■ 康紀(jì)田

（湖南婁底行政學(xué)院，湖南 婁底 417000）

本世紀(jì)初，學(xué)術(shù)界對(duì)于探礦權(quán)人有權(quán)優(yōu)先取得采礦權(quán)制度進(jìn)行了多年探討后傾向于廢止。但是在《礦產(chǎn)資源法》的修改進(jìn)入關(guān)鍵階段時(shí)，再次將進(jìn)一步完善探礦權(quán)人的優(yōu)先權(quán)制度作為“繞不開”的重大立法問題提出來。這就關(guān)系到礦業(yè)立法的價(jià)值取向，必須予以辨析。

1 欲將采礦權(quán)的優(yōu)先取得改為直接取得

現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》第6條規(guī)定：探礦權(quán)人“有權(quán)優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)”。有權(quán)優(yōu)先取得采礦權(quán)，被學(xué)術(shù)界稱之為“探礦權(quán)人優(yōu)先權(quán)”制度。中國(guó)政法大學(xué)李顯冬教授在《關(guān)于<礦產(chǎn)資源法>修改的若干問題》一文（以下簡(jiǎn)稱“《李文》”）[1]中，將進(jìn)一步完善“探礦權(quán)人優(yōu)先權(quán)”制度列為繞不開的重大立法問題。《李文》認(rèn)為《礦產(chǎn)資源法》關(guān)于優(yōu)先權(quán)的現(xiàn)行規(guī)定，主要是概念界定不清和含義不明，未明確在什么條件下才能優(yōu)先取得采礦權(quán)；對(duì)于同等條件下的優(yōu)先缺乏統(tǒng)一理解，使國(guó)家行政職能部門難以操作；導(dǎo)致很多探礦權(quán)人在勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)“無法轉(zhuǎn)成采礦權(quán)”，不利于保護(hù)探礦權(quán)人的權(quán)利和利益。因此，《李文》提出了“探礦權(quán)人優(yōu)先權(quán)”的法律修改方向：修改任務(wù)是進(jìn)一步明確探礦權(quán)人的優(yōu)先權(quán)，使之便于實(shí)際操作；修改內(nèi)容是“只要探礦權(quán)人完成了相應(yīng)的工作，原則上就將采礦權(quán)賦予探礦權(quán)人”；修改方式是將探礦權(quán)人“優(yōu)先權(quán)取得”采礦權(quán)遞進(jìn)到依申請(qǐng)可“直接取得”采礦權(quán)；修改目標(biāo)是建立“探采合一”制度，即“采礦權(quán)只能是探礦權(quán)的自然過渡”?！独钗摹逢U釋了法律修改的理論依據(jù)，在于探礦權(quán)與采礦權(quán)本來就是一項(xiàng)為各國(guó)立法所承認(rèn)的整體權(quán)利，其優(yōu)先“取得相應(yīng)采礦權(quán)是探礦權(quán)人的一項(xiàng)重要民事權(quán)利”?！独钗摹犯鶕?jù)法律修改的理論、內(nèi)容、任務(wù)及其目標(biāo)，擬將《礦產(chǎn)資源法》第6條關(guān)于優(yōu)先權(quán)的規(guī)定修改為：“探礦權(quán)人在探明可供開采的礦床后，依申請(qǐng)可優(yōu)先取得探明之礦產(chǎn)地的采礦權(quán)”。

《李文》認(rèn)為，做出這種制度安排自然有助于保護(hù)探礦權(quán)人的投資權(quán)益，鼓勵(lì)探礦投資多元化，從而進(jìn)一步完善礦業(yè)開發(fā)市場(chǎng)?！独钗摹返倪@一立法效果應(yīng)當(dāng)有足夠的理由，將探礦權(quán)人優(yōu)先取得采礦權(quán)進(jìn)一步修改為直接取得采礦權(quán)，由探礦權(quán)向采礦權(quán)自然過渡，確實(shí)保護(hù)而且擴(kuò)大了市場(chǎng)在位企業(yè)的權(quán)益。因?yàn)樘降V權(quán)人掌握了較為翔實(shí)的地質(zhì)資料，如果通過辦理采礦權(quán)申請(qǐng)手續(xù)，繼續(xù)轉(zhuǎn)入采礦作業(yè)則更為方便。明確探礦企業(yè)不但優(yōu)先而且是直接取得其勘探區(qū)內(nèi)探明之礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)，這種方便就轉(zhuǎn)化為企業(yè)的直接收入。而且，直接取得采礦權(quán)不僅是一種方便，更在于以申請(qǐng)方式輕松地獲取了意外的礦產(chǎn)資源歸屬權(quán)，節(jié)省了大量的交易成本。這無論從哪個(gè)方面來說，都是在為探礦優(yōu)先權(quán)人謀取利益。如果避開社會(huì)公平原則，那么，探礦權(quán)人直接取得采礦權(quán)制度確實(shí)是企業(yè)私人很有效率的安排，是制度上的“企業(yè)福利”。

2 優(yōu)先或直接取得的對(duì)象不確定

在立法方式上，《李文》建議將采礦權(quán)從“優(yōu)先取得”遞進(jìn)到“直接取得”。這種遞進(jìn)不僅沒有解決好“優(yōu)先權(quán)”含義不明的問題，而且更加趨向不確定性。因?yàn)椤安傻V權(quán)”一直是不確定的權(quán)利體?！兜V產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》對(duì)采礦權(quán)給予定義：采礦權(quán)，是指在采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi)開采礦產(chǎn)資源和獲得所開采的礦產(chǎn)品的權(quán)利。法定采礦權(quán)，是一個(gè)多層面的權(quán)利束，其中至少包含了靜態(tài)的礦產(chǎn)物權(quán)和動(dòng)態(tài)的開采行為權(quán)。直接取得的對(duì)象是靜態(tài)的礦產(chǎn)物權(quán)還是動(dòng)態(tài)的開采行為權(quán)，或兩者都是？無論是優(yōu)先取得還是直接取得，都必須有確定的取得對(duì)象，而且要求直接取得的對(duì)象更加明確。如果從模糊的優(yōu)先取得方式遞進(jìn)唯一的直接取得方式后，取得的對(duì)象是不確定的，那么將會(huì)無所適從。唯一取得方式因?yàn)槿狈Υ_定的取得客體，將會(huì)導(dǎo)致政府部門更加難以實(shí)際操作。

《李文》一方面支持并提出，探礦權(quán)人直接取得的采礦權(quán)屬一定范圍內(nèi)靜態(tài)的礦產(chǎn)物權(quán)?，F(xiàn)行法律規(guī)定探礦權(quán)人優(yōu)先取得采礦權(quán)，認(rèn)為這種優(yōu)先權(quán)做法比較模糊，實(shí)際還是—種限制，難以理順礦產(chǎn)開發(fā)中的經(jīng)濟(jì)、法律等關(guān)系，對(duì)促進(jìn)我國(guó)礦業(yè)的發(fā)展越來越不適應(yīng)，因而把優(yōu)先權(quán)修改為探礦權(quán)直接向采礦權(quán)“自然過渡”。因?yàn)樘降V的目的是為了采礦而不可能是為了“優(yōu)先權(quán)”，探礦權(quán)人直接實(shí)現(xiàn)勘探目的而由自己開采的“探采合一”制，才是合情合理的。理由是：探礦權(quán)一經(jīng)批準(zhǔn)取得，那么連同許可范圍內(nèi)礦產(chǎn)的國(guó)有物權(quán)也進(jìn)入探礦權(quán)人的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)；“企業(yè)對(duì)自己的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)有一種完整的占有、使用、收益、支配和處置的權(quán)利。因此對(duì)探礦權(quán)以及連帶的礦產(chǎn)資源使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)受到企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的保護(hù)，其他主體不能超越法律權(quán)限之外進(jìn)行干涉”[2]。這說明，探礦權(quán)人直接取得的采礦權(quán)，是指靜態(tài)礦產(chǎn)資源物權(quán)，來源于取得探礦權(quán)時(shí)的“連帶”取得。

《李文》在另一方面支持并提出，探礦權(quán)人取得的采礦權(quán)屬動(dòng)態(tài)的礦產(chǎn)開發(fā)行為權(quán)。過去，我國(guó)勘查和開采兩種行為分別由不同的法人單位實(shí)施。勘探企業(yè)擁有專業(yè)的技術(shù)隊(duì)伍和工程設(shè)施，從事專業(yè)性勘探活動(dòng)；采礦企業(yè)不具備勘查的技術(shù)條件而不能從事礦產(chǎn)勘查活動(dòng)。這種探、采分離的體制有很多弊端，嚴(yán)重?fù)p害了企業(yè)利益。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)探礦權(quán)人既從事勘查活動(dòng)又從事采礦活動(dòng)，探礦權(quán)人直接取得采礦權(quán)制度就是探采合一的法律保障。如果推行探采結(jié)合的新機(jī)制，則能增強(qiáng)企業(yè)在礦產(chǎn)資源勘探、開采方面的行為能力。“有實(shí)力的礦山企業(yè)就可以縮減生產(chǎn)交易環(huán)節(jié)、節(jié)約交易成本,實(shí)施探礦權(quán)人優(yōu)先權(quán)制度有助于促進(jìn)這一新舉措,使探采結(jié)合的機(jī)制獲得法理上的支持”[3]。從探采合一的“探”、“采”以及實(shí)行探采合一制度的理由來看，探礦權(quán)人直接取得的采礦權(quán)，是指對(duì)特定礦產(chǎn)的動(dòng)態(tài)性開發(fā)行為權(quán)。

靜態(tài)的礦產(chǎn)物權(quán)與動(dòng)態(tài)的行為產(chǎn)權(quán)，兩者性質(zhì)完全不同，也不可能同時(shí)取得。一是靜態(tài)礦產(chǎn)物權(quán)。《物權(quán)法》規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于物權(quán)，通過市場(chǎng)交易才能設(shè)立和變更物權(quán)。礦產(chǎn)資源設(shè)立物權(quán)，只能是自物權(quán)與用益物權(quán)。按照物權(quán)法原理，自物權(quán)與用益物權(quán)均不存在優(yōu)先權(quán)，也不可能未經(jīng)市場(chǎng)而直接取得。只有擔(dān)保物權(quán)對(duì)于債權(quán)而言存在優(yōu)先權(quán)，擔(dān)保物權(quán)“從屬于債權(quán)而產(chǎn)生，其存在使得被擔(dān)保債權(quán)不再是普通債權(quán)，而享有其他債權(quán)所不具有的特殊法律效果——優(yōu)先受償”[4]。二是動(dòng)態(tài)行為產(chǎn)權(quán)。未經(jīng)行政特別許可授權(quán)，任何人不得開采礦產(chǎn)資源。這種市場(chǎng)準(zhǔn)入制度要求嚴(yán)格，即使有了物權(quán)歸屬明確的礦產(chǎn)權(quán)，也還需經(jīng)嚴(yán)格的行政審批登記后，才有權(quán)建礦區(qū)、安裝設(shè)備、雇傭礦工、采挖礦產(chǎn)等。市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，是申請(qǐng)人行為能力和資質(zhì)的要求，不允許因?yàn)槿魏蝺?yōu)先權(quán)的存在而降低甚至拆除門檻。

3 優(yōu)先或直接取得采礦權(quán)將擾亂礦業(yè)市場(chǎng)

《李文》主張?zhí)降V權(quán)人直接取得采礦權(quán)，立法目的之一是為了鼓勵(lì)和支持探礦權(quán)人，建立和繁榮探礦市場(chǎng)。其立法目的受到普遍認(rèn)可，問題是“直接取得采礦權(quán)”方式與立法目的相悖。如果從探礦行業(yè)而不只從某探礦企業(yè)來看，無論是直接取得采礦權(quán)的靜態(tài)礦產(chǎn)物權(quán)還是動(dòng)態(tài)開發(fā)行為產(chǎn)權(quán)，都將會(huì)從各方面阻礙礦業(yè)市場(chǎng)的建立和發(fā)展，甚至?xí)_亂礦業(yè)市場(chǎng)秩序?？梢哉f，優(yōu)先或直接取得采礦權(quán)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的一大禁忌。

3.1 否定市場(chǎng)的配置功能，造成國(guó)有資產(chǎn)流失，滋生腐敗

優(yōu)先或直接取得方式，其取得對(duì)象假定為勘探礦區(qū)內(nèi)的靜態(tài)礦產(chǎn)物權(quán)，那么，探礦權(quán)人所能支配的國(guó)有礦產(chǎn)物權(quán)不是從市場(chǎng)上而是因優(yōu)先權(quán)獲取的。物權(quán)法律以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，都要求發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基本功能，通過市場(chǎng)價(jià)格的信號(hào)決定資源去向而讓資源流入最能利用的能人手中。優(yōu)先或直接取得礦產(chǎn)物權(quán)，既沒有價(jià)格也不存在競(jìng)爭(zhēng)，失去了資源配置的效率，必然伴隨著資源的流失、閑置和浪費(fèi)。而我國(guó)礦業(yè)改革的方向是礦產(chǎn)物權(quán)必須有償取得，即主要以招標(biāo)、拍賣和掛牌等競(jìng)價(jià)方式取得礦產(chǎn)物權(quán)。因?yàn)檎袠?biāo)、拍賣等方式只認(rèn)價(jià)高者而不認(rèn)優(yōu)先權(quán)，所以優(yōu)先或直接取得與市場(chǎng)競(jìng)價(jià)取得之間不可能融合和兼得。如果立法認(rèn)可探礦權(quán)人優(yōu)先或直接取得礦產(chǎn)物權(quán)，就等于否定了有償取得的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式。

礦產(chǎn)品處分后的收入歸礦山企業(yè)所有，而礦產(chǎn)物權(quán)是礦產(chǎn)品所有權(quán)的來源。如果優(yōu)先或直接取得國(guó)有礦產(chǎn)物權(quán)時(shí)，則優(yōu)先權(quán)制度成為國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失的暗道。2011年結(jié)束的全國(guó)礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表明，在全國(guó)范圍內(nèi)共完成3.7萬(wàn)個(gè)探礦權(quán)核查，“申請(qǐng)?jiān)谙取狈绞匠鲎屘降V權(quán)數(shù)量多，其他出讓方式的少，接近90%的探礦權(quán)是通過“申請(qǐng)?jiān)谙取狈绞将@取的，基本上全部金屬礦產(chǎn)的探礦權(quán)是按“申請(qǐng)?jiān)谙取狈绞絒5]?！吧暾?qǐng)?jiān)谙取钡姆绞将@取探礦權(quán)，是指未按競(jìng)價(jià)方式出讓的。這就說明，目前絕大多數(shù)的在位探礦企業(yè)的勘探范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源并沒有支付相應(yīng)價(jià)款給國(guó)家，如果繼續(xù)以優(yōu)先權(quán)取得礦產(chǎn)資源并開采成礦產(chǎn)品，則目前已探明的礦產(chǎn)資源只能全部無償或者以象征性價(jià)格轉(zhuǎn)為探礦權(quán)人所有。而且，即使以招標(biāo)、拍賣等競(jìng)價(jià)方式獲取探礦權(quán)，由于探礦權(quán)是用益物權(quán)，在勘探結(jié)束后需向國(guó)家返回礦產(chǎn)資源物權(quán)，所以探礦權(quán)價(jià)格遠(yuǎn)低于不需向國(guó)家返回礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)的價(jià)格。如果探礦權(quán)人以優(yōu)先權(quán)取得開采性礦產(chǎn)資源物權(quán)，則相當(dāng)于以用益物權(quán)價(jià)格獲得了所有權(quán)的價(jià)值。這種制度造成巨大的價(jià)格差，便成為既得利益者暴富的來源。尤其是，探礦權(quán)人轉(zhuǎn)為采礦權(quán)人，其間的地質(zhì)資料信息，包括礦種、品位、含量等礦產(chǎn)物權(quán)的價(jià)值，未曾向政府公開透明?！伴_采的企業(yè)究竟從中將多少國(guó)有礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)化成私人礦產(chǎn)品, 尤其是還有多少可供開采的礦產(chǎn)埋于地下, 影響和破壞生態(tài)環(huán)境如何等, 只有探礦企業(yè)清楚”[6]。

國(guó)有資產(chǎn)流失與尋租腐敗是孿生關(guān)系?！疤降V權(quán)人優(yōu)先取得采礦權(quán)的立法，已經(jīng)基本上排除了這種采礦權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)配置的可能。滋生探礦權(quán)出讓市場(chǎng)的行政管理腐敗行為”[7]。制度誘使腐敗，探礦權(quán)人不是面向市場(chǎng)而是俘獲政府，政府成員的尋租則是以市場(chǎng)準(zhǔn)入名義，授予申請(qǐng)人或探礦權(quán)人特定礦產(chǎn)物權(quán)。又由于探礦權(quán)取得是采礦權(quán)獲得的最直接有效的途徑，投資者把能否申請(qǐng)獲得探礦權(quán)看作是決定取得采礦權(quán)的關(guān)鍵一環(huán)，那些有權(quán)批準(zhǔn)申請(qǐng)的部門和個(gè)人便成了這些投資者公關(guān)的對(duì)象[8]。于是，礦產(chǎn)資源配置市場(chǎng)轉(zhuǎn)換成尋租市場(chǎng)，而將政府視為一種相互競(jìng)爭(zhēng)的利益集團(tuán)通過一定方式達(dá)到均衡的政治市場(chǎng)。

3.2 繞過市場(chǎng)的政府管制，不利于規(guī)范礦業(yè)市場(chǎng)

在礦業(yè)市場(chǎng)中，認(rèn)為“‘探采合一’的做法，即探礦權(quán)人取得探礦權(quán)當(dāng)然取得采礦權(quán)，這樣簡(jiǎn)化了礦業(yè)權(quán)變更的程序，既有利于減少權(quán)屬糾紛，又便于管理”[9]。僅就市場(chǎng)在位企業(yè)而言，簡(jiǎn)化探礦權(quán)向采礦權(quán)轉(zhuǎn)換的變更程序，探礦權(quán)人優(yōu)先、直接以及當(dāng)然取得采礦權(quán)中的開采市場(chǎng)準(zhǔn)入，繞過了嚴(yán)格的政府管制后省去了市場(chǎng)準(zhǔn)入時(shí)較高的成本投入，即便利又經(jīng)濟(jì)。但是，這樣的制度安排將為社會(huì)公眾帶來更多的意外成本。

礦業(yè)市場(chǎng)，為了公眾利益而必須由政府施行嚴(yán)格的社會(huì)管制。政府站在市場(chǎng)門口，只準(zhǔn)予那些各方面均符合法定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)才能進(jìn)入市場(chǎng)從事勘探或開采行為。管制的目的是保證社會(huì)公平，事先阻止有損于社會(huì)公眾利益的行為進(jìn)入市場(chǎng)?？碧绞袌?chǎng)的準(zhǔn)入與采礦市場(chǎng)的準(zhǔn)入，兩者的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)完全不同，而且后者比前者的門檻要高得多。開采市場(chǎng)的準(zhǔn)入，要從礦產(chǎn)資源歸屬權(quán)、礦業(yè)用地、礦業(yè)用工、場(chǎng)所安全與健康、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、開采技術(shù)和設(shè)施、礦山退出的礦地恢復(fù)等各方面進(jìn)行嚴(yán)格審查，探礦市場(chǎng)的準(zhǔn)入就沒有這樣嚴(yán)格也沒有如此多的內(nèi)容。如果探礦權(quán)人優(yōu)先、直接或當(dāng)然取得采礦權(quán)，則必經(jīng)的兩道門檻只剩下了一道較低的門檻。這樣，礦業(yè)市場(chǎng)的威脅就相當(dāng)于猛虎跑出了籠子。

過去的教訓(xùn)在于，為了經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)而放松了礦業(yè)管制，其代價(jià)是少數(shù)人富了的同時(shí)相關(guān)民眾卻承受礦山開采帶來的風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境損害的長(zhǎng)期痛苦。礦業(yè)法修改的主要方向，不是重點(diǎn)保護(hù)神圣的國(guó)有礦產(chǎn)物權(quán)，而是加強(qiáng)政府對(duì)礦業(yè)市場(chǎng)的社會(huì)管制。發(fā)展礦業(yè)，必須“以人為本”而不是“以礦產(chǎn)品為本”。優(yōu)先、直接或當(dāng)然取得采礦權(quán)，是進(jìn)一步放松政府管制，這對(duì)社會(huì)來說是十分不利的。政府對(duì)市場(chǎng)的職能改革，有些方面應(yīng)放松甚至取消政府管制，另一些方面則更加嚴(yán)格。礦業(yè)管制屬于更加嚴(yán)格的領(lǐng)域，而不是取向放松的產(chǎn)業(yè)。

3.3 形成市場(chǎng)的礦業(yè)壟斷，不利于探礦市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

現(xiàn)代市場(chǎng)進(jìn)入理論認(rèn)為，某一行業(yè)主體少于或多于市場(chǎng)最優(yōu)結(jié)構(gòu)狀態(tài)時(shí)，都會(huì)因市場(chǎng)利潤(rùn)而迫使在位企業(yè)退出和吸引潛在企業(yè)進(jìn)入，市場(chǎng)選擇使其結(jié)構(gòu)處于優(yōu)化狀態(tài)?！皩?duì)于優(yōu)先權(quán)，事實(shí)上是將探礦權(quán)與采礦權(quán)捆綁，已經(jīng)沒有了所謂優(yōu)先的概念，而是一種完全的壟斷”[10]。專門從事礦產(chǎn)勘探的企業(yè)，在資本、技術(shù)、設(shè)施與從業(yè)人員等方面的投入，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于既要從事勘探又要從事開采的企業(yè)。如果制度支持和選擇“探采合一”的礦業(yè)開發(fā)市場(chǎng)，則需要多倍于單一性探礦企業(yè)的投入。政策性原因?qū)е率袌?chǎng)進(jìn)入壁壘，即潛在性進(jìn)入市場(chǎng)的許多小企業(yè)無緣參與探礦權(quán)、采礦權(quán)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而被堵在市場(chǎng)之外，探礦以及采礦市場(chǎng)都將會(huì)被大型企業(yè)法人或礦業(yè)集團(tuán)所壟斷。這樣，探礦、采礦市場(chǎng)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)不均衡狀態(tài)，在位勘探者數(shù)目較少。在位企業(yè)為了追求超額利潤(rùn)，可能傾向于結(jié)成“卡特爾”而共同控制市場(chǎng)，分享壟斷利潤(rùn)。事實(shí)上，自2006年國(guó)土資源部頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》以政策扶持傾向市場(chǎng)在位的探礦權(quán)人，并進(jìn)行了全國(guó)性資源向特大企業(yè)集中的礦產(chǎn)資源整合運(yùn)動(dòng)，已經(jīng)基本形成了資源壟斷格局。探礦權(quán)人圈占了大量可探礦區(qū)卻不進(jìn)行勘探，形成圈礦與圈地的既存事實(shí)，“‘圈而不探’的目的是為了‘待價(jià)而沽’；新設(shè)探礦權(quán)很少，是因?yàn)槌傻V有利地區(qū)多已被‘前人’所圈占”[11]。市場(chǎng)壟斷形成，不利于探礦權(quán)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，也不利于我國(guó)探礦企業(yè)的獨(dú)立和發(fā)展。

4 國(guó)外沒有優(yōu)先取得采礦權(quán)制度

《李文》認(rèn)為，“在國(guó)外，探礦權(quán)人只要完成相應(yīng)工作，符合法定條件即可取得采礦權(quán)”。這是以中國(guó)之外的國(guó)家實(shí)施探礦權(quán)人優(yōu)先或直接取得采礦權(quán)的制度，來論證我國(guó)立法完善探礦權(quán)人優(yōu)先權(quán)制度的必要性。一些學(xué)者，還從我國(guó)礦業(yè)權(quán)統(tǒng)領(lǐng)探礦權(quán)與采礦權(quán)的整體性方面，推論出國(guó)外亦存在“探采合一”制度[12]。但是，經(jīng)過查閱國(guó)土資源部地質(zhì)勘查司組織翻譯的《各國(guó)礦業(yè)法選編》以及關(guān)于部分國(guó)家的礦業(yè)開發(fā)考察報(bào)告等現(xiàn)有資料，國(guó)外沒有“采礦權(quán)”制度，更沒有探礦權(quán)人優(yōu)先取得或直接取得采礦權(quán)制度。

優(yōu)先權(quán)分為實(shí)體性優(yōu)先權(quán)和程序性優(yōu)先權(quán)。《李文》關(guān)于主體優(yōu)先取得區(qū)域內(nèi)物權(quán)客體以及對(duì)該客體進(jìn)行開發(fā)的兩項(xiàng)實(shí)體性權(quán)利，屬于“實(shí)體性”優(yōu)先權(quán)。國(guó)外礦業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家只存在開發(fā)者在程序上的優(yōu)先權(quán)。一是勘探者的排隊(duì)優(yōu)先權(quán)。《日本礦業(yè)法》的第27條規(guī)定：如果要求礦業(yè)市場(chǎng)的申請(qǐng)所提及的土地區(qū)域重疊，則郵寄申請(qǐng)書的時(shí)刻在先的人員享有優(yōu)先權(quán)；如果申請(qǐng)區(qū)域重疊且時(shí)刻又相同，則由通商產(chǎn)業(yè)局長(zhǎng)抽簽決定誰(shuí)享有優(yōu)先權(quán)。日本的礦業(yè)優(yōu)先權(quán)，是當(dāng)有多個(gè)競(jìng)爭(zhēng)者做出了進(jìn)入礦業(yè)市場(chǎng)的表明以后，則將排隊(duì)成本計(jì)入競(jìng)爭(zhēng)的條件，以“先來后到”的排隊(duì)順序解決權(quán)利沖突。二是勘探者的締約優(yōu)先權(quán)?！队《鹊V山與礦產(chǎn)法》第11條規(guī)定：勘探許可證持有人，就該勘探許可證項(xiàng)下的土地享有此土地之采礦租約的優(yōu)先權(quán)；兩個(gè)或兩個(gè)以上的人就同一土地都提出了勘探或采礦租約申請(qǐng)，較早提交的具有優(yōu)先權(quán)。但是，優(yōu)先簽約后還必須依法批準(zhǔn)。三是勘探者的用地優(yōu)先權(quán)。在礦業(yè)發(fā)達(dá)的澳大利亞，勘探用地的取得程序與采礦用地相同。《西澳大利亞采礦》第67條是探礦權(quán)人的優(yōu)先權(quán)規(guī)定：“在勘探許可證有效期內(nèi)，勘探許可證持有人在下列方面有優(yōu)于其他任何人的權(quán)利，即：對(duì)勘探許可證標(biāo)明的土地的任一部分或幾部分，要求授予一個(gè)或多個(gè)采礦租約、一般用途租約或二者都有”。四是開發(fā)者遴選優(yōu)先權(quán)。《巴西礦業(yè)法典》第31條規(guī)定：“為決定頒發(fā)開采特許的優(yōu)先權(quán)，將同時(shí)審議公告所適當(dāng)規(guī)定的期限內(nèi)遞交的申請(qǐng)，然后，國(guó)家礦業(yè)生產(chǎn)局在申請(qǐng)人中確定能較好滿足礦業(yè)部門具體利益者為優(yōu)先的申請(qǐng)人”。這一規(guī)定，說明探礦權(quán)人有權(quán)申請(qǐng)對(duì)其區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源授予開發(fā)特許權(quán)，但優(yōu)先權(quán)是從眾多申請(qǐng)者中遴選出條件最優(yōu)的人為特許權(quán)授予的優(yōu)先權(quán)制度。

總起來看，國(guó)外各類礦業(yè)優(yōu)先權(quán)屬于“程序性”優(yōu)先權(quán)，不存在探礦權(quán)人憑著優(yōu)先權(quán)可以過渡到采礦權(quán)人的制度。在礦業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家，勘探權(quán)與開采權(quán)實(shí)行嚴(yán)格區(qū)別原則。對(duì)勘探許可權(quán)設(shè)立邊界，禁止以探代采，甚至不準(zhǔn)移動(dòng)勘探出來的礦物?？碧街黧w應(yīng)履行的義務(wù)較少，開采活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞性決定了開采企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更復(fù)雜的義務(wù)。靜態(tài)礦產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立，只能通過市場(chǎng)的轉(zhuǎn)讓，公權(quán)力不能干預(yù)物權(quán)自由。

5 結(jié)語(yǔ)

權(quán)利是沖突的，誰(shuí)應(yīng)該擁有權(quán)利而他人不應(yīng)該擁有的制度目標(biāo)，決定于社會(huì)的主流價(jià)值觀?！爸袊?guó)夢(mèng)”提出以后的主流價(jià)值觀，是放棄增長(zhǎng)主義而追求社會(huì)效率。企業(yè)效率與社會(huì)效率有本質(zhì)區(qū)別，社會(huì)效率以公平為原則，要求產(chǎn)業(yè)結(jié)果中有利害關(guān)系的各方都擁有考慮自己權(quán)利的機(jī)會(huì)，而不是將權(quán)利界定給少數(shù)人或特定企業(yè)。

探礦企業(yè)與采礦企業(yè)各自專業(yè)化、長(zhǎng)期化，才是市場(chǎng)發(fā)展的要求。探礦企業(yè)延伸到采礦企業(yè)甚至兩者合一，這種以企業(yè)取代市場(chǎng)的行為增大了企業(yè)權(quán)利的不確定性，最終會(huì)趨向一種無序競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要求企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與市場(chǎng)之間的邊界清晰，也要求企業(yè)分工更為精細(xì)和更為專業(yè)。這就迫使法律制度對(duì)礦山企業(yè)權(quán)利做出更具體而不是更抽象的安排，讓企業(yè)通過這種安排既提高排他性又減少不確定性。

鼓勵(lì)探礦投資，構(gòu)建地質(zhì)找礦新機(jī)制，“就是社會(huì)對(duì)商業(yè)性礦產(chǎn)勘查的投資，不是靠政府的加強(qiáng)和動(dòng)員，而是靠市場(chǎng)主體的內(nèi)在需求”[13]?？碧绞袌?chǎng)的建立和繁榮，只能依靠市場(chǎng)功能。

而且，要果斷、鮮明地反對(duì)探礦權(quán)人優(yōu)先、直接或當(dāng)然取得采礦權(quán)。有些探礦權(quán)人假地質(zhì)探礦之名，行采礦之實(shí)，邊探邊采、以探代采、圈而不探、搶占探礦權(quán)等現(xiàn)象蔓延，就在于探礦權(quán)人優(yōu)先權(quán)制度的誤導(dǎo)。

[1]李顯冬,楊城.關(guān)于《礦產(chǎn)資源法》修改的若干問題[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2013(4):4-9.

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