● 陳 琦

縣一直是我國最為穩(wěn)定、并廣為認同的基層行政區(qū)。面對外部行政生態(tài)環(huán)境的變化，縣級政府管理體制要隨著經(jīng)濟、政治、文化的發(fā)展、國家形勢和任務的變化不斷作出調(diào)整，以保持與外部環(huán)境條件相適應，滿足社會公眾的需要。本文以廣東省為例，從數(shù)量眾多、情況各異的縣進行分類管理的角度探討縣級政府體制機制創(chuàng)新問題。

一、基本情況

（一）現(xiàn)行分類標準。

現(xiàn)行縣級分類標準是根據(jù)1993年《中央機構(gòu)編制委員會辦公室關于印發(fā)市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類標準的通知》進行測算的，以人口、面積、工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、縣財政預算內(nèi)收入四項指標作為分類的依據(jù)，經(jīng)過測算得出每個縣的總指數(shù)。根據(jù)各縣之間總指數(shù)的差異，將縣分為四類：一類縣、二類縣、三類縣、四類縣。根據(jù)此標準，中央編辦1995年批復廣東省，將當時的50個縣分為四類，一類縣17個，二類縣19個，三類縣10個，四類縣4個。1995年，《廣東省市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革實施意見》明確：一類縣縣委、縣政府工作部門設35個左右，二、三類縣設30個左右，四類縣設25個左右。同年，《廣東省編委關于重新核定我省市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關行政編制的通知》提出按基本編制和綜合指數(shù)編制兩部分核定各類縣編制?；揪幹瓢凑湛h的分類分五檔核定，綜合指數(shù)編制按照各縣綜合指數(shù)分三檔按比例計算核定。

（二）各類縣職能重點和機構(gòu)設置。

2000年，市縣鄉(xiāng)機構(gòu)改革全面啟動。全國各級黨政群機關行政編制總的精簡比例達20%。2001年，《廣東省市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革實施意見》明確對各級政府分類提出不同的職能要求，規(guī)定“市轄區(qū)政府重點強化城區(qū)管理職能，搞好區(qū)內(nèi)公共設施建設，發(fā)展文化教育衛(wèi)生和社會福利事業(yè)，抓好人口控制，加強基層和社區(qū)建設”，“縣政府要加強以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作為中心的功能，發(fā)展區(qū)域特色經(jīng)濟，搞好社會管理和公共事業(yè)，依法行政，鞏固和加強農(nóng)村基層建設，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，加強農(nóng)業(yè)基礎設施建設，改善生態(tài)環(huán)境，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化”。同時，精簡和規(guī)范機構(gòu)設置，規(guī)定市轄區(qū)黨政工作部門設24個以內(nèi)，縣級市設33個以內(nèi)，較大的縣（原一類縣）設31個以內(nèi)，中等縣（原二、三類縣)設26個以內(nèi)，小縣（原四類縣）設21個以內(nèi)。

2008年地方政府機構(gòu)改革規(guī)定縣政府機構(gòu)限額由各地根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況和不同縣情，按14-22個左右掌握。2009年，《廣東省市縣人民政府機構(gòu)改革意見》明確提出改革的原則之一就是要分類指導，區(qū)別不同層級政府功能特點和不同區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展要求，“市轄區(qū)政府要重點強化城區(qū)管理，加強區(qū)內(nèi)市政、園林等公共設施建設與管理，發(fā)展文化、教育、衛(wèi)生和社會福利事業(yè)，抓好人口計生管理，加強基層和社區(qū)建設。農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作任務重的市轄區(qū)，還要突出抓好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村建設等工作?？h（市）政府要重點發(fā)展縣域特色經(jīng)濟、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；加強制度建設，推進農(nóng)村改革發(fā)展；發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)村綜合生產(chǎn)能力；加快發(fā)展公共事業(yè)，促進農(nóng)村社會全面進步”，規(guī)定市轄區(qū)政府工作部門設18個以內(nèi)（不含廣州、深圳市）；縣級市設26個以內(nèi)，縣級市改設的區(qū)和較大的縣設24個以內(nèi)，中等縣設20個以內(nèi)，較小的縣設16-18個。

（三）相關數(shù)據(jù)比較。

現(xiàn)行縣級分類標準制定距今已近20年，2001年采用廣東省統(tǒng)計數(shù)據(jù)重新計算分類至今也有10余年，縣域經(jīng)濟社會發(fā)展狀況已經(jīng)有很大的變化，按原標準核定的機構(gòu)編制數(shù)與現(xiàn)實情況嚴重不相適應。如珠海市斗門區(qū)常住人口45萬，2009年GDP有165億元，財政收入10.7億元，行政編制（含政法專項編制）776名；而廣東省面積最小的縣——汕頭市南澳縣，常住人口只有7萬，2009年GDP有8億元，財政收入4815萬元，但行政編制（含政法專項編制）756名。對比兩地，雖編制數(shù)大體相當，但實際承擔的管理任務卻相差幾十倍。又如東莞市長安鎮(zhèn)常住人口80萬，2009年GDP 208億元，財政收入12.4億元，但因其為科級鎮(zhèn)建制，行政編制只有89名，行政編制與常住人口比例高達1∶5618。

當前區(qū)域發(fā)展很不平衡，欠發(fā)達地區(qū)縣比不上發(fā)達地區(qū)鎮(zhèn)的現(xiàn)象很普遍。2008年，廣東省GDP超過100億元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有28個，但67個縣中GDP不到100億元的縣還有47個；財政收入超過2億元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有58個，但同時財政收入不到2億元的縣還有37個。一方面是欠發(fā)達地區(qū)的弱縣，基礎差、底子薄、發(fā)展慢、社會事業(yè)欠賬多，“責大權小”、“事多財寡”、“人多才少”；另一方面是珠三角地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，發(fā)展迅速，經(jīng)濟總量大、人口規(guī)模大、社會事業(yè)體量大、城市化水平高、管理任務繁重，“身大衣小”、“腳大鞋小”、“財大權小”，政府管理的重心要求由原來傳統(tǒng)的相對單一的對農(nóng)業(yè)的管理轉(zhuǎn)向?qū)ΜF(xiàn)代城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會文化等事務的綜合管理。

二、主要問題

（一）現(xiàn)有權責結(jié)構(gòu)與新的制度環(huán)境變化不相適應。

隨著市場逐步成為社會資源配置的主要機制、城市化進程的加快，市管縣體制的制度環(huán)境發(fā)生了變化，其弊端和局限性日益突出。

一是經(jīng)濟強縣對權力擴張的內(nèi)在要求強烈。經(jīng)濟強縣自身經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，市場權力逐漸強大，需要與之相適應的政府權力來推進經(jīng)濟社會更好更快發(fā)展。

二是普遍存在市“刮”縣、市“卡”縣、市“擠”縣現(xiàn)象。地級市往往通過截留指標、資金、項目、財政提取和各種行政審批等手段侵占縣（市）利益，使中心城市自身發(fā)展受益更大?？h級財政支配權限小而支出任務重，地方可支配財力不足，市縣矛盾突出。

三是現(xiàn)代城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會管理任務劇增，導致出現(xiàn)大量新的管理執(zhí)法職能要求，本該由縣統(tǒng)管、鎮(zhèn)統(tǒng)一履行的管理和執(zhí)法職能被國家、省、市以派出機構(gòu)的形式“分割”，導致權責失衡，“權在部門，事在基層”。

（二）現(xiàn)行機構(gòu)設置和編制配備與管理任務的實際要求不相適應。

一是現(xiàn)行配備標準與實際要求不相適應?，F(xiàn)行的縣鎮(zhèn)機構(gòu)設置、編制配備雖有分類標準，但已遠不適應實際發(fā)展需要，且未全面考慮現(xiàn)實中不同地區(qū)發(fā)展的情況差異，配備標準區(qū)別不大。珠三角地區(qū)縣（市、區(qū)）轄經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)按與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)大體相當?shù)乃皆O置10個左右的綜合性辦公室和配備幾十名行政編制的情況，已遠不能滿足實際要求。

二是機構(gòu)編制管理方式與實際要求不相適應。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展變化，傳統(tǒng)的自上而下、核一次管幾十年的機構(gòu)核編制管理方式已難以適應實際需要，亟待創(chuàng)新。

三是政府管理規(guī)范化與實際不適應。為解決機構(gòu)編制方面的突出矛盾，各縣（市、區(qū)）或經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)政府都自定了一些政策，在機構(gòu)設置和級別確定、編制核定和人員聘用等方面很不規(guī)范。如經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)盡管已高度城市化，但仍維持科級規(guī)格的建制，干部的最高級別是科級，晉升空間很小，極大降低了對人才的吸引力。加上行政編制不足，人才引進只能采取聘用合同制，造成編外人數(shù)大大超過在編人數(shù)，有的地方甚至在二三倍以上，但“同工不同酬”，公務員的工資待遇是雇員的三倍左右，雇員制度與公務員制度不銜接、流通渠道不暢，很難吸引和長期留住人才。

（三）政府職能和管理方式轉(zhuǎn)變滯后與市場經(jīng)濟發(fā)展的要求不相適應。

第一，政企分開、政社分開、政府與市場中介組織分開遠不到位。在縱向上，上級對下級政府的簡政放權未有實質(zhì)性進展。第二，政府社會管理和公共服務能力不足。面對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的深刻變化、管理對象的根本轉(zhuǎn)變、管理事務的巨幅增加，政府管理方式和手段沒有相應調(diào)整和變革，對微觀經(jīng)濟活動直接干預過多。

三、進一步深化改革的意見建議

（一）修訂分類標準，建立動態(tài)調(diào)整機制。

現(xiàn)行分類標準亟待修訂，應借鑒其中的合理成分，剔除或修正已不合時宜的指標，重新抽樣測算確定。人口、工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、財政收入三項指標與1993年的水平已有很大不同。以廣東省為例，按現(xiàn)行標準測算，原三、四類縣目前相當部分都應歸入一類縣。即使重新確定分類標準，也要保持相對的穩(wěn)定性。且修訂標準的工作量很大，建議除按修訂后的標準重新核定各省縣級行政編制總額外，還應建立編制的動態(tài)調(diào)整機制，如每三年重新核定一次編制，每十年重新調(diào)整一次標準，以適應不同地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求。

（二）理順府際關系，創(chuàng)新管理體制和運行機制。

一是對經(jīng)濟強縣，建議構(gòu)建“省直管縣（市）”扁平化管理體制。將部分經(jīng)濟發(fā)達、市場要素集中、對周邊市縣輻射能量大的縣單列出來，構(gòu)建“省直管縣（市）”、“市縣分治”的扁平化公共行政體制，減少行政層級，可以重塑地方府際關系，促進區(qū)域合作與發(fā)展。浙江省已有先行實踐，實行“市管縣”和“省管縣”混合并存的行政體制，將縣一級行政權力中最重要的人事權和財政權集中歸于省一級政府，減少了管理層次，提高了資源使用效益，使有能力的縣發(fā)展得更快、更好。

二是對經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，建議先行先試向城市型管理體制轉(zhuǎn)變。

目前我國以聚集2000人口作為建制鎮(zhèn)的設置標準①，這一過低的門檻嚴重混淆了原本作為城市型行政建制的鎮(zhèn)與鄉(xiāng)的區(qū)別。縣域經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市化進程的加快，導致縣域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的進一步分化，一部分條件較好的經(jīng)濟強鎮(zhèn)向小城市方向發(fā)展，其經(jīng)濟規(guī)模已達到許多縣級市、甚至中西部很多地級市的水平，具有巨大的發(fā)展?jié)摿Α＝?jīng)濟強鎮(zhèn)對自身城市規(guī)劃與建設、管理職能、服務水平提出了要求，同時，城區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和事業(yè)的高速發(fā)展，必然導致社會管理事務的高要求，而一般鎮(zhèn)的“適農(nóng)性”體制特點及其管理模式已經(jīng)越來越無法適應這種城市性社會管理事務發(fā)展的要求，迫切需要革新目前的政區(qū)體制，實行新的城市型管理體制。

由于各地情況差異較大，可分類探索不同的改革模式，如對面積較小的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，可考慮加以歸并，推進“聯(lián)并升級扁平化改革”。以處于地理中心位置的鎮(zhèn)為基礎，聯(lián)合周邊鎮(zhèn)共建市轄區(qū)或縣級市；對面積較大的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，推行“撤鎮(zhèn)改區(qū)（市）扁平化改革”，將符合條件的鎮(zhèn)改為市轄區(qū)或縣級市建制，打破鎮(zhèn)建制的制約。同時，為不增加管理層次，區(qū)（市）下不再設街道辦，不再保留原有各個鎮(zhèn)建制，由區(qū)（市）政府各部門直接履行社會管理和公共服務職能；圍繞加強基層黨組織建設，以強化黨組織服務職能為核心，深化社區(qū)自治和基層民主。

（三）對不同類型縣，建議分類確定政府職能重點和考核體系。

一是探索建立縣級分類科學指標體系。研究符合實際要求和當?shù)靥厣目h級分類指標體系?？山梃b山東省社會主義新農(nóng)村建設縣級分類標準。該省在多方調(diào)研論證的基礎上，建立了包括人均地方財政收入、城鎮(zhèn)化水平、村集體可支配收入等在內(nèi)的18項指標的新農(nóng)村建設縣級分類指標體系，研究確定了各指標量化標準及權重。以測算形成的各縣（市、區(qū)）2005年新農(nóng)村建設綜合指數(shù)為基準，將全省縣（市、區(qū)）劃分為“強區(qū)強縣、中等縣、欠發(fā)達縣”三大類②。

二是分類確定縣政府職能和考核重點。強縣工業(yè)化、城市化水平和城鄉(xiāng)融合度高，縣域統(tǒng)籌能力強，其政府職能重點要以城鄉(xiāng)一體化為目標，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)力度，積極推進農(nóng)村工業(yè)向園區(qū)集中、人口向縣城和中心鎮(zhèn)集中、農(nóng)民居住向農(nóng)村新社區(qū)集中、農(nóng)地經(jīng)營向農(nóng)業(yè)大戶集中，加快形成“體制統(tǒng)一、資源共享、利益共得”的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新機制。中等縣經(jīng)濟發(fā)展較快，以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的基礎條件較好，其職能重點在于堅持以產(chǎn)業(yè)化提升農(nóng)業(yè)、工業(yè)化致富農(nóng)民、城鎮(zhèn)化帶動農(nóng)村，大力推進新型工業(yè)化、特色城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程，積極推動城市基礎設施向農(nóng)村延伸、城市文明向農(nóng)村傳播、社會保障向農(nóng)村覆蓋、公共服務向農(nóng)村拓展。欠發(fā)達縣經(jīng)濟實力比較弱，要以加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設，改善農(nóng)民生活生產(chǎn)條件為切入點，大力發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，不斷拓寬農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、財政增收渠道，加快培育特色主導產(chǎn)業(yè)，改善農(nóng)村生活環(huán)境，加快基礎設施建設，強化農(nóng)村勞動力技能培訓，加強農(nóng)村基層組織建設。