■成都市司法局課題組

成都市法治文化建設(shè)的探索與思考

■成都市司法局課題組

近年來，成都市把法治建設(shè)作為加快推進(jìn)現(xiàn)代化和國際化進(jìn)程的重要舉措，積極創(chuàng)建全國法治城市，法治文化建設(shè)取得顯著成效。成都市成為全國副省級城市中唯一連續(xù)5次獲得全國普法先進(jìn)稱號的城市，有6個區(qū) (市)縣被評為全國首批法治縣 (市、區(qū))創(chuàng)建先進(jìn)單位，4個區(qū) (市)縣被評為全國法制宣傳教育先進(jìn)縣 (市、區(qū))。

一、成都市法治文化建設(shè)的主要特點

(一)公權(quán)力依法規(guī)范運行，具備了法治文化的內(nèi)在之神。法治文化的精髓在于良法善治，特別是公權(quán)力在法治框架內(nèi)規(guī)范運行。在政策法規(guī)制定方面，成都市建立了地方立法協(xié)商制度和公眾參與制度以及重大行政決策事項專家咨詢論證、公示、聽證等暫行辦法，近年來共制定《成都市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》等25件、修訂和修正《成都市暫住人口治安管理規(guī)定》等23件，廢止《成都市外來務(wù)工勞動者管理條例》等13件，把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的成果制度化，形成了科學(xué)的立法文化。在確保法律正確實施方面，推進(jìn)了規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)，取消和調(diào)整行政審批事項1059項，削減達(dá)91%，推進(jìn)行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運行和行政審批事項“兩集中、兩到位”。全面推進(jìn)“審判權(quán)與審判管理權(quán)”為核心的審判管理改革，構(gòu)建全國領(lǐng)先、信息化為支撐的審判權(quán)與審判管理權(quán)有效運行制約監(jiān)督工作機(jī)制，審判案件質(zhì)效綜合評估指數(shù)達(dá)86分以上，成都兩級法院的服判息訴率穩(wěn)步上升達(dá)90%，案件被上級法院改判和發(fā)回重審率降至五年來最低，司法公信度較大程度提升。據(jù)2012年成都市社情民意調(diào)查中心調(diào)查，群眾對對依法執(zhí)政的滿意度達(dá)95.33%，對依法行政的滿意度達(dá)94%。

(二)法律服務(wù)全國領(lǐng)先，形成了法治文化的承載之基。公共法律服務(wù)方面，出臺了《成都市法律援助條例》，在國家規(guī)定基礎(chǔ)上增加了6大類法律援助事項，在全國率先建立了市法律服務(wù)中心為龍頭、縣法律服務(wù)大廳為主體、司法所和村 (社區(qū))法律服務(wù)工作室為觸角、法律服務(wù)信息平臺為紐帶的城鄉(xiāng)一體法律服務(wù)體系，提高了法律服務(wù)的城鄉(xiāng)均衡度和惠及面。在法律服務(wù)業(yè)培育方面，引進(jìn)了北京中倫、上海錦天城等全國知名律師事務(wù)所，培育了四川致高等品牌化、專業(yè)化律師事務(wù)所，涵蓋了知識產(chǎn)權(quán)、國際貿(mào)易、金融證券、期貨保險等高端業(yè)務(wù)領(lǐng)域，法律服務(wù)業(yè)的總量、門類處于中西部領(lǐng)先水平。在法律服務(wù)機(jī)制方面方面，組建了成都市人大立法律師咨詢組、政府法律顧問組、市政協(xié)委員法律服務(wù)室，組建了天府新區(qū)和“北改”工程法律服務(wù)專家團(tuán)、重大突發(fā)事件法律服務(wù)應(yīng)急隊，形成了常態(tài)化的服務(wù)機(jī)制。

(三)法治大講堂深入開展，構(gòu)建了法治文化的傳播之道。以“人人講法·共建和諧”為主題，以“爭做依法辦事好干部”大教育、“爭做文明守法好市民”大討論、“法治文化聚民心”大行動、“送法惠民進(jìn)萬家”大走訪4大主題活動為主要內(nèi)容，在全市開展了聲勢浩大的法治大講堂，形成了主動學(xué)法、時時遵法、自覺守法、事事用法的氛圍。成都在開展法治大講堂中，注重提高法治文化的覆蓋面和滲透力，具有三個特點:一是打造“看得見、聽得懂、摸得著”立體式學(xué)法載體，處處弘揚法治文化。改變法制宣傳教育靠擺攤點、發(fā)傳單的傳統(tǒng)模式，堅持多用視頻少用專欄、多講故事少講法條、多發(fā)用品少發(fā)資料，在都市商圈、公交車投放法治公益廣告，發(fā)送“法治成都”手機(jī)短信107萬條，在電視臺、主流報刊、成都普法網(wǎng)開辦法治大講堂欄目，把法律條文改編生動鮮活的法治故事，把抽象的法治文化固化在隨手可及的物品上，使群眾真正看得見、聽得懂、摸得著。二是推行“講故事、演節(jié)目、調(diào)矛盾”群眾性普法模式，人人傳播法律知識。改變過去“我講你聽”的政府主導(dǎo)普法模式，發(fā)動群眾講述身邊的法治故事、表演喜愛的法治節(jié)目、調(diào)解鄰里的矛盾糾紛，通過法治龍門陣、法治壩壩會等開展社區(qū)法治大家談，增強(qiáng)居民依法有序參與基層治理的意識和能力，形成人人都是普法宣講員的新格局。三是創(chuàng)新“走基層、援村社、進(jìn)萬家”能動型送法機(jī)制，事事運用法律手段。改變過去“坐等群眾尋法、羅列條文展法、會議室集中讀法”的被動方式，把送法惠民列入市委市政府十大民生工程，要求各級各部門走基層援村社進(jìn)萬家，形成了上門講法、以案釋法、包村援法的能動型普法模式，促進(jìn)了社會情緒的柔性疏導(dǎo)和社會矛盾的依法化解。據(jù)2010年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，有88.9%的受訪群眾選擇法律手段解決矛盾糾紛。

二、成都法治文化建設(shè)中存在的主要問題

(一)法治成為社會共識，但并未內(nèi)化為個人信仰。在傳統(tǒng)思維的影響下，政府官員懂法但并不守法信法的現(xiàn)象依然存在，公權(quán)力更多以“包攬一切”的強(qiáng)勢形象出現(xiàn)，時常越過法律的邊界，甚至出現(xiàn)“以權(quán)壓法”、“以權(quán)代法”等與法治絕不相容的現(xiàn)象。廣大群眾在公民意識形成過程中出現(xiàn)了“重權(quán)利輕義務(wù)”、“重結(jié)果的合法性輕程序的正當(dāng)性”等不良傾向，現(xiàn)實中表現(xiàn)為無序上訪、纏訪等非法手段維權(quán)，以及為一己之私不惜損害公共利益，依靠民間慣例、宗族關(guān)系甚至暴力加以解決。

(二)地方政府表面重視，但缺乏實質(zhì)性支持。從經(jīng)費來看，2011年成都市各區(qū) (市)縣安排的公共法律服務(wù)經(jīng)費為3110.53萬元，人均不足3元/人，比2010年增長6%，遠(yuǎn)落實后于15%的經(jīng)濟(jì)增長幅度。有的區(qū) (市)縣對司法所建設(shè)的有關(guān)政策執(zhí)行不到位，甚至存在隨意擠占司法所從事公共法律服務(wù)的政法專項編制情況。部分領(lǐng)導(dǎo)極少專題研究法制宣傳、法律援助、人民調(diào)解等工作，特別是沒有將法治城市建設(shè)納入綜合目標(biāo)考核，缺乏硬性的考核約束機(jī)制和有效的獎懲辦法，法治文化建設(shè)進(jìn)展緩慢。

(三)法治元素時常閃現(xiàn)，但缺乏標(biāo)志性的載體。隨著城市規(guī)模的壯大和基礎(chǔ)設(shè)施的完善，顯性化的法治文化載體逐漸豐富，但具有區(qū)域影響力、帶有標(biāo)志性的文化載體始終未能形成。不少法治文化載體存在著重形態(tài)輕內(nèi)核的傾向，一些法治廣場、法治街區(qū)，多靠幾塊法律知識宣傳欄、指示牌，標(biāo)榜其“法治”，但對于法律所傳達(dá)的公平、正義、民主、和諧的核心內(nèi)涵卻輕描淡寫甚至不知所云。

(四)政府主導(dǎo)法治進(jìn)程，但缺乏社會主體的互動。我國法治建設(shè)進(jìn)程中，政府的主導(dǎo)作用向主體異化的趨向較為明顯，社會成員往往身處“非主流”和“非主體”地位，一定程度上削弱了法治建設(shè)的力量。比如，我國已實施了五個五年普法規(guī)劃，“我講你聽”的政府主導(dǎo)普法模式仍較為普遍，群眾并未成為法治宣傳的推動主力、宣講主角、受眾主體。同時，社會組織、社會力量在法治文化建設(shè)領(lǐng)域明顯缺位，律師等法律服務(wù)工作者參與的渠道仍較為狹窄、力度不大，由政府主導(dǎo)的法制宣傳手段單一以致群眾產(chǎn)生法治審美疲勞等現(xiàn)象。

三、加強(qiáng)成都法治文化建設(shè)的對策思考

(一)完善政策法規(guī)體系，為法治文化提供制度之源。中國特色社會主義法律體系初步形成，但還需要行政法規(guī)和地方性法規(guī)對法律細(xì)化和補(bǔ)充。成都作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革驗區(qū)和副省級城市，有一定的地方政策法規(guī)創(chuàng)新空間和立法權(quán)。要轉(zhuǎn)變“有比沒有好”、“快比慢好”的立法思想，對全社會已經(jīng)形成共識的問題要主動立法，對上位法規(guī)定得比較原則的要制定地方條例，及時將實踐可行的制度成果轉(zhuǎn)變?yōu)檎叻ㄒ?guī)，用制度鞏固和保障改革發(fā)展成果，不斷豐富法治文化內(nèi)容。要轉(zhuǎn)變重社會管理輕社會建設(shè)的立法傾向，加快社會保障、醫(yī)療、教育、勞動用工、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等社會建設(shè)方面政策法律制定，形成比較完善的地方性法規(guī)和制度體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。要鏟除“部門利益主義”和以法設(shè)權(quán)等現(xiàn)象，積極開展立法評估工作，為修改完善法律、改進(jìn)立法工作提供重要依據(jù)，切實把政策和法律法規(guī)作為社會規(guī)范的最后一道防線。

(二)完善法律實施體系，為法治文化提供實踐之基。完備的法律實施體系是樹立法治權(quán)威的基本保障，也是法治文化存在的基礎(chǔ)。要認(rèn)真落實《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，進(jìn)一步精簡行政權(quán)力，加大綜合行政執(zhí)法力度，健全行政執(zhí)法責(zé)任制、評議考核制和行政問責(zé)制，通過依法解決關(guān)系群眾切身利益的問題來增進(jìn)群眾的法律信仰。要深化司法體制改革，完善審判管理和案件質(zhì)量評估指標(biāo)體系，構(gòu)建審判權(quán)與審判管理權(quán)有效運行制約監(jiān)督機(jī)制，通過提高司法公信力來樹立法治權(quán)威。要發(fā)展壯大“服務(wù)全省、輻射中西部、面向全球”的現(xiàn)代法律服務(wù)業(yè)，健全“覆蓋全域、惠及全民”的公共法律服務(wù)體系，完善“服務(wù)高端、貼近民生”的常態(tài)法律服務(wù)機(jī)制，通過滿足全社會日益增長的法律服務(wù)需求來培育法治文化滋長的溫床。

(三)完善法治傳播體系，為法治文化提供承載之體。建設(shè)完善的法治文化傳播平臺，才能使法治的內(nèi)涵和要求家喻戶曉、深入人心。要按照“陣地全覆蓋、活動常開展、媒體全參與”的要求，用先進(jìn)的法治文化感染人、熏陶人、影響人，運用各種人民群眾喜聞樂見的文化形式，促進(jìn)全社會對社會主義法治的情感認(rèn)同和心理認(rèn)同。要建設(shè)貼近群眾生活的法治家園、法治文化廣場、法治文化街區(qū)等法治文化公共設(shè)施體系，依托行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、各類學(xué)校和社會教育服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)主題突出、特色鮮明的法制宣傳教育基地，將法治文化固化和顯現(xiàn)化。要豐富法治文化活動，鼓勵和引導(dǎo)文藝團(tuán)體等社會力量積極參與法治文化建設(shè)，開發(fā)感染力、傳播力強(qiáng)的特色法治文藝作品，創(chuàng)作便捷性、實用性強(qiáng)的法治文化用品，組織編寫趣味性、教育性強(qiáng)的普法讀物，建立專兼職相結(jié)合的法治文化工作者隊伍，開展經(jīng)常性的法治文化活動和文藝演出，在豐富群眾精神文化生活中弘揚法治精神。要建設(shè)現(xiàn)代傳播平臺，在廣播、電視、報刊等各類媒體開辦法制欄目、專欄 (版)，探索通過網(wǎng)絡(luò)社區(qū)、微博平臺、移動多媒體等新興傳媒手段開展形式多樣的法制宣傳教育，廣泛運用樓宇廣告、戶外電子顯示屏以及公交、地鐵“移動電視”等新型媒體播放法治公益廣告，擴(kuò)大法治文化的受眾面。要加強(qiáng)法制宣傳教育信息平臺建設(shè)，開通法律服務(wù)熱線，整合市縣兩級法制教育資源，建立法制宣傳教育資源庫，在向市民提供“菜單式”服務(wù)中強(qiáng)化法制宣傳教育。

(四)完善工作推進(jìn)體系，為法治文化提供傳播之力。制定目標(biāo)體系，圍繞建設(shè)“三最”法治成都，從黨委依法執(zhí)政、政府依法行政、司法公平正義、社會安全秩序、經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)、法律服務(wù)質(zhì)量、法制宣傳教育、基層民主法治、法治監(jiān)督效能等方面細(xì)化考核指標(biāo)體系，將“軟指標(biāo)”變成“硬任務(wù)”，引領(lǐng)法治文化建設(shè)縱深推進(jìn)。要切實發(fā)揮黨委政府的主導(dǎo)作用，建立由市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長的領(lǐng)導(dǎo)小級，形成黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，司法行政部門牽頭協(xié)調(diào)，各單位共同參與、各司其職的組織領(lǐng)導(dǎo)體制，健全法治文化建設(shè)的目標(biāo)管理、激勵獎懲和經(jīng)費保障機(jī)制。要切實發(fā)揮社會主體作用，通過政府購買、企事業(yè)單位自籌、社會各方面贊助等多種方式，有效引導(dǎo)社會組織和公民積極參與法治文化建設(shè)，形成內(nèi)外聯(lián)動、上下聯(lián)運的局面。

(本課題項目負(fù)責(zé)人楊澤輝，主要執(zhí)筆人譚英華、劉景文、朱巍)

(責(zé)任編輯 趙海鷗)