●揭 新 許海軍

隨著財(cái)政收支規(guī)模的大幅增長，財(cái)政資金管理面臨風(fēng)險(xiǎn)日益突出，《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》出臺(tái)以后，對如何建立財(cái)政分級分層監(jiān)督機(jī)制，構(gòu)建財(cái)政大監(jiān)督格局，再次提出了新課題。本文結(jié)合常州高新區(qū)財(cái)政局的實(shí)踐，對區(qū)級財(cái)政建立分層分級監(jiān)督機(jī)制展開思考。

一、分級分層財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政分級預(yù)算管理的必然趨勢

我國實(shí)行分級財(cái)政管理體制，一級政府一級財(cái)政，分級管理意味著分級監(jiān)督。與此相適應(yīng)，財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)分為中央財(cái)政監(jiān)督和地方財(cái)政監(jiān)督兩級，地方財(cái)政監(jiān)督又包括省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級，此五級構(gòu)成了相對獨(dú)立的財(cái)政監(jiān)督體系。區(qū)級財(cái)政部門相當(dāng)于分級管理中的基層財(cái)政部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財(cái)政部門則是分級管理的終端。兩者作為財(cái)政資金流向最前沿的級次，主要職責(zé)是圍繞本級政府部門預(yù)算編制、執(zhí)行情況開展監(jiān)督檢查。

財(cái)政部門的分層監(jiān)督，第一層是專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)，第二層是業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)，第三層是各預(yù)算部門和基層的財(cái)政監(jiān)督，再深化，可以延伸到政府性投融資平臺(tái)等出資人的監(jiān)督。分層監(jiān)督的目的是確保財(cái)政資金運(yùn)行到哪里，監(jiān)督系統(tǒng)就延伸到哪里。不同于分級監(jiān)督的線性管理，分層監(jiān)督是立體的監(jiān)督，用八個(gè)字概括就是“橫向到邊，縱向到底”?！皺M向到邊”是指橫向到資金預(yù)算部門（包括各投融資平臺(tái)），加強(qiáng)資金使用者的監(jiān)管；“縱向到底”是指財(cái)政資金要順著項(xiàng)目資金流向，從預(yù)算編制、撥付、使用、管理、決算到資產(chǎn)入賬等環(huán)節(jié)貫穿到底。值得注意的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政既是分級監(jiān)督的終端，又是資金使用的終端，又是分層監(jiān)督中的一個(gè)環(huán)節(jié)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督恰是分級分層監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)。

二、分級分層財(cái)政監(jiān)督是構(gòu)建財(cái)政大監(jiān)督格局的現(xiàn)實(shí)要求

分級分層監(jiān)督是構(gòu)建財(cái)政大監(jiān)督格局的現(xiàn)實(shí)要求，也是構(gòu)建財(cái)政大監(jiān)督的具體體現(xiàn)。從近幾年的實(shí)踐看，以下現(xiàn)實(shí)問題也決定了分級分層監(jiān)督管理勢在必行。

（一）上級專項(xiàng)資金種類繁多

以常州高新區(qū)為例，2010年-2012年該區(qū)建設(shè)口累計(jì)獲得中央、省、市三級財(cái)政專項(xiàng)資金補(bǔ)助項(xiàng)目達(dá)109個(gè)，獲得專項(xiàng)補(bǔ)助57483 萬元。涉及專項(xiàng)資金管理辦法15個(gè)，在地方監(jiān)督級次上，存在上級專項(xiàng)資金申報(bào)指導(dǎo)信息不對稱，專項(xiàng)資金管理渠道不暢通，下級未相應(yīng)建立項(xiàng)目儲(chǔ)備庫，存在企業(yè)申領(lǐng)資金先知先覺，財(cái)政監(jiān)督部門后知后覺現(xiàn)象，因此專項(xiàng)資金是分級監(jiān)督的重點(diǎn)。

（二）本級資金管理層級增多

隨著城市化進(jìn)程的不斷加大，政府性投融資，近兩年全區(qū)建設(shè)口資金投入約達(dá)330 億元，2013年資金需求巨大，其中征地動(dòng)遷資金占比較高。而征地動(dòng)遷安置是政府性資金管理層級較多的類型，除財(cái)政部門外，還涉及征補(bǔ)辦、拆遷主體、拆遷公司（勞務(wù)公司），評估公司、拆房公司、鎮(zhèn)（街道）財(cái)政、村委集體經(jīng)濟(jì)組織、安置房建設(shè)單位等多個(gè)資金使用主體，資金流向錯(cuò)綜復(fù)雜，僅靠財(cái)政部門單純監(jiān)督遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

（三）政府投資模式復(fù)雜多變

全區(qū)“十一五”期間基本建設(shè)項(xiàng)目投入約230 億元。政府性投資項(xiàng)目的建設(shè)模式較為多樣，既有財(cái)政性資金直接支付的建設(shè)項(xiàng)目，也有政府回購項(xiàng)目、代建項(xiàng)目，2012年還實(shí)施了兩個(gè)投資額5 億以上的BT 項(xiàng)目，此外還有上市公司的土地一級開發(fā)項(xiàng)目、萬頃良田開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目。建設(shè)管理模式不同，直接影響到財(cái)政資金的監(jiān)督使用是否到位，僅靠財(cái)政部門實(shí)施監(jiān)督管理，既單一也不現(xiàn)實(shí)，必須更好地健全分層監(jiān)督機(jī)制。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督基礎(chǔ)薄弱

盡管地處蘇南經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，在財(cái)政集中核算、集中支付上也取得明顯的成績，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理尤其是該區(qū)西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政監(jiān)督仍是薄弱環(huán)節(jié)。具體體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，財(cái)力拮據(jù)，財(cái)政收支不平衡，一是還存在公共保障能力不足，財(cái)政能力“缺位”的問題；二是還存在隨意開支、財(cái)政職能“越位”的問題；三是還存在財(cái)政監(jiān)督的能力與日益擴(kuò)大的基本建設(shè)項(xiàng)目支出的管理需求不相適應(yīng)的問題。

三、分級分層財(cái)政監(jiān)督是確保財(cái)政資金安全的重要措施

區(qū)級財(cái)政監(jiān)督作為事權(quán)較為集中，對于項(xiàng)目資金的管理更為直接。該區(qū)在分級分層監(jiān)督實(shí)踐中進(jìn)一步創(chuàng)新監(jiān)督理念，解決監(jiān)督管理兩張皮問題，實(shí)現(xiàn)以專職監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)為主向 “全員監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變，壯大監(jiān)督力量，擴(kuò)展監(jiān)督機(jī)制。

（一）加強(qiáng)橫向聯(lián)動(dòng)，擴(kuò)大監(jiān)督層面

1、明晰權(quán)責(zé)，確定財(cái)政監(jiān)督處室與業(yè)務(wù)處室的職責(zé)定位。每年由經(jīng)濟(jì)建設(shè)監(jiān)督處統(tǒng)一牽頭制定年度財(cái)政監(jiān)督計(jì)劃，統(tǒng)一組織實(shí)施專項(xiàng)檢查，業(yè)務(wù)處室根據(jù)職責(zé)分工切實(shí)履行日常監(jiān)督職責(zé)，開展專項(xiàng)檢查工作。既實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督工作四統(tǒng)一，又做到財(cái)政監(jiān)督信息共享、人員共享、成果共享。常州市高新區(qū)財(cái)政局同時(shí)以財(cái)政監(jiān)督簡報(bào)為載體，全年發(fā)布了十期簡報(bào)，全面報(bào)道財(cái)政監(jiān)督工作。

2、合理授權(quán)，督促各職能部門、區(qū)屬公司加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。2012年全局下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范全過程跟蹤審查的操作規(guī)程的通知》，由城建局財(cái)務(wù)處、常高新集團(tuán)等區(qū)屬公司的審計(jì)部等內(nèi)審機(jī)構(gòu)，承擔(dān)部分財(cái)政監(jiān)督職能，對項(xiàng)目資金的使用進(jìn)行監(jiān)督管理，而監(jiān)督管理內(nèi)容、程序、規(guī)程由財(cái)政部門統(tǒng)一要求和指導(dǎo)。同時(shí)要求職能部門、區(qū)屬公司對相應(yīng)的財(cái)政資金使用、項(xiàng)目實(shí)施、財(cái)經(jīng)紀(jì)律的執(zhí)行履行監(jiān)督職責(zé)。2013年將建立由財(cái)政部門牽頭，各職能部門、區(qū)屬公司聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制，形成橫向聯(lián)動(dòng)監(jiān)督。必要時(shí)可以對重點(diǎn)局辦采取主辦會(huì)計(jì)委派制。

3、整合力量，加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、黨政辦等部門的協(xié)作。在中央省市統(tǒng)一部署下，聯(lián)合開展了“小金庫”專項(xiàng)治理工作，而且在后續(xù)的財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)督查工作中，聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于建立審計(jì)督查回訪機(jī)制的通知》，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，成果共享，努力增強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的規(guī)模效應(yīng)。

4、服務(wù)外包，充分發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)補(bǔ)充監(jiān)督力量。全區(qū)自2007年對政府性投資項(xiàng)目實(shí)施造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)定點(diǎn)政府采購以來，財(cái)政及其他職能部門內(nèi)審機(jī)構(gòu)，近三年共開展了169個(gè)項(xiàng)目的全過程跟蹤審查，審核資金130 億元，充分發(fā)揮了中介力量的專業(yè)優(yōu)勢，切實(shí)做到監(jiān)督檢查覆蓋了資金運(yùn)行全過程，成為財(cái)政監(jiān)督的重要補(bǔ)充力量，有效地提高了財(cái)政資金使用效益。目前正開展第三輪的定點(diǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)招標(biāo)工作。

（二）加強(qiáng)縱向聯(lián)動(dòng)，夯實(shí)監(jiān)督基礎(chǔ)

1、規(guī)范上級補(bǔ)助專項(xiàng)資金管理方式。常州市高新區(qū)財(cái)政局結(jié)合專項(xiàng)資金管理的需求，采取了指導(dǎo)申報(bào)，驗(yàn)收核撥、分類檢查的方法。一是對政府性投資項(xiàng)目，采取了統(tǒng)一組織申報(bào)的方式，規(guī)范在先；對于“金太陽工程”等企業(yè)申報(bào)，在上級資金下達(dá)后召集相關(guān)職能部門到現(xiàn)場檢查驗(yàn)收，明確資金申領(lǐng)手續(xù)，并現(xiàn)場指導(dǎo)，然后根據(jù)進(jìn)度核撥，既及時(shí)保障上級資金到位，又保障了專項(xiàng)資金的安全。對于大額資金補(bǔ)助項(xiàng)目，也列入年度財(cái)監(jiān)計(jì)劃中實(shí)施專項(xiàng)檢查。

2、重點(diǎn)抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督管理工作。一是健全機(jī)構(gòu)，自2011年以來全區(qū)（街道）財(cái)政分局設(shè)立了財(cái)監(jiān)科或財(cái)監(jiān)崗位，由分局長主抓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)監(jiān)工作，同時(shí)納入全區(qū)財(cái)政監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員體系；二是加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，以“一鎮(zhèn)一品”為載體，由業(yè)務(wù)處室組織各鎮(zhèn)（街道）開展財(cái)政管理工作，如河海分局的參與式預(yù)算改革，新橋分局的完善鎮(zhèn)級財(cái)政投入基建財(cái)務(wù)管理等等，區(qū)財(cái)政監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)則定期對下進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)。三是規(guī)范鎮(zhèn)級財(cái)政監(jiān)督管理資金的范圍，不僅要管好鎮(zhèn)級預(yù)算內(nèi)資金，而且要管好鎮(zhèn)級預(yù)算外資金； 不僅要管住鎮(zhèn)級財(cái)政總預(yù)算收支，而且還要管住鎮(zhèn)級各部門單位預(yù)算收支。鎮(zhèn)級財(cái)政監(jiān)督管理特別要抓好收支兩條線管理工作，確保各項(xiàng)收入資金必須全部進(jìn)入財(cái)政專戶，所有支出都必須經(jīng)過鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督撥付，收歸收、支歸支，收支分開，牢牢掌握資金管理的主動(dòng)權(quán)。對于村級財(cái)務(wù)收支，仍然實(shí)行村財(cái)鎮(zhèn)管模式，由鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)管理，區(qū)財(cái)政及農(nóng)業(yè)部門應(yīng)以項(xiàng)目管理為依托，不定期進(jìn)行檢查，促進(jìn)其規(guī)范運(yùn)行。四是按《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》，積極探索授權(quán)監(jiān)督事項(xiàng)，可將各鎮(zhèn)級財(cái)政監(jiān)督計(jì)劃統(tǒng)一納入大計(jì)劃范疇，組織和指導(dǎo)鎮(zhèn)財(cái)政分局開展專項(xiàng)檢查工作，提升鎮(zhèn)級財(cái)政監(jiān)督的總體管理水平。

（三）推進(jìn)信息建設(shè)，健全監(jiān)督隊(duì)伍

一方面，充分利用現(xiàn)有預(yù)算指標(biāo)管理、非稅征管、國庫集中支付、涉農(nóng)補(bǔ)貼網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)相對健全的優(yōu)勢，開設(shè)財(cái)政監(jiān)督“網(wǎng)絡(luò)終端”，通過網(wǎng)上監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，督促整改糾正，全局實(shí)施“金財(cái)工程”建設(shè)，自主開發(fā)了土地出讓金資金管理系統(tǒng)，將土地出讓金等非稅收入管理以及核算納入信息化建設(shè)軌道。另一方面，加強(qiáng)橫向縱向、對內(nèi)對外聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)資源共享，健全財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督、職能部門監(jiān)督、區(qū)屬公司監(jiān)督及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）監(jiān)督等信息資源共享機(jī)制，提高監(jiān)督效益，節(jié)約監(jiān)督成本。同時(shí)，建立健全監(jiān)督人才框架，提升監(jiān)督能力。今后將進(jìn)一步擴(kuò)充監(jiān)督隊(duì)伍，嘗試從人大、職能部門、區(qū)屬公司等單位選派一批原則性強(qiáng)、業(yè)務(wù)過硬的人才，同時(shí)不斷加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督法律法規(guī)和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，為構(gòu)建該區(qū)財(cái)政大監(jiān)督格局提供堅(jiān)強(qiáng)的組織保障。

（四）分層分級監(jiān)督，探索風(fēng)險(xiǎn)管理

關(guān)于分級分層監(jiān)督，常州市高新區(qū)財(cái)政局?jǐn)M在2013年探索以財(cái)政資金流向?qū)嵤╋L(fēng)險(xiǎn)防控的新課題，作為財(cái)政監(jiān)督的新抓手。結(jié)合區(qū)級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政層級監(jiān)督的特點(diǎn)以及常州市高新區(qū)實(shí)際，嘗試開展財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)評估排查防控試點(diǎn)工作，為分級分層監(jiān)督積累經(jīng)驗(yàn)。計(jì)劃按照試點(diǎn)先行，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以點(diǎn)帶面，整體推進(jìn)的思路，主要圍繞財(cái)政資金、項(xiàng)目資金的流出流入的重點(diǎn)部門（包括部門預(yù)算單位、基層財(cái)政、投融資平臺(tái)）、重要崗位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以規(guī)范資金使用，提高資金效益為核心，通過排查、建制、監(jiān)控、預(yù)警、整改、處理等環(huán)節(jié)，確定不同層級的風(fēng)險(xiǎn)評估等級，排查財(cái)政資金管理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的大小、危害程度和發(fā)生概率，由財(cái)政監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)牽頭組織專家進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)等級評定；通過風(fēng)險(xiǎn)評估完善防控措施，從加強(qiáng)雙基建設(shè)、三定方案、適度分權(quán)等方面入手，完善制度建設(shè)，加大對財(cái)政違法行為處罰力度，確保財(cái)政監(jiān)督收到實(shí)效。

經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，監(jiān)督越重要。常州市高新區(qū)財(cái)政局將不斷完善分級分層管理機(jī)制，切實(shí)構(gòu)建財(cái)政大監(jiān)督格局，使得職能進(jìn)一步明確，職責(zé)進(jìn)一步明晰，制度進(jìn)一步健全，作用進(jìn)一步明顯?！?/p>