■ 彭齊鳴

（國土資源部地質(zhì)勘查司，北京 100812）

1 我國地質(zhì)工作的現(xiàn)狀

隨著國家經(jīng)濟社會發(fā)展對礦產(chǎn)資源需求的不斷增加以及各行各業(yè)對地質(zhì)工作需求的不斷擴展，地質(zhì)工作的任務(wù)越來越重，難度越來越大，質(zhì)量問題也越發(fā)重要?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強地質(zhì)工作的決定》出臺以來[1]，財政和社會資金對地質(zhì)工作的投入不斷加大，基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查工作也開始提速。2012年全國地質(zhì)勘查投入達到1220億元，是2007年的近兩倍。這些都反映出國家、社會對地質(zhì)工作的重視，也體現(xiàn)了地質(zhì)工作的重要地位。但是，在投入不斷加大，各單位忙于爭取項目、完成預(yù)算的情況下，質(zhì)量問題被不同程度地忽視了，質(zhì)量下滑，甚至造假事件時有發(fā)生。

質(zhì)量是地質(zhì)工作的生命。產(chǎn)品質(zhì)量對任何行業(yè)來說都是舉足輕重的大事，地質(zhì)工作的特殊性使得質(zhì)量管理尤顯重要。地質(zhì)工作的產(chǎn)品是地學(xué)信息數(shù)據(jù)，地質(zhì)工作實質(zhì)上是地學(xué)信息數(shù)據(jù)采集、處理和應(yīng)用的過程，最終的成果是通過大量數(shù)據(jù)積累與集成形成的[2]，所有的環(huán)節(jié)，特別是采集過程的質(zhì)量對最終產(chǎn)品的質(zhì)量都有重要影響?！兜V產(chǎn)資源法》[3]和《地質(zhì)資料管理條例》[4]對匯交地質(zhì)資料管理作出了明確規(guī)定，強調(diào)這些資料都是國家所有，需要按規(guī)定匯交，長期保存使用。這些信息產(chǎn)品的質(zhì)量高低和真?zhèn)味紩τ脩舢a(chǎn)生重大的影響，錯誤的數(shù)據(jù)會產(chǎn)生誤導(dǎo)，造成巨大損失。所以說，錯誤的數(shù)據(jù)不如沒有。

全面深入分析影響地質(zhì)工作質(zhì)量的主要因素和各個環(huán)節(jié)問題，特別是涉及地質(zhì)工作質(zhì)量的制度設(shè)計問題，無論對實現(xiàn)找礦突破還是對地質(zhì)工作長遠發(fā)展都至關(guān)重要。

2 從質(zhì)量看體制機制問題

質(zhì)量問題表面看來是技術(shù)管理問題，往往會與管理部門監(jiān)管不嚴、檢查不夠、作業(yè)單位責(zé)任心不強等原因聯(lián)系在一起。但是，近年來開展的質(zhì)量檢查工作并沒有收到理想效果，無論管理部門怎樣強調(diào)質(zhì)量的重要性都沒有顯著收效。實際上，當(dāng)質(zhì)量問題成為普遍性問題的時候，其原因往往來自更深層次、源自體制機制問題。質(zhì)量問題頻發(fā)而我們的管理部門對這些現(xiàn)象或者視而不見，或者無能為力。其實，不是管理者沒有發(fā)現(xiàn)這些問題，而是我們的制度設(shè)計中沒有明確這些問題的責(zé)任和相關(guān)責(zé)任人，大家似乎都站在局外，缺少提出解決方案并付諸實踐的人。

2.1 體制問題：甲方乙方關(guān)系不明晰

出資人作為甲方理應(yīng)對乙方提出要求并進行監(jiān)管，確保部署、設(shè)計、質(zhì)量和效果符合出資人的目標任務(wù)要求。要么甲方親自監(jiān)管，要么通過監(jiān)理人進行監(jiān)管，總之，要有人對投資回報負責(zé)。如果是財政出資，政府應(yīng)該有專門機構(gòu)對經(jīng)費使用情況進行監(jiān)管，有相應(yīng)機制對工作部署和組織實施情況進行監(jiān)督，保證經(jīng)費安排合理，成果符合要求。例如，財政專項往往通過事業(yè)單位來負責(zé)組織實施，由事業(yè)單位代表國家行使甲方權(quán)利義務(wù)，但事業(yè)單位同時還有乙方的身份，直接承擔(dān)項目。這就出現(xiàn)了一個矛盾，工作是自己部署的，自己實施的，自己評估的。一方面要考核經(jīng)費使用是否得當(dāng)，是否體現(xiàn)甲方意志；另一方面要體現(xiàn)乙方工作盡心盡力，成果顯著，所有過程都由一家完成了。結(jié)果一定是趨向于乙方的立場，評估結(jié)果一定是好的。在某種意義上，甲方的意圖實際上已經(jīng)讓位于乙方的利益了。

2.2 機制問題：甲方對乙方缺乏有效約束

乙方對甲方負責(zé)是天經(jīng)地義的事，但問題是甲方制定的政策制度是否能夠讓乙方對自己負責(zé)。一般來說，乙方出于兩個考慮要把項目做好，一是信譽，為的是今后繼續(xù)得到甲方或其他投資人的項目；二是合同約定，乙方會因質(zhì)量問題而受到甲方的經(jīng)濟懲罰。簡單說來，就是明確做好了，能夠得到什么，做不好，會失去什么。如果缺乏這方面的制度，做好做壞一個樣，那么乙方就沒有理由一定要保證質(zhì)量了。特別是當(dāng)制度設(shè)計讓乙方感到不降低質(zhì)量得不到實惠的時候，質(zhì)量可以給利益讓位。基礎(chǔ)調(diào)查項目中經(jīng)費包干就會出現(xiàn)這種問題，乙方從項目實施一開始就將經(jīng)費結(jié)余當(dāng)作一個目標，想方設(shè)法減少工作量，降低成本，其代價是質(zhì)量降低。不難看出，在這些問題沒有解決的情況下無論怎么強調(diào)質(zhì)量都很難奏效。

由此聯(lián)想到20世紀90年代美國地質(zhì)調(diào)查局險些被國會裁掉的例子。當(dāng)時主要的原因是國會認為地質(zhì)調(diào)查局（乙方）的工作不符合納稅人（甲方）的要求。這一事件反映的問題是，納稅人（甲方）是否滿意是地調(diào)局（乙方）能否繼續(xù)得到經(jīng)費支持的關(guān)鍵。

所以，質(zhì)量問題的出現(xiàn)實質(zhì)上是制度缺陷造成的。沒有人代表甲方行使監(jiān)管責(zé)任，乙方又缺少對甲方負責(zé)的責(zé)任約束。根本原因是在制度設(shè)計上缺少對責(zé)任的確認，缺少對質(zhì)量保障的剛性約束。在制度存在缺陷的情況下，任何規(guī)模浩大的質(zhì)量檢查活動都僅僅是一種形式。

3 影響地質(zhì)工作質(zhì)量的制度缺陷分析

近年來，圍繞地質(zhì)工作質(zhì)量開展了各種形式的檢查，但效果不理想，說明質(zhì)量問題涉及到一些深層次問題，核心是考核指標和制度設(shè)計問題。最直接的表現(xiàn)是領(lǐng)導(dǎo)是否真正重視質(zhì)量，管理部門是否把質(zhì)量當(dāng)做重要、甚至一票否決的指標來進行管理。

3.1 工作部署

工作部署不僅僅要突出重點，考慮該干什么，還要考慮工作安排是否量力而行，能否干得好，特別是在現(xiàn)有的條件下能否滿足質(zhì)量要求。工作部署要根據(jù)實際情況，遵循規(guī)律，特別是速度與質(zhì)量的平衡。這些都應(yīng)該是甲方最關(guān)心的。為了保證投入達到預(yù)期效果，甲方不能容忍為了追求速度和數(shù)量，降低質(zhì)量要求，出現(xiàn)欲速則不達的情況。例如，地質(zhì)填圖工作要根據(jù)輕重緩急排序安排，工作進度要與目前的經(jīng)濟和人力條件相適應(yīng)。一般來說，重新開展一輪地質(zhì)填圖往往需要20年甚至更長時間。所以要確保每個圖幅的質(zhì)量都符合要求，能在當(dāng)時的科學(xué)技術(shù)水平下如實反映地質(zhì)情況。在這個問題上，甲方關(guān)心的首先是質(zhì)量，要確保這些圖件的質(zhì)量符合要求，不能為追求速度降低標準，否則將會出現(xiàn)廢品，造成難以彌補的損失。相比之下，乙方會更關(guān)心數(shù)量，因為在質(zhì)量控制不嚴的情況下，數(shù)量更容易體現(xiàn)乙方的業(yè)績。在工作成果總結(jié)時往往會談及基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查工作程度提高了多少個百分點，而對質(zhì)量卻很少提及。如果乙方繼續(xù)行使甲方職責(zé)，這樣的問題就會繼續(xù)持續(xù)下去。

3.2 業(yè)務(wù)管理

業(yè)務(wù)管理包括技術(shù)、經(jīng)濟兩個方面，技術(shù)管理決定了工作內(nèi)容、方式和需要達到的指標，經(jīng)濟管理決定了完成這些工作的經(jīng)費條件。綜合起來，這些制度決定了作業(yè)者以什么樣的方式和條件去完成什么樣的任務(wù)。如果甲方對乙方?jīng)]有明確的質(zhì)量要求，就不會針對質(zhì)量問題制定相應(yīng)的制度進行約束。這里涉及到的問題很多，包括技術(shù)要求是否符合實際，能否充分調(diào)動作業(yè)者的積極性和主觀能動性；經(jīng)費標準是否足以滿足完成指標所需工作量。以地質(zhì)填圖為例，野外地質(zhì)情況千變?nèi)f化，工作人員必須根據(jù)自己的判斷去安排工作，遇到復(fù)雜的地質(zhì)情況必須根據(jù)實際情況追溯調(diào)查、深入觀察，這些都很難在規(guī)范中一一明確，要依靠地質(zhì)人員的經(jīng)驗和智慧去處理。因此，規(guī)范標準中給這樣的工作留出足夠空間，才能保證工作質(zhì)量。從這個角度來看，項目經(jīng)費包干的做法在地質(zhì)填圖這樣的項目中不可取。特別是當(dāng)任務(wù)層層承包時，野外作業(yè)人員不得不在規(guī)定的時間內(nèi)用有限的經(jīng)費完成預(yù)定任務(wù)，否則將影響單位和個人的經(jīng)濟效益和收入。這樣的制度安排就迫使人們以降低工作質(zhì)量為代價去片面地抓進度。不少質(zhì)量問題甚至造假事件就是在這樣的背景下發(fā)生的。

3.3 后勤保障

野外地質(zhì)工作具有艱苦性、危險性和流動性等特點。作業(yè)人員在極其艱苦的工作環(huán)境下既有高強度的體力付出，又要從事復(fù)雜的腦力勞動，必須有很好的保障條件和合理的經(jīng)濟補償，包括良好的野外后勤裝備、完善的安全保障體系和合理的野外津貼等軟硬件措施。這些條件使野外工作者能夠享受到現(xiàn)代城市的生活，讓他們的家庭得到補償，是對作業(yè)者的尊重和認可，可以有效地激發(fā)他們的工作熱情和愛崗敬業(yè)精神。

3.4 獎懲機制

對地質(zhì)工作成果的考核是一種導(dǎo)向，決定了工作成果的質(zhì)量。如果強調(diào)工作進度和預(yù)算執(zhí)行率，以這些內(nèi)容作為主要指標來考核業(yè)務(wù)人員，就會形成犧牲質(zhì)量追求數(shù)量的導(dǎo)向。我們對單位和個人的考核，是否將質(zhì)量放在重要地位，列入重要考核指標，還是僅僅停留在口頭和文字上，都直接影響工作成果的質(zhì)量。特別是一把手的重視程度就更為重要。不久前某鉆探公司被查出偽造巖心，究其原因，主要是為了在收隊之前完成合同定額，減少經(jīng)濟損失。如果在公司的考核指標中，將質(zhì)量和誠信放在比完成進尺、結(jié)余經(jīng)費更重要的地位，就可以避免出現(xiàn)這種問題。如果誠實守信的人得不到肯定，弄虛作假者得不到懲罰，就很容易滋長粗制濫造之風(fēng)。很長時間內(nèi)，對各類質(zhì)量問題，甚至包括造假都沒有進行過嚴厲的處理。這使得造假成本太低，在很大程度上滋長了不良作風(fēng)。

4 提高地質(zhì)工作質(zhì)量的措施

4.1 領(lǐng)導(dǎo)重視是關(guān)鍵

要從領(lǐng)導(dǎo)開始，自上而下在全行業(yè)樹立求真務(wù)實的理念，形成質(zhì)量是生命線的強烈意識。管理部門要從工作部署開始就把保障質(zhì)量放在首位，從基層實際出發(fā)做出規(guī)劃和年度計劃。工作量安排要與實際能力相符，要考慮可能達到的目標和效果。預(yù)算標準要符合實際，確保工作量，從經(jīng)費管理上保障質(zhì)量。要慎用那種經(jīng)費包干的經(jīng)費管理辦法，防止作業(yè)者通過減少工作量來結(jié)余經(jīng)費。要在過程管理中切實把好質(zhì)量關(guān)，考核中把質(zhì)量合格與否放在壓倒一切的地位。

4.2 加強行業(yè)誠信體系建設(shè)是根本

完善的管理制度和保障措施是建立誠信體系的基礎(chǔ)。在計劃經(jīng)濟時期，我國地質(zhì)行業(yè)有很好的質(zhì)量監(jiān)督制度，各個專業(yè)都有完整的質(zhì)量管理體系[5]，從業(yè)人員從開始工作時就受到質(zhì)量至上的教育和熏陶，管理部門和實施單位對原始資料高度重視，對實物資料的保管措施也落實的很好。但當(dāng)時的制度是在計劃經(jīng)濟條件下制定的，要認真總結(jié)經(jīng)驗，結(jié)合當(dāng)前實際，盡快出臺新的措施，構(gòu)建適合當(dāng)今條件的誠信體系。要通過完善制度提高違法違規(guī)成本，明確違法違規(guī)者應(yīng)受的懲罰并切實執(zhí)行。在這方面國外有許多成熟的經(jīng)驗。上市的礦業(yè)公司會受到股票交易相關(guān)機構(gòu)的監(jiān)督；注冊地質(zhì)師會受到相關(guān)協(xié)會章程的制約；公益性地質(zhì)調(diào)查機構(gòu)有內(nèi)部的管理制度。另外，當(dāng)涉及到法律時，會進入法律程序。在這樣的制度下，比較容易形成誠信光榮、違規(guī)可恥的風(fēng)氣。借鑒國外經(jīng)驗，要盡快建立適合我國國情的注冊地質(zhì)勘查師制度，將責(zé)任落實到具體的責(zé)任人，通過終身負責(zé)制來約束從業(yè)人員的行為。

4.3 改善野外工作生活環(huán)境是輔助條件

野外地質(zhì)工作十分艱苦，要讓地質(zhì)人員恪盡職守，確保質(zhì)量，除了要求從業(yè)人員有良好的職業(yè)操守之外，還要為他們提供良好的待遇和后勤與健康安全保障。計劃經(jīng)濟時期國家在這方面出臺了大量政策，在當(dāng)時的經(jīng)濟條件下為野外地質(zhì)人員提供了很好的待遇，包括野外津貼、駐地補貼、勞保用品和交通工具等。那時的待遇比起社會上大多數(shù)行業(yè)更加優(yōu)越。實際上，這些物質(zhì)條件起到了為“三光榮”精神配套的作用。在今天的市場經(jīng)濟條件下，已有的政策已經(jīng)無法發(fā)揮作用，亟待出臺新形勢下的保障政策。在發(fā)達國家，野外后勤保障隨著社會經(jīng)濟發(fā)展水平的提高不斷提高，野外作業(yè)的交通、通訊工具、宿營裝備等條件也在不斷提升，直升飛機已經(jīng)成為常用的野外交通工具，野外營地房車可以擁有空調(diào)、電視、衛(wèi)生間等裝備。廚房餐廳擁有城市生活所能夠有的各種基本設(shè)施，包括冰箱、消毒柜、餐桌等。較高的野外津貼也是對野外工作者的一種補償。目前我國只有中石油、中石化、中海油等大型企業(yè)有自己的野外作業(yè)裝備企業(yè)標準，一直沒有出臺全國地勘行業(yè)的后勤保障裝備標準，大多數(shù)地勘單位仍然主要靠自己想辦法改善工作條件，缺乏政策保障。這樣的狀況已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)今的社會環(huán)境，難以激發(fā)地質(zhì)人員，特別是年青一代熱愛地質(zhì)事業(yè)的熱情，難以保護作業(yè)人員的利益，更難以保障地質(zhì)工作的質(zhì)量和水平。在調(diào)研中我們聽到這樣的來自基層單位意見：“我們跑野外不怕吃苦，但希望不要受罪?！边@就是說不怕爬山涉水、嚴寒酷暑，但希望回到營地之后有舒適的休息環(huán)境?，F(xiàn)在我們的野外工作條件還較差，難以滿足野外人員的這些訴求，按照目前的經(jīng)費管理辦法，由于沒有野外工作后勤保障裝備標準，購買裝備沒有政策依據(jù)，沒有經(jīng)費渠道。因此，加快制定野外后勤保障標準十分必要。

目前，國土資源部地質(zhì)勘查司已經(jīng)組織有關(guān)單位研究新形勢下野外安全與后勤保障裝備行業(yè)標準，在征得有關(guān)部委同意后出臺包括野外交通、通訊、飲食、住宿等條件，針對不同自然地理環(huán)境的野外后勤保障標準，以此全面提升我國野外地質(zhì)工作后勤保障水平。值得欣慰的是，一些地勘單位已經(jīng)在這方面走在前頭。寧夏地勘局出臺文件，對野外后勤保障條件提出了明確要求，包括野外廚房必須配備冰箱等裝備等具體問題。

質(zhì)量問題反映的不僅僅是業(yè)務(wù)問題，它涉及到地質(zhì)工作改革發(fā)展的全局，是地質(zhì)工作改革發(fā)展指導(dǎo)思想和制度設(shè)計方面諸多問題的表象反映。追根溯源，質(zhì)量問題反映的是地質(zhì)工作為誰做，怎么做、誰負責(zé)的問題。只有本著對國家高度負責(zé)的精神，精益求精，地質(zhì)工作才能真正在國民經(jīng)濟與社會發(fā)展中發(fā)揮基礎(chǔ)支撐作用。為此，需要從事業(yè)發(fā)展角度出發(fā)，對出資人負責(zé)，對作業(yè)人負責(zé)，從深層次找原因，多方面改善工作，完善制度，促進地質(zhì)工作質(zhì)量的明顯提升和地質(zhì)工作的可持續(xù)發(fā)展。

[1]國務(wù)院.關(guān)于加強地質(zhì)工作的決定[Z].北京:國務(wù)院，2006.

[2]中國地質(zhì)調(diào)查局.公益性地質(zhì)工作定位與發(fā)展方向[Z].北京:中國地質(zhì)調(diào)查局，2006.

[3]國務(wù)院.中華人民共和國礦產(chǎn)資源法[Z].北京:國務(wù)院,1996.

[4]國務(wù)院.地質(zhì)資料管理條例[Z].北京:國務(wù)院,2002.

[5]中華人民共和國地質(zhì)部.地質(zhì)工作質(zhì)量檢查驗收規(guī)定：試行[Z].北京:中華人民共和國地質(zhì)部,1979.