■郭春濤 (司法部司法研究所研究員)

醫(yī)療糾紛調(diào)解中司法行政機(jī)關(guān)的角色
——以三地醫(yī)療糾紛調(diào)解組織為對象的分析

■郭春濤 (司法部司法研究所研究員)

一、問題的提出

繼2010年5月司法部、衛(wèi)生部、中國保監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)“關(guān)于加強(qiáng)醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作的意見”之后，在三部門的聯(lián)合推動下，當(dāng)前醫(yī)療糾紛人民調(diào)解呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢。截至2011年12月，全國共建立醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會1358個，醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作室1074個，專職人民調(diào)解員1.5萬人，經(jīng)醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會化解的醫(yī)療糾紛共14976起，其中，調(diào)處成功12218起，調(diào)處成功率81.6%。除西藏、港澳地區(qū)外，覆蓋到地市的醫(yī)療糾紛人民調(diào)解組織體系已在全國初步建立。繁榮背后進(jìn)行冷思考，使得理論的發(fā)展跟得上社會變遷的腳步，是十分必要的。本文選取S市、X省、Y市三地，分別作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的藍(lán)本，以其醫(yī)療糾紛調(diào)解組織為分析對象，試圖揭示人民調(diào)解介入醫(yī)療糾紛的深層次原因，在此基礎(chǔ)上對醫(yī)療糾紛調(diào)解中司法行政機(jī)關(guān)的角色給出較為科學(xué)的定位。

二、三市醫(yī)療糾紛調(diào)解組織的描述

從統(tǒng)計學(xué)的角度看，樣本的分析關(guān)鍵不在于數(shù)量的多寡，而在于選取樣本的代表性。以此為出發(fā)點，筆者以S市作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的藍(lán)本、X市作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)的藍(lán)本、Y市作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的藍(lán)本，對其醫(yī)療糾紛調(diào)解組織的情況進(jìn)行描述。

(一)S市 (經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū))醫(yī)療糾紛調(diào)解組織的描述

2011年6月，S市政府下發(fā)了《關(guān)于開展醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作的若干意見》 (下稱《若干意見》)，明確了醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作的指導(dǎo)思想和工作格局。按照《若干意見》的規(guī)定，S市統(tǒng)一實行在黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下，依托大調(diào)解工作體系建設(shè)，以人民調(diào)解為平臺，司法、衛(wèi)生、保監(jiān)、公安等政府職能部門大力支持，社會廣泛參與的工作格局。由分管政法工作的一名市委常委、分管醫(yī)療衛(wèi)生工作的一名副市長，負(fù)責(zé)共同召集司法、衛(wèi)生、保監(jiān)、法院、公安、財政等部門，制定全市醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作的政策，協(xié)調(diào)解決醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作的重大事項。同時，強(qiáng)化政府責(zé)任，建立市醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作辦公室，設(shè)在市司法局，核定行政編制10個。辦公室作為全市醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作的組織、指導(dǎo)和管理機(jī)構(gòu)，具體承擔(dān)督導(dǎo)、落實領(lǐng)導(dǎo)決策、調(diào)解工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、人民調(diào)解員業(yè)務(wù)培訓(xùn)、專家咨詢委員會組建管理等10項工作職責(zé)。各區(qū)縣相應(yīng)在司法局設(shè)立區(qū)縣醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作辦公室，根據(jù)實際情況配備3－5人，共核定行政編制58個，已到位工作人員47人。各區(qū)縣全部成立區(qū)縣醫(yī)患糾紛人民調(diào)解委員會 (下稱“醫(yī)調(diào)委”)，作為醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作的具體實施機(jī)構(gòu)。醫(yī)調(diào)委是群眾性組織，由所在區(qū)縣人民調(diào)解協(xié)會建立，區(qū)縣司法局是其主管和行業(yè)指導(dǎo)部門。醫(yī)調(diào)委根據(jù)屬地原則對轄區(qū)內(nèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)生的醫(yī)患糾紛實施調(diào)解。醫(yī)調(diào)委的人民調(diào)解員由經(jīng)驗豐富的退休醫(yī)務(wù)人員、法官、檢察官以及律師等擔(dān)任，根據(jù)醫(yī)患糾紛發(fā)生的具體情況，配置2－15名專職人民調(diào)解員。全市現(xiàn)已配備醫(yī)患糾紛人民調(diào)解員共計146名。市司法局對全市醫(yī)調(diào)委的人民調(diào)解員及醫(yī)調(diào)辦的工作人員近200人進(jìn)行了上崗培訓(xùn)。市司法局根據(jù)市政府的《若干意見》，制定《S市醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作實施辦法》、《S市人民調(diào)解員行為規(guī)范》等文件，進(jìn)一步完善全市醫(yī)調(diào)委的組織建設(shè)、醫(yī)患糾紛排摸預(yù)防、受理調(diào)解、協(xié)議履行等工作制度。同時，還對調(diào)解文書格式、統(tǒng)計工作、新聞宣傳等作了規(guī)定，規(guī)范醫(yī)患糾紛調(diào)解工作流程。

(二)X省 (經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū))醫(yī)療糾紛調(diào)解組織的描述

X省醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會2006年10月成立，是國內(nèi)成立較早的專業(yè)性、行業(yè)性醫(yī)療糾紛人民調(diào)解組織。醫(yī)療糾紛調(diào)解管理模式是由省醫(yī)調(diào)委進(jìn)行統(tǒng)一管理，實行“一級鑒定、兩級管理、三級調(diào)解”制度，即:駐市工作站調(diào)查取證，省醫(yī)調(diào)委統(tǒng)一視頻鑒定;駐市工作站、駐縣聯(lián)絡(luò)員兩級管理;駐縣聯(lián)絡(luò)員、市調(diào)解員、主管調(diào)解員三級調(diào)解。同時，建立了以糾紛受理量、結(jié)案量、調(diào)解成功率、文書書寫合格率和醫(yī)患雙方滿意率為主要內(nèi)容的考核標(biāo)準(zhǔn)。省醫(yī)調(diào)委統(tǒng)一為全省專職調(diào)解人員辦理了“三險一金”等社會保險。目前，X省共有醫(yī)療糾紛專職人民調(diào)解員76名，聯(lián)絡(luò)員350余人。

(三)Y市 (經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū))醫(yī)療糾紛調(diào)解組織的描述

Y市建立了“Y市醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會”和“Y市醫(yī)療糾紛調(diào)處中心”(簡稱醫(yī)調(diào)委和醫(yī)調(diào)中心)，實行一套班子兩塊牌子，具體負(fù)責(zé)醫(yī)療糾紛的調(diào)處工作。市委成立了以市委常委、政法委書記、市綜治維穩(wěn)委主任為組長，分管副市長、政府副秘書長及市衛(wèi)生局黨組書記為副組長，市、區(qū)兩級17家相關(guān)單位分管領(lǐng)導(dǎo)為成員的Y市醫(yī)療糾紛調(diào)處工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一指揮和組織協(xié)調(diào)全市醫(yī)療糾紛調(diào)處各項工作。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，主任、副主任分別由綜治維穩(wěn)辦主任、司法局分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，具體負(fù)責(zé)指導(dǎo)開展醫(yī)調(diào)工作。明確規(guī)定了醫(yī)調(diào)委和醫(yī)調(diào)中心的五項工作職責(zé)，規(guī)范了醫(yī)療糾紛受理、調(diào)解、賠償、對接等工作制度，設(shè)置了辦公室、調(diào)解室和檔案室，聘任了調(diào)解主任、副主任各1名，專職人民調(diào)解員4名，組建了包括從事法學(xué)教育、法學(xué)研究、律師等在內(nèi)的法學(xué)專家?guī)旌屯诵葆t(yī)生、法醫(yī)等在內(nèi)的醫(yī)學(xué)專家?guī)臁Ｊ嗅t(yī)調(diào)委還在受理范圍內(nèi)的所有醫(yī)院建立了調(diào)解工作室，對賠償金額在1萬元以內(nèi)的醫(yī)療糾紛由駐院調(diào)解工作室調(diào)解處理。市、區(qū)兩級財政每年安排不低于50萬元資金用于醫(yī)療糾紛調(diào)解工作。

從以上材料中，我們發(fā)現(xiàn)了一個突出的發(fā)展變化，即三部門正式聯(lián)手推動建立一種新型的醫(yī)療糾紛處理機(jī)制與模式，即醫(yī)療糾紛人民調(diào)解。在黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下，依托大調(diào)解工作體系建設(shè)，以人民調(diào)解為平臺，司法、衛(wèi)生、保監(jiān)、公安等政府職能部門大力支持，社會廣泛參與的醫(yī)療糾紛調(diào)解工作格局逐漸形成。這一格局替代了原有的醫(yī)療糾紛處理模式，如營利性中介機(jī)構(gòu)介入調(diào)解的南京模式、醫(yī)療責(zé)任保險承保公司指定調(diào)解機(jī)構(gòu)調(diào)解的北京模式、醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會調(diào)解的上海模式及醫(yī)療糾紛仲裁委員會調(diào)解的天津模式。這也是和《關(guān)于加強(qiáng)醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作的意見》中“建立由黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)的，司法行政部門和衛(wèi)生行政部門牽頭，公安、保監(jiān)、財政、民政等相關(guān)部門參加的醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確相關(guān)部門在化解醫(yī)療糾紛、維護(hù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)秩序、保障醫(yī)患雙方合法權(quán)益等方面的職責(zé)與任務(wù)，指導(dǎo)醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會的工作”的精神相一致的。

三、人民調(diào)解為何要介入醫(yī)療糾紛調(diào)解

司法部、衛(wèi)生部、中國保監(jiān)會聯(lián)合三部門正式聯(lián)手推動建立醫(yī)療糾紛人民調(diào)解，有著較為深刻和復(fù)雜的深層次原因。

(一)社會變革的回應(yīng)

當(dāng)前，中國社會正處在從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的特殊時期，由于各方面因素的作用和各種利益的交織、碰撞均在極其有限的時空中發(fā)生，難免會有諸多顯性或隱性的矛盾沖突產(chǎn)生。而人們的自我保護(hù)意識增強(qiáng)，醫(yī)療糾紛呈高發(fā)趨勢，醫(yī)患關(guān)系緊張，成為社會矛盾最為突出的熱點之一。而過去對醫(yī)療糾紛的處理模式存在先天缺陷。2002年9月1日頒布的《醫(yī)療事故處理條例》中規(guī)定了醫(yī)療事故處理的三條途徑:一是醫(yī)患雙方共同協(xié)商解決，二是衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)調(diào)解解決，三是人民法院訴訟解決，但在實際操作中卻遇到種種困難。醫(yī)患雙方協(xié)商解決雖然程序簡單方便，但由于醫(yī)患雙方信息嚴(yán)重不對稱，醫(yī)院和患者雙方缺乏信任，他們往往難以達(dá)成協(xié)議，反而容易將矛盾進(jìn)一步激化，即使協(xié)商成功，患方也很容易反悔，又走上行政處理和訴訟的道路，所以效果比較差;由于人們心目中存在衛(wèi)生行政部門與醫(yī)院是“父子”關(guān)系的觀念，患方對衛(wèi)生行政調(diào)解的公正性也存在顧慮，而不愿去衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)調(diào)解;司法訴訟解決醫(yī)療糾紛是社會普遍接受的解決醫(yī)療糾紛的最后手段，是公平、正義的象征，但由于知識的局限性，使法官很難科學(xué)地判定醫(yī)療糾紛的是非曲直，判決結(jié)果的公正性也會受到質(zhì)疑。再加上司法訴訟時間長、成本高的缺陷，醫(yī)療事故受害者的損失難以得到及時的救助，無論是患者還是醫(yī)院，都不太傾向用訴訟方法處理。由于患者、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生行政部門三者之間彼此不信任，又不愿走司法途徑解決醫(yī)療糾紛，使醫(yī)患矛盾極難化解，有些矛盾甚至拖達(dá)多年，導(dǎo)致許多患者及其家屬選擇了醫(yī)鬧等非正常的解決渠道。醫(yī)患糾紛頻發(fā)，不僅干擾了正常的醫(yī)療秩序，甚至直接危及醫(yī)務(wù)人員人身安全，成為影響社會穩(wěn)定的因素之一，引起了政府和社會各界的高度關(guān)注，如何破解難題已成為創(chuàng)新社會管理的重要課題。

更為重要的是，在中國傳統(tǒng)文化和現(xiàn)代文化的多樣性和復(fù)雜性以及諸多制度缺位和制度中存在的不確定性的背景下，社會變革帶來的不同利益主體大量涌現(xiàn)，為平衡各方利益，具體體現(xiàn)在社會變革方面，各種探索性實踐活動往往以中央政府授權(quán)部門試點的方式進(jìn)行。因此，在試點的過程中，大量新的權(quán)力和經(jīng)濟(jì)資源將被賦予或被爭取到負(fù)責(zé)試點的部門，并對相關(guān)部門的利益、地位變化乃至生存空間產(chǎn)生重大影響。在這一大的背景下，因“有為才有位”，司法行政機(jī)關(guān)將本部門的行為與中央最關(guān)注的維護(hù)社會穩(wěn)定、化解矛盾糾紛等問題相聯(lián)系，尋求各界對本部門利益的支持，不失為一個有效的做法。

(二)事實真實與法律真實

事實真實與法律真實并不能完全重合，接近與達(dá)到理想狀態(tài)是事實真實的理想狀態(tài)。法官判案追求法律真實，而非事實真實，而尋求事實真實而非法律真實是民眾普遍的文化心理。如中國傳統(tǒng)司法文化中很重要的一點就是斷案須查明案情，發(fā)現(xiàn)事實真相。這種文化導(dǎo)致人們認(rèn)同客觀真實，而不是簡單認(rèn)同法院查明的法律真實?，F(xiàn)代司法過程中追求的是法律真實，而不一定是當(dāng)事人心目中的事實真實。法律真實是有證據(jù)證明的案件事實，而客觀真實則是事情發(fā)生時的本來狀態(tài)。當(dāng)事人是當(dāng)事者，知悉事情的發(fā)生經(jīng)過，能夠獲知案情的客觀真實。但法官并非在場者，只能通過當(dāng)事人所提供的證據(jù)構(gòu)筑起對案情的部分真實認(rèn)知。因此，法官裁決的基礎(chǔ)在于當(dāng)事人舉證。但實踐中當(dāng)事人的舉證能力有待提高。有一些當(dāng)事人證據(jù)意識不強(qiáng)，他們在案件發(fā)生的過程中較少注意保留、收集證據(jù)，起訴后也不知道如何運用證據(jù)來證明自己主張的事實，但他們往往不會承認(rèn)自己因不適應(yīng)證據(jù)規(guī)則而敗訴的結(jié)果。調(diào)解介入醫(yī)療糾紛有助于化解證據(jù)難題，不斷實現(xiàn)實質(zhì)正義。首先，調(diào)解程序簡單，當(dāng)事人可以適應(yīng);其次，調(diào)解可以有效化解證據(jù)難題。當(dāng)事人在審判程序和調(diào)解程序中所持的策略不同。在審判方式下，當(dāng)事人說服的對象是法官，常會刻意隱瞞對自己不利的事實，而夸大對自己有利的事實。但在醫(yī)療糾紛調(diào)解中，當(dāng)事人要說服的是對方，在雙方都是在場者的情況下，就沒有必要在事實上反復(fù)糾纏，直接進(jìn)行利益協(xié)商將更有意義。也就避免當(dāng)事人糾纏于無法用證據(jù)證明的事實問題，案情真相也就相對更容易發(fā)現(xiàn)，相應(yīng)地糾紛就更容易解決。

四、醫(yī)療糾紛調(diào)解中司法行政機(jī)關(guān)的角色

(一)合法性基礎(chǔ)

司法行政機(jī)關(guān)開展醫(yī)療糾紛調(diào)解的合法性基礎(chǔ)，要到侵權(quán)責(zé)任法、《人民調(diào)解法》以及衛(wèi)生部門和司法行政部門頒布的法規(guī)規(guī)章中去尋找。這些法律法規(guī)明確了醫(yī)療糾紛人民調(diào)解的法律地位，消除了醫(yī)療糾紛人民調(diào)解法律層面上的質(zhì)疑。

2009年12月頒布的《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》單列了“醫(yī)療損害責(zé)任”一章，明確“患者在診療活動中受到損害，醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其醫(yī)務(wù)人員有過錯的，由醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)損害賠償責(zé)任?！睆姆蓪用鎸︶t(yī)療損害責(zé)任作了專門規(guī)定，進(jìn)一步明確了醫(yī)患雙方的權(quán)利、義務(wù)，為依法解決醫(yī)患糾紛提供了法律依據(jù)。衛(wèi)生部于2010年6月印發(fā)《關(guān)于做好〈侵權(quán)責(zé)任法〉貫徹落實工作的通知》。該《通知》進(jìn)一步明確提出，“積極推進(jìn)醫(yī)療糾紛人民調(diào)解與醫(yī)療責(zé)任保險制度?！薄搬t(yī)療糾紛人民調(diào)解制度與醫(yī)療責(zé)任保險制度是醫(yī)療糾紛處理的重大制度建設(shè)?！币蟆案骷壭l(wèi)生行政部門要積極配合司法行政部門，按照《侵權(quán)責(zé)任法》的相關(guān)規(guī)定，完善本地區(qū)醫(yī)療糾紛人民調(diào)解和醫(yī)療責(zé)任保險相關(guān)制度，加大醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作力度，妥善化解醫(yī)療糾紛，依法維護(hù)醫(yī)患雙方合法權(quán)益和社會和諧穩(wěn)定?！?/p>

2010年8月的《人民調(diào)解法》明確了醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會的法律地位?！度嗣裾{(diào)解法》附則中規(guī)定，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及社會團(tuán)體或者其他組織根據(jù)需要可以參照本法有關(guān)規(guī)定設(shè)立人民調(diào)解委員會，調(diào)解民間糾紛?！贝艘?guī)定明確了醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會屬于人民調(diào)解組織，醫(yī)療糾紛調(diào)解屬于人民調(diào)解的范疇。隨后，司法部印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實〈中華人民共和國人民調(diào)解法〉的意見》，要求“積極與有關(guān)行業(yè)主管部門、社會團(tuán)體和其他組織溝通協(xié)調(diào)，著重加強(qiáng)專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸⑺痉ú柯?lián)合印發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真貫徹實施〈中華人民共和國人民調(diào)解法〉 加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的意見》。該《意見》要求“要積極發(fā)展社會團(tuán)體或者其他社會組織設(shè)立的人民調(diào)解組織，加強(qiáng)與有關(guān)行業(yè)主管部門、社會團(tuán)體和其他組織的溝通、協(xié)調(diào)，相互支持、相互配合，共同指導(dǎo)和推動在醫(yī)療衛(wèi)生、道路交通、勞動人事、物業(yè)管理、環(huán)境保護(hù)、征地拆遷、城鄉(xiāng)建設(shè)及大型集貿(mào)市場、流動人口聚集區(qū)、行政接邊地區(qū)、旅游區(qū)等行業(yè)或者領(lǐng)域建立區(qū)域性、行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織?！?/p>

(二)醫(yī)療糾紛調(diào)解結(jié)果與司法公信力

司法公信力問題已進(jìn)入人們的公共視野，“司法機(jī)關(guān)必須要有公信力。如果司法喪失公信力，整個國家都很危險。①李龍:《從理念上推進(jìn)檢察公信力建設(shè)》，《人民檢察》，2009年第23頁?！彼痉ü帕Φ闹匾圆谎远鳎?dāng)下提升司法公信力是中國司法迫切需要解決的一個難題。

公信力之語源一般用信用 (credit)表述，它源于拉丁語 (credere)，但又不限于此。從詞源上看，公信力由“公”、“信”、“力”三字合成。現(xiàn)代漢語詞典對“公”之解釋是:除了公平、公正的含義外，還有屬于國家的或集體的以及共同的、大家承認(rèn)的幾種含義②參見中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室:《現(xiàn)代漢語詞典》，商務(wù)印書館2002年版，第434頁?！，F(xiàn)代漢語詞典對“信”之解釋系:主要是在信用、相信、信奉、信息、確實及威信等幾個意義上使用③參見中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室:《現(xiàn)代漢語詞典》，商務(wù)印書館2002年版，第1402頁。。如“上好信，則民莫敢不用情。④《論語·子路》?！苯⒃谝陨戏治龅幕A(chǔ)上，公信力可以理解為，當(dāng)一定數(shù)量的人或公共權(quán)威組織對某一社會現(xiàn)象或事物具有認(rèn)同感時，我們說這一社會現(xiàn)象或事物取得了公信力;反之，產(chǎn)生認(rèn)同感的主體數(shù)量未達(dá)到一定的數(shù)量或未被公共權(quán)威組織認(rèn)可時，該社會現(xiàn)象或事物在社會上則不具有公信力。司法公信力關(guān)注的是法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，指一個國家法治的發(fā)展程度以及威信程度，與法律權(quán)威密不可分。

1、司法公信力具有公共性、制度性、權(quán)威性的屬性。

公共性意味著公眾對公共權(quán)力的信任和公權(quán)力對公眾的信用。“一大群人相互訂立信約，每人都對它的行為授權(quán)，以便使它能按其認(rèn)為有利于大家的和平與共同防衛(wèi)的方式運用全體的力量和手段的一個人格”⑤【英】霍布斯著，黎思復(fù)、黎廷弼譯:《利維坦》，商務(wù)印書館1985年版，第132頁。。“要尋找出一種結(jié)合的形式，使它能以全部共同的力量來衛(wèi)護(hù)和保障每個結(jié)合者的人身和財富，并且由于這一結(jié)合而使每一個與全體相聯(lián)合的個人又只不過是在服從自己本人，并且仍然像以往一樣地自由。⑥【法】盧梭:《社會契約論》，第一章第一卷之題旨，商務(wù)印書館1983年版，第16頁。”解決辦法就是形成一個約定，使每個人都把自身的能力置于“主權(quán)者”的指導(dǎo)下。而“法律制度首先是一種政治制度，應(yīng)當(dāng)把它看成是人民主權(quán)的一種形式。當(dāng)人民的主權(quán)被推翻時，就要把陪審制度丟到九霄云外;而當(dāng)人民主權(quán)存在時，就使得陪審制度與建立這個主權(quán)的各項法律協(xié)調(diào)一致。⑦【法】托克維爾著，董果良譯:《論美國的民主 (上)》，商務(wù)印書館1997年版，第315頁。”在美國人的心目中，權(quán)利既不是社會贈予的也不是政府贈予的，它們是天賦的和固有的。權(quán)利既不是由憲法授與的，也非源于憲法，它們先于憲法而存在。⑧【美】路易斯·亨金、阿爾伯特·J·羅森塔爾編，鄭戈、強(qiáng)世功譯:《憲政與權(quán)利》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1996年版，第512頁?！敝鳈?quán)在民的觀念制約著公共權(quán)力必須信守信用，司法公信力一方面是指司法機(jī)關(guān)是否具有值得公眾信任的因素，如正當(dāng)?shù)某绦?、公正的結(jié)果、適格的司法人員、履行義務(wù)責(zé)任的能力等，這些是表達(dá)為信任方所信任的程度的客觀標(biāo)尺;另一方面是指司法機(jī)關(guān)對信任方的責(zé)任感以及實際上對公眾的期待和信任的回應(yīng)。簡言之，即司法機(jī)關(guān)對公眾在委托契約中賦予的期待和信任的責(zé)任感及其回應(yīng)。從根本上看，司法公信力的本質(zhì)在于公正地為權(quán)利服務(wù)。正像馬克思認(rèn)為的那樣，“社會不是以法律為基礎(chǔ)的。那是法學(xué)家們的幻想。相反地，法律應(yīng)該以社會為基礎(chǔ)。⑨馬克思、恩格斯:《馬克思恩格斯選集第4卷》，人民出版社1995年版，第248～249頁?！彼痉ü帕ψ罱K要體現(xiàn)在司法裁判上，最核心的部分就是司法對公眾的信用和公眾對司法的信任，這是一個雙方互動的過程。人們對法律規(guī)則和原則的信仰是司法公信力的前提和基礎(chǔ)。

制度性涵蓋司法機(jī)關(guān)通過制度體制、法律規(guī)章等方式向社會公眾作出的客觀正式承諾。司法公信之所以具有制度性的屬性，源于現(xiàn)代社會的內(nèi)在規(guī)定性。現(xiàn)代性社會本身的特殊存在方式與交往方式?jīng)Q定了人們對非當(dāng)面——當(dāng)場承諾的信任。正是制度性承諾及其可信任性與個體性承諾及其可信任性的交互作用構(gòu)成了現(xiàn)代性社會的現(xiàn)實信任關(guān)系。實際上，經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展過程，一定程度上，可以說就是法律和其他社會制度的逐步建立健全的過程。一般情況下，個人不可能在作出任何一個決策和行動時，都會考慮制度化與非制度化的范圍。一個良好的法律環(huán)境有助于建立個人對制度的信心，當(dāng)每個人都有此預(yù)期時，信心也會擴(kuò)展到非正式制度的領(lǐng)域，從而也利于非制度信用的實施。同時，司法公信力的權(quán)力主體與公眾之間的非平等性、信息不對稱性以及其以強(qiáng)制力作為約束條件等，也決定了司法公信力只能是一種制度化的社會信任。

權(quán)威性意味著司法公信力與司法威信相關(guān)聯(lián)，是獲得司法權(quán)威的基礎(chǔ)。司法權(quán)威作為一種特殊的權(quán)威類型，是指司法在社會生活中所處的令人信從的地位和力量。司法公信力是社會公眾內(nèi)心深處對司法的感觸和體驗，它涉及人的心靈，是一種心理狀態(tài)。公信力不僅意味著社會公眾相信司法的過程及最后結(jié)論的公正性，并且接受這種裁判;進(jìn)而自覺執(zhí)行或協(xié)助執(zhí)行裁判。只有具備公信力的司法權(quán)力才能構(gòu)成完整的司法權(quán)威。在司法具有權(quán)威的社會中，人們會信任法律和支持司法，行為會趨于理性，并積極尋求糾紛的訴訟解決。

2、醫(yī)療糾紛調(diào)解公信力的基礎(chǔ):合法自愿。

分析司法公信力的屬性對理解醫(yī)療糾紛調(diào)解的公信力具有指導(dǎo)性的意義。醫(yī)療糾紛調(diào)解作為訴訟中當(dāng)事人自愿選擇的制度，只能建立在自愿的基礎(chǔ)上。醫(yī)療糾紛調(diào)解在本質(zhì)上仍然屬于自治的糾紛解決。醫(yī)療糾紛的解決必須貫徹當(dāng)事人自治的基本精神，這是醫(yī)療糾紛調(diào)解正當(dāng)化的保障。醫(yī)療糾紛調(diào)解要求在自愿合法原則之下，查清事實、分清是非?，F(xiàn)代調(diào)解制度的發(fā)展面臨如何處理強(qiáng)制調(diào)解和調(diào)解自愿性原則之間差異的重大挑戰(zhàn)。自愿性是醫(yī)療糾紛調(diào)解正當(dāng)化的基礎(chǔ)及首要原則。當(dāng)事人自治在醫(yī)療糾紛調(diào)解程序中的最終表現(xiàn)為合意的形成，純粹的合意就成為以自治為目標(biāo)的調(diào)解正當(dāng)化的首要原理。值得注意的是，醫(yī)療糾紛調(diào)解的自治并非否定調(diào)解員在糾紛解決過程中的作用。調(diào)解員可以通過對程序的合理掌控促進(jìn)糾紛的自治解決。調(diào)解員并不對糾紛解決作出決定或判決，而是以中間人、咨詢者、傾聽者和穿梭外交者的身份提供服務(wù)。醫(yī)療糾紛調(diào)解協(xié)議的公信力源于實體法上的私權(quán)自治，而法院調(diào)解的司法公信力既源于私權(quán)自治，也源于程序自身的運行過程。

五、結(jié)論:“指導(dǎo)”還是“主導(dǎo)”

三部門的《意見》明確，醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會是專業(yè)性人民調(diào)解組織。各級司法行政部門、衛(wèi)生行政部門要積極與公安、保監(jiān)、財政、民政等相關(guān)部門溝通，指導(dǎo)各地建立醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會，為化解醫(yī)療糾紛提供組織保障?！e極爭取黨委、政府支持，……指導(dǎo)醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會的工作。由此可見，在醫(yī)療糾紛調(diào)解中，司法行政機(jī)關(guān)居于“指導(dǎo)”而非“主導(dǎo)”的地位。

調(diào)解在糾紛解決機(jī)制中的地位和作用的發(fā)揮與社會的政治背景相聯(lián)系。什么樣的社會需要什么樣的制度，反之亦然。根據(jù)時代、環(huán)境和具體條件的不同，如何選擇不同的方式，來準(zhǔn)確、恰當(dāng)?shù)鼗馍鐣埽钱?dāng)前醫(yī)療糾紛調(diào)解必須面臨的課題。我們在思考糾紛解決制度的時候，就不能僅僅考慮現(xiàn)實社會，而應(yīng)當(dāng)考慮未來社會我們的社會理想，尋求有利于理想社會實現(xiàn)的糾紛解決制度。

在日新月異的社會變革面前，作為化解社會矛盾糾紛的第一道防線，人民調(diào)解制度植根司法行政的沃土，經(jīng)過多年的成長，已然枝繁葉茂，葉散花開。在變動不居的社會，人民調(diào)解職能上的“開拓疆土”和“守土有責(zé)”同等重要。

(責(zé)任編輯 張文靜)