馮 英耿成云邱 麗

水利工程主要由國家或地方政府投資，征地移民工作執(zhí)行國家法律、法規(guī)、部門規(guī)章等相關規(guī)定。本文按照征地移民政策法規(guī)，結(jié)合目前征地移民的實際情況，淺議水利工程征地移民問題及對策。

一、征地移民問題分析

1.征地補償標準

在水利工程征地移民中，被征地單位和群眾普遍認為補償標準低，難以接受，易引發(fā)社會矛盾。由于水利工程前期工作周期較長，工程實施一般要等兩年甚至更長時間，批準的補償標準與實際不匹配；與公路、鐵路等有較大差距；補償不是按市場經(jīng)濟的原則進行，而只是一個概數(shù)。隨著社會、經(jīng)濟的不斷發(fā)展和進步，同時受項目審批時限、政策、通貨膨脹等因素影響，征地移民補償標準相對來說實際較低。

2.征地管理體制

水利工程移民安置工作一般實行政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與的管理體制。項目單位在工程前期負責征地移民手續(xù)報批，實施時與地方政府簽訂移民征地協(xié)議，地方政府是征地移民實施的主體，項目法人參與管理并接受相關部門管理和監(jiān)督。

水利行業(yè)移民機構(gòu)沒有足夠的征地移民管理權限，實施期間多采取當?shù)卣偝邪绞?，把征地移民管理權限交給當?shù)卣块T、項目法人、移民監(jiān)理等只能做事后或外圍監(jiān)督工作；征地移民機構(gòu)不穩(wěn)定，工程上馬后臨時抽調(diào)人員，長期并專職從事該項工作的人員較少，缺乏理論及經(jīng)驗，對政策法規(guī)了解不透徹，已出臺政策不能有效貫徹執(zhí)行。

3.征地手續(xù)

工程用地手續(xù)涉及移民安置規(guī)劃大綱、移民安置規(guī)劃、用地預審、使用林地、規(guī)劃選址、壓礦證明、地質(zhì)災害評估、申請用地等。存在手續(xù)繁多、涉及部門廣、審批周期長、政策理解缺乏共識、有關規(guī)定不一致、批復與實際不匹配等諸多問題。

4.征地農(nóng)民社會保障

征地移民的安置通常采用土地調(diào)整、社會保障、貨幣安置、招工安置、留地安置、長效補償?shù)劝仓梅绞?。由于我國?jīng)濟的蓬勃發(fā)展，土地資源越來越緊張，人均占有耕地有較大減少，社會保障體系的重要性日益凸顯。

《移民安置條例》、《國務院關于加強土地調(diào)控有關問題的通知》和《勞動保障部關于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保障工作指導意見的通知》，均對做好被征地農(nóng)民的社會保障問題提出了相關要求。但在實際操作、使用、管理和監(jiān)督上缺乏有效機制，實際執(zhí)行中資金的使用與管理不透明，監(jiān)督不能有效落實，存在卡、截、挪等問題。

5.征收土地開發(fā)利用

被征收土地的開發(fā)利用要符合《中華人民共和國防洪法》、《移民安置條例》的有關規(guī)定，應符合行洪、輸水的要求；禁止妨礙行洪的活動；禁止在行洪河道內(nèi)種植阻礙行洪的林木和高稈作物；建成后形成的水面和水庫消落區(qū)土地在滿足規(guī)定要求的前提下，可優(yōu)先安排給當?shù)剞r(nóng)村移民使用。

水利工程征用的土地，通常由地方河道管理部門統(tǒng)一管理，河道內(nèi)土地作為行洪通道。河灘地非汛期能夠有收成的可以由農(nóng)民耕種，土地所有權性質(zhì)不變，種植期間發(fā)生損失和可能造成的傷亡自己承擔。我國水利工程征用河道內(nèi)的土地，普遍是農(nóng)民自主開發(fā)利用，缺乏統(tǒng)一的組織和管理，應如何管理尚缺乏法律依據(jù)。

6.征地稅費

征地移民除需要支付有關補償費之外，還實行耕地開墾費、耕地閑置費、土地復墾費、征地補償費、土地有償使用費、新菜地開發(fā)基金等費用的繳納制度；《耕地占用稅暫行條例》、《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》、《土地增值稅暫行條例》等，則對耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅等作出了明確規(guī)定。

國家審批的中央投資項目，其征地稅費的繳納各省規(guī)定不一，存在地區(qū)差別。實際審批中，審批部門與地方看法不一，一般首先按照國家有關規(guī)定執(zhí)行，對于地方規(guī)定參考使用，導致批復的稅費金額遠低于實際需繳納金額（而且數(shù)額較大），項目法人無資金填補缺口，不能調(diào)動地方積極性，征地移民工作很難推進。

二、對策建議

1.完善政策法規(guī)

征地移民現(xiàn)行政策法規(guī)是征地移民工作的依據(jù)，為解決土地政策不完善，或相關政策不銜接、不匹配，甚至互相矛盾等問題，能夠真正體現(xiàn)公平、等價、有償，并保障工程順利實施，建議成立專門的征地移民政策研究機構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各行業(yè)、各部門，以原有出臺的政策為基礎，廣泛征求各方意見，盡快完善或出臺新的移民政策法規(guī)，構(gòu)建完備的政策法規(guī)體系。

2.依法征地，市場調(diào)節(jié)

應摒棄行業(yè)征地補償標準差別，公益性項目和經(jīng)營性項目征地應同等價格補償，采用市場機制，將征地價格與市場價格掛鉤，按市場價格對失地農(nóng)民進行補償。

3.及時調(diào)整政策法規(guī)，與實際相匹配

建議水利工程征地補償標準及時調(diào)整，《移民安置條例》規(guī)定的補償標準普遍認為較低，省域耕地的最低統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)域綜合地價應及時調(diào)整，與實際相匹配。

4.規(guī)范征遷行為，完善工作程序

一要依據(jù)批準的文件，制訂征地移民實施方案；二要進行宣傳動員；三要劃定紅線；四要對征地數(shù)量和實物量調(diào)查復核；五要公示、維護群眾的知情權，接受監(jiān)督；六要簽字確認，履行手續(xù)；七要支付補償資金或發(fā)放銀行存折卡；八要按照批準文件和方案實施；九要認真處理遺留問題，及時驗收；十要對征地移民工作效果和移民的生活水平進行評估等。

5.解決失地農(nóng)民生活保障，建立長效機制

失地農(nóng)民不斷增加是經(jīng)濟社會快速發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化全面推進的必然結(jié)果。應逐步建立起保障失地農(nóng)民權益的長效機制，構(gòu)建經(jīng)濟補償、社會保障、就業(yè)服務“三位一體”的水利建設項目補償安置模式，從根本上解除失地農(nóng)民的后顧之憂。

6.不同安置方式長期共存

土地安置是保證移民擁有與安置區(qū)居民基本相當?shù)耐恋氐绒r(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，社會保障制度則是通過社會保障代替土地，解決被征地農(nóng)民的基本生活和長遠生計問題。土地安置是長期的，具有可繼承性，而社會保障安置只解決當代人的問題。對于移民而言，社會保障安置與土地安置在功能和目標上是一致的，土地安置則更加保險。由于土地資源越發(fā)稀缺，以及結(jié)合城鄉(xiāng)發(fā)展的實際需要，社會保障安置方式將成為重要的移民安置方式，也是發(fā)展的長期趨勢，一定時期內(nèi)，不同的安置方式將長期共存。

三、結(jié)束語

水利工程基本為大中型、公益性項目，興修水利、整治江河主旨是為民造福，但移民征地涉及被征地農(nóng)民的切身利益，處理不當會引發(fā)社會矛盾，影響社會穩(wěn)定。移民征地應從廣大人民的根本利益出發(fā)，不斷探索適應經(jīng)濟社會發(fā)展水平、保護移民合法權益的補償安置模式■