葉 林

一、增長聯(lián)盟與城市發(fā)展政治

在西方關于城市發(fā)展政治的研究中，增長聯(lián)盟(growth coalition)理論影響深遠，是城市研究學術界20 世紀70 年代以來關注和研究的焦點之一?！俺鞘性鲩L聯(lián)盟”的理論起源于哈維·莫羅奇(Harvey L.Molotch)的《作為增長機器的城市》一文①Harvey L. Molotch，“The City as a Growth Machine，”The American Journal of Sociology，1976，82(2) ，pp.309—332.。基于對美國城市深入的研究經(jīng)驗，莫羅奇認為:城市最主要的任務是增長，地方官員發(fā)展地方經(jīng)濟的強烈愿望和擁有資本的經(jīng)濟精英聚斂財富的動機主導著城市政治的發(fā)展方向，并因此在城市發(fā)展中形成了由政治精英和經(jīng)濟精英組成的聯(lián)盟。聯(lián)盟的組成通常包括經(jīng)濟利益集團、公共部門和第三部門的領導者、地方媒體等。1987 年，約翰·羅根(John R. Logan)和莫羅奇合作的《城市財富:地方的政治經(jīng)濟學》在“地方政治經(jīng)濟學”的框架上進一步論證了增長聯(lián)盟的命題。通過對城市發(fā)展政策的分析，羅根和莫羅奇認為:城市發(fā)展是增長聯(lián)盟的產(chǎn)物，這種聯(lián)盟是城市社會各方的聯(lián)合體，其主要參與方包括與城市發(fā)展有直接利益關系的商業(yè)集團(土地所有者、開發(fā)商和建筑商)和與城市發(fā)展有間接利益的各類組織(地方媒體、公共設施部門、服務業(yè)、零售商等)。這些參與方對城市發(fā)展具有共同的或相近的目標和利益，并擁有實現(xiàn)這一目標的必要資源和手段(包括法律、財政、社會和政治等資源)，因此它們聚集在一起，形成了推動城市發(fā)展的聯(lián)盟②John R. Logan and Harvey L. Molotch，Urban Fortunes： The Political Economy of Place. Berkeley： University of California Press，1987，pp.62—65.。

美國政治學家克拉倫斯·斯通(Clarence Stone)提出了一個與增長聯(lián)盟類似的概念——城市政權體(urban regime)。斯通認為城市中有一些非正式卻相對穩(wěn)定的群體，這些群體形成了一個網(wǎng)絡，利用其擁有的各種資源對城市的決策起著決定性的作用①Clarence Stone，Regime Politics： Governing Atlanta (1946—1988) . Lawrence： Kansas University Press，1989，pp.50—55.。該理論中城市決策過程的參與者范圍更為廣泛，主體之間的關系也更為復雜，對城市的發(fā)展與管理產(chǎn)生重要的影響。

無論是增長聯(lián)盟理論還是城市政權體理論，都強調(diào)城市發(fā)展的參與主體與政府建立和保持良好的互動關系，實質(zhì)性地參與到城市發(fā)展的決策中去。保羅·諾克斯(Paul L. Knox)和琳達·邁克卡西(Linda McCarthy)在應用增長聯(lián)盟的理論梳理美國城市化的發(fā)展后指出:“建立支持增長聯(lián)盟成為國家與地方政治的中心特征。國家政客和聯(lián)邦政府在地方政治中所扮角色日顯重要，而地方政客、計劃管理人員、計劃受惠者們則相互融為一體。如此，一個全新的國家政治框架形成了?！雹冢勖溃荼Ａ_·諾克斯、琳達·邁克卡西著，顧朝林、湯培源、楊興柱等譯：《城市化》，北京：科學出版社，2009 年，第540 頁。

二戰(zhàn)后，全球范圍內(nèi)的城市改造(urban redevelopment)，又稱為城市更新(urban renewal)，為城市增長聯(lián)盟的應用提供了更為廣闊的舞臺。雖然不同國家、不同城市的增長聯(lián)盟的特點有所不同，但這種聯(lián)盟一般包括商業(yè)利益集團(開發(fā)商、銀行家和金融家)、工人階級利益集團(工會組織)、自由主義利益集團(規(guī)劃師和公共福利機構)以及地方政府(城市經(jīng)理和政治領導)和中央政府(城市更新政策制定者)組成的共同代表團體。具有強大經(jīng)濟力量的商業(yè)資本是聯(lián)盟的主角，它們與公共權力建立起聯(lián)盟，形成“增長機器”(growth machine)，對城市進行重建、改造和開發(fā)③John H. Mollenkopf，The Contested City. Princeton，NJ： Princeton University Press，1983，p.55.。

20 世紀80 年代，多數(shù)發(fā)達資本主義國家經(jīng)歷了從福利型國家向經(jīng)濟發(fā)展型國家的轉(zhuǎn)變，盡管政府經(jīng)濟發(fā)展的職能有所強化，然而經(jīng)濟資源更多地掌握在私人手中。要使私有經(jīng)濟響應政府提出的增長戰(zhàn)略，公共權力就必須與這些經(jīng)濟利益集團結(jié)成某種形式的聯(lián)盟，起到說服、號召、積聚私人資源的目的。因此，城市增長聯(lián)盟理論在城市發(fā)展的政治分析中起到了日益重要的作用。

二、增長聯(lián)盟與中國城市改造

改革開放以來，中國大力發(fā)展市場經(jīng)濟，中央和地方政府都有著強烈的“增長”愿望。在中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，特別是在20 世紀90 年代的財稅改革以來，迫于中央對地方財政的控制日益收緊，地方政府面臨著日益嚴峻的財政壓力。隨著中國城市的高速發(fā)展，地方政府所要應對的公共服務需求不斷增加。在這種背景下，地方政府只能憑借本身的資產(chǎn)優(yōu)勢驅(qū)動“城市機器”進行運轉(zhuǎn)，使地方資產(chǎn)(尤其是土地)獲得額外的增值，以應付日益增加的財政需求④何艷玲：《城市的政治邏輯：國外城市權利研究述評》，《中山大學學報》社會科學版2008 年第5 期。。中國地方政府既有促進地方經(jīng)濟增長的強烈愿望，又有謀求自身利益(如政治業(yè)績)最大化的追求。它們擁有對行政資源、壟斷性競爭資源(如城市規(guī)劃、土地出讓等)的特權，與城市中諸多經(jīng)濟發(fā)展主體(如開發(fā)商)結(jié)成了不同類型的利益同盟，形成了復雜而有力的“城市增長聯(lián)盟”⑤Tingwei Zhang，“Urban Development and a Socialist Pro-growth Coalition in Shanghai，”Urban Affairs Review，2002，37(4) ，pp.475—499.。中國城市的增長聯(lián)盟在多重壓力下逐漸形成，城市增長聯(lián)盟的理論也被逐漸應用于分析中國的許多城市問題。

飽受非議、困難重重的城市改造(更新)⑥中文文獻中的提法包括城市改造、城市更新、舊城改造、舊城更新等，一般指對城市土地的重整、開發(fā)、更新和改造。本文使用“城市改造”的提法。，就是以“增長聯(lián)盟”為形式的城市發(fā)展的矛盾集中點之一。從20 世紀90 年代開始，中國進入城市化和城市現(xiàn)代化同時進行的時期，機遇與困難并存。一方面，城市是現(xiàn)代文明的高度結(jié)晶，大量人口從農(nóng)村地區(qū)進入到城市生活，接觸和融入現(xiàn)代城市文明，原有的生活方式和觀念發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。另一方面，各種參與主體的利益相互博弈，在公共權力和商業(yè)利益結(jié)合的情況下，公眾的利益有可能受到損害，社會的和諧穩(wěn)定也受到影響。隨著城市發(fā)展的空間日益狹窄，土地利用出現(xiàn)瓶頸，城市改造已經(jīng)成為我國城市發(fā)展最重要、也最敏感的議題之一。在很大程度上，我國城市改造還停留在“以房地產(chǎn)開發(fā)為主導”的“謀利”階段，由政府發(fā)起、政府與強勢利益集團形成“利益聯(lián)盟”的大規(guī)模城市改造使原居民處于相對的弱勢，較容易被邊緣化。但是，隨著我國城市的不斷擴張，建設用地指標日益緊縮，力保全國18 億畝農(nóng)業(yè)用地“紅線”的政策絲毫不能動搖，全國各大城市近幾年紛紛出臺向舊城要土地、“內(nèi)部挖潛”發(fā)展空間的發(fā)展戰(zhàn)略。可以說，城市改造，特別是土地的改造必將成為中國城市進一步發(fā)展的必要條件。

學界對城市改造中的公共管理問題①姜杰、宋芹：《我國城市更新的公共管理分析》，《中國行政管理》2009 年第4 期。、改造模式②王楨楨：《城市更新治理模式的比較與選擇》，《城市觀察》2010 年第3 期。、合作方式③張更立：《走向三方合作的伙伴關系：西方城市更新政策的演變及其對中國的啟示》，《城市發(fā)展研究》2004 年第4 期。、資金安排④袁利平、謝滌湘：《廣州城市更新中的資金平衡問題研究》，《中華建設》2010 年第8 期。、公共參與⑤黃冬婭：《城市公共參與和社會問責——以廣州市恩寧路改造為例》，《武漢大學學報》哲學社會科學版2013 年第1 期。等具體問題進行了一定的討論。但是，這些討論大多試圖設計和優(yōu)化城市改造政策，對城市改造的本質(zhì)邏輯缺乏具有理論深度的探討。下文將以廣州的城市改造政策變遷為例，批判性地應用增長聯(lián)盟理論，分析中國城市改造的根本癥結(jié)所在，提出對城市改造的本質(zhì)和目的的重新定位，由此推動中國城市改造的轉(zhuǎn)型。

三、中國城市改造的邏輯:基于廣州的調(diào)查

作為全國市場經(jīng)濟最發(fā)達、城市化程度最高的城市之一，廣州過去三十年的城市改造進程充分體現(xiàn)了政府與市場互動關系的變化。對其改造方式和行動邏輯的深入分析，有利于尋找中國城市改造的未來出路。廣州的城市改造政策的演變主要經(jīng)歷了以下幾個階段:

(一)完全由政府規(guī)劃和實施的舊城改造和住房建設時期

20 世紀80 年代初，廣州城市改造采取的模式主要為“政府主導、零散改造”，由政府主導進行危房改造和復建。這種改造模式由于資金少、規(guī)模小，對城市改造的效果和影響比較有限。1983 年，廣州市舊城區(qū)的住宅建設開始實行“綜合開發(fā)、配套建設”的方針，由各單位分散建房、自建自用變?yōu)橛砷_發(fā)公司綜合開發(fā)建設，主體建筑與配套建設同步進行，新區(qū)開發(fā)與舊城改造相結(jié)合，有計劃、有步驟地拓展城市改造和建設⑥王林生：《城市更新：親歷廣州舊城改造》，廣州：廣東人民出版社，2009 年，第9—10 頁。。1987 年廣州市成立了“危房改造建設管理所”，集中管理危改資金使用，成片推進危房改造，使城市改造工作的成效顯著提高。這段時間內(nèi)，城市改造成為廣州市政府工作的重要任務，成立了廣州城市建設開發(fā)總公司，并在各區(qū)成立分公司。雖然這些舉措實現(xiàn)了從零散改造到成片改造的轉(zhuǎn)變，但是政府一直作為改造的主體，既是城市改造的政策制定者，又是城市改造項目的具體操作者。政府負責規(guī)劃、提供政策指引，由政府建設部門與承擔改造任務的國有企業(yè)簽訂土地開發(fā)合同。政府作為甲方，確定改造范圍，規(guī)定改造期限，辦理劃撥用地等手續(xù);允許乙方按照有關用地管理規(guī)定有償轉(zhuǎn)讓建設用地給其他單位進行建設;負責協(xié)調(diào)改造地段內(nèi)各建設單位之間的關系，幫助乙方解決開發(fā)過程中的有關問題;監(jiān)督檢查規(guī)劃的開發(fā)實施以及竣工驗收⑦王楨楨：《城市更新治理模式的比較與選擇》，《城市觀察》2010 年第3 期。。80 年代末越秀區(qū)的東風小區(qū)和荔灣區(qū)的金花小區(qū)等改造項目，就是這種模式比較突出的例子。

這種政府既是“裁判員”、又是“運動員”的城市改造模式，雖然在主體職能上存在爭論，但由于80年代中國的私有房地產(chǎn)資本仍然處于形成階段，無法獨立進行城市改造，這種模式仍起到了一定的作用。同時，它也使政府背負了繁重的行政和財政負擔，城市改造的推進速度比較緩慢，效率比較低下。

(二)政府主導、市場參與的城市改造時期

20 世紀的最后十年期間，隨著我國住房私有化和房地產(chǎn)市場的發(fā)展，廣州在完善土地有償使用制度的背景下，引入私有資本參與到城市改造中。1992 年2 月，廣州市政府辦公廳印發(fā)《關于加快東風、金花小區(qū)舊城改造的通知》(穗府辦〔1992〕9 號)，要求五年內(nèi)解決兩個小區(qū)的開發(fā)建設任務。越秀和荔灣區(qū)舊城改造指揮部將“以地引資”作為突破口，將大量資金投入到拆遷和回遷中，大大推進了歷時多年未能完成的改造項目①王林生：《城市更新：親歷廣州舊城改造》，廣州：廣東人民出版社，2009 年，第13—15 頁。。

但是，私有資本過度參與到城市改造當中，也導致很多矛盾的出現(xiàn)。比如城市改造與歷史保護的矛盾，被拆遷市民回遷緩慢，拖欠臨遷費等，政府面臨來自公眾的壓力和反對拆遷的聲音。1997 年廣州市人大常委會印發(fā)《廣州市城市房屋拆遷管理條例》(穗常發(fā)〔1997〕42 號)，對拆遷和回遷制定了嚴格的時間期限和補償辦法，提高了對開發(fā)商的資金投入和建設期限的要求。為緩解城市改造中的矛盾，廣州市政府1999 年出臺“舊城改造不讓開發(fā)商參與”的禁令，完全禁止開發(fā)商參與到城市改造當中。2006年，城市改造又回到政府主導的老路。

2006 年底，廣州市對城市發(fā)展戰(zhàn)略進行了重大布局和調(diào)整。廣州市委在2000 年《廣州市城市總體規(guī)劃(2001—2010)》的“八字方針”——“南拓、北優(yōu)、東進、西聯(lián)”的基礎上，提出“中調(diào)”戰(zhàn)略，強調(diào)城市中心要“調(diào)優(yōu)、調(diào)高、調(diào)強、調(diào)活”。因此，以老城區(qū)改造為主的城市改造重新得到廣州市政府的高度重視。在房地產(chǎn)開發(fā)和政府財政資源短缺等多重原因驅(qū)動下，從2008 年開始，廣州市政府又開始鼓勵開發(fā)商參與到城市改造的領域。例如，廣州市海珠區(qū)南華西改造項目，首先由區(qū)政府確定改造項目，再由廣州市土地開發(fā)中心對項目進行融資并進行拆遷、補償?shù)确矫娴陌才?，然后將土地以公開“招拍掛”的方式進行出讓，所得的資金一部分納入廣州市土地開發(fā)中心，一部分用于城市公共基礎配套設施建設。這種模式被廣泛應用到廣州的許多城市改造項目中，政府和市場“聯(lián)手”，形成了政府主導、市場參與的城市改造模式。

(三)政府搭臺、市場主導的“三舊”改造時期

2009 年12 月，廣州市出臺《關于加快推進“三舊”改造工作的意見》(穗府〔2009〕56 號)，對舊城區(qū)、舊廠房和城中村(“三舊”)的改造從目標任務、組織領導、土地規(guī)劃、財政扶持、稅費優(yōu)惠等方面制定了具體的政策指引。2010 年2 月24 日，廣州市“三舊”改造工作辦公室正式成立，負責統(tǒng)籌廣州市的“三舊”改造工作。各區(qū)的“三舊”改造機構也相繼成立。

“三舊”改造的政策主要在歷史用地問題、改造項目的公眾決策權和項目流程等方面進行了較大的創(chuàng)新。根據(jù)《關于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》(粵府〔2009〕78 號)的精神，對于納入“三舊”改造范圍和符合城市土地利用總體規(guī)劃而沒有合法用地手續(xù)的建設用地，用地行為發(fā)生在1987 年1 月1 日之前的，由市、縣人民政府土地行政主管部門出具符合土地利用總體規(guī)劃的審核意見書，進行確權后，辦理國有建設用地確權登記發(fā)證手續(xù);用地行為發(fā)生在1987 年1 月1 日之后、2007 年6 月30 日之前又無用地糾紛的，可按照用地發(fā)生時的土地管理法規(guī)落實處理后，按土地現(xiàn)狀辦理使用手續(xù)。

為了增強城市改造中的公眾參與渠道，“三舊”改造政策在舊城區(qū)的改造中引入項目前期的兩輪征詢制度:第一輪征詢，要求改造區(qū)域內(nèi)的居民同意改造的戶數(shù)比例達到90%或以上，才允許啟動改造項目;第二輪征詢，要求在規(guī)定時間內(nèi)，同意根據(jù)補償安置方案的具體意見簽訂房屋拆遷安置協(xié)議的居民戶數(shù)達到2/3 或以上，才可以拆遷。對于少數(shù)未簽訂拆遷補償安置協(xié)議的被拆遷人，依照有關規(guī)定啟動行政裁決程序①2011 年初，國務院頒布《國有土地上房屋征收與補償條例( 草案) 》后，改造項目中的搬遷等糾紛處理程序，由行政裁決改成司法手段裁決和強制執(zhí)行。。城中村改造則要求在經(jīng)過村集體經(jīng)濟組織80%或以上的成員同意后，由集體組織實施改造的專項規(guī)劃、拆遷補償安置方案和實施計劃。

“三舊”改造的政策還明確了改造工作實行政府主導、以區(qū)為主、屬地負責的原則。區(qū)政府是本區(qū)改造項目的責任主體，負責改造前期摸查、編制改造方案、土地儲備整理、安排拆遷安置、建設安置房、維護社會穩(wěn)定等工作。在明確政府是“三舊”改造的責任主體，對“三舊”改造在規(guī)劃、計劃等方面進行統(tǒng)籌引導的前提下，鼓勵原用地主體參與改造。在符合政策法規(guī)的前提下，允許原用地主體采取合作合資等方式自主實施改造。

雖然“三舊”改造的文件明確指出政府是改造的主體，前期不允許開發(fā)商參與，但是在實際開發(fā)過程中，開發(fā)商就以各種非正式渠道介入到資金安排、改造方案的制定等重要環(huán)節(jié)中。在各級政府改造城市面貌、集約土地使用的總體指導思想下，政府與開發(fā)商的利益追求逐漸融合，形成了推動城市改造的“聯(lián)盟”。在“三舊”改造的不同項目中，舊廠房的改造涉及的利益主體相對單一，改造往往只需該廠房主管單位或法人與政府相關部門達成協(xié)議便可進行。舊城區(qū)和城中村改造牽涉主體較為復雜，形式較為多樣，通常是政府出面主導改造，而開發(fā)商則是背后“看不見的手”。在城中村改造中，村委會尋求合作方為開發(fā)商則是比較普遍的現(xiàn)象，政府通常起到監(jiān)督的作用。改造方案需要經(jīng)過區(qū)、市政府審批，改造過程及資金到位也接受政府的全程監(jiān)督，因此，更像是“政府搭臺，村聯(lián)社和開發(fā)商唱戲”。政府成為城市改造的政策制定者和監(jiān)督者，具體的操作權在很大程度上讓渡給了市場。

(四)“后‘三舊’改造”時期:政府抑或市場?

在“三舊”改造的政策推動下，廣州的城市改造于2010 年至2012 年進入“快車道”，推進了琶洲、獵德、黃埔等典型城中村改造，南華西一期、草芳圍等舊城改造和太古倉、TIT 紡織園等一批有影響的舊廠房改造。全市制定了用10 年的時間力爭完成全市138 座“城中村”改造的任務，以及力爭用3 年至5 年的時間基本完成52 座全面改造的“城中村”的短期目標。但是，期間也出現(xiàn)了社會反響激烈的恩寧路、楊箕村等困難項目。

2010 年至2012 年的三年時間，正是我國房地產(chǎn)市場開始強力調(diào)控、房地產(chǎn)開發(fā)進入混沌狀態(tài)、政府的土地收入受到限制的轉(zhuǎn)折期，廣州的城市改造也從“全力配合辦亞運”進入“后亞運”時期。2012 年6 月《關于加快推進三舊改造工作的補充意見》(穗府〔2012〕20 號)的頒布實施，標志著廣州的城市改造進入“后‘三舊’改造”時期。主要的變化包括:(1)由各區(qū)城市更新改造辦公室為主要責任主體和實施機構的模式，改成需要由市改造辦公室負責組織編制全市“三舊”改造專項資金投資計劃、改造項目年度實施計劃和改造方案，各區(qū)只負責具體實施。(2)村集體經(jīng)濟組織如需自主改造、協(xié)議出讓的土地，需經(jīng)市“三舊”改造工作領導小組批準并納入年度實施計劃;改造方案、拆遷補償安置方案、實施計劃以及股權合作、土地轉(zhuǎn)性等重大事項決策，需要經(jīng)過村集體經(jīng)濟組織90%以上成員同意方可生效。(3)舊廠房改造的土地如果屬于城市基礎設施、公共設施建設或?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃需要使用的土地，要求按照“應儲盡儲”的原則，由政府依法收回、收購土地使用權，改變了原先申請改造地塊可單獨開發(fā)、無需納入政府統(tǒng)一儲備開發(fā)整理、由企業(yè)自行開發(fā)改造的政策。并且，所有符合“三舊”改造以解決歷史用地問題政策的地塊，需要2012 年底前完善歷史用地手續(xù)，完成用地性質(zhì)轉(zhuǎn)變的辦理工作。

這一系列的政策變化顯示了廣州市政府對城市改造政策的重新收緊，政府在為舉辦亞運會、推動城市改造的幾年中暫緩收取土地出讓金、允許企業(yè)自主改造、對工業(yè)用地不進行統(tǒng)一收儲等一系列“讓利”行為難以為繼。比如在“三舊”改造政策中，“村集體經(jīng)濟組織自愿申請轉(zhuǎn)為國有土地的，暫緩收取土地出讓金”②參見《關于加快推進“三舊”改造工作的意見》( 穗府〔2009〕56 號) 。，轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝纱寮w經(jīng)濟組織申請轉(zhuǎn)為國有土地，確定為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用的，辦理協(xié)議出讓手續(xù)，并按規(guī)定計收土地出讓金后交由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自行改造”①參見《關于加快推進三舊改造工作的補充意見》( 穗府〔2012〕20 號) 。。政策進一步收緊“城中村”自主改造，轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋毓_出讓和公開融資，加重了舊村改造的資金壓力，加強了政府對村集體選擇合作企業(yè)的監(jiān)督。對于待改造的舊工業(yè)用地，由市政府統(tǒng)一收儲，基本上限制了企業(yè)自主改造的空間，重新強調(diào)了政府對城市土地轉(zhuǎn)讓和用地性質(zhì)改變的控制。對于舊城區(qū)的改造，原則上由市、區(qū)政府統(tǒng)籌同一個改造單元內(nèi)的多個業(yè)主，或者由同一主體改造、多主體聯(lián)合改造或交由政府統(tǒng)籌實施改造。

在這種緊收的城市改造政策下，廣州市從2013 年起的“三舊”改造實施了由市改造辦公室負責組織編制全市“三舊”改造專項資金投資計劃、改造項目年度實施計劃和改造方案的嚴格政策。由于其制定時間長，項目靈活程度低，各個城區(qū)的城市改造項目進度明顯放緩，處于觀望狀態(tài)。原來下放到區(qū)一級的各項簡化用地手續(xù)、多方自主改造的政策不復存在，市政府重新收緊了對“土地”這個在城市改造中最重要資源的控制。

四、城市改造的本質(zhì)轉(zhuǎn)型:從增長聯(lián)盟到權益共同體

過去三十年，廣州城市改造的政策演變經(jīng)歷了復雜的過程，政府與市場、政府與資本在“松”與“緊”中幾度變化其聯(lián)系程度。在政府財政資金比較充裕或者較為強調(diào)城市總體發(fā)展的情況下，政府可能有所放松對土地開發(fā)收入的控制。一旦政府需要從城市改造中直接汲取財政資源，政府隨即收緊對土地資本的控制。深入分析其邏輯本質(zhì)，土地和資本是左右城市改造的最重要因素。(各級)政府在與市場(開發(fā)商)的進退博弈中，試圖憑借對土地資源的使用和轉(zhuǎn)換，取得資金的杠桿，從而獲取城市改造的資本?！巴恋亍痹谥袊闹贫拳h(huán)境下成為城市改造的最基本要素之一和城市矛盾的聚焦點。這與西方傳統(tǒng)的城市增長聯(lián)盟與發(fā)展政治的分析十分類似。斯通提出“城市政權體”出現(xiàn)的必要條件之一就是主要參與主體在當?shù)赜袕娪辛Φ睦骊P系，特別是作為土地所有者或商業(yè)資本運營者②Clarence Stone，“Urban Regimes and the Capacity to Govern： a Political Economy Approach，”Journal of Urban Affairs，1993，15(1) ，pp.1—28.。擁有土地的精英聯(lián)合(elite coalition)共同追逐可能的經(jīng)濟利益，并使得城市政策支持其所尋求的經(jīng)濟擴張和財富積累，復雜的城市增長聯(lián)盟就正式形成了③Andrew E.G. Jonas and David Wilson. Introduction. In Andrew E.G. Jonas and David Wilson，Eds.，The City as a Growth Machine： Critical Reflection Two Decades Later. Albany，NY： SUNY，1999，pp.3—20.。這些在中國的城市改造中都得到了充分的體現(xiàn)?！半p軌制”的城鄉(xiāng)土地市場造成了城市改造過程中存在著巨大的級差地租，這種可能的套利空間成為地方政府、商業(yè)資本等相關利益主體競相追逐的對象④張京祥、洪世鍵：《城市空間擴張及結(jié)構演化的制度因素分析》，《規(guī)劃師》2008 年第12 期。。地方政府通過直接控制初級土地市場，在貫徹中央政府宏觀土地政策的大前提下，制定適合地方實際的發(fā)展政策。中國的土地產(chǎn)權制度是地方政府介入房地產(chǎn)市場的制度根源，財稅制度和隨之而來的土地財政是地方政府與房地產(chǎn)開發(fā)商結(jié)盟的體制原因，以經(jīng)濟績效為主的考核機制則是地方政府與開發(fā)商結(jié)盟的驅(qū)動力⑤張振華：《增長聯(lián)盟：分析轉(zhuǎn)型期我國地方政府與經(jīng)濟利益集團關系的一種理論視角》，《天津社會科學》2011 年第1 期。。

這種“以土地換增長”的模式是中國城市改造屢受詬病的癥結(jié)所在，是城市改造深陷矛盾的根源。通過增長聯(lián)盟的深層次解釋，可以揭示中國城市改造政策形成的關鍵在于城市中不同的權力行使者(擁有公共政策制定權的政府和資本投資權的市場企業(yè))及其彼此之間的互動，形成了城市改造的固有模式和利益導向。然而，城市增長聯(lián)盟過分注重城市改造中的經(jīng)濟利益，導致了中國城市改造的“大拆大建”，忽略了城市社會和城市居民的社會和人文利益需求⑥葉林：《轉(zhuǎn)型過程中的中國城市管理創(chuàng)新：內(nèi)容、體制及目標》，《中國行政管理》2012 年第10 期。。城市改造利益的分配受到增長聯(lián)盟中的主導成員的控制，城市社區(qū)和居民群體由于缺乏政治和經(jīng)濟資源，只能扮演被動的角色，很大程度上被排除在增長聯(lián)盟之外，無法分享城市改造和發(fā)展的成果。要改變這種局面，必須從根本上轉(zhuǎn)變城市改造的方式和目的，斬斷各級政府與城市改造之間的直接經(jīng)濟利益鏈條，促使城市改造實現(xiàn)從增長聯(lián)盟向權益共同體的轉(zhuǎn)變。

這種權益共同體需要同時滿足公共利益、市場利益和產(chǎn)權利益的平衡需求。公共利益包括三個方面:城市利益、社區(qū)利益和綜合利益。城市利益包括通過城市改造實現(xiàn)城市的土地整合，形成合理的空間規(guī)劃和改善總體的生態(tài)環(huán)境。社區(qū)利益包括完善社區(qū)功能配套，保持社區(qū)歷史風貌和延續(xù)社區(qū)的文化傳承。綜合利益包括協(xié)調(diào)相鄰地塊的發(fā)展規(guī)劃，整合周邊地區(qū)的有利資源和保障城區(qū)的基礎設施。市場利益包括改造項目的經(jīng)濟利益以及參與各方的利益回報。產(chǎn)權利益既包括原業(yè)主在安置、回(搬)遷和補償中的合法權益，也包括原租戶的居住權益。在這個權益共同體中，政府不應該有直接的利益介入，政府從城市改造中所獲得的將是對城市發(fā)展規(guī)劃愿景的實施和基礎設施的建設。無論土地開發(fā)或是房地產(chǎn)建設，都不應該成為政府謀取經(jīng)濟利益或政績表現(xiàn)的手段。

目前我國的城市改造過分強調(diào)項目參與各方的利益回報，即市場利益。問題在于權益的真實內(nèi)容及其表達渠道的構建。廣州2009 年以來實施的“三舊”改造政策，對公眾參與和公共決策進行了比較大膽的嘗試，包括上文提到的舊城區(qū)改造中的兩輪征詢和城中村改造中的村民投票等制度。但是，基于政策實施的時間短、政策環(huán)境復雜等原因，居民和村民缺乏有效渠道全面參與改造項目的咨詢決策，信息公開程度也較低。他們對征詢投票結(jié)果的信任度有所降低，對政府大力推廣的“陽光搬遷”“透明改造”等政策采取了保留的態(tài)度。如何保證不同的產(chǎn)權利益者的意愿得到真實表達和合理實現(xiàn)，是需要解決的重要問題。

如果說產(chǎn)權利益的實現(xiàn)在市場運作良好的情況下可以通過市場調(diào)節(jié)來達成，在某些極端情況下甚至可以通過司法手段來解決，那么政府則是保障城市改造的公共利益得以實現(xiàn)的最終責任主體。城市的土地規(guī)劃、空間布局和生態(tài)環(huán)境保護是地方政府的基本職能，地方政府通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃、功能區(qū)劃分、基礎設施布局等政策的制定和實施，保證對城市改造中的公共利益的實現(xiàn)，并對城市改造中市場利益的實現(xiàn)行使監(jiān)督和裁決職能，才能形成從增長聯(lián)盟到權益共同體的中國城市改造邏輯重構。

本文通過有針對性地借鑒西方城市發(fā)展政治中的增長聯(lián)盟理論，分析了中國城市改造的邏輯。雖然中國城市在土地制度、政府職能上與西方城市都有顯著的不同，但由于中國地方政府所面臨的財政壓力和政績驅(qū)動，在過去的城市改造過程中悄然形成了政府與企業(yè)的增長聯(lián)盟。地方政府通過對城市資源，特別是土地資源的經(jīng)營和操作，換取開發(fā)企業(yè)的資金投入等資本要素，以此推動城市土地的開發(fā)和再開發(fā)。這種“以土地換發(fā)展”的“增長聯(lián)盟”雖然在中國快速城市化的進程中推動了中國的城市改造，但其帶來的卻是城市文化的破壞和城市居民權益的削弱。通過對廣州城市改造過去三十年政策演變的審視和“三舊”改造的政策分析，本文提出中國城市改造只有進行從“增長聯(lián)盟”到“權益共同體”的邏輯重構，才能保證公共利益、市場利益和產(chǎn)權利益的共同實現(xiàn)，并闡述了三種利益的實現(xiàn)渠道。在“權益共同體”的邏輯下，才能真正設計出推進城市土地集約利用、城市空間有序發(fā)展、城市文化有效傳承、城市居民真正獲益的城市改造政策。