黃 洵

（上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，上海200433）

私法自治與適度監(jiān)督：公私法視野下的基金會(huì)制度重構(gòu)*

黃 洵

（上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，上海200433）

我國(guó)私法人分類缺乏科學(xué)性，導(dǎo)致基金會(huì)制度中的公私法錯(cuò)位，為基金會(huì)運(yùn)作中的種種亂象埋下隱患。公私法視野下的基金會(huì)制度重構(gòu)，是在明晰基金會(huì)私法人屬性的基礎(chǔ)上，從內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、投資行為規(guī)范、他律制度規(guī)范及公益信托連接機(jī)制等方面全面構(gòu)建基金會(huì)的私法自治規(guī)則，同時(shí)將行政監(jiān)督理念由嚴(yán)格管控轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度監(jiān)督，采用一元化管理體制，建立稅收激勵(lì)機(jī)制，并完善司法救濟(jì)途徑。

基金會(huì)；私法自治；適度監(jiān)督

自1981年我國(guó)第一個(gè)基金會(huì)——中國(guó)兒童少年基金會(huì)成立，三十多年來(lái)我國(guó)基金會(huì)不斷發(fā)展壯大，廣泛參與到教育、衛(wèi)生、科技、環(huán)保、扶貧、弱勢(shì)群體保護(hù)等社會(huì)公益領(lǐng)域，在募集社會(huì)資金、滿足公益需要、啟沃慈善意識(shí)、推動(dòng)社會(huì)力量參與公益、促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展等方面，發(fā)揮了不可忽視的作用。但近年來(lái)陸續(xù)曝光的基金會(huì)丑聞，暴露出我國(guó)基金會(huì)運(yùn)作過(guò)程中存在的種種問(wèn)題，引發(fā)公眾對(duì)基金會(huì)的普遍質(zhì)疑，導(dǎo)致基金會(huì)面臨前所未有的公信力危機(jī)。1慈善本身是一項(xiàng)“瑕疵零容忍”的事業(yè)，公信力是基金會(huì)發(fā)展的生命線。找出制約基金會(huì)發(fā)展的問(wèn)題所在，重建我國(guó)基金會(huì)的公信力，成為各界共同關(guān)注的焦點(diǎn)。從目前對(duì)這一問(wèn)題的討論來(lái)看，有將其歸因于基金會(huì)內(nèi)部管理混亂、自律機(jī)制不完善的，也有將其歸咎于外部監(jiān)督不力、發(fā)展環(huán)境欠缺的，但與其說(shuō)這些是問(wèn)題的原因，不如說(shuō)是問(wèn)題的表現(xiàn)。我國(guó)基金會(huì)運(yùn)作過(guò)程中出現(xiàn)的種種亂象表面上指向基金會(huì)的內(nèi)部治理不當(dāng)和外部監(jiān)督不力，實(shí)際上卻是根源于我國(guó)基金會(huì)制度所存在的公私法錯(cuò)位問(wèn)題。

一、身份之困：私法自治規(guī)則缺失

從根本上說(shuō)，制約我國(guó)基金會(huì)發(fā)展的制度性障礙在于我國(guó)缺少科學(xué)的法人分類體系。大陸法系各國(guó)的民法一般將法人在理論上區(qū)分為公法人和私法人，后者又分為社團(tuán)法人和財(cái)團(tuán)法人。我國(guó)《民法通則》未遵循這一傳統(tǒng)的公、私二分法，而是獨(dú)創(chuàng)了企業(yè)法人的概念，將法人劃分為企業(yè)法人和非企業(yè)法人，后者又包含了機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體法人。這一“企業(yè)法人——非企業(yè)法人”的法人分類體系看似周延，實(shí)則并不科學(xué)：其一，囿于當(dāng)時(shí)特定的立法背景，《民法通則》用了九個(gè)條文（第41條至第49條）對(duì)企業(yè)法人作了重點(diǎn)規(guī)定，而對(duì)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體法人，則僅以區(qū)區(qū)一個(gè)條文（第50條）草草規(guī)定其成立要件了事，以致非企業(yè)法人制度極其簡(jiǎn)陋，同時(shí)也限制了將來(lái)可能出現(xiàn)法人新形態(tài)的立法空間；其二，從四種法人類型來(lái)看，有屬于私法人范疇的企業(yè)法人，有代表國(guó)家執(zhí)行公權(quán)力的機(jī)關(guān)法人，有介于公、私法之間的事業(yè)單位法人，還有法律屬性尚待明確的社會(huì)團(tuán)體法人，這導(dǎo)致公法和私法的分野不清，削弱了民法的社會(huì)功能。2

我國(guó)法人分類體系上述弊端在基金會(huì)制度中得到了淋漓盡致的體現(xiàn)。一方面，1988年出臺(tái)的《基金會(huì)管理辦法》和1999年施行的《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》都將基金會(huì)的法律性質(zhì)界定為社會(huì)團(tuán)體法人，但基金會(huì)作為物之集合體的財(cái)團(tuán)法人，與作為人之集合體的社團(tuán)法人，在法人設(shè)立、財(cái)產(chǎn)關(guān)系、法人治理、變更和解散等方面都存在本質(zhì)區(qū)別，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中社會(huì)團(tuán)體法人所應(yīng)遵循的諸多規(guī)則均無(wú)法適用于基金會(huì)，阻礙了基金會(huì)的正常發(fā)展。2004年公布的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》糾正了將基金會(huì)歸于社會(huì)團(tuán)體法人之列的謬誤，將其作為“非營(yíng)利法人”的下位概念進(jìn)行界定，但這是立法文件中第一次出現(xiàn)“非營(yíng)利法人”的概念，我國(guó)并無(wú)關(guān)于非營(yíng)利性法人的專門立法，因此業(yè)已建立的財(cái)會(huì)、稅收以及勞動(dòng)人事等法律制度是否適用于基金會(huì)存在疑問(wèn)，而且以是否營(yíng)利為標(biāo)準(zhǔn)的法人劃分原則明顯與《民法通則》關(guān)于法人的架構(gòu)性規(guī)范不一致，因此仍然無(wú)法改變基金會(huì)定位模糊、適用規(guī)范不明的困境。另一方面，法人制度只有通過(guò)清晰的公、私法人分類，嚴(yán)格設(shè)定民事生活領(lǐng)域的準(zhǔn)入規(guī)則，才能完成對(duì)公法人進(jìn)入市場(chǎng)生活領(lǐng)域的限制，實(shí)現(xiàn)對(duì)私法人實(shí)施自主行為的保障。3《民法通則》在公、私法人分類上的模糊，使得基金會(huì)作為私法主體，卻因缺乏相應(yīng)的私法自治規(guī)則，而無(wú)從實(shí)現(xiàn)真正意義上的民事主體意思自治。

我國(guó)基金會(huì)所面臨的“身份之困”，導(dǎo)致其私法自治規(guī)則的缺失，從而也為其運(yùn)作過(guò)程中的種種亂象埋下隱患。

一是資金的籌集和使用偏離公益擔(dān)當(dāng)。利用捐贈(zèng)人捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)從事公益事業(yè)是基金會(huì)的基本業(yè)務(wù)職能之一。所謂“聚財(cái)有道、散財(cái)有方”，不論是善款的募集，還是善款的分配、使用，都應(yīng)符合基金會(huì)的公益目的，但實(shí)踐中有些基金會(huì)在籌集和使用資金時(shí)完全背離了公益擔(dān)當(dāng)，其中以河南省宋慶齡基金會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“河南宋基會(huì)”）最為典型。2010年，河南宋基會(huì)的捐贈(zèng)收入超過(guò)10億元，但其當(dāng)年的公益支出卻只有1.4億元，與其資產(chǎn)體量極不相稱。據(jù)報(bào)道，河南宋基會(huì)令人咋舌的籌款能力，源于其以慈善之名而進(jìn)行的廣泛集資，不論是其早期采用的“捐贈(zèng)資金使用權(quán)”模式，還是之后開展的所謂“公益醫(yī)保”項(xiàng)目，實(shí)質(zhì)上都是高息攬儲(chǔ)。但所籌得的資金大部分并未用于公益事業(yè)，而是通過(guò)旗下公司以“投資”之名，大規(guī)模涉足房地產(chǎn)、放貸等經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，運(yùn)作嚴(yán)重偏離公益慈善事業(yè)。4

二是內(nèi)部控制薄弱、財(cái)務(wù)管理存在漏洞?；饡?huì)內(nèi)控制度的不健全，財(cái)務(wù)管理工作的不規(guī)范，加之內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督制度的缺乏，使得基金會(huì)善款屢屢遭遇流失或被侵吞的命運(yùn)。如中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展基金會(huì)曾于1994年被詐騙300萬(wàn)元，但該基金會(huì)直到2000年到銀行取款時(shí)才發(fā)現(xiàn)被騙事實(shí)，之前6年渾然不知。而國(guó)家自然科學(xué)基金會(huì)的一名會(huì)計(jì)人員，更是在8年內(nèi)貪污1200余萬(wàn)元，挪用2億多元公款。

三是管理失職、公益項(xiàng)目推進(jìn)不力。我國(guó)多數(shù)基金會(huì)都是以項(xiàng)目運(yùn)作的方式來(lái)開展活動(dòng)的，能否有效地實(shí)施并管理好公益項(xiàng)目是其實(shí)現(xiàn)公益目的的成敗所在。實(shí)踐中，有些基金會(huì)在推進(jìn)公益項(xiàng)目時(shí)存在失職，導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)作效率低、資源有效配置率低，甚至違背公益目的，從而造成基金會(huì)在提供社會(huì)公共產(chǎn)品方面功能與效率上的缺陷。例如成都市紅十字會(huì)募捐箱善款被曝長(zhǎng)達(dá)4年多無(wú)人問(wèn)津，導(dǎo)致箱內(nèi)紙幣長(zhǎng)出白毛。又如，2008年被報(bào)道的湖北省大量希望小學(xué)遭廢棄，部分淪為豬鴨圈而山村學(xué)童依然上學(xué)難的“希望工程”籌建失范問(wèn)題；再如，河南宋基會(huì)倡議并承辦興建的青少年兒童活動(dòng)中心，面積在六年間縮水至五分之一，其余部分均變身豪宅。5

四是基金會(huì)運(yùn)作欠透明、腐敗滋生?；饡?huì)運(yùn)作的不透明，給慈善腐敗提供了可乘之機(jī)。例如，中國(guó)關(guān)心下一代健康體育基金會(huì)2005年全年僅籌集到8208元捐款，但當(dāng)年的“工作人員工資福利支出”和“行政辦公支出”卻高達(dá)70余萬(wàn)元。6又如，2007年因非法認(rèn)證而被撤銷的全國(guó)牙防組，被發(fā)現(xiàn)不僅與中國(guó)牙病防治基金會(huì)共用辦公電話及工作人員，而且利用牙基會(huì)的賬戶收受企業(yè)贊助款。1997年至2006年間，牙防組和牙基會(huì)累計(jì)收入為2769.76萬(wàn)元，其中用于工作人員工作福利及公務(wù)支出的費(fèi)用即達(dá)近1400萬(wàn)元，而這兩個(gè)組織的工作人員總共只有6人。7此外，近年來(lái)廣受關(guān)注的“郭美美事件”、“紅十字會(huì)萬(wàn)元餐事件”等無(wú)一不暴露出基金會(huì)運(yùn)作中的慈善腐敗問(wèn)題。

二、越俎代皰：行政監(jiān)督職能錯(cuò)位

我國(guó)法律對(duì)基金會(huì)的調(diào)整，始于《基金會(huì)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），成形于《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。與《辦法》相比，《條例》在立法目的和具體規(guī)則條款的表述上都發(fā)生了較大變化。從立法目的來(lái)看，《辦法》第1條闡明：“為了加強(qiáng)對(duì)基金會(huì)的管理，以利于基金會(huì)的健康發(fā)展，制定本辦法?！倍稐l例》第1條則是：“為了規(guī)范基金會(huì)的組織和活動(dòng)，維護(hù)基金會(huì)、捐贈(zèng)人和受益人的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)力量參與公益事業(yè)，制定本條例?！笨梢?，前者的制度定位在于“管理”，而后者則旨在“規(guī)范”，至于這“規(guī)范”的性質(zhì)如何、是行政規(guī)范還是民事規(guī)范等問(wèn)題，《條例》本身語(yǔ)焉不詳。而從《條例》的具體條款規(guī)定來(lái)看，近三分之一的篇幅為本應(yīng)屬于私法主體意思自治的內(nèi)容，尤其是第三章“組織機(jī)構(gòu)”和第四章“財(cái)產(chǎn)的管理和使用”，幾乎全是具有民事實(shí)體法性質(zhì)的規(guī)則。從法域歸屬來(lái)看，《條例》屬于行政法，其效力層次為法規(guī)。作為行政法規(guī)，本應(yīng)以維護(hù)和促進(jìn)行政機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行法律進(jìn)行行政管制作為立法目的，而不應(yīng)創(chuàng)設(shè)并規(guī)定基金會(huì)法人的實(shí)體法律依據(jù)，這就是我國(guó)基金會(huì)制度所存在的法域歸屬與立法目的之間的矛盾。8

之所以會(huì)存在上述法域歸屬與立法目的之間的矛盾，根本原因在于大陸法系主要國(guó)家是先有民法典后有行政管制，通過(guò)民法典的“轉(zhuǎn)介條款”就可以實(shí)現(xiàn)私法規(guī)范和公法規(guī)范的對(duì)接，而中國(guó)內(nèi)地條塊分割的立法是在沒(méi)有民法典的前提下完成的，立法者因此還肩負(fù)著“回填”民事基本規(guī)范的任務(wù)。9就基金會(huì)制度而言，一方面，我國(guó)至今尚未頒布民法典，而代行其職的《民法通則》又失之抽象，關(guān)于基金會(huì)制度的民事立法幾乎為空白，給基金會(huì)的發(fā)展造成法律障礙；另一方面，社會(huì)現(xiàn)實(shí)中基金會(huì)迅速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)也涌現(xiàn)出對(duì)建立基金會(huì)法人制度一般性規(guī)則的迫切需求。為了緩解這一法律供給嚴(yán)重滯后與基金會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)需求之間的沖突，立法者不得不做出以行政法規(guī)越俎代皰地來(lái)制定民事規(guī)范的選擇，使得本應(yīng)屬于私法域的制度規(guī)范卻因無(wú)處尋得可以構(gòu)建規(guī)則的制度平臺(tái)，而只好寄居于公法域?？陀^地說(shuō)，這一立法選擇對(duì)于推動(dòng)我國(guó)基金會(huì)發(fā)展具有一定的積極意義，《條例》實(shí)施后我國(guó)基金會(huì)所呈現(xiàn)出的加速發(fā)展趨勢(shì)即為一明證。10但同時(shí)，基金會(huì)本身的私法主體性質(zhì)與行政法規(guī)鮮明的公法特征存在天然的矛盾，立法上的公私法錯(cuò)位不可避免地給基金會(huì)的實(shí)際運(yùn)作帶來(lái)諸多不利影響。

第一，基金會(huì)私法自治空間受到遏制。從形成機(jī)制看，基金會(huì)的產(chǎn)生源于對(duì)“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”的救濟(jì)。故獨(dú)立性是基金會(huì)發(fā)揮作用的基本前提，而《條例》以行政規(guī)范“回填”民事基本規(guī)范，擴(kuò)張了行政監(jiān)督的范圍，大大壓縮了基金會(huì)的私法自治空間，削弱了基金會(huì)通過(guò)能動(dòng)性的組織和運(yùn)作安排實(shí)現(xiàn)其宗旨的可能。其一，出于行政管理的便利，《條例》第3條按照募捐的地域范圍將公募基金會(huì)劃分為全國(guó)性公募基金會(huì)和地方性公募基金會(huì)，在公募基金會(huì)成立之初就對(duì)其活動(dòng)區(qū)域進(jìn)行限定，而實(shí)際上捐助和接受捐助完全是民事法律行為，基金會(huì)如何募集、在何處募集資金，均屬于其意思自治范圍，不應(yīng)受到行政管理的約束。其二，《條例》第三章“組織機(jī)構(gòu)”在理事會(huì)的人數(shù)和設(shè)置、理事的任期甚至理事會(huì)召開的頻率等諸多方面都作了具體的規(guī)定，實(shí)際上剝奪了基金會(huì)法人在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面的自治權(quán)利。其三，雖然《條例》第21條確立了理事會(huì)作為基金會(huì)決策機(jī)構(gòu)的地位，但《條例》同時(shí)賦予基金會(huì)業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)對(duì)基金會(huì)日常事務(wù)廣泛的監(jiān)督權(quán)，致使理事會(huì)的決策地位與監(jiān)管部門的管理權(quán)限之間存在沖突，而監(jiān)管部門的強(qiáng)勢(shì)極易造成理事會(huì)的“虛位”。有實(shí)證調(diào)研表明，我國(guó)基金會(huì)的理事會(huì)主要發(fā)揮的職能是審核和批準(zhǔn)，以及監(jiān)督與評(píng)估工作計(jì)劃及其執(zhí)行情況，而非決策和領(lǐng)導(dǎo)的職能。11

第二，基金會(huì)行政監(jiān)督職能定位存在偏差。政府在對(duì)基金會(huì)進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，應(yīng)以較為超然的第三者立場(chǎng)來(lái)考察基金會(huì)行為是否符合法律及其章程，以保障基金會(huì)不至于受到侵害、公益目的不至于落空。12而我國(guó)關(guān)于基金會(huì)的行政法律規(guī)范，則是借助合法性控制作為行政監(jiān)督的手段，將監(jiān)督完全等同于管制，在誕生之初即帶有濃厚的行政管控色彩。1988年的《基金會(huì)管理辦法》在治理、整頓基金會(huì)背景下，從公法干預(yù)的立場(chǎng)出發(fā)，確定了業(yè)務(wù)主管單位、民政部門、人民銀行三重管理的模式。1989年的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》確立了“限制競(jìng)爭(zhēng)”原則，即在同一行政區(qū)域內(nèi)不允許存在相同或相似的社會(huì)團(tuán)體，由于當(dāng)時(shí)基金會(huì)被定位為社會(huì)團(tuán)體法人，因此基金會(huì)也受該原則的限制。2004年的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》雖然取消了“限制競(jìng)爭(zhēng)”原則對(duì)基金會(huì)的適用，但仍未能擺脫政府本位、管制至上的思維定勢(shì)，在監(jiān)督權(quán)限的配置、政府職責(zé)的厘清等制度安排上依然延續(xù)了對(duì)基金會(huì)實(shí)施全面管控的規(guī)制思路，最明顯的體現(xiàn)就是保留了一直以來(lái)廣受詬病的雙重管理體制。

所謂雙重管理體制，是指對(duì)基金會(huì)實(shí)行登記管理機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)主管部門分工負(fù)責(zé)、共存并行的行政管理制度，具體體現(xiàn)為：在登記環(huán)節(jié)上，由業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)初審，由登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)最終審批登記；在管理環(huán)節(jié)上，登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)基金會(huì)、境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)實(shí)施年度審查，對(duì)其開展活動(dòng)的情況進(jìn)行日常監(jiān)督管理，對(duì)其違反《條例》的行為依法進(jìn)行處罰；業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)基金會(huì)、境外基金會(huì)年度檢查的初審，同時(shí)對(duì)其開展公益活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督，并配合登記管理機(jī)關(guān)、其他執(zhí)法部門查處有關(guān)違法行為。雙重管理體制是長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)管理各類民間組織的一項(xiàng)基本制度，也是《條例》制定過(guò)程中備受爭(zhēng)議的一項(xiàng)制度?！稐l例》之所以最終保留了雙重管理體制，主要是考慮到“我國(guó)的民間組織尚處于發(fā)育之中，法律制度、社會(huì)監(jiān)督體系也不健全，民間組織登記機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)、人員等力量也不足，需要業(yè)務(wù)主管部門的配合。同時(shí)，我國(guó)民間組織自身也比較薄弱, 它們的發(fā)展也需要業(yè)務(wù)主管部門的指導(dǎo)”。13但從《條例》發(fā)布后近十年的實(shí)踐來(lái)看，雙重管理體制非但沒(méi)能如立法者所愿起到扶持、指導(dǎo)基金會(huì)的作用，反而因其自身所存在的制度性缺陷而抑制了基金會(huì)的自由發(fā)展空間，阻礙了基金會(huì)的健康發(fā)展。

一是形成準(zhǔn)入障礙，扼殺了基金會(huì)的民間性和多元性。首先，在基金會(huì)設(shè)立過(guò)程中，雖然業(yè)務(wù)主管部門和登記管理機(jī)關(guān)一為初審機(jī)關(guān)，一為最終審批登記機(jī)關(guān)，但二者都有權(quán)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，實(shí)踐中二者對(duì)于基金會(huì)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，由此導(dǎo)致兩次審批、兩個(gè)許可的局面，徒增基金會(huì)的設(shè)立申請(qǐng)成本。其次，雙重管理體制下成立基金會(huì)必須得到業(yè)務(wù)主管部門的同意，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，基金會(huì)的設(shè)立目的呈現(xiàn)出多元化的趨勢(shì)，而我國(guó)政府職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置則處于相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)，因此并非所有的適法基金會(huì)都可以在現(xiàn)行的行政體制架構(gòu)中找到對(duì)應(yīng)的業(yè)務(wù)主管部門作為其前置審批機(jī)關(guān)。而且即使找到了，也有不少部門認(rèn)為主管基金會(huì)將增加工作量，多一事不如少一事，根本不愿擔(dān)當(dāng)基金會(huì)的業(yè)務(wù)主管。業(yè)務(wù)主管部門的初審由此成為許多基金會(huì)設(shè)立者無(wú)法跨越的門檻，無(wú)數(shù)慈善基金會(huì)由于找不到業(yè)務(wù)主管部門或得不到其同意而胎死腹中，2010年的“李連杰壹基金風(fēng)波”即為一明證。14最后，雖然《條例》根據(jù)是否公募分別設(shè)定了原始基金的下限，但所設(shè)定的資金門檻未能充分考慮到地區(qū)差異和基金會(huì)目的事業(yè)的差異，而且所規(guī)定的出資方式也過(guò)于僵化，只能以現(xiàn)金出資，而排除了股權(quán)、債券及不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)等非貨幣財(cái)產(chǎn)。15

二是監(jiān)督主體權(quán)力范圍界定模糊，監(jiān)督職能彈性過(guò)大。首先，多頭監(jiān)管既易造成職能交叉，又易出現(xiàn)責(zé)任推諉。在雙重管理體制下，登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門都既可介入登記環(huán)節(jié)，又可介入日常管理環(huán)節(jié)，其結(jié)果必然使它們?cè)诼毮苌铣霈F(xiàn)交叉，在業(yè)務(wù)活動(dòng)上相互掣肘。這種體制長(zhǎng)期存續(xù)下去直接造成行政機(jī)關(guān)的職能轉(zhuǎn)變難以完成、爭(zhēng)權(quán)逐利的私弊日益彌漫、推脫責(zé)任的陋習(xí)無(wú)意悔改、謀求“尋租”的動(dòng)機(jī)日漸累積。16其次，條例在賦予登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管部門以監(jiān)督、指導(dǎo)職能時(shí)，卻未能在指導(dǎo)、監(jiān)督職能的具體范圍上作出相對(duì)明確的規(guī)定，使得登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門在行使監(jiān)督職能時(shí)呈現(xiàn)出一種極大的彈性尺度，造成實(shí)踐中的兩種極端現(xiàn)象：一方面，受人力、物力所限，登記管理機(jī)關(guān)多無(wú)暇顧及基金會(huì)的日常監(jiān)督管理，而許多業(yè)務(wù)主管部門偏重基金會(huì)的申報(bào)初審，卻忽視甚至放棄對(duì)基金會(huì)公益活動(dòng)的指導(dǎo)和監(jiān)督，從而造成“重事前審批、輕事后監(jiān)督”的現(xiàn)象，雙重監(jiān)督淪為監(jiān)督缺失；另一方面，有些業(yè)務(wù)主管部門對(duì)公益活動(dòng)的指導(dǎo)、監(jiān)督，不是通過(guò)制定活動(dòng)規(guī)范并監(jiān)督規(guī)范的實(shí)施情況，而是直接干預(yù)、參與，甚至是“操持”基金會(huì)的一切活動(dòng)，影響了基金會(huì)的獨(dú)立性和自主性。最后，雙重管理體制將行政監(jiān)督變異為嚴(yán)格管控，在監(jiān)督主體與基金會(huì)之間建立一種層級(jí)管理的關(guān)系。尤其我國(guó)還存在數(shù)量龐大的官辦基金會(huì)，很多官辦基金會(huì)與業(yè)務(wù)主管部門之間純粹是一種隸屬關(guān)系，有些業(yè)務(wù)主管部門將基金會(huì)作為其鞏固和擴(kuò)大利益的工具，有些基金會(huì)甚至淪為業(yè)務(wù)主管部門領(lǐng)導(dǎo)干部退居二線的“后路”。17在這種情況下，要讓業(yè)務(wù)主管部門履行監(jiān)督職責(zé)，完全是無(wú)稽之談。

三是他律制度效果不彰，問(wèn)責(zé)懲戒機(jī)制乏力。首先，基金會(huì)他律制度的核心在于強(qiáng)制性信息披露，“透明化”一直是國(guó)際慈善基金會(huì)成功運(yùn)作的保證。以紅十字國(guó)際委員會(huì)（ICRC）為例，其所有的捐款收入和支出，即使小到每一個(gè)瑞士法郎，均統(tǒng)計(jì)列明于年報(bào)之中，雖然為了節(jié)約成本，ICRC不能將其年報(bào)的印刷冊(cè)隨便贈(zèng)送媒體，但所有的內(nèi)容都可以在其官網(wǎng)上查到。與之相比，目前我國(guó)的基金會(huì)在信息披露方面顯然還存在很大差距。事實(shí)上，《條例》以及之后的《基金會(huì)信息公布辦法》已初步建立了基金會(huì)的信息披露法律規(guī)范體系，2012年的《關(guān)于規(guī)范基金會(huì)行為的若干規(guī)定（試行）》還針對(duì)基金會(huì)投資交易行為的信息披露要求作了進(jìn)一步的規(guī)定，但這些規(guī)定缺少具體的操作性規(guī)范，在相關(guān)信息的披露時(shí)間、披露范圍及披露途徑等方面，仍缺乏確定性和實(shí)效性，因此難以對(duì)基金會(huì)形成有效的他律約束。以基金會(huì)的年報(bào)公開為例，《條例》規(guī)定基金會(huì)在通過(guò)年檢后須將年度工作報(bào)告公布于指定媒體，接受公眾的查詢、監(jiān)督。然而，一來(lái)我國(guó)基金會(huì)通過(guò)年檢的合格率并不高，二來(lái)報(bào)告中雖列出基金會(huì)收支的總數(shù)，但仍無(wú)法清晰地反映善款的具體流向，公眾根本無(wú)法據(jù)此了解基金會(huì)的運(yùn)作情況。其次，從近年來(lái)基金會(huì)的違規(guī)事件來(lái)看，我國(guó)基金會(huì)的問(wèn)責(zé)懲戒機(jī)制仍然乏力，難以形成有效的監(jiān)督效果。如前文提到的中國(guó)牙基會(huì)，在其與全國(guó)牙防組違規(guī)進(jìn)行財(cái)務(wù)運(yùn)作、行政支出嚴(yán)重超標(biāo)等情況曝光后并未受到任何處罰。而因“善款放貸”、“巨資建設(shè)宋慶齡雕像未完工被拆除”系列丑聞被頻頻曝光的河南宋基會(huì)亦于近日順利通過(guò)河南省民政廳年檢，18消息甫一公布引起一片嘩然，但終究是不了了之，基金會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制之乏力由此可見一斑。

三、我國(guó)基金會(huì)制度的公私法重構(gòu)

（一）基金會(huì)的法律屬性

如前所述，我國(guó)基金會(huì)制度中的公私法錯(cuò)位，導(dǎo)致實(shí)踐中基金會(huì)不僅深陷“身份之困”，而且飽受嚴(yán)格管控之苦。要想解除制約我國(guó)基金會(huì)健康發(fā)展的枷鎖，必須對(duì)現(xiàn)行基金會(huì)制度中的公私法錯(cuò)位進(jìn)行矯正。而唯有厘清基金會(huì)法人的法律屬性，正本清源，才能準(zhǔn)確地對(duì)我國(guó)基金會(huì)制度進(jìn)行公私法重構(gòu)。

從基金會(huì)的發(fā)展歷史來(lái)看，國(guó)外基金會(huì)經(jīng)歷了一個(gè)從公法人向私法人轉(zhuǎn)化的過(guò)程。在其產(chǎn)生之初，基金會(huì)對(duì)國(guó)家的強(qiáng)依附性決定了其法律屬性為公法人。后來(lái)隨著世俗性財(cái)團(tuán)法人的建立，基金會(huì)開始向著民間、自治、獨(dú)立的方向發(fā)展，并最終與公法人漸行漸遠(yuǎn)。至現(xiàn)代，基金會(huì)已明顯具有私法屬性：首先，其設(shè)立的法律依據(jù)是私法；其次，與公法人均依法律規(guī)定或行政命令強(qiáng)制設(shè)立不同，基金會(huì)設(shè)立的原則為準(zhǔn)則主義或自由主義；最后，雖然可能得到國(guó)家財(cái)政的資助，但基金會(huì)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，國(guó)家只能依靠稅收政策和年審制度進(jìn)行外部監(jiān)督。19換言之，私法的平等、自由、意思自治等原則在現(xiàn)代基金會(huì)的設(shè)立、運(yùn)作等各方面全面發(fā)揮作用，這就決定了現(xiàn)代基金會(huì)的私法人屬性。

就我國(guó)的基金會(huì)而言，由于我國(guó)至今仍缺乏一部系統(tǒng)的民事基本法，基金會(huì)制度中諸多本應(yīng)由民事法律規(guī)范的內(nèi)容只能寄居于行政法律規(guī)范之中，加之現(xiàn)行嚴(yán)格管控的行政監(jiān)督理念和眾多官辦基金會(huì)對(duì)政府的人格依附，難免給人造成基金會(huì)屬于公法人的錯(cuò)覺(jué)，但我國(guó)基金會(huì)的設(shè)立和運(yùn)作同樣是以私法自治為基礎(chǔ)的：一者，基金會(huì)的產(chǎn)生系基于捐助這一民事法律行為，捐助行為本質(zhì)上屬于私法范疇，與行政行為無(wú)涉；二者，基金會(huì)成立后僅服務(wù)于設(shè)立時(shí)的宗旨目的，而不屈從于他人的意志，這是私法上意思自治的體現(xiàn)。因此，公私法錯(cuò)位雖然給我國(guó)基金會(huì)蒙上了一層“公法人傾向”20的面紗，但依然不能改變其私法人的法律屬性。與此同時(shí)，基金會(huì)畢竟是法律認(rèn)可的、可以積聚和分配大宗社會(huì)財(cái)產(chǎn)并以此直接影響社會(huì)政策和社會(huì)意識(shí)的重要社會(huì)組織，其在資源的獲取上或多或少地對(duì)政府存在依賴，其在積極投身公益事業(yè)的同時(shí)也呈現(xiàn)出一定的公共職能，因此其從設(shè)立到運(yùn)作都離不開公法的規(guī)制。但政府對(duì)基金會(huì)的公法規(guī)制并不是為了否定基金會(huì)的私法主體屬性，而是為了保障基金會(huì)實(shí)現(xiàn)其私法自治的目的。

（二）構(gòu)建基金會(huì)的私法自治規(guī)則

作為私法人主體，基金會(huì)的發(fā)展運(yùn)作需要私法領(lǐng)域自治規(guī)則的支持。摒棄目前行政法規(guī)“回填”民事規(guī)范的做法，通過(guò)民事法律體系的導(dǎo)引，恢復(fù)基金會(huì)的私法主體地位，使其成為既自律又他律的私法人，才是最富有遠(yuǎn)見和效率的制度選擇。

構(gòu)建基金會(huì)的私法自治規(guī)則，首先要修正我國(guó)的法人分類體系，不論是將基金歸于財(cái)團(tuán)法人，還是非營(yíng)利法人，關(guān)鍵是要在民事基本法中確立基金會(huì)的上位法律概念，明確基金會(huì)的法律地位，然后再循著“民事基本法（法人的一般規(guī)定）——民事特別法（財(cái)團(tuán)法人或非營(yíng)利法人的一般規(guī)定）——基金會(huì)法（基金會(huì)的特別規(guī)定）”這一邏輯構(gòu)建我國(guó)基金會(huì)的私法自治規(guī)則體系。當(dāng)然，在我國(guó)民法典的出臺(tái)尚不可期的情況下，當(dāng)務(wù)之急還是要先制定適應(yīng)我國(guó)基金會(huì)發(fā)展需要的《基金會(huì)法》?，F(xiàn)代基金會(huì)是在借用公司的組織形式后，才徹底改變其傳統(tǒng)組織模式、擺脫對(duì)信托形式的依托，使捐贈(zèng)出去的私有財(cái)產(chǎn)既保持其私有特征，同時(shí)又具備法人治理結(jié)構(gòu)的性質(zhì)，成為公司化的法人實(shí)體，進(jìn)而成就了其之后幾十年內(nèi)的蓬勃發(fā)展，公司法規(guī)則對(duì)于基金會(huì)制度的影響可謂巨大。因此，可以借鑒《公司法》的立法模式，從基金會(huì)的目的、設(shè)立、組織機(jī)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)管理和運(yùn)用、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、合并分立以及解散清算等諸方面全面制定基金會(huì)的私法自治規(guī)范，但也要針對(duì)基金會(huì)在財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和績(jī)效監(jiān)測(cè)度方面的特點(diǎn)，予以相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。

其一，在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面，與公司不同，基金會(huì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)構(gòu)造具有單向性：法人對(duì)外享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，但在法人內(nèi)部卻無(wú)任何可以享有股權(quán)的自然人存在?；饡?huì)的捐助人、管理人與受益人之間完全分離，任何利益主體均不享有剩余索取權(quán)，無(wú)法形成類似公司的剩余索取權(quán)與控制權(quán)之間的制衡機(jī)制，21由此影響了基金會(huì)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)安排。首先，與公司的董事會(huì)不同，基金會(huì)的理事會(huì)不僅是意思執(zhí)行機(jī)關(guān)，同時(shí)也是意思形成機(jī)關(guān)。由于缺乏結(jié)構(gòu)上對(duì)立的利害關(guān)系所產(chǎn)生的監(jiān)督機(jī)制，因此基金會(huì)能否實(shí)現(xiàn)效率最大化，在很大程度上取決于理事會(huì)的決策機(jī)制是否有效。要建立均衡有效的決策機(jī)制，一方面要明確和細(xì)化理事的職責(zé)，避免其決策權(quán)虛化的現(xiàn)象，另一方面應(yīng)當(dāng)設(shè)置更加完善的信義義務(wù)體系，對(duì)理事的注意義務(wù)、忠實(shí)義務(wù)等作出完整的規(guī)定，以防止理事個(gè)人圖利行為的發(fā)生。其次，通過(guò)確立監(jiān)事資格認(rèn)定制度、完善監(jiān)事會(huì)組成規(guī)則以及引入獨(dú)立監(jiān)事等措施提高監(jiān)事會(huì)的法律地位，在條件成熟的情況下還可擴(kuò)大監(jiān)事會(huì)的職權(quán)范圍，如業(yè)務(wù)約束權(quán)等。最后，為了克服“內(nèi)部人控制”，22基金會(huì)的理事會(huì)成員與執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員不能過(guò)分重合，以確保理事會(huì)僅以公共利益為取向進(jìn)行決策。理事長(zhǎng)或常務(wù)理事與秘書長(zhǎng)不能一人兼任，以確保理事會(huì)對(duì)執(zhí)行層的有效監(jiān)督和權(quán)力制衡。

其二，在投資行為規(guī)范方面，因基金會(huì)的財(cái)產(chǎn)是實(shí)現(xiàn)公益目的的物質(zhì)保障，故允許基金會(huì)從事投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)基金會(huì)財(cái)產(chǎn)的有效保值、增值，對(duì)于彌補(bǔ)基金會(huì)資金短缺、維持基金會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。但在缺乏監(jiān)督規(guī)范的情況下，投資經(jīng)營(yíng)行為在增加基金會(huì)財(cái)產(chǎn)的同時(shí)，也是一把危險(xiǎn)的雙刃劍：從中國(guó)青基會(huì)挪用捐款投資到河南宋基會(huì)善款放貸，對(duì)外投資儼然已經(jīng)成為基金會(huì)運(yùn)作失范的重災(zāi)區(qū)。因此，有必要借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，制定適于基金會(huì)的投資原則和規(guī)范，以避免因投資失范而造成基金會(huì)危機(jī)。具體而言，要樹立謹(jǐn)慎投資原則，即基金會(huì)負(fù)有謹(jǐn)慎投資義務(wù)，投資決定不得違背基金會(huì)的宗旨，不得有損基金會(huì)的形象和名譽(yù)，還應(yīng)符合合法、安全、有效的原則。同時(shí)，還要對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的范圍、方式、規(guī)模等進(jìn)行規(guī)范，明確基金會(huì)及其工作人員的義務(wù)，保障基金會(huì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所獲得的收入完全屬于基金會(huì)，并用于公益目的。

其三，在他律制度規(guī)范方面，與公司法人不同，基金會(huì)天生就是他律法人?；饡?huì)沒(méi)有成員，也沒(méi)有股東會(huì)，不能像社團(tuán)法人的成員那樣對(duì)法人進(jìn)行治理，也不能通過(guò)股東會(huì)制約管理者?；饡?huì)的理事會(huì)身兼意思形成機(jī)關(guān)與意思執(zhí)行機(jī)關(guān)二職，既是規(guī)則的制定者，又是規(guī)則的執(zhí)行者。如果僅僅依靠自律機(jī)制，則無(wú)疑是讓理事會(huì)自己監(jiān)督自己，容易誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致理事會(huì)權(quán)力的濫用。因此，基金會(huì)比公司法人更需要通過(guò)他律機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)代理風(fēng)險(xiǎn)。為此，不僅要加強(qiáng)行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等外部監(jiān)督，而且需在基金會(huì)自治規(guī)則中嵌入相應(yīng)的他律制度規(guī)范，為外部監(jiān)督主體進(jìn)行他律約束提供基礎(chǔ)和支持。具體而言，一是要建立規(guī)范的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算制度、有效的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制機(jī)制和健全的財(cái)務(wù)報(bào)告體系，以充分發(fā)揮內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度自律與他律的雙重功能；二是要進(jìn)一步強(qiáng)化信息披露制度。與公司法人通過(guò)明確的所有者（股東）、清楚的目標(biāo)（利潤(rùn)）、有效的投票制度（所有者可借此撤換管理者）和明晰的績(jī)效信號(hào)（利潤(rùn)和股價(jià)）進(jìn)行有效的績(jī)效監(jiān)測(cè)不同，基金會(huì)與捐贈(zèng)人之間存在嚴(yán)重的信息壁壘，公眾基本處于明顯的信息劣勢(shì)地位，對(duì)于基金會(huì)內(nèi)部控制人的懈怠和瀆職行為很難予以有效監(jiān)測(cè)。因此，強(qiáng)制性信息披露對(duì)于基金會(huì)的他律而言至關(guān)重要。

其四，有必要建立公益信托連接機(jī)制。近年來(lái)的基金會(huì)誠(chéng)信危機(jī)，催生了關(guān)于公益信托慈善模式的討論。公益信托在設(shè)立審批、財(cái)產(chǎn)獨(dú)立、專業(yè)運(yùn)作以及嚴(yán)格監(jiān)督方面具有無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)：其一，公益信托的設(shè)立簡(jiǎn)便易行、靈活性強(qiáng)；其二，公益信托關(guān)系中的信托財(cái)產(chǎn)具有良好的獨(dú)立性，有利于保障慈善資金安全；其三，公益信托由專業(yè)性信托機(jī)構(gòu)作為受托人，有利于慈善資金的保值增值；其四，公益信托接受內(nèi)部監(jiān)察與外部監(jiān)管，運(yùn)作情況更加公開透明。23立法者有必要在《基金會(huì)法》中預(yù)留空間，建立與公益信托的連接機(jī)制：一方面，鼓勵(lì)基金會(huì)設(shè)立公益信托，以發(fā)揮公益信托在開展小型或短期公益活動(dòng)方面的優(yōu)勢(shì)；另一方面，允許捐贈(zèng)人通過(guò)信托設(shè)立基金會(huì)，以充分發(fā)揮公益信托在靈活性、獨(dú)立性和專業(yè)性等方面的優(yōu)勢(shì)，更好地促進(jìn)基金會(huì)的發(fā)展。

（三）重塑基金會(huì)的公法架構(gòu)

第一，需要矯正行政監(jiān)督職能。要將《條例》中屬于民事規(guī)范的內(nèi)容剝離出來(lái)，同時(shí)將歷年來(lái)先后發(fā)布的《基金會(huì)名稱管理規(guī)定》、《基金會(huì)年度檢查辦法》、《基金會(huì)信息公布辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)和完善基金會(huì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)制度的通知》以及《關(guān)于規(guī)范基金會(huì)行為的若干規(guī)定（試行）》等規(guī)章予以整合、完善，形成一個(gè)相對(duì)全面的、對(duì)基金會(huì)行政監(jiān)督予以系統(tǒng)規(guī)范的行政法規(guī)。在這一過(guò)程中，最重要的是應(yīng)矯正對(duì)基金會(huì)的行政監(jiān)督職能定位，改變?cè)小爸貙徟?、輕監(jiān)督”的現(xiàn)象，變嚴(yán)格管控為適度監(jiān)督，變直接管理為主的模式為間接管理為主的模式，形成以經(jīng)濟(jì)手段和法律手段為主、行政手段為輔的監(jiān)督模式。其中，首當(dāng)其沖的就是要沖破雙重管理體制的桎梏，實(shí)行一元化的基金會(huì)管理體制，即由各級(jí)基金會(huì)登記管理機(jī)關(guān)統(tǒng)一作為基金會(huì)的監(jiān)督管理機(jī)關(guān)行使注冊(cè)登記和業(yè)務(wù)監(jiān)督的雙重職能；而原先的業(yè)務(wù)主管部門則退居二線，在基金會(huì)需要的時(shí)候?yàn)槠涔婊顒?dòng)的開展提供服務(wù)或支持，在必要的時(shí)候通過(guò)項(xiàng)目評(píng)估等方式協(xié)助登記管理機(jī)關(guān)進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)督。

一元化管理體制可以有效克服原有雙重管理體制因職能交叉和權(quán)力范圍模糊而帶來(lái)的管理缺位、越位和不到位等弊端，并在補(bǔ)足制度外延缺陷的同時(shí)，顯著降低早已透支的行政成本，從而充分體現(xiàn)出制度的優(yōu)勢(shì)和活力。登記管理機(jī)關(guān)身兼二職，是否有足夠的能力履行監(jiān)督職能？對(duì)此，廣東的成功經(jīng)驗(yàn)可以在一定程度上緩解這一擔(dān)憂。早在2007年之前，廣東省就已率先從體制內(nèi)尋求突破，對(duì)廣東省地方性非公募基金會(huì)由省民政廳擔(dān)任主管單位，實(shí)際上將注冊(cè)登記和業(yè)務(wù)監(jiān)督集于民政部門一身。為此，廣東省民政廳對(duì)基金會(huì)辦公室增加了人員編制，加強(qiáng)了管理職能。這一舉措對(duì)于廣東地方性非公募基金會(huì)的鼓勵(lì)效果明顯，該省非公募基金會(huì)數(shù)量直接從2005年的1家上升至2007年7月的34家，躍居全國(guó)前列。24事實(shí)上，一元化管理體制的制度設(shè)計(jì)本身已足以消弭上述擔(dān)憂。在一元化管理體制下，監(jiān)督機(jī)關(guān)并不需要對(duì)基金會(huì)進(jìn)行事無(wú)巨細(xì)的過(guò)問(wèn)，而只需通過(guò)注冊(cè)登記審查、年度檢查、強(qiáng)制信息公開、項(xiàng)目評(píng)估等措施，調(diào)動(dòng)并借助業(yè)務(wù)部門、中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾等第三方的力量對(duì)基金會(huì)的運(yùn)作進(jìn)行全面監(jiān)督，保障其公益目的和基金會(huì)宗旨的踐行。具體而言，一是通過(guò)注冊(cè)登記審查，保證基金會(huì)設(shè)立的公益性和非營(yíng)利性；二是細(xì)化年度檢查的內(nèi)容，增加年檢報(bào)告的及時(shí)性和可評(píng)估性，同時(shí)加大限期整改、行政處罰的力度，改變年檢制度流于形式的現(xiàn)狀；三是通過(guò)建立信息披露網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等方式，確?；饡?huì)財(cái)務(wù)等信息的強(qiáng)制性披露，借由基金會(huì)信息的公開化和透明化對(duì)其進(jìn)行約束；四是通過(guò)獨(dú)立評(píng)估或借助行業(yè)評(píng)估，對(duì)基金會(huì)開展公益項(xiàng)目的適當(dāng)性、效益、社會(huì)影響、持續(xù)性等進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)督。此外，還應(yīng)當(dāng)設(shè)置相關(guān)的平臺(tái)和溝通渠道，供民眾查詢或申訴，為社會(huì)公眾對(duì)基金會(huì)進(jìn)行監(jiān)督提供便利。

第二，建立稅收激勵(lì)機(jī)制?；饡?huì)要謀求可持續(xù)發(fā)展，須從兩個(gè)方面建立有效的開源機(jī)制：一是要有足夠的政策激勵(lì)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)捐助人捐助熱情的最大調(diào)動(dòng)；二是要有充分的制度保障，以實(shí)現(xiàn)對(duì)基金會(huì)存量財(cái)產(chǎn)的保值、增值。稅收優(yōu)惠制度可以同時(shí)從這兩個(gè)方面為基金會(huì)的開源機(jī)制提供支持。正因如此，利用稅收手段對(duì)基金會(huì)進(jìn)行扶持和監(jiān)管，對(duì)基金會(huì)及其捐贈(zèng)人實(shí)行稅收優(yōu)惠是各國(guó)通行的做法，在基金會(huì)最為發(fā)達(dá)的美國(guó)，稅收甚至是政府從法律上對(duì)基金會(huì)進(jìn)行調(diào)控的唯一手段。反觀我國(guó)，雖已建立基金會(huì)稅收激勵(lì)規(guī)則的初步框架，但所涉法律法規(guī)眾多，具體規(guī)則零亂紛雜，欠缺體系化，不僅相互抵牾，而且留下大量的法律空白。25整體而言，稅收優(yōu)惠的激勵(lì)作用難以發(fā)揮，應(yīng)當(dāng)予以進(jìn)一步完善，構(gòu)建包含捐助人與受益人雙向所得稅減免、跨境捐助關(guān)稅減免和基金會(huì)自身的稅收減免等內(nèi)容的稅收優(yōu)惠制度。尤其是其中的基金會(huì)稅收減免制度，一方面要打破優(yōu)惠資格終身制，對(duì)于已取得優(yōu)惠資格但運(yùn)作不規(guī)范、公信力較差的基金會(huì)應(yīng)當(dāng)剝奪其優(yōu)惠資格；另一方面對(duì)于基金會(huì)的投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，要區(qū)分其是否與公益目的和基金會(huì)宗旨直接相關(guān)，施以不同的稅收減免優(yōu)惠。此外，還可借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，利用稅收優(yōu)惠政策，激勵(lì)基金會(huì)接受外部監(jiān)督，引導(dǎo)基金會(huì)規(guī)范運(yùn)作。

第三，完善司法救濟(jì)途徑。我國(guó)現(xiàn)行以行政管控為理念的基金會(huì)法律制度傾向于依靠行政處罰方式，而不是通過(guò)司法訴訟途徑來(lái)懲戒違法行為、保護(hù)利益相關(guān)者的權(quán)益，使得《條例》由于缺乏可訴性規(guī)則而成為“無(wú)牙的法律”。26訴權(quán)保障體系的缺位，使得基金會(huì)理事所應(yīng)承擔(dān)的信義義務(wù)淪為空談，更使得利益相關(guān)者在權(quán)益被侵害時(shí)找不到救濟(jì)之門。因此，需完善司法救濟(jì)途徑，以將條文化的義務(wù)轉(zhuǎn)化為切實(shí)可執(zhí)行的責(zé)任。首先，要引入違信追責(zé)之訴，既應(yīng)允許基金會(huì)及利益相關(guān)者向侵害基金會(huì)利益的理事和管理人員提起直接訴訟，又應(yīng)允許基金會(huì)理事向侵害基金會(huì)利益的其他理事和管理人員提起派生訴訟。此外，還可借鑒美國(guó)等域外成熟經(jīng)驗(yàn)，27允許檢察機(jī)關(guān)基于維護(hù)公共利益而就基金會(huì)理事等違反信義義務(wù)的行為提起訴訟，新修訂的《民事訴訟法》中關(guān)于公益訴訟的規(guī)定已為此掃清了法律障礙。其次，要賦予捐贈(zèng)人、受益人等利益相關(guān)者提起知情權(quán)訴訟的權(quán)利?！稐l例》僅規(guī)定了捐贈(zèng)人的知情權(quán)，而且對(duì)其行使知情權(quán)受阻時(shí)的救濟(jì)途徑只字未提。因此，可以參照《公司法》中對(duì)股東知情權(quán)訴訟的規(guī)定，賦予捐贈(zèng)人、受益人等利益相關(guān)者以必要的訴權(quán)，以司法訴訟途徑保護(hù)其知情權(quán)。

注：

1“郭美美炫富”等事件曝光后，社會(huì)公眾通過(guò)慈善組織捐贈(zèng)的數(shù)額大幅萎縮。民政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2011年6月全國(guó)社會(huì)捐款為10.2億元，但6月下旬“郭美美事件”發(fā)生后，7月的社會(huì)捐款迅速下降到5億元；2011年3月至5月，全國(guó)慈善組織共接收捐款62.6億元，而6月至8月則僅接收捐贈(zèng)8.4億元，降幅高達(dá)86.6 。

2參見崔拴林：《論我國(guó)私法人分類理念的缺陷與修正》,《法律科學(xué)》2011年第4期。

3馬俊駒：《法人制度的基本理論和立法問(wèn)題之探討(上)》,《法學(xué)評(píng)論》2004年第4期。

4參見馬紀(jì)朝：《河南宋基會(huì)“生財(cái)之道”起底》,《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2011年9月7日第A2版；陳中小路：《誰(shuí)為“公益醫(yī)保”買單？》，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2011年9月8日C16版；陳中小路：《河南宋慶齡基金會(huì)：“慈善集資”》，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2011年9月8日第C13版等。

5參見陳中小路、胡泉、柳大川：《中國(guó)最能籌款慈善組織的錢去哪了》,《南方周末》2011年9月1日第A1版。

6參見王殿學(xué)、劉建新：《全年受捐8000——基金會(huì)被指造假》,《新京報(bào)》2007年1月10日。

7參見王淑軍：《牙防組事件還沒(méi)完》,《人民日?qǐng)?bào)》2007年5月23日第05版；白劍峰：《牙防組“黑洞”大白天下》,《人民日?qǐng)?bào)》2007年6月12日第05版。

8參見稅兵：《非營(yíng)利法人解釋》,法律出版社2010年版，第206-209頁(yè)。

9參見蘇永欽：《民事立法與公私法的接軌》,北京大學(xué)出版社2000年版，第8-11頁(yè)。

101988年《辦法》出臺(tái)至2004年《條例》實(shí)施的16年間，我國(guó)基金會(huì)的數(shù)量增長(zhǎng)緩慢，其中1999年登記注冊(cè)的基金會(huì)甚至為零。2005年至2007年三年間，我國(guó)基金會(huì)同比上年增長(zhǎng)率分別為9.3 、17.3 和17.1 。2007年底，我國(guó)各類基金會(huì)數(shù)量已由2004年的892家上升至1340家。

11李莉：《中國(guó)公益基金會(huì)治理研究》,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2010年版，第129頁(yè)。

12陳惠馨：《財(cái)團(tuán)法人監(jiān)督問(wèn)題之探討》,臺(tái)灣“行政院研究發(fā)展考核委員會(huì)”1995年版，第210－211頁(yè)。

13《民政部就基金會(huì)管理?xiàng)l例政策答問(wèn)》,2004年3月。

14“李連杰壹基金風(fēng)波”可參見楊繼斌、張英、王小喬：《李連杰撞墻》,《南方周末》2010年9月23日第1版。

152009 年財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于企業(yè)公益性捐贈(zèng)股權(quán)有關(guān)財(cái)務(wù)問(wèn)題的通知》已允許企業(yè)以有價(jià)贈(zèng)券方式捐贈(zèng)予基金會(huì)，但在基金會(huì)設(shè)立時(shí)，原始基金仍然以現(xiàn)金出資為限。

16朱衛(wèi)國(guó)：《〈基金會(huì)管理?xiàng)l例〉透視》,《中國(guó)社會(huì)報(bào)》2004年3月20日第T00版。

17如中國(guó)教育發(fā)展基金會(huì)理事長(zhǎng)為原教育部副部長(zhǎng)，中國(guó)人口福利基金會(huì)理事長(zhǎng)為原國(guó)家人口計(jì)生委主任，中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展基金會(huì)理事長(zhǎng)為原民政部副部長(zhǎng)。

18梁鵬：《河南宋基會(huì)年檢已過(guò)關(guān)，“被調(diào)查”仍無(wú)結(jié)果》,《新華每日電訊》2013年8月7日第6版。

19、20王雪琴：《論慈善法人的法律屬性——以公、私法人區(qū)分為視角》,《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第4期。

21See Eugene F. Fama，Michael C. Jensen，Separation of Ownership and Control，The Journal of Law and Economics，Vol.26，pp. 301-325; Eugene F. Fama，Michael C. Jensen，Agency Problem and Residual Claims，The Journal of Law and Economics Vol.26，pp. 327-349．

22基金會(huì)中的“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象，表現(xiàn)為理事會(huì)、秘書長(zhǎng)和監(jiān)事會(huì)內(nèi)部化導(dǎo)致合謀，利用自身的信息優(yōu)勢(shì)以及所有者缺位形成的“監(jiān)督惰性”在博弈中侵占公益資產(chǎn)，損害基金會(huì)利益。

23蔣炳鎮(zhèn)：《公益信托：慈善業(yè)之路徑取向及其制度完善》,《貴州民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第5期。

24趙冠軍、宋楊：《地方性非公募基金會(huì)漸成主力軍團(tuán)》,《中華工商時(shí)報(bào)》2007年7月26日第11版。

25李曉倩、蔡立東：《基金會(huì)法律制度轉(zhuǎn)型論綱——從行政管控到法人治理》,《法制與社會(huì)發(fā)展》2013年第3期。

26稅兵:《基金會(huì)治理的法律道路——〈基金會(huì)管理?xiàng)l例〉為何遭遇“零適用”？》，《法律科學(xué)》2010年第6期。

271847年《馬薩諸塞州普通法》第12條第一次用成文法的形式明確了首席檢察官對(duì)公共慈善機(jī)構(gòu)管理者信義義務(wù)的監(jiān)管職責(zé)；此后，美國(guó)共有37個(gè)州的法律借鑒了這一規(guī)定，賦予州首席檢察官包括“審查帳目，委托管理人，判定損害范圍，為保護(hù)公共利益而申請(qǐng)對(duì)非營(yíng)利組織管理者、董事、代理人、雇員和其他人員的禁止令”等監(jiān)管權(quán)。如果非營(yíng)利組織董事出現(xiàn)嚴(yán)重違反信義義務(wù)的情形，州首席檢察官還可以啟動(dòng)quo warranto公訴程序來(lái)解散非營(yíng)利組織。參見稅兵：《非營(yíng)利組織董事責(zé)任規(guī)則的嬗變與分化——以美國(guó)法為分析樣本》,《政治與法律》2010年第1期。

（責(zé)任編輯：聞海）

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A

1005-9512（2013）10-0022-10

黃洵，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法律金融學(xué)博士研究生，上海市人民檢察院民事行政檢察處科長(zhǎng)。

*本文受上海財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生創(chuàng)新基金（項(xiàng)目編號(hào)：C X JJ-2013-382）資助。