■陳思明 (北京市東城區(qū)司法局)

法律宣傳進網(wǎng)格:法制宣傳工作創(chuàng)新路徑與思考

■陳思明 (北京市東城區(qū)司法局)

整合相關(guān)城區(qū)的“網(wǎng)格化城市管理新模式”和“信訪代理制”、“城管綜合執(zhí)法模式”基礎(chǔ)上，運用網(wǎng)格理念和現(xiàn)代信息技術(shù)，針對當(dāng)前社會安全穩(wěn)定和社會服務(wù)領(lǐng)域存在的薄弱環(huán)節(jié)和重點難點問題，進行精細化管理的網(wǎng)格化社會服務(wù)管理模式，以責(zé)任化、精細化、綜合化、信息化和實效化為基本特征。網(wǎng)格作為新型社會服務(wù)管理的載體，諸多行政服務(wù)管理事項需要納入網(wǎng)格，以真正實現(xiàn)精細化、網(wǎng)絡(luò)化管理的目標。“法律服務(wù)進網(wǎng)絡(luò)”成為深化司法行政服務(wù)理念的重要組成部分。在人民調(diào)解、法律援助等服務(wù)力量向社區(qū)下沉、向網(wǎng)格延伸的同時，法律宣傳同樣應(yīng)當(dāng)建立各種工作機制和配套制度，以各種形式呈現(xiàn)出來或滲透入相關(guān)法律活動中去，以提升法律服務(wù)的整體社會效果。

從深層次講，網(wǎng)格是我國市民社會的基本組成單位，是培育法治社會基礎(chǔ)的重要載體，是推進法治政府和法治社會一體化建設(shè)的重要社會力量。由于我國市民社會發(fā)育不健全，并且改革采取自上而下的推進模式，所以由政府在法律宣傳工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用存在一定的必要。但同時，服務(wù)行政模式下治理型政府的建設(shè)，需要政府從公共物品或服務(wù)的唯一提供者的定位中解脫出來，轉(zhuǎn)而主要擔(dān)當(dāng)起監(jiān)督者和引導(dǎo)者的職能。司法行政力量協(xié)調(diào)下的律師公證專業(yè)人員、人民調(diào)解員、法制宣傳志愿者等社會力量廣泛參與的網(wǎng)格法律宣傳工作，成為法治政府強化對網(wǎng)格自治引導(dǎo)的重要方式、加強對法治社會建設(shè)指引的重要體現(xiàn)。所以，法律宣傳進網(wǎng)格是具有自身價值的重要法律實踐活動。

一、法制宣傳進網(wǎng)格的實踐和意義

在實踐層面，借力社區(qū)網(wǎng)格化的深入推進，法制宣傳工作進入網(wǎng)格的范圍和深度在逐步深化。從現(xiàn)有做法角度看，法制宣傳進入網(wǎng)格的形式，主要是以“一駐兩進”、 “法律服務(wù)村居行”、 “司法大講堂”、“公共法律服務(wù)體系”等為依托進行形式多樣的法律宣傳。從系統(tǒng)支撐來看，法制宣傳被納入網(wǎng)格化司法綜合服務(wù)管理子系統(tǒng)，力爭做到法制宣傳底數(shù)清楚明確、動態(tài)更新及時、服務(wù)管理精細化。

在理論層面，為了更好地將法律宣傳融入網(wǎng)格建設(shè)，需要對法律宣傳進網(wǎng)格的法律理論意義進行深刻分析。

第一，法律宣傳進網(wǎng)格是對居民自治形式的市民社會發(fā)展加強行政指導(dǎo)。隨著我國社會經(jīng)濟和政治體制改革的深入，企業(yè)剝離的社會職能和政府轉(zhuǎn)移出來的服務(wù)職能，大部分需要由城市社區(qū)來承接。具體來講，建立獨立于企業(yè)事業(yè)單位之外的社會化服務(wù)社區(qū)，需要從社區(qū)網(wǎng)格的精細化服務(wù)入手。根據(jù)《城市居民委員會組織法》第2條規(guī)定，居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。其法定義務(wù)中第一項即是“宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，維護居民的合法權(quán)益，教育居民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)，愛護公共財產(chǎn)，開展多種形式的社會主義精神文明建設(shè)活動”。網(wǎng)格作為社區(qū)居委會的下屬單位，由于沒有立法定位，故網(wǎng)格應(yīng)當(dāng)被視為社區(qū)居委會的組成部分，而不是獨立的行政主體或自治主體?！冻鞘芯用裎瘑T會組織法》第2條規(guī)定，“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關(guān)對居民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關(guān)開展工作?！彼裕c居民委員會的協(xié)助作用相對，推進司法行政法律宣傳進入社區(qū)網(wǎng)格成為司法行政機關(guān)對社區(qū)居民自治活動進行行政指導(dǎo)的重要形式。需要說明的是，盡管法律宣傳活動對行政相對人個體來講，不是行政指導(dǎo)，僅是行政事實行為，因為行政相對人對法律規(guī)定遵守與否不具有選擇權(quán)。但是，司法行政力量協(xié)調(diào)的各種力量進入社區(qū)網(wǎng)格進行法律宣傳活動，對于基層群眾自治活動來講是一種行政指導(dǎo)，因為作為基層居民自治形式的細胞，居民對網(wǎng)格法律宣傳的組織和形式等具有一定的自治權(quán)，司法行政法律宣傳的開展需要對居民自治權(quán)給予尊重。從深層次講，服務(wù)行政不僅要以公民利益的實現(xiàn)為宗旨，在服務(wù)的供給和形式等方面公民同樣應(yīng)當(dāng)有必要的話語權(quán)，這是從行政實體和行政程序兩個層面對服務(wù)行政內(nèi)涵的詮釋。相應(yīng)地，法律宣傳進網(wǎng)格，作為服務(wù)行政的重要內(nèi)容，采取行政指導(dǎo)方式較為適宜。

第二，法律宣傳進網(wǎng)格促使服務(wù)行政的對象更為寬泛、服務(wù)行政工作服務(wù)覆蓋面更為均衡、距離服務(wù)行政相對人的距離更近，有利于提高司法服務(wù)行政的合理化水平。與法律宣傳進社區(qū)的范圍和深度相比，法律宣傳進網(wǎng)格呈現(xiàn)宣傳面更廣、宣傳內(nèi)容覆蓋比例更高的特點，深刻體現(xiàn)了服務(wù)行政深化發(fā)展的時代要求。在制度層面，行政法在很大程度上是以行政合法性原則為核心，在具有行政裁量權(quán)的具體行政行為中，行政合理性原則的重要性才受到重視。服務(wù)行政深入發(fā)展過程中，行政合法性原則對服務(wù)行政的制約作用較為微弱，在這種情況下，行政合理性原則的制衡作用更應(yīng)當(dāng)受到重視。法律宣傳是司法行政服務(wù)行為中的行政事實行為，雖然其不會直接引起行政相對人權(quán)利義務(wù)的變化，但其與大量行政相對人直接打交道，對輿論導(dǎo)向和司法行政機關(guān)形象有很大的影響。所以，在對行政事實行為等服務(wù)行政行為缺乏行政合法衡量的前提下，法律宣傳進網(wǎng)格可以促進完善行政合理元素的規(guī)制。具體來講，在法律宣傳過程中從以人為本的服務(wù)理念出發(fā)，從行政相對人的角度對法律行為等進行“情、理、法”的分析，營造良好輿論氛圍，樹立司法行政機關(guān)正面形象，不斷提升司法行政服務(wù)行為的合理化水平。也就是說，法律宣傳進網(wǎng)格的深度和廣度促使行政主體更加注重行政行為的合理性，使法律宣傳的行政事實行為在行政合法的前提下，增強行政合理維度的說服力。在法律宣傳的行政事實行為中，實現(xiàn)行政主體和行政相對人的雙贏，行政相對人通過法律宣傳進網(wǎng)格，增長了法律知識、提高了法律意識，行政主體在推動網(wǎng)格法律宣傳中，提升了司法行政行為的合理化水平，深入踐行了依法行政的理念。

第三，法律宣傳進網(wǎng)格實踐了網(wǎng)格管理精細化，形成對法律體系整體運作的有效補充，成為推進法治社會建設(shè)的重要形式。我國立法多以宏觀、概括見長，其中缺乏對細節(jié)的關(guān)注;行政執(zhí)法機關(guān)具有大量的行政裁量權(quán)，盡管對行政相對人的具體情況給予了一定的關(guān)注，但是行政主體的優(yōu)越地位以及行政法律的紛繁復(fù)雜使得行政相對人對執(zhí)法細節(jié)等不能切實了解;司法機關(guān)具有處理糾紛的專業(yè)性，由于個案主體范圍特定、糾紛處理方式等問題，其對于社會層面的法律宣傳作用有限。法律宣傳進網(wǎng)格，以“法律服務(wù)崗”的形式出現(xiàn)，“法律服務(wù)崗”容納了法制宣傳、法律咨詢、法律援助、矛盾化解、社區(qū)矯正、幫教安置等基層司法行政工作的大部分職能。這便于網(wǎng)格內(nèi)的居民在咨詢中明晰具體法律規(guī)定與原理、在矛盾解決中知悉法律對權(quán)益的具體保護方式，在普遍宣講和個案宣傳中不斷增強對社會主義法律理念的認同，從而實現(xiàn)法制宣傳法律效果和社會效果的統(tǒng)一。也就是說，網(wǎng)格運作的精細化特征使得法律宣傳進一步突破寬泛普法的形式，從法律咨詢、法律援助、矛盾化解等全方位法律服務(wù)的角度實現(xiàn)法律宣傳的精細化。從深層次講，這是對宏觀立法、行政裁量執(zhí)法、個案司法的良性補充，從普法層面提高法律體系運行的現(xiàn)實社會效果，成為立法、執(zhí)法、司法、普法互補模式的經(jīng)典嘗試。同時，司法力量、行政力量、志愿者力量、專業(yè)律師力量等在社區(qū)網(wǎng)格內(nèi)的融合式法律服務(wù)為多層面、多角度推進司法行政法律宣傳開啟了新的思路。多種力量參與的網(wǎng)格法律宣傳，成為發(fā)揮法治政府優(yōu)勢、整合社會資源、凝聚優(yōu)秀社會力量，提升法治社會治理水平的重要嘗試，也是法治國家、法治政府和法治社會一體化建設(shè)的重要體現(xiàn)。

二、法律宣傳進網(wǎng)格的完善

為了進一步推進和完善法律宣傳進網(wǎng)格活動，應(yīng)當(dāng)將法律宣傳進網(wǎng)格放在當(dāng)今時代背景下進行分析。習(xí)近平總書記在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話中，提出“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”?！敖⒎ㄖ螄乙苑ㄖ紊鐣榛A(chǔ)，法治社會的形成，需要法治國家為主導(dǎo)。而如今所要研討的主要問題是，在建設(shè)法治國家的過程中，如何重視并同時促使法治社會的形成;在逐步削減國家權(quán)力社會的過度干預(yù)，給社會自主自治權(quán)力讓出適度空間的同時，為積極的社會組織和社會權(quán)力創(chuàng)造合適的政治和法治環(huán)境。這實際上是要求政府必須承擔(dān)起促進法治國家和法治社會之統(tǒng)一的艱巨責(zé)任。①杜飛進:《法治政府建構(gòu)論》，浙江人民出版社2011年第1版，第28頁?！本W(wǎng)格作為社區(qū)居民基層自治的重要載體，應(yīng)成為推進法治社會建設(shè)的重要主體。基于此，法律宣傳進網(wǎng)格是法治政府建設(shè)與法治社會建設(shè)的對接點，法律宣傳進入網(wǎng)格，尤其是司法行政機關(guān)推進的法律宣傳活動進入社區(qū)網(wǎng)格，可以視為是司法行政力量推動法治社會建設(shè)的重要體現(xiàn)。所以，法律宣傳進網(wǎng)格，既體現(xiàn)了法治國家和法治政府的先進社會治理方式，也是深入踐行法治國家、法治政府和法治社會一體建設(shè)的直接體現(xiàn)。

在推進法治政府和法治社會建設(shè)層面，可以從以下幾方面完善法律宣傳進網(wǎng)格活動。

第一，在指導(dǎo)市民社會創(chuàng)建方面，司法行政法律宣傳增強基層自治組織專業(yè)化水平的同時，應(yīng)著重理順基層司法行政和基層居民自治的關(guān)系。一方面，我國法治社會創(chuàng)建離不開行政力量的扶植和指引。在司法行政機關(guān)主持下，調(diào)動各種國家和社會力量參與網(wǎng)格法律宣傳活動。另一方面，法律宣傳進網(wǎng)格，應(yīng)當(dāng)對網(wǎng)格居民、單位、組織等的自治權(quán)給予應(yīng)有的重視，要注意行政力量參與的“度”，既要發(fā)揮行政指導(dǎo)必要的主導(dǎo)、指引作用，也要尊重網(wǎng)格內(nèi)的社會自治力量的參與主體地位和核心作用。

第二，在提高司法行政行為合理化水平方面，應(yīng)當(dāng)深化對規(guī)制行政事實行為的認識。進入網(wǎng)格的法律宣傳活動，在與居民更近距離的接觸中，行政行為的任何瑕疵都會影響法治政府形象。所以，一方面，應(yīng)當(dāng)從行政合法性角度對行政事實行為進行必要規(guī)制，其中行政程序規(guī)制應(yīng)為必要的選擇。在網(wǎng)格法律宣傳活動的需求征集、活動啟動、信息反饋等程序方面深化參與理念，提高行政行為的社會參與度，引導(dǎo)多種社會力量參與法律宣傳，從而擴大法律宣傳的覆蓋面、提升法律宣傳的實際社會效果。這既是法治政府建設(shè)的應(yīng)然要求，也是培育法治社會的價值體現(xiàn)。另一方面，為進一步提升法律宣傳行政事實行為的合理性，應(yīng)以市民社會更容易接受的形式完善行政事實行為的合理維度。注重道德、情理等在法律宣傳方面的引導(dǎo)作用，強化法律宣傳與道德宣教相結(jié)合的法律宣傳方式，可以讓居民更容易理解和接受相應(yīng)的法律規(guī)定和理念，更好地實現(xiàn)法治政府與法治社會的對接。且法律宣傳應(yīng)當(dāng)與職業(yè)道德等基本道德宣教進行良好融合，以便提高法律宣傳行政事實行為的社會認可度，既使法治社會的道德基礎(chǔ)更加夯實，又可發(fā)揮法治政府對法治社會建設(shè)的引領(lǐng)和示范作用。

第三，在立法、執(zhí)法、司法和普法完善整合方面，有針對性地在網(wǎng)格法律宣傳活動中對立法、執(zhí)法和司法制度等薄弱環(huán)節(jié)進行適當(dāng)補足，重點實現(xiàn)合法利益保護方面的基層法律服務(wù)均等化目標。從本質(zhì)上講，法律是各種利益的表達和實現(xiàn)，如果說法治政府主要側(cè)重于保障國家利益，那么法治社會則傾向于公共利益和個人利益的保護?；诶硇浴敖?jīng)濟人”的逐利動機，在法律意識不斷增強的情況下，個人利益保護機制在動力和能力等方面日益完善。相比之下，公共利益保護可能存在缺位。也就是說，“公民也存在墮落和腐敗的可能，它的集中表現(xiàn)就是公民的公共精神的喪失;而防范公民腐敗不能單依靠公民自身的德行完善，也需要求助于‘城邦的使命’，即通過執(zhí)法去發(fā)展和提高公民的公共性。” “在建構(gòu)法治社會的過程中，為了防范公民出現(xiàn)墮落和腐敗，為了增進公民所應(yīng)當(dāng)具備的公共精神，政府 (城邦)肩負著重要的職能。②傅達林:《馬路上的規(guī)則》，《法制日報》2013年4月13日，第7版?！毕鄳?yīng)地，公共利益保護應(yīng)當(dāng)成為法制宣傳的重點。盡管公共利益在憲法和法律層面得到確認和保護，特別是新《民事訴訟法》對公益訴訟的形式進行了規(guī)定。但是，由于相關(guān)法律規(guī)定過于原則，公益訴訟等公共利益保護機制存在啟動及運行困難。在這種情況下，針對公共利益保障存在的問題進行相關(guān)法律理念的宣傳，一定程度上可以起到彌補立法、行政、司法體制缺陷的作用。

從深層次講，對以公共精神為基礎(chǔ)的公共利益進行保護，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮法治政府對法治社會創(chuàng)建的推動作用，在執(zhí)法的個案中提升公民公共素養(yǎng)，在法律宣傳的司法行政行為中普及法治社會必須的公共精神，其中法律宣傳進網(wǎng)格成為發(fā)揮法治政府對法治社會引導(dǎo)作用的重要途徑。通過法治政府的國家力量引導(dǎo)法治社會完善公共利益保護，既可以促進依法行政為核心的法治政府建設(shè)，又可以強化以市民社會主體公共精神為基礎(chǔ)的法治社會建設(shè)。也就是說，法律宣傳進網(wǎng)格，為實現(xiàn)國家利益、公共利益和個人利益的全方位保護開辟了新的方向。網(wǎng)格精細化運作使各種合法利益得到應(yīng)有的重視和保護，以便更好地實現(xiàn)基層公共法律服務(wù)在利益保護方面的均等化。法律宣傳進網(wǎng)格帶動的法律服務(wù)覆蓋面擴大、法律服務(wù)程度深化，是實現(xiàn)和拓展基層公共法律服務(wù)均等化的有益嘗試，促進法治社會的自治群眾基礎(chǔ)更為廣泛，推動法治社會建設(shè)的步伐不斷加快。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)