●鄭 立 湯逸君

加強(qiáng)財(cái)政支出績效評價(jià)是提高財(cái)政科學(xué)化、規(guī)范化、精細(xì)化管理的客觀要求，也是預(yù)算部門加強(qiáng)資金管理、提高資金使用績效的有效途徑。十八大報(bào)告提出要 “創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績效管理”。所有公眾都在關(guān)心著財(cái)政資金支出的績效問題，近幾年來財(cái)政部門也試圖開展財(cái)政支出資金的績效評價(jià)工作，一些管理規(guī)則和實(shí)施辦法相繼出臺，績效評價(jià)指標(biāo)體系和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也初步建立，取得了一定的成績，但由于財(cái)政支出績效評價(jià)工作還處在初創(chuàng)時(shí)期，而且是財(cái)政管理方面的一次改革創(chuàng)新，原來固化的財(cái)政管理模式受到?jīng)_擊，部分部門不能理解財(cái)政支出績效評價(jià)管理工作，甚至有些單位還出現(xiàn)了抵觸情緒。因此，有必要探討構(gòu)建財(cái)政支出績效評價(jià)工作的制衡機(jī)制，以確保財(cái)政支出績效評價(jià)工作的有序開展。

一、改財(cái)政預(yù)算編制由一般傳統(tǒng)預(yù)算為績效目標(biāo)預(yù)算管理

現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算的編制基本上實(shí)行的是部門預(yù)算，預(yù)算從基層單位編起，財(cái)政的各類不同性質(zhì)資金均由部門統(tǒng)一編制上報(bào)，財(cái)政也將預(yù)算直接批復(fù)到部門內(nèi)，然后由部門負(fù)責(zé)執(zhí)行。這樣做有利于財(cái)政資金直接支付到部門，但也過分強(qiáng)調(diào)部門作用，在很大程度上忽視部門預(yù)算與功能預(yù)算的合理協(xié)調(diào)關(guān)系，財(cái)政預(yù)算績效優(yōu)先的原則沒有得到充分體現(xiàn)。況且傳統(tǒng)預(yù)算雖然也設(shè)置了按支出功能分類和按經(jīng)濟(jì)分類科目，但支出功能分類的科目只設(shè)置到類、款、項(xiàng)，經(jīng)濟(jì)分類科目只設(shè)置到類、款，其中的突出問題是預(yù)算編制過于粗放，沒有達(dá)到精細(xì)化要求，有的甚至故意把預(yù)算做得高深莫測、云遮霧罩、晦澀難懂。由于其編制太粗且存在 “內(nèi)行看了說不清，外行瞧了弄不懂”，只知道每年要花這些錢，但究竟怎么花錢不清楚，花到哪兒，辦了一些什么事，能產(chǎn)生多大的績效，都讓人不甚了解。為了解決這個(gè)問題，就急需引入編制績效目標(biāo)預(yù)算管理理念。

績效目標(biāo)預(yù)算管理是以成果為導(dǎo)向，以細(xì)化為要求的，預(yù)算管理的根本目標(biāo)是追求最大績效，將實(shí)現(xiàn)既定績效目標(biāo)所需的財(cái)政資金具體到預(yù)算編制的最末節(jié)，使財(cái)政資源配置的最終成果一清二楚，財(cái)政資金使用公開透明。從源頭上控制沒有績效和低績效的項(xiàng)目，為財(cái)政支出項(xiàng)目的組織實(shí)施、績效跟蹤和績效評價(jià)工作的開展提供科學(xué)依據(jù)，為切實(shí)提高財(cái)政項(xiàng)目的使用績效奠定基礎(chǔ)。

從編制績效目標(biāo)預(yù)算管理的實(shí)踐來看，績效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合以下要求：首先要與國家大政方針和發(fā)展規(guī)劃相一致，要與預(yù)算部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃相匹配，并與相應(yīng)的財(cái)政支出范圍、方向和效果緊密相關(guān)； 其次績效目標(biāo)要詳細(xì)羅列數(shù)量、質(zhì)量、成本、時(shí)效等指標(biāo)，要完全細(xì)致量化，確實(shí)不能量化的，可以采用定性的形式分級分檔表述清楚； 三是制定績效目標(biāo)時(shí)要有科學(xué)性、合理性和務(wù)實(shí)性，目標(biāo)要具有可行性和客觀性。同時(shí)績效目標(biāo)要涵蓋以下內(nèi)容： 長期目標(biāo)和年度目標(biāo)，長期績效指標(biāo)和年度績效指標(biāo)，預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果、服務(wù)對象或項(xiàng)目受益人滿意度指標(biāo)，達(dá)到預(yù)期產(chǎn)出所需要的成本資源，以及配套的各項(xiàng)支出明細(xì)預(yù)算、測算依據(jù)及說明。績效目標(biāo)一旦確定后，財(cái)政部門要及時(shí)下達(dá)批復(fù)，這將與預(yù)算法規(guī)定的相關(guān)條款具有同等效力，作為預(yù)算執(zhí)行和項(xiàng)目績效評價(jià)的依據(jù)，且不得輕易更改。

二、改預(yù)算資金撥付由按預(yù)算計(jì)劃撥款為按績效進(jìn)度撥款

我國現(xiàn)行預(yù)算資金撥付基本上是按一般預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行撥款。具體操作程序由財(cái)政部門按照年初編制下達(dá)核定的部門預(yù)算指標(biāo)，對行政事業(yè)單位的正常經(jīng)費(fèi)按年度分月用款計(jì)劃撥款，項(xiàng)目實(shí)施單位按項(xiàng)目用款進(jìn)度撥款，有收入的單位按收入繳庫進(jìn)度撥款。這種預(yù)算撥款方式過于強(qiáng)調(diào)了按時(shí)間和收入繳庫進(jìn)度撥款的作用，財(cái)政部門一撥了之，根本不問錢用得是否合法，忽視了財(cái)政支出追求績效的根本目標(biāo)以及預(yù)算資金的使用要產(chǎn)生社會效益的作用，造成了財(cái)政資金嚴(yán)重浪費(fèi)。

這點(diǎn)，西方國家比我們做得要好得多。上個(gè)世紀(jì)70年代，西方各國普遍出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)衰退，財(cái)源枯竭，而普遍實(shí)行的福利主義政策和政府職能普遍膨脹，導(dǎo)致政府剛性支出持續(xù)增長，日益陷入入不敷出的財(cái)政困境。為有效緩解財(cái)政收支矛盾，各國開始實(shí)施以提高效率為中心的財(cái)政政策，更加關(guān)注財(cái)政資金的使用效益。他們通過強(qiáng)化財(cái)政支出績效的法律地位，注重用法律形式確立和推動(dòng)財(cái)政改革，并在實(shí)踐中有效遵守，有力地推動(dòng)了財(cái)政預(yù)算管理改革上的三個(gè)轉(zhuǎn)變：即財(cái)政預(yù)算管理由重程序管理轉(zhuǎn)為對績效和結(jié)果的重視，財(cái)政預(yù)算撥款方式由傳統(tǒng)的按收入撥款轉(zhuǎn)為按績效撥款，財(cái)政預(yù)算資金由單純政府部門主導(dǎo)使用轉(zhuǎn)為由市場競爭決定資金分配歸屬的競爭性分配機(jī)制，從而取得了很好的效果。

在我國，雖然近年來也相繼出臺了一些財(cái)政支出績效管理方面的法規(guī)條文，但與完善的績效管理法律體系還相距甚遠(yuǎn)。為此，要加快構(gòu)建起完整的財(cái)政支出績效制度管理框架，重新修訂了《預(yù)算法》、《審計(jì)法》等法律，增加績效管理?xiàng)l款，加強(qiáng)對財(cái)政支出績效管理約束力，特別要明確預(yù)算撥款要按績效撥款，對財(cái)政資金要先進(jìn)行績效評價(jià)，然后由績效管理部門出具績效評價(jià)報(bào)告并且在申請撥款書上簽字才能進(jìn)行撥款，提升了財(cái)政支出績效管理地位，保證財(cái)政資金能發(fā)揮更大的效益。

三、改績效評價(jià)結(jié)論由紙上談兵為實(shí)際操作應(yīng)用

財(cái)政支出績效評價(jià)經(jīng)年累月地開展了多年，不少地方也成立了績效評價(jià)機(jī)構(gòu)，但為什么效果不大，究其原因還是績效評價(jià)的結(jié)果沒有得到足夠的重視和充分的應(yīng)用。有的部門和領(lǐng)導(dǎo)只是把績效評價(jià)作為一種“添彩”的事情來做，而且有的是為了多設(shè)一個(gè)機(jī)構(gòu)，多安排一點(diǎn)人，根本不把群眾最為關(guān)心的財(cái)政支出資金績效的問題放在心上，表面上應(yīng)付了事，導(dǎo)致績效評價(jià)過程走過場流于形式，績效評價(jià)結(jié)論也是紙上談兵，更談不上對績效評價(jià)結(jié)果的充分應(yīng)用。

只有把績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用到實(shí)處，才能形成一種“倒逼”機(jī)制，各級各部門才能夠?qū)ω?cái)政資金的使用效益引起足夠的重視，才能把績效評價(jià)結(jié)論當(dāng)回事，才能增強(qiáng)績效評價(jià)的權(quán)威性、實(shí)用性，績效評價(jià)報(bào)告才能夠更具有科學(xué)性、合理性和客觀性。否則的話，說績效評價(jià)工作開展得再好也只是一句空話、假話和廢話。

那么怎樣才能做好績效評價(jià)結(jié)論的實(shí)際操作應(yīng)用？筆者認(rèn)為應(yīng)出臺一些硬性規(guī)定，比如，財(cái)政部門要把事前績效目標(biāo)評價(jià)結(jié)果作為下達(dá)預(yù)算批復(fù)的唯一依據(jù)，只有經(jīng)財(cái)政部門績效審核達(dá)標(biāo)的事項(xiàng)才可進(jìn)入預(yù)算編制流程； 事中績效評價(jià)結(jié)果作為撥付項(xiàng)目進(jìn)度款的必經(jīng)程序，如果績效運(yùn)行情況與預(yù)算績效目標(biāo)發(fā)生偏離就要暫緩或停止撥款；事后績效評價(jià)結(jié)果將作為以后年度編制預(yù)算和安排重大專項(xiàng)資金的重要參考，并且要把國家獎(jiǎng)勵(lì)資金與績效評價(jià)結(jié)果掛起鉤來，績效評價(jià)結(jié)果較好的，要予以表揚(yáng)并加大該實(shí)施單位或同類項(xiàng)目的支持力度，結(jié)果評價(jià)差的，調(diào)減該項(xiàng)目預(yù)算，直至取消。同時(shí)財(cái)政部門和部門預(yù)算單位要及時(shí)將績效評價(jià)結(jié)果反饋給預(yù)算執(zhí)行單位，督促其整改在評價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題，改進(jìn)管理措施，提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平。財(cái)政部門還要將財(cái)政支出績效評價(jià)情況和項(xiàng)目績效評審情況進(jìn)行通報(bào)，必要時(shí)要向社會公布，接受社會監(jiān)督。

四、改國家獎(jiǎng)勵(lì)資金由財(cái)政各口分配為績效評價(jià)處（科）管理

隨著財(cái)政支出資金規(guī)模的擴(kuò)大，保障能力在提高，財(cái)政性獎(jiǎng)勵(lì)資金也日益增加。國家財(cái)政為了鞏固改革成果，對一些新項(xiàng)目、新發(fā)明、新創(chuàng)造和關(guān)系國計(jì)民生的重大事項(xiàng)實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)性政策，在一定期限內(nèi)，對改革成效明顯、進(jìn)展較快和已先行改革的地區(qū)給予定額獎(jiǎng)勵(lì)和以獎(jiǎng)代補(bǔ)的形式撥付資金，重點(diǎn)獎(jiǎng)勵(lì)財(cái)政較為困難的中西部地區(qū)。這些資金數(shù)目不小，但怎樣管理達(dá)到最佳績效效果還有待進(jìn)一步規(guī)范。目前做法是中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金每年預(yù)撥80%，視各地工作進(jìn)度和績效考核結(jié)果再撥付20%。對考核不合格的地方，停止撥付中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金。這在理論上表述得非常清楚，但實(shí)際工作中卻有很大的出入，最大的問題是這個(gè)績效考核結(jié)果是由財(cái)政各業(yè)務(wù)處科室會同行業(yè)單位及項(xiàng)目實(shí)施單位進(jìn)行績效評價(jià)，沒有引入第三方評價(jià)，連財(cái)政內(nèi)部專設(shè)的績效管理部門也不要求參與，存在著很大的應(yīng)付交差的問題，評價(jià)結(jié)果有沒有簡直就是形同虛設(shè)，根本談不上是真正意義上的績效評價(jià)，長此以往只會把績效評價(jià)引入死胡同。

為了加強(qiáng)財(cái)政性獎(jiǎng)勵(lì)資金的管理，筆者認(rèn)為有必要從中央到地方財(cái)政要把獎(jiǎng)勵(lì)性資金歸口一個(gè)處科室來進(jìn)行統(tǒng)一管理，不能各立山頭、各說其是、各行其道。這個(gè)處科股室的首選應(yīng)當(dāng)是財(cái)政績效評價(jià)處（科）。因?yàn)樨?cái)政績效評價(jià)處（科）就是專司管理財(cái)政支出資金績效情況的部門，其職能是對財(cái)政資金使用的優(yōu)劣進(jìn)行客觀績效評價(jià)，可以說是對預(yù)算部門和項(xiàng)目實(shí)施單位的資金使用情況最有發(fā)言權(quán)的一個(gè)部門，所以說所有財(cái)政性獎(jiǎng)勵(lì)資金都要?dú)w口績效評價(jià)部門管理，也體現(xiàn)了財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一、權(quán)責(zé)相對等的原則，也有利于績效評價(jià)工作的深入開展和整體成效的推進(jìn)。

財(cái)政績效評價(jià)部門歸口管理財(cái)政性獎(jiǎng)勵(lì)資金，可以說是各級績效評價(jià)工作的突破口和出發(fā)點(diǎn)，沒有硬件設(shè)施，要想開展好績效評價(jià)工作十分困難。財(cái)政性獎(jiǎng)勵(lì)資金由績效評價(jià)部門要根據(jù)績效評價(jià)結(jié)果進(jìn)行撥付，對績效評價(jià)結(jié)果好的及時(shí)撥付獎(jiǎng)勵(lì)資金并加大支持力度；對績效評價(jià)結(jié)果達(dá)不到目標(biāo)或結(jié)果較差的要扣減或不予以撥付獎(jiǎng)勵(lì)性資金，獲得獎(jiǎng)勵(lì)性資金的最終結(jié)果要在社會上進(jìn)行公示，真正從源頭上控制財(cái)政性獎(jiǎng)勵(lì)資金浪費(fèi)的現(xiàn)象，也徹底根除權(quán)力腐敗的溫床，防止權(quán)力尋租現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)性資金一般是以獎(jiǎng)代補(bǔ)，有其嚴(yán)格的固定用途，必須?？顚Ｓ?，任何單位不得截留、挪用和私分。有違反規(guī)定的，應(yīng)由財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒收其國家獎(jiǎng)勵(lì)性資金上交國庫，還要按照《財(cái)政違法行為處罰處分條例》 等有關(guān)法律法規(guī)追究有關(guān)單位和人員的責(zé)任。■