便企業(yè)開展碳排放權交易和結(jié)算，同時方便政府管理部門對企業(yè)的碳排放額交易行為進行監(jiān)督，既提高了碳排放權交易的公信度和透明度，又能有效防范市場風險，規(guī)避不法行為。

9.碳排放量評價機制

建立碳排放量評價法律機制有利于使碳交易體系獲得公信力，贏得社會的支持。我國應在借鑒國際經(jīng)驗并充分考慮中國國情的基礎上，建立與國際評價標準相接軌的科學評價機制。由于我國碳市場發(fā)展仍處于起步階段，所以碳排放量評價機制的引進應遵照循序漸進的原則，先在一些省市試點，然后再全面推行，逐步建立起各個行業(yè)的碳減排檢測和評價體系。同時為了提高碳排放量認證體制的社會可信度，便于開展企業(yè)的碳排放量認證，我國還應建立專業(yè)的碳減排量認證監(jiān)測機構(gòu)，讓第三方碳排放量評價機構(gòu)發(fā)揮在企業(yè)碳排放量的測量和評價中的專業(yè)角色。第三方碳排放核證機構(gòu)是碳交易中為避免不實的碳排放數(shù)據(jù)、確保碳排放項目的所申報的減排量的真實性，對項目進行監(jiān)督和核查的獨立于碳交易主體雙方的第三方碳交易輔助機構(gòu)。目前我國只有寥寥兩家第三方核證機構(gòu)得到聯(lián)合國認可，我國應大力扶植第三方核證機構(gòu)的發(fā)展來適應我國碳排放權交易體系的推進。

六、結(jié)語

作為應對氣候變化的有效市場手段，碳排放權交易體系能使整個社會的溫室氣體減排成本得到優(yōu)化，建立碳交易體系已經(jīng)成為大勢所趨，歐美國家紛紛建立國家和區(qū)域?qū)用娴奶冀灰左w系來推動本國的低成本減排和綠色經(jīng)濟的發(fā)展。我國作為全球第二大溫室氣體排放國，巨大的減排潛力使我國碳市場成為最具潛力的碳排放權交易市場，發(fā)展碳排放權交易正當其時。構(gòu)建符合我國現(xiàn)階段國情的碳排放權交易體系，對于實現(xiàn)節(jié)能減排和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整、提高我國的國際競爭力、把握新的經(jīng)濟增長點、實現(xiàn)低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、在全球氣候政治經(jīng)濟博弈中贏得有利地位，都具有重要意義。

然而需要看到的是，構(gòu)建有中國特色的碳排放權交易市場是一個復雜的系統(tǒng)工程，需要在法律和政策制度等方面做充分的準備。而且由于碳排放權交易的推行特別是強制性碳交易體系在全國范圍內(nèi)的實施，會對許多企業(yè)的短期經(jīng)濟效益產(chǎn)生負面影響，一定程度上增加企業(yè)的生產(chǎn)成本，影響其產(chǎn)品的國際競爭力，所以我們要有遭遇到社會阻力的思想準備。面對來自國際和國內(nèi)的日益嚴重的低碳減排壓力，我們已別無選擇，我們必需承受這樣的“陣痛”，才能從根本上改變中國高能源消耗、高排放的不合理經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，用市場這個“無形的手”推動企業(yè)提高低碳科技水平，促使中國經(jīng)濟從過去低附加值、高排放的粗放型增長模式向高附加值、低排放的綠色經(jīng)濟增長模式轉(zhuǎn)變，從而從根本上實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護和諧統(tǒng)一、相互促進的“雙贏”局面。

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Legal Considerations on Establishing China's Carbon Emissions Trading Law

HE Jing-jing
(Institute of International Law，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100720，China)

As one of the most effective market tools，carbon emissions trading scheme has gained worldwide recognition.However，China's carbon emissions trading scheme is still at its initial trial stage.Although some Chinese provinces and cities have established emission trading markets，the lack of an effective national carbon emission trading law has jeopardized the formation and development of those emission trading markets.It is clear that a solid legal foundation is a must-have for the existence of carbon emissions trading markets，which sets up the emission trading rules，ensures the normal function of the trading markets，and punishes any illegal trading behavior.Given the growing pressure facing China to reduce carbon emissions，it is high time to set up China's carbon emissions trading law，which reflects both China's domestic situation and follows the international standards.By learning the experiences of the European Union's and the US'carbon emission trading laws，this article aims to offer some useful advice on the route to China's carbon emissions trading law with Chinese characteristics.

carbon emission trading law;carbon market;GHG emissions reduction

D922.1

A

1002-9753(2013)09-0010-13

2013-05-07

2013-08-12

何晶晶(1982-)，女，江蘇興化人，中國社會科學院國際法研究所博士后，研究方向:國際環(huán)境法。

(本文責編:瑞 源)