陳 融

（華東師范大學(xué)法律系，上海200062）

我國(guó)財(cái)政法框架中的政府性基金，是指各級(jí)人民政府及其所屬部門(mén)根據(jù)法律、行政法規(guī)和中共中央、國(guó)務(wù)院文件規(guī)定，為支持特定公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的發(fā)展，向公民、法人和其他社會(huì)組織無(wú)償征收的具有專項(xiàng)通途的財(cái)政資金。1政府性基金產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代，是為了應(yīng)對(duì)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)體制改革之初的基礎(chǔ)設(shè)施落后以及財(cái)政資金不足的現(xiàn)實(shí)困境而開(kāi)征的。以財(cái)政部公布的2011年全國(guó)政府性基金項(xiàng)目目錄為例，截至2011年12月31日，2011年按規(guī)定程序經(jīng)國(guó)務(wù)院或財(cái)政部批準(zhǔn)向社會(huì)征收的全國(guó)政府性基金項(xiàng)目有29項(xiàng)，其中，需繳入中央國(guó)庫(kù)的有三峽水庫(kù)庫(kù)區(qū)基金、南水北調(diào)工程基金等10項(xiàng)，繳入地方國(guó)庫(kù)的有地方教育附加、城鎮(zhèn)公用事業(yè)附加等10項(xiàng)，由中央國(guó)庫(kù)和地方國(guó)庫(kù)分享的有港口建設(shè)費(fèi)、文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)等9項(xiàng)。

政府性基金的籌集方式多樣，是我國(guó)一項(xiàng)數(shù)額龐大的非稅收入，2其使用領(lǐng)域包括了工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、教育、城市建設(shè)等眾多領(lǐng)域。目前，我國(guó)政府性基金的概念和含義不明確，存在以收費(fèi)名義變相設(shè)立政府性基金的現(xiàn)象；越權(quán)設(shè)立政府性基金問(wèn)題屢禁不止，加重了社會(huì)有關(guān)方面的負(fù)擔(dān)；政府性基金征收使用管理不盡規(guī)范。3本文將以上述三個(gè)方面為切入點(diǎn)探討政府性基金的法律問(wèn)題。

一、政府性基金法律屬性的厘定及基金項(xiàng)目的分流歸位

現(xiàn)有的規(guī)范性文件及學(xué)者們對(duì)于政府性基金的定義都強(qiáng)調(diào)了它的三大特點(diǎn)：政府及其所屬部門(mén)征收、專項(xiàng)用途、財(cái)政資金，但其都不足以闡明政府性基金與稅收、行政事業(yè)性收費(fèi)之間的區(qū)別與聯(lián)系，導(dǎo)致了政府性基金內(nèi)涵及外延的模糊。

（一）政府性基金與稅、費(fèi)的區(qū)別與聯(lián)系

稅收是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)其公共職能而憑借其政治權(quán)力，依法強(qiáng)制、無(wú)償?shù)厝〉秘?cái)政收入的一種活動(dòng)或手段。4狹義層面上的收費(fèi)，則是指基于受益負(fù)擔(dān)理論，以現(xiàn)實(shí)和潛在的對(duì)待給付為要件，在政府與公民之間形成的價(jià)格關(guān)系和債權(quán)債務(wù)關(guān)系，具體而言，一般包括規(guī)費(fèi)和受益費(fèi)。前者是指政府為社會(huì)成員提供了一定的服務(wù)或進(jìn)行了特定的行政管理活動(dòng)而收取的工本費(fèi)和手續(xù)費(fèi)，如工本費(fèi)；后者則是指政府對(duì)使用公共設(shè)施的社會(huì)成員按照一定標(biāo)準(zhǔn)而收取的費(fèi)用，如高速公路使用費(fèi)。5稅與費(fèi)都是現(xiàn)代國(guó)家重要的財(cái)政收入形式，征稅和收費(fèi)是重要的行政行為，但二者有重要區(qū)別：其一，稅收不具有對(duì)特別給付的反給付性質(zhì)，國(guó)家與納稅人之間不存在交換關(guān)系，納稅人交稅的多少與其可能消耗的公共物品數(shù)量無(wú)直接對(duì)等關(guān)系，在特定時(shí)空內(nèi)，征稅是無(wú)償?shù)?。公共收費(fèi)的有償性則表現(xiàn)為受益與支出的對(duì)應(yīng)，繳費(fèi)人通過(guò)交費(fèi)得到政府的某種服務(wù)、資源或資格。其二，稅收是提供公共產(chǎn)品的主要資金來(lái)源，費(fèi)則是對(duì)國(guó)家提供的受益范圍確定、受益水平差異明顯的準(zhǔn)公共物品的成本補(bǔ)償。其三，稅收強(qiáng)調(diào)量能課稅原則，收費(fèi)則遵循受益負(fù)擔(dān)原則。其四，稅收相對(duì)穩(wěn)定，必須基于法律才能征收,即稅收法定主義。在我國(guó)，費(fèi)的收取相對(duì)靈活，政府及其相關(guān)部門(mén)根據(jù)實(shí)際情況變更費(fèi)的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)。此外，二者在征收主體、使用范圍等方面也有差異。

通常意義上說(shuō)，基金就是具有特定目的和用途的資金。政府和事業(yè)單位只要按照法律規(guī)定和出資者的意愿把資金用在指定用途上，就形成了基金。政府性基金與稅的共同性是其具有的資金財(cái)政性、征收的強(qiáng)制性和無(wú)償性。二者之間的最大區(qū)別在其用途上，稅收用來(lái)滿足一般公共產(chǎn)品需要，而政府性基金是為確保專項(xiàng)事業(yè)或特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。不過(guò)，政府性基金也不使繳費(fèi)人直接受益，所以其具有“準(zhǔn)稅收”性質(zhì)。我國(guó)近年來(lái)推行的“費(fèi)改稅”，主要是將政府性基金改變?yōu)樘囟康亩?。例如，燃油稅是以養(yǎng)路費(fèi)等公路收費(fèi)為基礎(chǔ)的，車(chē)輛購(gòu)置費(fèi)被改為車(chē)輛購(gòu)置稅。所以，政府性基金與稅并非不可能相互轉(zhuǎn)化。

政府性基金與行政收費(fèi)的內(nèi)在溝通性很強(qiáng)，都屬于政府的非稅收收入。在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，政府性基金也被作為廣義的收費(fèi)來(lái)對(duì)待，二者在適用中存在交叉領(lǐng)域。但政府性基金與行政事業(yè)性收費(fèi)有以下不同：其一，前者不與被征收主體發(fā)生直接管理或服務(wù)關(guān)系，后者與提供具體服務(wù)或形式管理職責(zé)相聯(lián)系；其二，前者是無(wú)償、強(qiáng)制的，后者是對(duì)準(zhǔn)公共物品的成本補(bǔ)償；其三，前者收入來(lái)源和形式多樣，后者只來(lái)源于被管理和被服務(wù)的對(duì)象；其四，前者數(shù)額較大，嚴(yán)格實(shí)行專款專用，后者數(shù)額相對(duì)較小，用于相關(guān)管理和服務(wù)；其五，前者具有政府支持重大項(xiàng)目建設(shè)的特別目的，后者并無(wú)此種特別目的性。6

（二）對(duì)政府性基金項(xiàng)目的分流歸位

現(xiàn)代國(guó)家的財(cái)政收入,除了稅收外，一般還包括以下形式：（1）來(lái)自公有土地、礦產(chǎn)、河流、股權(quán)等公有財(cái)產(chǎn)的收入；（2）來(lái)自公營(yíng)企業(yè)的盈利收入；（3）規(guī)費(fèi)，如公共部門(mén)為當(dāng)事人提供特定服務(wù)而收取的手續(xù)費(fèi)、工本費(fèi)等；（4）公共設(shè)施使用費(fèi)，如公路使用費(fèi)；（5）特別課征，即公共部門(mén)根據(jù)新建設(shè)施受益區(qū)域內(nèi)的受益者的受益程度征收的工程費(fèi)用；（6）特許權(quán)費(fèi)，即公共部門(mén)給個(gè)人獲得從事某種行為的特別權(quán)利而收取的費(fèi)用；（7）罰沒(méi)收入；（8）捐贈(zèng)收入。我國(guó)特有的政府性基金不能簡(jiǎn)單歸屬于上述某一種類型。該項(xiàng)財(cái)政收入在名稱上“五花八門(mén)”，有的叫基金，有的叫費(fèi)，有的叫資金，還有的叫附加。筆者認(rèn)為，正是政府性基金法律屬性的模糊和寬泛，導(dǎo)致了政府性基金規(guī)模的擴(kuò)張以及征收的隨意。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，公共產(chǎn)品是指政府向公眾提供的各種服務(wù)的總稱。7它在消費(fèi)上具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，應(yīng)由政府提供，并以稅收來(lái)補(bǔ)償政府的支出成本。私人產(chǎn)品具有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，應(yīng)由市場(chǎng)來(lái)有效供給。而準(zhǔn)公共物品兼具公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的屬性，即非競(jìng)爭(zhēng)性和一定的排他性。提高準(zhǔn)公共物品的分配效率和實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化，常常成為政府除稅收以外的各種收費(fèi)的理論根據(jù)。那么，經(jīng)濟(jì)學(xué)中的產(chǎn)品理論也可以成為我們考察各類政府性基金收費(fèi)項(xiàng)目的合理性及必要性的參考。同時(shí)，須結(jié)合該項(xiàng)目是否越權(quán)設(shè)立等具體情況，對(duì)政府性基金這一特殊的財(cái)政收入種類進(jìn)行清理，或取消，或保留，或歸并，或上升為稅。筆者認(rèn)為，這是解決前述政府性基金法律規(guī)制問(wèn)題的起點(diǎn)性工作。

剔除那些已經(jīng)超過(guò)征收期限和其他違法征收的基金項(xiàng)目之后，對(duì)政府性基金進(jìn)行分流歸位的主要標(biāo)準(zhǔn)是基金用途與征收基礎(chǔ)。例如，如果某項(xiàng)政府性基金被用于教育、環(huán)保等純公共物品領(lǐng)域，它就應(yīng)該被轉(zhuǎn)化為稅收。如果某項(xiàng)基金是基于對(duì)特定公共物品的使用，它應(yīng)該被視為公有財(cái)產(chǎn)使用費(fèi)。政府性基金只限于國(guó)家為支持特定公用事業(yè)發(fā)展而征收的具有專門(mén)用途的財(cái)政資金，在內(nèi)涵上類似于域外的特別課征（如德國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“特別公課”）。按照這樣的思路，我國(guó)目前各級(jí)政府部門(mén)征收的政府性基金項(xiàng)目因其征收基礎(chǔ)和基金用途的不同，可分解為政府性基金（特別課征）類、附加稅類、資源稅類、環(huán)境稅類、使用費(fèi)類、公有財(cái)產(chǎn)收入類、公營(yíng)企業(yè)收入類、捐贈(zèng)收入類和規(guī)費(fèi)等類型。8比如，三峽水庫(kù)庫(kù)區(qū)基金可保留為政府性基金（特別課征），民航發(fā)展基金可歸為使用費(fèi)，散裝水泥專項(xiàng)資金可歸為環(huán)境稅，國(guó)有土地使用權(quán)出讓金可歸為公有財(cái)產(chǎn)收入，彩票公益金可歸為捐贈(zèng)收入，而地方教育附加等可歸為附加稅類。尤其重要的是，在對(duì)政府性基金進(jìn)行分流歸位的過(guò)程中，須按照“正稅清費(fèi)”原則，清理到期的基金項(xiàng)目，結(jié)合資源稅改革，依法從嚴(yán)審批設(shè)立新的基金項(xiàng)目，嚴(yán)格控制基金規(guī)模。這不僅是為了減少社會(huì)主體的財(cái)政負(fù)擔(dān)、促進(jìn)社會(huì)和諧，也是為了優(yōu)化國(guó)家的財(cái)政收入構(gòu)成。在社會(huì)資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平特定的情況下，過(guò)多的非稅收入必然侵蝕國(guó)家稅基。我國(guó)《企業(yè)所得稅法》也規(guī)定，企業(yè)繳納的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金不屬于征稅范圍的收入。以稅收作為主體地位的財(cái)政來(lái)源，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及法治發(fā)達(dá)國(guó)家的通例，也是我國(guó)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)的發(fā)展方向。

二、關(guān)于政府性基金的設(shè)定與審批權(quán)限

我國(guó)的政府性基金產(chǎn)生于經(jīng)濟(jì)體制改革之初，它對(duì)于緩解當(dāng)時(shí)加工制造業(yè)迅猛發(fā)展帶來(lái)的能源短缺、基礎(chǔ)設(shè)施落后以及財(cái)力不足確有歷史貢獻(xiàn)。直到現(xiàn)在，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊性，政府性基金還是不可能整體退出歷史舞臺(tái)，它甚至是很多地方政府運(yùn)作的重要資金來(lái)源。9所以，在對(duì)政府性基金分流歸位的前提下，研究政府性基金的法律規(guī)制仍有重大意義，其中的關(guān)鍵問(wèn)題，就是政府性基金的設(shè)定權(quán)限與審批問(wèn)題。

（一）對(duì)現(xiàn)行行政審批機(jī)制的評(píng)析

我國(guó)政府性基金實(shí)行中央一級(jí)審批制度，遵循統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的原則。《政府性基金管理暫行辦法》關(guān)于申請(qǐng)和審批的權(quán)限和程序的分類如下：（1）國(guó)務(wù)院所屬部門(mén)、地方各級(jí)人民政府及其所屬部門(mén)申請(qǐng)附加在稅收、價(jià)格上征收，或者按銷售（營(yíng)業(yè)）收入、固定資產(chǎn)原值等的一定比例征收的政府性基金項(xiàng)目，由國(guó)務(wù)院所屬部門(mén)或者省級(jí)政府提出書(shū)面申請(qǐng)，經(jīng)財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門(mén)審核后，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；（2）國(guó)務(wù)院所屬部門(mén)申請(qǐng)征收上述第一類以外的政府性基金，應(yīng)當(dāng)向財(cái)政部提出書(shū)面申請(qǐng)，由財(cái)政部審批；（3）地方各級(jí)人民政府及其所屬部門(mén)申請(qǐng)征收上述第一類以外的政府性基金項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)提出書(shū)面申請(qǐng)，經(jīng)省級(jí)政府財(cái)政部門(mén)審核后，由省級(jí)政府財(cái)政部門(mén)或者省級(jí)政府報(bào)財(cái)政部審批。另外，地方各級(jí)人民政府無(wú)權(quán)批準(zhǔn)設(shè)立或征收政府性基金，也不得以行政事業(yè)性收費(fèi)的名義變相批準(zhǔn)設(shè)立基金項(xiàng)目?？梢?jiàn)，在目前的制度框架下，各級(jí)財(cái)政部門(mén)是政府性基金管理的職能部門(mén)，財(cái)政部負(fù)責(zé)制定全國(guó)政府性基金的征收、使用、管理政策和制度，審批、管理和監(jiān)管全國(guó)政府性基金，編制中央政府性基金預(yù)決算草案。實(shí)踐證明，將政府性基金的設(shè)立或?qū)徟鷻?quán)完全賦予國(guó)務(wù)院及財(cái)政部的行政主導(dǎo)模式，導(dǎo)致了不少問(wèn)題。

其一，規(guī)制依據(jù)體系中的法律缺位?！墩曰鸸芾頃盒修k法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院所屬部門(mén)（含直屬機(jī)構(gòu)）、地方各級(jí)人民政府及其所屬部門(mén)申請(qǐng)征收政府性基金，必須以法律、行政法規(guī)和中共中央、國(guó)務(wù)院文件為依據(jù)。這樣的規(guī)定放寬了政府性基金征收依據(jù)的法定化要求。筆者以“政府性基金”為標(biāo)題關(guān)鍵詞在法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行檢索，檢索結(jié)果43條，其效力層級(jí)全部顯示為部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件。10如《財(cái)政部關(guān)于清理整頓各種政府性基金的通知》（財(cái)規(guī)[2000]16號(hào)），《關(guān)于將部分行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金納入預(yù)算管理的通知》（財(cái)預(yù)[2000]127號(hào)），《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府性基金管理問(wèn)題的通知》（財(cái)綜字[2000]22號(hào)），《財(cái)政部、中國(guó)人民銀行關(guān)于將部分政府性基金納入預(yù)算管理的通知》（財(cái)預(yù)[2002]359號(hào)）等。規(guī)范依據(jù)的法律層級(jí)低，導(dǎo)致相關(guān)機(jī)制的穩(wěn)定性較差、隨意性較強(qiáng)，削弱了財(cái)稅法應(yīng)有的民意性和權(quán)威性。

其二，行政部門(mén)“自利性”導(dǎo)致政府性基金規(guī)模的膨脹。由于審批權(quán)不受代表人民意志的權(quán)力機(jī)關(guān)的控制，項(xiàng)目審批難免成為行政部門(mén)為了部門(mén)利益的“自我授權(quán)”，最終導(dǎo)致政府財(cái)政收入權(quán)的無(wú)限擴(kuò)張。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1990年之前，全國(guó)各種政府性基金在最多時(shí)接近500項(xiàng)，其中只有40多項(xiàng)是經(jīng)國(guó)務(wù)院或財(cái)政部批準(zhǔn)的。從1990年開(kāi)始，國(guó)家才把基金審批權(quán)集中到財(cái)政部。11盡管如此，到1996年，地方各級(jí)政府越權(quán)設(shè)立基金項(xiàng)目925個(gè)，私設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目2569個(gè)。而當(dāng)年的收費(fèi)和基金收入總額超過(guò)4000億元，相當(dāng)于當(dāng)年財(cái)政總收入的50%，比美國(guó)（7%）、德國(guó)（8.1%）等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家高出40多個(gè)百分點(diǎn)。12雖經(jīng)多次壓縮，國(guó)家在2009年、2010年、2011年這三年中的全國(guó)政府性基金收入仍分別高達(dá)18335.04億元、35781.94億元和41359.63億元，占當(dāng)年全國(guó)財(cái)政收入的比重分別高達(dá)26.8%、43.1%和39.9%。在國(guó)家財(cái)力薄弱的改革開(kāi)放初期，依靠非稅收收入來(lái)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尚可理解，隨著國(guó)家財(cái)政收入近年來(lái)的迅速增長(zhǎng)以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的普及，政府性基金項(xiàng)目的合理性及其規(guī)模亟需深刻反思。

其三，民意對(duì)政府性基金的參與及認(rèn)同不足。政府性基金在設(shè)定權(quán)限上脫離了最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的約束，相當(dāng)程度排斥了公眾的參與，使政府性基金失去民意支持，降低了政府公信力。以機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)為例，它在1992年首次設(shè)立，先后在2002年、2006年、2007年和2010年四次延期，再到2012年4月由財(cái)政部宣布為民航發(fā)展基金，整個(gè)過(guò)程都是由財(cái)政部和民航總局在主導(dǎo)，其間沒(méi)有受到人民代表大會(huì)的約束，也沒(méi)有給予公眾發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。二十年來(lái)，人們對(duì)這種財(cái)政負(fù)擔(dān)的質(zhì)疑從未停止。早有全國(guó)人大代表稱機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)是“收費(fèi)時(shí)間最長(zhǎng)、收費(fèi)范圍最廣、最沒(méi)有法律依據(jù)、最不公開(kāi)透明、引起反對(duì)聲音最多的不合理收費(fèi)，與廣大人民的利益相?！?。13而機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)向民航發(fā)展基金的“華麗轉(zhuǎn)身”，也被批評(píng)為“換湯不換藥”。人們從多角度對(duì)其發(fā)起質(zhì)疑。14

（二）基于域外經(jīng)驗(yàn)的完善建議

1.域外關(guān)于非稅收入項(xiàng)目設(shè)定的法制經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)政府對(duì)非稅收入變動(dòng)，必須通過(guò)議會(huì)或其政策影響范圍內(nèi)的全民公決來(lái)決定。政府在新設(shè)項(xiàng)目或?qū)扔许?xiàng)目進(jìn)行修改之前，首先對(duì)全體民眾公示，對(duì)相關(guān)影響人詳細(xì)說(shuō)明征收原因、標(biāo)準(zhǔn)、未來(lái)的公共受益和可能產(chǎn)生的不利影響。如果未經(jīng)聽(tīng)證程序，或未能在聽(tīng)證中取得公眾的支持，政府不得新增項(xiàng)目或修改原項(xiàng)目。在以挪威為代表的北歐國(guó)家，不同層級(jí)政府的非稅收入由各級(jí)政府管理，但對(duì)非稅收入項(xiàng)目的設(shè)立，必須有同級(jí)議會(huì)的批準(zhǔn)方可實(shí)施。在德國(guó)，議會(huì)對(duì)關(guān)系民生的財(cái)政收入管理嚴(yán)格，議會(huì)掌管著非稅收入的設(shè)立和標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有議會(huì)許可，任何政府部門(mén)不得設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目。日本對(duì)于各級(jí)非稅收入項(xiàng)目的確立，分別由國(guó)會(huì)及各級(jí)政府決定。凡是影響全國(guó)的非稅收入項(xiàng)目的確立和標(biāo)準(zhǔn)，都必須由國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)。15域外發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于非稅收入管理的重要經(jīng)驗(yàn)是：（1）信息公開(kāi)，保證公民對(duì)于未來(lái)財(cái)政負(fù)擔(dān)的知情權(quán)；（2）實(shí)施聽(tīng)證程序，保證民眾對(duì)于財(cái)政決策的參與權(quán)；（3）確保議會(huì)對(duì)于項(xiàng)目設(shè)立的掌控，防止收費(fèi)項(xiàng)目的肆意擴(kuò)張；（4）以議會(huì)的立法作為政府實(shí)施非稅收入項(xiàng)目的依據(jù)，保障公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)不受公權(quán)力的侵犯。

2.以法律作為政府性基金項(xiàng)目的設(shè)定依據(jù)

國(guó)家財(cái)政的起點(diǎn)是公民對(duì)國(guó)家的財(cái)產(chǎn)讓渡，而財(cái)產(chǎn)權(quán)無(wú)疑是基本人權(quán)，所以對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)是公共財(cái)政的憲法背景。也就是說(shuō)，以對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障作為對(duì)政府財(cái)政收入權(quán)的控制，是憲政的內(nèi)在要求在財(cái)政法上的體現(xiàn)。16以德國(guó)為例，盡管非稅的收費(fèi)占德國(guó)公共財(cái)政收入的比重很低，但是，與德國(guó)《基本法》“財(cái)政制度”專章確立的德國(guó)三級(jí)財(cái)政體制的基本框架相適應(yīng)，德國(guó)在聯(lián)邦、州和地區(qū)三個(gè)層次都有關(guān)于收費(fèi)的立法。如德國(guó)聯(lián)邦的《行政費(fèi)用法》規(guī)定了收費(fèi)的基本原則，各州有關(guān)于收費(fèi)和開(kāi)支的收費(fèi)專門(mén)法，地區(qū)也制定關(guān)于為提供公共設(shè)施而收費(fèi)的專門(mén)法。17

從行政法角度來(lái)看，政府收取政府性基金的行為屬于行政征收，這種依職權(quán)的行政行為容易侵害相對(duì)人的合法權(quán)益，若運(yùn)用不當(dāng)，將產(chǎn)生較大負(fù)面效應(yīng)?！读⒎ǚā返?條規(guī)定了只能以法律來(lái)規(guī)制的情形，其中包括：對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收（第6項(xiàng)），基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度（第8項(xiàng)）。此兩項(xiàng)內(nèi)容基本確立了將政府性基金的設(shè)定權(quán)限集中到人民代表大會(huì)常委會(huì)的法定原則。在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)背景下，以法律確認(rèn)征收項(xiàng)目，將突出國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在項(xiàng)目審批上的監(jiān)控權(quán)，體現(xiàn)公民對(duì)于自身財(cái)產(chǎn)權(quán)的維護(hù)和對(duì)制度構(gòu)建的參與，由此方可遏制地方政府為擴(kuò)大財(cái)源而導(dǎo)致基金規(guī)模膨脹的非正常現(xiàn)象。

三、關(guān)于政府性基金在征收及管理中的法律問(wèn)題

(一)現(xiàn)有制度缺陷及實(shí)踐問(wèn)題

1.征收主體多，征收標(biāo)準(zhǔn)不一

根據(jù)《政府性基金管理暫行辦法》第22條，政府性基金按照規(guī)定實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收繳制度，各級(jí)財(cái)政部門(mén)可以自行征收政府性基金，也可以委托其他機(jī)構(gòu)代征，其代征費(fèi)用由同級(jí)財(cái)政部門(mén)通過(guò)預(yù)算予以安排。基于上述規(guī)定，實(shí)踐中絕大部分基金都是財(cái)政部門(mén)委托城建、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、公交、社保等相關(guān)職能部門(mén)代收。以價(jià)格調(diào)節(jié)基金為例，有的授權(quán)地方稅務(wù)部門(mén)和價(jià)格部門(mén)征收，有的地方由歸口管理單位直接征收。代收導(dǎo)致了代收部門(mén)未將代征的基金集中實(shí)行財(cái)政專戶管理，而是先通過(guò)其開(kāi)設(shè)在商業(yè)銀行的賬戶再轉(zhuǎn)交財(cái)政部門(mén)的情況，進(jìn)而造成政府性基金的挪用與流失。征管主體多元，還導(dǎo)致各地征收標(biāo)準(zhǔn)不一。以價(jià)格調(diào)節(jié)基金為例，湖南省按納稅人實(shí)際繳納的增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅三稅的1%計(jì)征，河南省按照原煤20元/噸、洗選煤30元/噸、焦煤35元/噸的標(biāo)準(zhǔn)向煤炭企業(yè)征收。18基金的專款專用，進(jìn)一步增大了財(cái)政部門(mén)的監(jiān)管難度，影響政府對(duì)財(cái)力的統(tǒng)籌。還有的地方政府為了招商引資，擅自減免政府性基金，造成基金沒(méi)有足額征收。

2.預(yù)算管理的缺陷

按照資金管理的方式，國(guó)家的財(cái)政收入可分為預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金。后者是指不納入預(yù)算管理但用于滿足政府履行其職能需要的財(cái)政資金。預(yù)算外資金常常成為非稅收入的主要表現(xiàn)形式。作為一種重要的非稅收入，政府性基金是逐漸納入預(yù)算管理的。財(cái)政部發(fā)布的《政府性基金預(yù)算管理辦法》規(guī)定從1996年起，將鐵路建設(shè)基金、電力建設(shè)基金、三峽工程建設(shè)基金、民航機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)等13項(xiàng)數(shù)額較大的政府性基金（收費(fèi)）納入財(cái)政預(yù)算管理。截至2009年，納入政府性基金預(yù)算管理的基金共43項(xiàng)。按收入來(lái)源劃分，向社會(huì)征收的基金31項(xiàng)，其他收入來(lái)源的基金12項(xiàng)，包括國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、彩票公益金、政府住房基金等。19政府性基金預(yù)算編制與管理的法律規(guī)定尚不系統(tǒng)，導(dǎo)致政府性基金預(yù)算本身的科學(xué)合理性亟待提升。第一，預(yù)算編制不夠細(xì)化，基本沿用基數(shù)加增長(zhǎng)、列收列支的粗放方法，難以科學(xué)準(zhǔn)確地反映政府性基金的收支狀況以及支出結(jié)構(gòu)和方向。第二，財(cái)政部門(mén)缺乏健全的數(shù)據(jù)庫(kù)基礎(chǔ)，無(wú)法對(duì)基金收支狀況做科學(xué)、準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)，預(yù)算安排隨意性大，由此導(dǎo)致政府性基金預(yù)算執(zhí)行的可操作性不強(qiáng)。以2010年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況為例，當(dāng)年中央政府性基金收入3175.57億元，完成預(yù)算的124.3%。地方政府性基金本級(jí)收入32606.37億元，完成預(yù)算的201.9%。地方政府性基金支出30298.59億元，完成預(yù)算的175%。20第三，政府性基金預(yù)算與公共財(cái)政一般預(yù)算之間的協(xié)調(diào)和銜接不夠，沒(méi)有形成完整的預(yù)算體系，政府性基金沒(méi)有對(duì)公共預(yù)算進(jìn)行有效的支持和互補(bǔ)，反而侵占公共財(cái)政的一般預(yù)算用于基金項(xiàng)目建設(shè)和基金職管部門(mén)的運(yùn)轉(zhuǎn)。21

3.基金使用環(huán)節(jié)的問(wèn)題。

目前，政府性基金在使用環(huán)節(jié)方面法律規(guī)制不完備，問(wèn)題較多。第一，基金節(jié)余較大，使用效率不高。政府性基金收入近年增長(zhǎng)迅速，預(yù)算編制的收支預(yù)測(cè)不夠準(zhǔn)確，支出預(yù)算的執(zhí)行效果不佳，造成基金的資金沉淀。第二，收支分離只是形式上的倡導(dǎo)，并未在實(shí)質(zhì)意義上實(shí)行“收支脫鉤”，執(zhí)收部門(mén)仍把基金收入作為部門(mén)利益，維持著“誰(shuí)收誰(shuí)用、多收多用、多罰多返”的格局。22第三，在支出環(huán)節(jié)，財(cái)政部門(mén)并未在支出前做審查，僅根據(jù)使用部門(mén)的請(qǐng)求撥付。據(jù)審計(jì)署公告顯示，財(cái)政部批復(fù)給使用部門(mén)的政府性基金數(shù)額常常遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于實(shí)際使用金額。第四，根據(jù)筆者實(shí)際調(diào)查，財(cái)政部門(mén)在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的基金收入專戶中的資金余額巨大，財(cái)政部門(mén)并未將此項(xiàng)資金及時(shí)劃繳國(guó)庫(kù)統(tǒng)一管理，而是暫存在專戶中不定期劃撥。大量的財(cái)政資金長(zhǎng)期處于國(guó)庫(kù)之外，影響了財(cái)政資金的效用。

（二）法律對(duì)策及建議

1.完善政府性基金預(yù)算法制

“預(yù)算完全性原則”是法治國(guó)家的基本要求。將政府性基金全部納入預(yù)算，徹底消除財(cái)政收入游離于預(yù)算之外，在預(yù)算中更加全面地反映基金收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動(dòng)，是提高政府性基金管理法制化水平的首要保障?！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法修正案（草案二次審議稿）》對(duì)此已有回應(yīng)，其第4條規(guī)定：“預(yù)算分為公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算。公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算應(yīng)當(dāng)保持完整、獨(dú)立，同時(shí)保持各類預(yù)算間互相銜接?！辈贿^(guò)，該審議稿對(duì)于政府公共預(yù)算以外的其他三類預(yù)算的編制程序和標(biāo)準(zhǔn)都規(guī)定得不夠充分。

筆者認(rèn)為，政府性基金的預(yù)算亟需從以下方面加以完善。第一，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和精細(xì)化水平，在遵循“以收定支、?？顚Ｓ谩痹瓌t的同時(shí)，注意政府性基金預(yù)算與政府公共預(yù)算的銜接，切實(shí)提高政府性基金的使用效益，使其形成對(duì)公共財(cái)政一般預(yù)算的補(bǔ)充，緩解地方財(cái)政一般預(yù)算的壓力。第二，強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)的預(yù)算審批職責(zé)。在目前的實(shí)踐中，人民代表大會(huì)只能對(duì)預(yù)算草案行使同意與否的審批權(quán)。鑒于政府性基金預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性不足的問(wèn)題，首先要賦予人大對(duì)預(yù)算草案的修正調(diào)整權(quán)，將權(quán)力機(jī)關(guān)的預(yù)算管理職責(zé)落到實(shí)處，對(duì)不合理的預(yù)算開(kāi)支在源頭加以控制。同時(shí)建議預(yù)算法規(guī)定預(yù)算審批通過(guò)的標(biāo)準(zhǔn)，比如，以全體人大代表過(guò)半數(shù)通過(guò)方為有效。與此同時(shí)，預(yù)算法還應(yīng)規(guī)定預(yù)算未獲通過(guò)的補(bǔ)救措施和編制主體的法律責(zé)任。

2.完善財(cái)政監(jiān)督制度

此處的財(cái)政監(jiān)督，專指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、財(cái)政機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于財(cái)政預(yù)算執(zhí)行單位的財(cái)政使用活動(dòng)所進(jìn)行的監(jiān)督。上文所闡述的各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)行使的預(yù)算管理職權(quán)，就是權(quán)力機(jī)關(guān)行使財(cái)政監(jiān)督的重要內(nèi)容。所以，本部分重點(diǎn)闡述我國(guó)財(cái)政機(jī)關(guān)及審計(jì)機(jī)關(guān)的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。在我國(guó)，財(cái)政行政部門(mén)不僅是財(cái)政管理機(jī)關(guān)也是政府內(nèi)部的財(cái)政監(jiān)督機(jī)關(guān)，其實(shí)施監(jiān)督的主體是財(cái)政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如我國(guó)財(cái)政部?jī)?nèi)設(shè)的財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察局，在各省、自治區(qū)、直轄市和單列市派駐的財(cái)政監(jiān)察專員辦事處。財(cái)政專員可對(duì)包括政府性基金在內(nèi)的中央非稅收入實(shí)施就地監(jiān)督管理，其方式包括：就地征收、就地監(jiān)繳、專項(xiàng)檢查。審計(jì)機(jī)關(guān)是當(dāng)今世界各國(guó)普遍設(shè)立的、專業(yè)性的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)。根據(jù)我國(guó)《憲法》第91條，國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門(mén)和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支，對(duì)國(guó)家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企事業(yè)組織的財(cái)政收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。2006年通過(guò)的《審計(jì)法修正案》對(duì)我國(guó)審計(jì)制度做了更為詳細(xì)的規(guī)定。縱觀憲法及法律的規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)行的審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬于行政首腦，不符合國(guó)際通行的“審計(jì)獨(dú)立”原則。這種模式?jīng)]有反映出政府在財(cái)政上受托于代議制機(jī)關(guān)，最終受托于人民的財(cái)政憲法關(guān)系。這種監(jiān)督模式仍然強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自上而下的監(jiān)督，缺乏外部監(jiān)督的強(qiáng)制性效力，有悖于我國(guó)人民代表大會(huì)制度的民主精神，也不利于各級(jí)人大及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地掌握政府財(cái)政狀況。23

只要解決了對(duì)政府性基金項(xiàng)目的分流，前述政府性基金征收主體多元、征收標(biāo)準(zhǔn)不一、使用效率不高等問(wèn)題就迎刃而解了。凡是被上升為稅的項(xiàng)目，自然由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，受稅法規(guī)制。被分解為收費(fèi)的項(xiàng)目，由主管行政機(jī)關(guān)征收。而保留的政府性基金項(xiàng)目，就由財(cái)政部門(mén)直接征收。當(dāng)然，不論是在上述問(wèn)題解決之前還是之后，我國(guó)財(cái)政機(jī)關(guān)的財(cái)政監(jiān)督制度都需構(gòu)建財(cái)政運(yùn)行全過(guò)程的動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)事前監(jiān)督和事中監(jiān)控。在政府性基金的財(cái)政監(jiān)督制度中，尤其需要解決目前政府部門(mén)財(cái)權(quán)分散、財(cái)務(wù)開(kāi)支未統(tǒng)一的狀況；要進(jìn)一步降低預(yù)算執(zhí)行單位對(duì)資金的支配權(quán)，推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度；財(cái)政部門(mén)應(yīng)在中國(guó)人民銀行開(kāi)設(shè)國(guó)庫(kù)單一賬戶，用于記錄、核算和反映預(yù)算管理的財(cái)政收支活動(dòng)，取消各類過(guò)渡性賬戶；財(cái)政收入應(yīng)直接繳入國(guó)庫(kù)，并根據(jù)不同的支付主體，對(duì)不同的財(cái)政支出類型分別實(shí)行財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付，遏制實(shí)踐中支出隨意的狀況。

我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政監(jiān)督體制存在的另一問(wèn)題是多頭監(jiān)管格局的困擾。立法監(jiān)督、財(cái)政部門(mén)監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督，缺乏專業(yè)分工和協(xié)調(diào)互補(bǔ)，各監(jiān)管部門(mén)存在爭(zhēng)奪部門(mén)利益的傾向，在檢查計(jì)劃上不能相互銜接，信息不能共享，增加了監(jiān)督成本，降低了監(jiān)督效果。尤其突出的是，財(cái)政機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)都屬于行政職能部門(mén)，二者在財(cái)政監(jiān)督上的職能分工從未得到明確規(guī)定。所以，如何強(qiáng)化審計(jì)機(jī)關(guān)的專門(mén)監(jiān)督職能以及財(cái)政部門(mén)的財(cái)政管理職能，是未來(lái)探索財(cái)政監(jiān)督制度的重點(diǎn)之一。

3.完善財(cái)政信息披露法律制度

公開(kāi)透明運(yùn)行是現(xiàn)代財(cái)政運(yùn)行的基本要求。海外國(guó)家政府不僅通過(guò)各種媒介時(shí)時(shí)向公眾發(fā)布非稅收入項(xiàng)目的設(shè)立、變更和終止信息，還常常以聽(tīng)證形式聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)。實(shí)踐調(diào)查表明，我國(guó)公眾對(duì)于政府性基金知之甚少，大多只是被動(dòng)而盲目地支付。加之政府性基金實(shí)行封閉運(yùn)行，相關(guān)信息不向社會(huì)公布，所以公眾對(duì)其實(shí)施監(jiān)督有一定難度，也縱容了政府性基金在征收和使用中的不規(guī)范。例如，根據(jù)財(cái)政部、民航局公布的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)以及幾次全國(guó)“兩會(huì)”期間相關(guān)代表提出的議案中的數(shù)據(jù)，可初步得出20年來(lái)民航機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的總收入將近1000億元。但財(cái)政部和民航總局從沒(méi)有公布過(guò)關(guān)于機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的使用情況。24遺憾的是，新的《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》也沒(méi)有規(guī)定資金的信息披露制度，只是籠統(tǒng)地說(shuō)“財(cái)政部、民航總局負(fù)責(zé)對(duì)民航發(fā)展基金的征收、使用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查”。鑒于公眾對(duì)于政府性基金信息的匱乏，建議電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體加強(qiáng)對(duì)政府性基金等非稅收入的報(bào)道，政府也應(yīng)向公眾免費(fèi)提供相關(guān)信息，并落實(shí)聽(tīng)證制度，以此保證公民對(duì)于非稅收入管理的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

4.完善法律責(zé)任追究和法律救濟(jì)制度

法律是規(guī)定權(quán)利與義務(wù)的社會(huì)規(guī)范，當(dāng)權(quán)利被侵犯、義務(wù)被違反時(shí)，自然導(dǎo)致法律責(zé)任的追究和法律救濟(jì)的實(shí)施。而我國(guó)財(cái)稅法在責(zé)任制度方面的缺失尤為嚴(yán)重，對(duì)各種財(cái)稅違法行為并未規(guī)定相應(yīng)的消極法律后果，這使得財(cái)稅法律規(guī)范的義務(wù)性規(guī)范、強(qiáng)制性規(guī)范和禁止性規(guī)范并未產(chǎn)生真正的拘束力。同時(shí)，對(duì)于如何追究財(cái)稅法律責(zé)任以及責(zé)任的形式，現(xiàn)有財(cái)稅法律規(guī)范也未涉及。責(zé)任規(guī)范的缺位降低了財(cái)稅法律規(guī)范的剛性和強(qiáng)制性，不利于財(cái)稅法律規(guī)范控權(quán)功能的發(fā)揮。25就政府性基金的法律規(guī)制而言，至少應(yīng)當(dāng)從以下幾方面加強(qiáng)責(zé)任追究和法律救濟(jì)機(jī)制。

第一，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算執(zhí)行的法律責(zé)任追究。鑒于目前政府性基金預(yù)算執(zhí)行力度差的問(wèn)題，建議嚴(yán)格控制預(yù)算調(diào)整，強(qiáng)化預(yù)算的法律效力，明確財(cái)政預(yù)算的違法責(zé)任。從財(cái)政法治的角度而言，凡是違反財(cái)政預(yù)算者，除了依據(jù)刑法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任、依據(jù)行政法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任者外，還需要借助人大的任免權(quán)機(jī)制追究相關(guān)官員的政治責(zé)任，以維護(hù)財(cái)政預(yù)算的法定性和權(quán)威性。26但目前的立法尚無(wú)關(guān)于違反財(cái)政預(yù)算的責(zé)任追究方式的規(guī)定。

第二，加強(qiáng)針對(duì)審計(jì)結(jié)果的責(zé)任追究。每年的審計(jì)結(jié)果公告都暴露出諸多財(cái)政違法行為，包括政府性基金的違法收支等，例如，中國(guó)民用航空局2011年度的審計(jì)結(jié)果顯示，其所屬空管局滯留民航政府性基金3618.38萬(wàn)元。27雖然2006年的《審計(jì)法修正案》賦予了審計(jì)機(jī)關(guān)“責(zé)令限期繳納應(yīng)當(dāng)上繳的款項(xiàng)、責(zé)令限期退還被侵占的國(guó)有資產(chǎn)、責(zé)令退還違法所得”等權(quán)限，但這些都不是最終的法律責(zé)任承擔(dān)方式。只有明確財(cái)政違法主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的刑事責(zé)任、行政責(zé)任和政治責(zé)任，才能確保審計(jì)的權(quán)威和目的的實(shí)現(xiàn)。

第三，強(qiáng)化公眾的監(jiān)督權(quán)和法律救濟(jì)渠道。以公眾為主體的社會(huì)監(jiān)督是法律監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。具體到政府性基金的法律規(guī)制，從項(xiàng)目設(shè)立到資金的收支等信息都應(yīng)該公開(kāi)，以保障公民參政權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)的有效行使，保護(hù)行政相對(duì)人的程序權(quán)利。同時(shí)，在行政信息公開(kāi)的前提下，完善公眾基于違法征收的救濟(jì)渠道。根據(jù)我國(guó)《行政復(fù)議法》，對(duì)于行政機(jī)關(guān)違法要求行政相對(duì)人履行義務(wù)的行為，包括一些政府部門(mén)和地方政府亂收費(fèi)、亂攤派的行為，行政相對(duì)人有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議。同時(shí)，行政相對(duì)人還可一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定的審查申請(qǐng)，包括對(duì)國(guó)務(wù)院部門(mén)的規(guī)定以及縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門(mén)的規(guī)定的審查申請(qǐng)?！缎姓?fù)議法》的上述規(guī)定，為公眾對(duì)政府性基金實(shí)施法律監(jiān)督開(kāi)辟了新的渠道，但它在實(shí)踐中的運(yùn)用頻率和實(shí)效還有待提高。另外，鑒于政府性基金被變相設(shè)立、越權(quán)設(shè)立、超期征收等現(xiàn)象，行政賠償?shù)恼?qǐng)求方式有待完善，以期使公眾能基于違法征收而更大程度地獲得行政賠償。

注：

1見(jiàn)《政府性基金管理暫行辦法》（2011年1月1日施行）第2條。《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府性基金管理問(wèn)題的通知》（財(cái)綜字[2000]22號(hào)）將政府性基金規(guī)定為“各級(jí)人民政府及其所屬部門(mén)根據(jù)法律、國(guó)家行政法規(guī)和中共中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)文件的規(guī)定，為支持某項(xiàng)事業(yè)發(fā)展，按照國(guó)家規(guī)定程序批準(zhǔn)，向公民、法人和其他組織征收的具有專項(xiàng)用途的資金。包括各種基金、資金、附加和專項(xiàng)收費(fèi)”。

2根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于政府非稅收收入管理的通知》（財(cái)政[2004]53號(hào)），我國(guó)的政府非稅收收入包括行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入、國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入、彩票公益金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益、罰沒(méi)收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門(mén)集中收入以及政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息等。

3《財(cái)政部就〈政府性基金管理暫行辦法〉答記者問(wèn)》,ht tp://money.163.com/10/0926/18/6HHC4P0100252G50.html，2012年8月2日訪問(wèn)。

4張守文：《稅法學(xué)》，法律出版社2011年版，第6頁(yè)。

5、23、26劉劍文主編：《財(cái)政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2009年版，第163頁(yè)，第341頁(yè)，第325-326頁(yè)。

6徐孟洲等：《財(cái)稅法律制度的改革與完善》，法律出版社2009年版，第269-270頁(yè)。

7參見(jiàn)李琮主編：《世界經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2000年版，第233頁(yè)。

8朱柏銘：《厘定“政府性基金”的性質(zhì)》，《行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)》2012年第2期。

9以2011年為例，地方本級(jí)財(cái)政收入52433.86億元,占全國(guó)公共財(cái)政收入總量的50.5%,而同年地方政府性基金本級(jí)收入38233.7億元,占到全國(guó)政府性基金收入的92.4%。ht tp://business.sohu.com/20120506/n342470993.shtml，2012年11月9日訪問(wèn)。

10 ht tp://shlx.chinalawinfo.com/newlaw2002/chl/index.asp，2012年9月1日訪問(wèn)。

11王為民：《我國(guó)政府性基金及附加收入規(guī)范管理研究》，《改革與戰(zhàn)略》2007年第12期。

12參見(jiàn)江利紅：《論行政收費(fèi)范圍的界定》，《法學(xué)》2012年第7期。

13陳華偉提交給第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議的提案《關(guān)于在全國(guó)范圍內(nèi)徹底取消“機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)”收費(fèi)項(xiàng)目的建議》，ht tp://news.carnoc.com/list/216/216463.htm，2012年8月1日訪問(wèn)。

14參見(jiàn)楊婷：《民航發(fā)展基金：轉(zhuǎn)正還是轉(zhuǎn)身？》，《國(guó)企》2012年第5期；趙發(fā)中：《機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)變身，民航發(fā)展基金再遭質(zhì)疑》，《中國(guó)商報(bào)》2012年4月27日第3版；喬新生：《不合邏輯的民航發(fā)展基金》，《深圳特區(qū)報(bào)》2012年4月18日A02版。

15關(guān)睿：《海外非稅收入管理概況及啟示》，《內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2012年第4期。

16、25劉劍文：《重塑半壁財(cái)產(chǎn)法：財(cái)稅法的新思維》，法律出版社2009年版，第20-21頁(yè)，第96頁(yè)。

17史莉莉：《德國(guó)公共收費(fèi)的概況、立法和啟示》，《政治與法律》2012年第8期。

18《揭開(kāi)政府性基金的神秘面紗》，ht tp://news.xinhuanet.com/comments/2012-05/23/c_112016473.htm，，2012年11月3日訪問(wèn)。

19中華人民共和國(guó)財(cái)政部：《政府性基金預(yù)算編制情況》ht tp://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/201005/t20100511_291390.html，2012年11月11日訪問(wèn)。

20《第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議關(guān)于2010年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2011年中央和地方預(yù)算的決議》（2011年3月14日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)）。

21趙君：《淺議我國(guó)地方政府性基金管理存在的問(wèn)題及完善建議》，http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150，2012年8月12日訪問(wèn)。

22杜玉川、余慧玲：《對(duì)政府性基金管理問(wèn)題的調(diào)查與思考》，《西部金融》2008年第11期。

24傅蔚岡：《民航發(fā)展基金，為什么不對(duì)？》，《華夏時(shí)報(bào)》2012年5月7日第031版。

27審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告（2012年第32號(hào)）。