秦小建 陳明輝

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430073）

論行政法上的批示

秦小建 陳明輝

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430073）

作為當(dāng)下黨政干部意志表達(dá)最主要方式的批示，承載了權(quán)力意志表達(dá)形式規(guī)范化之訴求。從行政法角度分析，批示是上級(jí)對(duì)下級(jí)公文的書(shū)面回復(fù)，是黨政機(jī)關(guān)的一種公文形式，它具有記錄行政決策過(guò)程、作為行政問(wèn)責(zé)依據(jù)、規(guī)范行政自由裁量、協(xié)調(diào)行政內(nèi)部分工、實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)等功能。批示雖有效彌補(bǔ)了科層制的僵化傾向，但若得不到有效規(guī)制，最終將沖破科層制約束，走向隨人而定的無(wú)序。因此，應(yīng)將其納入《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》，使之成為一種獨(dú)立類型，并構(gòu)建相關(guān)制度規(guī)范批示及其實(shí)際運(yùn)行。

批示；依法行政；公文；科層制

一、問(wèn)題的提出

一般而言，依法行政可理解為“依法定職權(quán)行政”和“依法定程序行政”，以及落實(shí)作為后果的法定責(zé)任。不過(guò)，此種理解并未突出依法行政的形式規(guī)范化之要求。所謂“形式規(guī)范化”，是指權(quán)力意志表達(dá)要以規(guī)范化的形式作出。職權(quán)行使的本質(zhì)是權(quán)力意志的表達(dá)，意志表達(dá)以口頭形式或書(shū)面形式作出，基于權(quán)力意志表達(dá)嚴(yán)肅性、規(guī)范性和可記錄性的考慮，現(xiàn)代行政的口頭方式日益減少，而書(shū)面形式被普遍采用。在各類行政活動(dòng)中，書(shū)面形式取代口頭形式，反映了行政的形式規(guī)范化要求，而行政的形式規(guī)范化對(duì)于促進(jìn)依法行政雖不具有決定性作用，但其帶來(lái)的表達(dá)內(nèi)容的確定性，可以在一定程度上防止權(quán)力意志的恣意表達(dá)，由此可以監(jiān)督行政權(quán)力的依法行使。而這一點(diǎn)，正是近期頒行的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》的立法宗旨。

從實(shí)踐觀察，相較于《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》所列舉的其他公文形式，在現(xiàn)實(shí)中隨處可見(jiàn)的黨政干部“批示”，因其方便快捷而更具廣泛性，甚至可以說(shuō)，它已滲透至黨政機(jī)關(guān)日常權(quán)力活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，乃至有以“批示”串聯(lián)起整體行政過(guò)程之跡象。在很大程度上，批示業(yè)已成為當(dāng)下中國(guó)黨政干部意志表達(dá)的最為主要的方式，是行政運(yùn)作過(guò)程中的常態(tài)機(jī)制，由此深刻影響了行政決策、行政執(zhí)法、行政責(zé)任追究的全過(guò)程。然而，由于缺少相應(yīng)的規(guī)范依據(jù)，有關(guān)批示的法律制度尚不健全，因而極易對(duì)依法行政造成負(fù)面干擾。一方面，部分領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識(shí)較為淡薄，加上對(duì)批示行為缺乏必要的監(jiān)督，批示者的批示權(quán)力容易出現(xiàn)異化，導(dǎo)致實(shí)踐中充斥著大量的不當(dāng)批示。批示的不當(dāng)不僅給依法行政帶來(lái)巨大傷害，本應(yīng)作為權(quán)力意志規(guī)范化表達(dá)方式的批示，也受此殃及而被斥為“人治”和“助紂為虐”。另一方面，批示頻繁的使用也會(huì)削弱法律法規(guī)的權(quán)威性，導(dǎo)致一些政府職能部門產(chǎn)生批示依賴，在現(xiàn)實(shí)中甚至衍生出諸如“無(wú)批示不作為”等以“批示”替代“法定職權(quán)”的不正常現(xiàn)象。

目前，理論界對(duì)于批示這種對(duì)依法行政產(chǎn)生深刻影響的行政現(xiàn)象，缺乏必要的關(guān)注。既有文獻(xiàn)停留在新聞工作者對(duì)批示現(xiàn)象的事實(shí)報(bào)道和對(duì)依法行政的呼吁上，尚無(wú)對(duì)批示的客觀而系統(tǒng)的理論分析。本應(yīng)擔(dān)當(dāng)此任務(wù)的行政法學(xué)界，則將其作為程序性要求置于行政程序中一筆帶過(guò)，尚未意識(shí)到批示對(duì)于當(dāng)下中國(guó)行政法治建設(shè)的獨(dú)特意義。

依法行政的推進(jìn)，是一個(gè)系統(tǒng)的社會(huì)工程，它需要以點(diǎn)滴的進(jìn)步推動(dòng)法治的全面實(shí)現(xiàn)。因而，我們?cè)陉P(guān)注宏大問(wèn)題和熱點(diǎn)問(wèn)題的同時(shí)，還應(yīng)關(guān)心那些未進(jìn)入理論視野但實(shí)際上潛含著重大理論意義的“微小問(wèn)題”。實(shí)踐中亂象迭出的批示現(xiàn)象已經(jīng)足以引起相應(yīng)的學(xué)術(shù)關(guān)注。本文嘗試根據(jù)現(xiàn)實(shí)觀察，對(duì)批示的特征及其行政法性質(zhì)和基本類型作出歸納，并重點(diǎn)關(guān)注批示在社會(huì)轉(zhuǎn)型期行政運(yùn)作中易被忽視的積極功能，從行政法學(xué)的角度提出一些批示規(guī)范化的建議，拋磚引玉，求教方家。

二、批示的性質(zhì)與特征

根據(jù)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋，“批示”有兩種基本含義：一是作動(dòng)詞，指“（上級(jí)對(duì)下級(jí)的公文）用書(shū)面表示意見(jiàn)”；二是作名詞，指“批示的文字”。1從法律規(guī)范體系來(lái)看，批示并非法律用語(yǔ)。國(guó)務(wù)院新近發(fā)布的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》所規(guī)定的十五種公文類型中，并沒(méi)有明確使用“批示”這一公文類型。盡管理論上和法律文本中并無(wú)批示的存在空間，但在實(shí)踐中，無(wú)論是突發(fā)性事件的處理，還是某地農(nóng)民的增產(chǎn)增收都有批示的存在。2在一些國(guó)務(wù)院部委和地方政府的文件中，可以發(fā)現(xiàn)批示已然是通行的行政術(shù)語(yǔ)。3現(xiàn)代行政部門奉行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，因而，黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部表達(dá)出來(lái)的個(gè)人意志，在某種程度上可以作為黨政機(jī)關(guān)意志的最終代表。因此，批示的權(quán)威來(lái)自于國(guó)家公權(quán)力，而不是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人。那么，帶有公權(quán)力屬性的批示，是否屬于行政法上具有法律效果的行政法律行為，抑或是不具有法律效果的行政事實(shí)行為呢？

筆者認(rèn)為，批示既非行政法律行為，也非行政事實(shí)行為。行政法律行為是指“具有行政權(quán)能的組織通過(guò)一定的意思表示，行使行政職權(quán)或履行行政職責(zé)所實(shí)施的、能夠產(chǎn)生法律效果的行為”。4行政事實(shí)行為是指行政主體行使行政職權(quán)或履行行政職責(zé)所實(shí)施的、不能夠產(chǎn)生法律效果的行為。批示本身只是作為最終作出行政行為的一個(gè)輔助性或者補(bǔ)充性程序，是行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部履行法定職權(quán)所采用的一種行政手段，不具備直接發(fā)生法律效果、引起行政法律關(guān)系產(chǎn)生、變更和消滅的法律效力。而且，行政事實(shí)行為必須是依據(jù)職權(quán)產(chǎn)生的行政活動(dòng)，而許多批示則并不是由具有法定職權(quán)的主體做出的。一方面，批示是黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行日常行政的一種手段，而且是可選手段。比如，對(duì)于下級(jí)機(jī)關(guān)送交來(lái)的審批材料，有些事項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)干部可以直接作出批示，有些事項(xiàng)可選擇會(huì)議決定。另一方面，批示本身作為領(lǐng)導(dǎo)干部職權(quán)意志的文字材料和書(shū)面載體，并不具有直接的法律效力，而需要在其他法律手續(xù)齊備后，組成一個(gè)完整的行政行為時(shí)才能發(fā)生效力。批示的最終結(jié)果可能是具體行政行為，也可能是抽象行政行為；既可能是內(nèi)部行政行為，也可能是外部行政行為。然而，批示行為作為行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部行使職權(quán)表達(dá)其領(lǐng)導(dǎo)意志的程序和方式，具備決策內(nèi)容的批示可能被作為行政行為作出的決策依據(jù)，但并不能簡(jiǎn)單地理解為行政行為本身。據(jù)此，批示的性質(zhì)可以理解為黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部在行使職權(quán)時(shí)，表達(dá)其權(quán)力意志的外在形式和書(shū)面載體。

將批示與《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》所列舉的公文類型相比較，批示的內(nèi)涵，主要包括在“決定”（對(duì)重要事項(xiàng)作出決策和部署、獎(jiǎng)懲有關(guān)單位和人員、變更或者撤銷下級(jí)機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定事項(xiàng)）、“意見(jiàn)”（對(duì)重要問(wèn)題提出見(jiàn)解和處理辦法）和“批復(fù)”（答復(fù)下級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)示事項(xiàng)）等三種類型中。從字面解釋上看，《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中的“批示”釋義與“批復(fù)”最為類似。但批示形式和程序更為靈活，范圍也更大，并不能被既有的公文類型所涵括。依照“批示”一詞的語(yǔ)義，結(jié)合現(xiàn)實(shí)中對(duì)批示的使用情況，批示可以界定為上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)下屬機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的書(shū)面回復(fù)，是黨政機(jī)關(guān)的一種公文形式。根據(jù)該定義和批示的應(yīng)用情況，批示的特征可以歸納為以下幾點(diǎn)。

第一，批示的主體是具有法定職權(quán)的國(guó)家黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部，但并不是所有的國(guó)家工作人員都有批示權(quán)，而是具有一定行政級(jí)別并掌握一定領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部才可享有。

第二，批示的效力范圍具有內(nèi)部性的特點(diǎn)。批示一般只在批示者的職權(quán)范圍內(nèi)批給下級(jí)，并不能對(duì)行政相對(duì)人作出。批示的效力范圍也僅限于批示者職權(quán)范圍內(nèi)的行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員，并不能對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生直接的強(qiáng)制力。值得注意的是，盡管在現(xiàn)實(shí)中大量存在公民通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)批示來(lái)解決自身問(wèn)題的事例，但這些批示是通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)下級(jí)督促和提出意見(jiàn)的方式來(lái)處理問(wèn)題的，因此批示的效力仍然僅及于機(jī)關(guān)內(nèi)部。

第三，批示的形式靈活多樣。批示既有對(duì)個(gè)案處理的審批決定、意見(jiàn)，也有宏觀層面上對(duì)部門整體工作的指導(dǎo)和規(guī)劃。批示的形式也不僅僅局限于嚴(yán)格意義上的黨政公文，可以是嚴(yán)格的審批回復(fù)，也可以是對(duì)報(bào)紙雜志或者內(nèi)部資料的隨手批示。批示的后果，既可能是下達(dá)新的任務(wù)，也可以是指導(dǎo)性的對(duì)工作作風(fēng)的改進(jìn)意見(jiàn)，或者是對(duì)下屬單位、個(gè)人或行政相對(duì)人的肯定或鼓勵(lì)。

第四，批示的效果具有很強(qiáng)的實(shí)效性。批示效果的實(shí)效性并不是指批示能夠發(fā)生直接效力，使得行政法律關(guān)系產(chǎn)生、變更或者消滅，而是指批示作出后能夠迅速引起相關(guān)責(zé)任人的反應(yīng)，促使其積極行使職權(quán)，使批示得到有效落實(shí)。批示一般都是領(lǐng)導(dǎo)干部向下級(jí)機(jī)關(guān)做出的職權(quán)行為，其下屬機(jī)關(guān)往往非常迅速地予以傳達(dá)、執(zhí)行。與之相比，一些沒(méi)有得到領(lǐng)導(dǎo)批示的職權(quán)行為，行政機(jī)關(guān)往往反應(yīng)不夠及時(shí)，執(zhí)行不夠積極、徹底。

三、批示的類型化

在明確了批示的性質(zhì)和特征之后，有必要對(duì)批示作出類型化處理。批示的類型化是指依據(jù)一定的分類標(biāo)準(zhǔn)對(duì)批示進(jìn)行類別上的劃分。批示的類型化有助于明確批示的外延，以及掌握各種不同類型的批示的特殊性。根據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，批示可以分為不同的種類。以批示的主體為分類依據(jù)，可以把批示分為黨內(nèi)批示和政府批示；以批示的效力為分類依據(jù)，批示可以分為有約束力的批示和無(wú)約束力的批示；以批示的內(nèi)容為分類依據(jù)，批示可以分為決策型批示、程序型批示和情感型批示?；趯?duì)批示的功能、存在的問(wèn)題和如何規(guī)范等問(wèn)題的考慮，本文將其分為“決策型批示”、“程序型批示”和“情感型批示”。

（一）決策型批示

所謂“決策型批示”，是指根據(jù)批示內(nèi)容，可以直接作出行政決策，交付執(zhí)行程序的批示類型。這類批示的最大特點(diǎn)在于將批示作為一種直接決策方式。批示作出后，接到批示的下屬機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員就可以直接履行批示內(nèi)容。決策型批示又可以分為督促型和批準(zhǔn)型批示。督促型批示往往是領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)下級(jí)報(bào)告、群眾來(lái)信來(lái)訪、新聞媒體得知某些事項(xiàng)，認(rèn)為自己的部門有權(quán)力作出處理，從而對(duì)下屬做出批示，要求及時(shí)處理。批準(zhǔn)型批示指下級(jí)向上級(jí)請(qǐng)示，領(lǐng)導(dǎo)表示批準(zhǔn)，如以“同意”、“請(qǐng)XX同志負(fù)責(zé)（協(xié)同）辦理”等話語(yǔ)或以“圈閱”的形式表示同意的決策方式。批準(zhǔn)型批示與督促型批示的不同在于，后者多用于上級(jí)主動(dòng)批示的情形，而前者多用于下級(jí)請(qǐng)示上級(jí)、上級(jí)被動(dòng)作出批示的情形。

（二）程序型批示

所謂“程序型批示”，是指批示內(nèi)容并不直接對(duì)相關(guān)事項(xiàng)給出決策結(jié)果，而只是在決策程序上起銜接作用，將決策步驟引導(dǎo)至另外的決策主體的批示。程序型批示主要應(yīng)用于以下三種情形：第一，批示者無(wú)權(quán)作出批示，需要向上級(jí)請(qǐng)示；第二，批示者認(rèn)為事情復(fù)雜或重大，需要交付會(huì)議集體討論決定；第三，批示者認(rèn)為事情不在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，應(yīng)轉(zhuǎn)送其他領(lǐng)導(dǎo)干部決定。

（三）情感型批示

所謂“情感型批示”，是指批示者借用批示的形式來(lái)表達(dá)自己的一些觀點(diǎn)、看法和建議，或者對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員進(jìn)行非正式的表彰或批評(píng)，或者向民眾表示慰問(wèn)的方式。這類批示的效果更多地依賴領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人影響力，對(duì)批示對(duì)象并不具有強(qiáng)制力。5

四、批示的行政法功能

當(dāng)下中國(guó)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)變遷復(fù)雜迅速，這就要求行政權(quán)以一種更為積極、更為廣泛和更為靈活的姿態(tài)參與到社會(huì)變革中去。雖然建設(shè)法治政府、實(shí)施依法行政要求權(quán)力運(yùn)作要有明確的法律依據(jù)，但在面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)問(wèn)題時(shí)，行政權(quán)的擴(kuò)張就成為必然趨勢(shì)。這就產(chǎn)生一對(duì)矛盾，面向社會(huì)轉(zhuǎn)型的行政權(quán)擴(kuò)張，特別是行政自由裁量權(quán)的擴(kuò)張，與行政權(quán)運(yùn)作的謙抑性和規(guī)范性之間，產(chǎn)生了巨大的張力。如何克服這一張力，是現(xiàn)代行政法理論關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題?，F(xiàn)代行政法普遍強(qiáng)調(diào)通過(guò)對(duì)行政程序和監(jiān)督制度的完善來(lái)達(dá)致這一目標(biāo)。

實(shí)際上，批示因其形式的靈活性、傳達(dá)的通暢性和落實(shí)的有效性等特點(diǎn)，可以使行政職能得到切實(shí)的履行；并且其作為一種書(shū)面化的表達(dá)形式，本身就是對(duì)行政自由裁量權(quán)內(nèi)容的確定和記載，可以作為審查和監(jiān)督行政自由裁量權(quán)行使的直接證據(jù)。因此書(shū)面化、規(guī)范化的批示能夠較好地緩解行政權(quán)的擴(kuò)張本能與謙抑性要求之間的矛盾，保證行政權(quán)的靈活和效率，同時(shí)能夠在一定程度上防止行政權(quán)的恣意行使。從某種意義上講，批示可以成為中國(guó)行政法實(shí)踐在回應(yīng)這一問(wèn)題時(shí)所提供的一種“本土資源”，理應(yīng)受到重視。

（一）批示是行政決策過(guò)程的記錄方式之一

會(huì)議是行政決策的主要方式，但由于黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)繁多，不可能每件事情都開(kāi)會(huì)決議，書(shū)面批示就成了領(lǐng)導(dǎo)干部職權(quán)行使的重要方式。對(duì)于行政機(jī)關(guān)的日常事務(wù)，開(kāi)會(huì)討論作出決議的，有會(huì)議記錄和會(huì)議決定記錄決策過(guò)程和結(jié)果。而對(duì)于大量的無(wú)需或者無(wú)法開(kāi)會(huì)決議的事項(xiàng)，批示就起到了替代會(huì)議記錄和會(huì)議決議的作用。這對(duì)于防止任意決策，更好地發(fā)揮行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的分工協(xié)作，緩解行政權(quán)的靈活性需要與僵化的科層制之間的張力，促使行政決策程序書(shū)面化、規(guī)范化有著重要價(jià)值。除此之外，作為行政決策的規(guī)范化、書(shū)面化形式的批示文件，能夠較好地交付下級(jí)機(jī)關(guān)執(zhí)行，保證決策結(jié)果得到貫徹落實(shí)。此外，批示材料歸檔保存后，是重要的檔案材料，具有一定的資訊價(jià)值和歷史價(jià)值。在強(qiáng)調(diào)政府信息公開(kāi)的當(dāng)下，批示作為展示行政決策作出過(guò)程、直接表達(dá)決策主體意志的書(shū)面方式，自然對(duì)“透明政府”的建設(shè)具有重大的意義。

（二）批示可以作為問(wèn)責(zé)的依據(jù)，具有權(quán)力監(jiān)督之功能

如果沒(méi)有批示，大量的行政決策只能依靠領(lǐng)導(dǎo)的口頭指示，既不利于傳達(dá)執(zhí)行，也不利于保存歸檔，而且給了領(lǐng)導(dǎo)干部推脫責(zé)任的機(jī)會(huì)。經(jīng)過(guò)批示的原始材料上記錄著決策的最終結(jié)果，經(jīng)過(guò)多頭批示的材料還可以反映出決策的主要過(guò)程，批示材料成為了一種特殊的行政公文，可作為行政問(wèn)責(zé)的重要依據(jù)。也正是由于批示所承載的這一功能，在實(shí)踐中，很多領(lǐng)導(dǎo)干部基于避免責(zé)任承擔(dān)的考慮，故意在批示上做手腳，出現(xiàn)了不少諸如“批而無(wú)示”的情形。

（三）批示是立法空白時(shí)的權(quán)宜處理，并可以作為行政自由裁量權(quán)的規(guī)范和制約方式

現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展要求政府積極作為，行政立法的速度又滯后于社會(huì)發(fā)展變化的速度，社會(huì)管理領(lǐng)域存在著大量的立法空白領(lǐng)域。在立法空白或者立法模糊領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)的社會(huì)管理問(wèn)題，只能依靠政府部門的快速果斷決策。而在決策過(guò)程中，靈活快捷的批示方法得到了普遍的采用，成為行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部表達(dá)職權(quán)意志的重要載體，有效彌補(bǔ)了立法空白，增強(qiáng)了行政權(quán)力及時(shí)有效應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的能力。同時(shí)，政府部門的臨時(shí)決策即是行政機(jī)關(guān)行使行自由裁量權(quán)的表現(xiàn)之一，批示作為行政決策過(guò)程的書(shū)面記錄，記載著行政自由裁量權(quán)的行使過(guò)程，形式規(guī)范的批示能夠?qū)б庑姓昧科鸬揭欢ǖ闹萍s作用。

（四）批示有助于實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部分工的督促與協(xié)調(diào)

目前，我國(guó)正面臨著行政體制改革的難題，職權(quán)空白和職權(quán)重疊的情況同時(shí)存在，一些政府部門在履行職責(zé)的過(guò)程中，往往著重考慮部門利益，積極介入對(duì)部門有益的行政事務(wù)，對(duì)可能危及本部門利益的事務(wù)進(jìn)行推諉。加之，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)部門職能分配過(guò)于粗疏，導(dǎo)致一些明顯屬于政府職權(quán)管理范圍內(nèi)的事情，卻陷入沒(méi)有具體的部門去“認(rèn)領(lǐng)”的情況。批示能在一定程度上彌補(bǔ)這一缺陷，上級(jí)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的批示可明確行政機(jī)關(guān)之間的分工，督促下屬部門及時(shí)應(yīng)對(duì)，平級(jí)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的批示也能在相關(guān)部門間溝通協(xié)調(diào)，保證事務(wù)的移送、接受和處理，程序型的批示尤其能顯現(xiàn)這一優(yōu)勢(shì)。

（五）批示具有一定的權(quán)利救濟(jì)功能

由于歷史遺留問(wèn)題和體制設(shè)計(jì)的原因，我國(guó)權(quán)力監(jiān)督機(jī)制不健全，權(quán)利救濟(jì)制度有待完善，現(xiàn)有的正常權(quán)利救濟(jì)渠道并不能解決所有的權(quán)利訴求。在此背景下，批示成為一種非制度化的補(bǔ)充性救濟(jì)渠道。領(lǐng)導(dǎo)者依靠其職位所擁有的權(quán)力和權(quán)威，對(duì)下屬機(jī)關(guān)和公務(wù)人員具有很強(qiáng)的影響力。有時(shí)一些民眾反復(fù)提出的問(wèn)題得不到有關(guān)部門的重視，但只要是引起主要領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注以后，問(wèn)題很快就可以得到解決。現(xiàn)實(shí)中，很多的社會(huì)問(wèn)題都是在領(lǐng)導(dǎo)做出批示后得到解決的。如當(dāng)下信訪民眾所追求的，不過(guò)就是一紙批示，而批示往往有促進(jìn)問(wèn)題快速解決之功效。然而，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)批示的權(quán)利救濟(jì)功能，我們一定要保持謹(jǐn)慎的態(tài)度，嚴(yán)防批示者違法越權(quán)批示，批示對(duì)權(quán)利救濟(jì)的功能僅是疏導(dǎo)性和輔助性的，對(duì)案件的實(shí)體處理仍當(dāng)回到法律途徑上去。

（六）批示具有一定的示范導(dǎo)向作用

一些情感型批示，無(wú)論是表達(dá)對(duì)具體下屬單位或者民眾的贊揚(yáng)、鼓勵(lì)和慰問(wèn)，還是面向全社會(huì)的呼吁和號(hào)召，一旦傳播開(kāi)來(lái)，對(duì)于樹(shù)立新風(fēng)尚、傳遞正能量有著較好的效果。這類批示可以通過(guò)適當(dāng)?shù)耐緩较蛏鐣?huì)公開(kāi)，并通過(guò)傳媒擴(kuò)大影響，發(fā)揮強(qiáng)大的示范導(dǎo)向作用。

五、批示的現(xiàn)實(shí)亂象及原因

批示是我國(guó)現(xiàn)階段的一種特殊政治現(xiàn)象，在日常行政中發(fā)揮著不可替代的作用。尤其是對(duì)于彌補(bǔ)科層制的僵化，順應(yīng)行政權(quán)擴(kuò)張的趨勢(shì)和滿足行政權(quán)力的靈活性的需要，有著重要的價(jià)值。但同時(shí)也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，批示作為一種客觀存在的行政法現(xiàn)象，還遠(yuǎn)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)法制化、科學(xué)化，還處在行政法治光輝照不進(jìn)的黑暗角落。若得不到有效的規(guī)制，批示就無(wú)法納入法治軌道，走向隨人而定的無(wú)序局面。

（一）批示的現(xiàn)實(shí)亂象

現(xiàn)實(shí)中，批示的亂象叢生，主要有以下三種類型。

其一，“批示不當(dāng)”。由于沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)對(duì)批示的形式和程序作出具體規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)干部只能在實(shí)踐中摸索，在批示中學(xué)習(xí)批示，導(dǎo)致批示形式五花八門，不少批示存在不當(dāng)和錯(cuò)誤。這些問(wèn)題主要表現(xiàn)為以下四類情形：一是“批而無(wú)示”，此類批示使用一些模棱兩可的語(yǔ)句，出于故意或者疏忽而不透露批示者的真實(shí)意圖，典型的如“請(qǐng)按有關(guān)規(guī)定酌情辦理”；二是“越權(quán)批示”，此類批示超越法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限，如某領(lǐng)導(dǎo)在處理某村委會(huì)主任嚴(yán)重失職行為問(wèn)題時(shí)批示“撤職查辦”；三是“信手亂批”，此類批示一般對(duì)批示事項(xiàng)不做實(shí)際調(diào)查，偏聽(tīng)偏信，甚至憑私人關(guān)系和私人感情來(lái)處理，而罔顧批示后果，還有些批示語(yǔ)句不經(jīng)推敲，表達(dá)不準(zhǔn)確，批示文字潦草；四是“多頭批示”，就同一個(gè)事情，多方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)承辦者作出批示，各批一套，進(jìn)而陷入自相矛盾的境地。

其二，“批示落空”。缺乏規(guī)則可循的批示，不僅在批示者手中會(huì)出現(xiàn)批示不當(dāng)?shù)膯?wèn)題，即使領(lǐng)導(dǎo)干部的批示合法合理，在交給承辦者執(zhí)行時(shí)也會(huì)出現(xiàn)批示落空?；谂境修k者主觀態(tài)度和客觀能力兩方面的原因，批示的落空有批示承辦人主觀不愿執(zhí)行和客觀不能執(zhí)行兩種情況。一些承辦者對(duì)于上級(jí)的批示態(tài)度，敷衍了事，認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)在沒(méi)事找事，管得太多太細(xì)，從而對(duì)領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)機(jī)關(guān)的批示抱著無(wú)所謂的態(tài)度，敷衍塞責(zé)，上有政策下有對(duì)策。還有一些承辦者由于工作水平低、能力差、方法不當(dāng)，達(dá)不到領(lǐng)導(dǎo)的要求，難以完成領(lǐng)導(dǎo)交辦的工作。由于缺乏相應(yīng)的批示落實(shí)情況的反饋機(jī)制，批示的執(zhí)行情況很少得到全程關(guān)注，從而導(dǎo)致合法合理的批示也難以得到貫徹落實(shí)。

其三，“無(wú)批示不作為”。一些政府部門對(duì)于一些違法行為長(zhǎng)期熟視無(wú)睹，不主動(dòng)履行法定職權(quán)，非要等到引起有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的注意并作出批示才履行職責(zé)。許多地方農(nóng)民工工資的拖欠、重要事故的查處和對(duì)一些貧困、孤寡老人兒童的救助等，很多都是在媒體報(bào)道、領(lǐng)導(dǎo)做出批示后，有關(guān)部門才去履行法定職責(zé)解決問(wèn)題的。

（二）出現(xiàn)亂象之原因

首先，批示出現(xiàn)上述種種問(wèn)題，直接原因是科層制推動(dòng)的權(quán)力依賴。金字塔式的現(xiàn)代科層制，加之延續(xù)千年的集權(quán)化傳統(tǒng)，決策權(quán)力易集中于領(lǐng)導(dǎo)層，現(xiàn)代科學(xué)決策程序未能得到有效執(zhí)行。這就導(dǎo)致科層制的下級(jí)只能按照上級(jí)指示執(zhí)行，極易形成對(duì)于批示的依賴，導(dǎo)致本應(yīng)明確的職權(quán)劃分可能因?yàn)槟承┏铰殭?quán)的批示而有所模糊，進(jìn)而加劇科層制的內(nèi)部職權(quán)混亂。

其次，批示“亂象”與我國(guó)傳統(tǒng)政治思想中的賢人政治、青天情結(jié)等因素有莫大關(guān)聯(lián)。受這些傳統(tǒng)因素的影響，部分官員法律意識(shí)淡薄、規(guī)范意識(shí)缺失，對(duì)自身職權(quán)規(guī)定不清楚，不了解批示的適用范圍，往往導(dǎo)致批示濫用，以致僭越法定職權(quán)。

最后，在黨政機(jī)關(guān)工作人員職權(quán)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)的情況下，行政科層制的壓力化考核往往產(chǎn)生異化，以至于本屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，卻因缺少上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的批示而不作為，這種情形在實(shí)踐中屢見(jiàn)不鮮。

六、批示的規(guī)范化

批示現(xiàn)存的種種問(wèn)題，無(wú)不影響批示的嚴(yán)肅性、權(quán)威性及其實(shí)施效力。缺少行政法規(guī)制的批示，會(huì)顯現(xiàn)出批示強(qiáng)烈的人治色彩，嚴(yán)重影響法律權(quán)威，并且會(huì)造成下級(jí)機(jī)關(guān)執(zhí)行上的混亂，降低行政效率，危害政府職能的合法有效發(fā)揮。對(duì)于以上這些問(wèn)題，其主要原因在于相關(guān)行政法律的缺失。要解決這些問(wèn)題，必須從行政法律關(guān)系、行政法律規(guī)范的角度，對(duì)批示的特點(diǎn)、功能、根源等進(jìn)行認(rèn)真研究，制訂規(guī)制批示的有效措施和辦法，將批示納入制度化、法治化軌道，明確批示的原則、范圍和責(zé)任，才能擺脫其濃厚的人治烙印，更好地發(fā)揮批示的積極功能。

（一）嘗試對(duì)批示進(jìn)行立法規(guī)范，將批示行為納入依法行政的法治框架

較為可行的辦法是修改《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》，將“批示”作為單獨(dú)的一類公文類型，與“決定”、“批復(fù)”和“意見(jiàn)”等公文類型實(shí)行明確界分，界定批示的范圍，規(guī)范批示的格式，明確批示的作出和執(zhí)行程序。國(guó)務(wù)院各部委和地方各級(jí)政府可在《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》的基礎(chǔ)上，制定更為具體的實(shí)施辦法。

（二）明確批示人和承辦者的責(zé)任，健全問(wèn)責(zé)制度，建立批示的催辦、督辦、辦理情況反饋制度

首先，明確領(lǐng)導(dǎo)干部做出批示必須遵循合法、合理的原則，批示只有在符合法律法規(guī)、黨的政策和文件的情況下才有效，違反法律規(guī)定的批示無(wú)效。規(guī)定批示人的違法批示責(zé)任，批示導(dǎo)致行政違法的，追究領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任；下級(jí)機(jī)關(guān)和負(fù)責(zé)人無(wú)視法律規(guī)范，明知或應(yīng)當(dāng)知道批示與法律規(guī)定相悖，也按照批示來(lái)處理的，也要追究責(zé)任。其次，要規(guī)范承辦者的工作責(zé)任，對(duì)按“批示”要求認(rèn)真負(fù)責(zé)積極辦理，真正把領(lǐng)導(dǎo)的批示精神及時(shí)有效地落實(shí)到位的單位和個(gè)人，要予以肯定和表?yè)P(yáng)；對(duì)態(tài)度暖昧、辦理不力的要進(jìn)行批評(píng)教育；對(duì)拒不執(zhí)行“批示”而造成嚴(yán)重影響的，要追究責(zé)任。最后，要建立批示的情況反饋制度，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)批辦的事情要做到件件得到落實(shí)，事事有回音。

（三）在政府信息公開(kāi)網(wǎng)站上公開(kāi)批示內(nèi)容和落實(shí)情況，實(shí)現(xiàn)批示規(guī)范化、科學(xué)化和公開(kāi)化

對(duì)于不涉及國(guó)家秘密、個(gè)人隱私和商業(yè)秘密的批示，在政府信息公開(kāi)網(wǎng)站上予以公開(kāi)，消除批示的神秘性。讓法治的陽(yáng)光照進(jìn)批示這個(gè)行政事務(wù)的黑暗角落，使其接受媒體、群眾等社會(huì)各界的廣泛監(jiān)督。建立備案、核查、交流等有關(guān)制度，上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的批示情況進(jìn)行定期檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正批示中存在的問(wèn)題。批示是領(lǐng)導(dǎo)才能的重要體現(xiàn)，通過(guò)對(duì)批示的檢查，可以作為考核和選拔優(yōu)秀行政人才的一個(gè)重要渠道。在批示的信息公開(kāi)方面，有些地方政府已經(jīng)走在了前面。6對(duì)于涉及國(guó)家秘密、個(gè)人隱私和商業(yè)秘密的批示，則應(yīng)按照我國(guó)保密法和檔案法的規(guī)定，進(jìn)行密級(jí)處理。

七、結(jié)語(yǔ)

處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)面對(duì)日趨復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境，突發(fā)性的緊急事件和社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題不斷出現(xiàn)，一些黨政領(lǐng)導(dǎo)的批示往往能夠及時(shí)有效地作出反應(yīng)，并且協(xié)調(diào)各部門解決好問(wèn)題。從實(shí)施效果上看，批示已經(jīng)發(fā)揮了巨大的作用，并日漸成為一種難以替代的職權(quán)行使方式?；诖?，筆者認(rèn)為，不能無(wú)視帶有公權(quán)力性質(zhì)的批示的存在，不可忽視批示的在正反兩面的巨大影響力，應(yīng)當(dāng)積極對(duì)批示進(jìn)行分析研究，將其納入行政法學(xué)的研究范圍，進(jìn)一步以法律形式對(duì)批示作出恰當(dāng)?shù)囊?guī)制。這樣才符合建設(shè)法治政府的目標(biāo)。在觀念維度上，加強(qiáng)法治宣傳，樹(shù)立法律權(quán)威，轉(zhuǎn)變現(xiàn)實(shí)中“批示萬(wàn)能”的錯(cuò)誤觀念，才能最終抑制批示對(duì)法治的負(fù)面影響。當(dāng)然，制度完善與觀念轉(zhuǎn)型往往是二力并致，只有形成二者的互動(dòng)關(guān)系，中國(guó)的行政法治方可實(shí)現(xiàn)。

注：

1中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所詞典編輯室編：《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》（2002年增補(bǔ)本），商務(wù)印書(shū)館2002年版，第962頁(yè)。

2參見(jiàn)《北海市委政法書(shū)記伍國(guó)輝對(duì)法院成功處置群體性案件作出批示》，廣西法院網(wǎng)2012年4月10日，http:// gxfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=51149，2013年2月22日訪問(wèn)；《溫家寶批示甘肅果農(nóng)來(lái)信，希望連年增產(chǎn)增收》，人民網(wǎng)，http://www.chinanews.com/gn/2013/02-10/4561106.shtml，2013年2月23日訪問(wèn)。

3例如，浙江省人民政府辦公廳2003年就發(fā)布了規(guī)范公文報(bào)送和批示件辦理的規(guī)范性文件，參見(jiàn)《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范公文報(bào)送和批示件辦理工作的通知》（浙政辦發(fā)[2003]96號(hào)）；又如西安市閻良區(qū)人民政府公布了該區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)批示的落實(shí)情況，參見(jiàn)《5月份區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)批示文件落實(shí)情況》，西安市閻良區(qū)人民政府網(wǎng)，http://www.yanliang.gov.cn/structure/news/zwjd/content_32795_1.htm，2013年2月23日訪問(wèn)。

4方世榮、石佑啟主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社2005年版，第143頁(yè)。

5例如，2013年1月，習(xí)近平總書(shū)記在看到新華社一份《網(wǎng)民呼吁遏制餐飲環(huán)節(jié)“舌尖上的浪費(fèi)”》的材料后，即作出了“厲行節(jié)儉，反對(duì)浪費(fèi)”的批示，各地“兩會(huì)”迅速響應(yīng)，嚴(yán)格貫徹，收到了不錯(cuò)的效果。參見(jiàn)《習(xí)近平作出批示，要求厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)批示在各地引起強(qiáng)烈反響》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/politics/ 2013-01/29/c_124290828.htm，2013年2月22日訪問(wèn)。

6參見(jiàn)《5月份區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)批示文件落實(shí)情況》，閻良區(qū)人民政府網(wǎng)，http://www.yanliang.gov.cn/structure/ news/zwjd/content_32795_1.htm，2013年2月23日訪問(wèn)。

（責(zé)任編輯：姚魏）

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A

1005-9512（2013）10-0075-08

秦小建，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)理論經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后研究人員、法學(xué)院講師，法學(xué)博士；陳明輝，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)憲政理論研究所助理研究員。