陳玉光

(中共青島市委黨校 科研部，山東 青島 266071)

論我國城鎮(zhèn)化的科學(xué)推進(jìn)
——城鎮(zhèn)化應(yīng)注意的五個(gè)問題

陳玉光

(中共青島市委黨校 科研部，山東 青島 266071)

城鎮(zhèn)化是世界各國走向現(xiàn)代化的必由之路。針對我國城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的問題，推動(dòng)我國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，必須遵循客觀規(guī)律，人口城鎮(zhèn)化與城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展對勞動(dòng)力的需求相適應(yīng)；與人口向城鎮(zhèn)的遷徙相對應(yīng)，必須有完善的住房、教育、社會保障等措施相配套，從而保證進(jìn)城農(nóng)民生活質(zhì)量得到明顯改善；重視進(jìn)城農(nóng)民素質(zhì)的全面提升，增強(qiáng)他們對城鎮(zhèn)工作、生活的適應(yīng)能力，最終使他們真正實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民到市民的徹底轉(zhuǎn)變；城鎮(zhèn)建設(shè)要從我國耕地稀缺的特殊國情出發(fā)，堅(jiān)持集約節(jié)約的用地原則，糾正城鎮(zhèn)空間的低密度、粗放式擴(kuò)展，提高單位建成區(qū)面積內(nèi)的承載力，走內(nèi)涵式發(fā)展道路；積極進(jìn)行戶籍管理制度和農(nóng)地制度創(chuàng)新，為推進(jìn)城鎮(zhèn)化掃清制度障礙；正確處理好大中小城市和小城鎮(zhèn)的關(guān)系，以大城市帶動(dòng)城市群發(fā)展，形成科學(xué)合理的城鎮(zhèn)體系；城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)同推進(jìn)，防止城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大。

城鎮(zhèn)化；規(guī)律；產(chǎn)業(yè)支撐；內(nèi)涵式發(fā)展；制度創(chuàng)新

縱觀人類歷史，城鎮(zhèn)化是世界各國走向現(xiàn)代化的必由之路。中國全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化進(jìn)程中的最大難題是農(nóng)村落后問題。中國農(nóng)村工業(yè)發(fā)展緩慢，人與土地等資源的矛盾突出，農(nóng)業(yè)經(jīng)營以農(nóng)戶小規(guī)模分散經(jīng)營為主，組織化、產(chǎn)業(yè)化水平不高，加上農(nóng)業(yè)自身的弱質(zhì)性、比較效益低等因素，如果將大量農(nóng)村人口長期束縛在土地上，要想持續(xù)大幅度增加農(nóng)民收入，徹底改變農(nóng)村的落后局面，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會和現(xiàn)代化國家的目標(biāo)是根本不可能的。解決問題的根本路徑在于遵循現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，大量減少農(nóng)村人口。我國在建國后很長時(shí)間里實(shí)行的城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度，極大地限制了城鄉(xiāng)人口的合理流動(dòng)，使城鎮(zhèn)化發(fā)展受到抑制，只是在改革開放以后才逐步啟動(dòng)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，特別是近二十年來城鎮(zhèn)化獲得快速發(fā)展，成效顯著，但實(shí)踐中也出現(xiàn)很多問題，需要我們冷靜下來進(jìn)行深刻反思，理清思路。我們現(xiàn)在要重點(diǎn)考慮的是：城鎮(zhèn)化的規(guī)律是什么？城鎮(zhèn)化的根本目的是什么？城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要重點(diǎn)處理好哪幾個(gè)關(guān)系？今后的路該怎么走？

一、城鎮(zhèn)化必須遵循客觀規(guī)律

城鎮(zhèn)化的規(guī)律到底是什么？考察世界各國所走過的城鎮(zhèn)化道路，盡管其具體模式各不相同，但其中始終貫穿著一條根本規(guī)律，即“人口城鎮(zhèn)化必須與城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展對勞動(dòng)力的需求相適應(yīng)”，這一規(guī)律也可以表述為“產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)規(guī)律”。首先是工業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了對勞

動(dòng)力等生產(chǎn)要素的需求，吸引農(nóng)村人口流入工業(yè)區(qū)；人口的增加和工業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展又創(chuàng)造出更多的第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)空間，吸引農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入第三產(chǎn)業(yè)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程遵循著工業(yè)發(fā)展(在初始階段，第三產(chǎn)業(yè)對人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移拉動(dòng)作用不明顯)——人口城鎮(zhèn)化——第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展——人口城鎮(zhèn)化的軌跡運(yùn)行。第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)化發(fā)展的不同階段所發(fā)揮的作用是不同的。在城鎮(zhèn)化的低級和中級階段，第二產(chǎn)業(yè)對農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移形成巨大拉力；在城鎮(zhèn)化的高級階段或成熟階段上，第三產(chǎn)業(yè)的作用明顯高于第二產(chǎn)業(yè)。[1](P17-18)

這也就是說，城鎮(zhèn)化必須以二、三產(chǎn)業(yè)的充分發(fā)展為基礎(chǔ)，如果不考慮二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展對勞動(dòng)力的需求和對農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的勞動(dòng)力的就業(yè)支撐能力，人為限制農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的流動(dòng)或迫使農(nóng)民進(jìn)城，其結(jié)果都會事與愿違，前一種做法會抑制城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，后一種做法則會使城鎮(zhèn)化質(zhì)量大打折扣，帶來諸多社會問題。盡管人口城鎮(zhèn)化率是衡量一個(gè)國家現(xiàn)代化水平的重要指標(biāo)，但健康的城鎮(zhèn)化是以轉(zhuǎn)移出來的農(nóng)村勞動(dòng)力在城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)的充分就業(yè)為前提的。近年來各地出現(xiàn)的各種形式的農(nóng)民“被進(jìn)城”的情況正是違背了這一規(guī)律。一些農(nóng)村人口的戶籍身份雖然發(fā)生了變化，但其生產(chǎn)方式卻沒有發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，生活質(zhì)量也沒有得到相應(yīng)的提高，這種城鎮(zhèn)化是我們所不需要的。

二、把握城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求，在提高質(zhì)量上下功夫

我們?yōu)槭裁匆愠擎?zhèn)化？我們搞城鎮(zhèn)化的根本目的就是要使整個(gè)國家實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明、城市文明的轉(zhuǎn)變，使更多的人口享受城市文明發(fā)展的成果，縮小城鄉(xiāng)差距，同時(shí)為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造更好的條件，如果讓大量的農(nóng)民長期停留于小規(guī)模分散經(jīng)營的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，勢必會阻礙農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、機(jī)械化、社會化、現(xiàn)代化的發(fā)展。城鎮(zhèn)化不單是人口生活地域的變遷，更是生產(chǎn)方式和生活方式的根本轉(zhuǎn)變，是進(jìn)城人口生活質(zhì)量的顯著提高。國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)表明，雖然2011年我國的人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到51.27%，但按戶籍人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率僅為35%左右，這意味著有近2億生活在城鎮(zhèn)里的人沒有取得城鎮(zhèn)戶口，他們作為城鎮(zhèn)中的“邊緣人”并未享受到與城鎮(zhèn)原有居民同等的待遇。城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，與人口向城鎮(zhèn)的遷徙相對應(yīng)，必須有完善的住房、教育、社會保障等措施相配套，否則就會形成城鎮(zhèn)的“二元社會結(jié)構(gòu)”，造成新的不平等，帶來更多的社會問題，這也就違背了我們推進(jìn)城鎮(zhèn)化的初衷。巴西、印度等國家在這方面的教訓(xùn)值得我們吸取。

城鎮(zhèn)化也不僅僅是人口戶籍身份的變化，更為關(guān)鍵的是人的素質(zhì)的全面提升，如何幫助進(jìn)城農(nóng)民獲得城鎮(zhèn)就業(yè)所必需的專業(yè)勞動(dòng)技能，如何通過宣傳、教育、培訓(xùn)以及各種潛移默化的影響，全面提高進(jìn)城農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì)、法治意識、政治參與意識和道德素質(zhì)，增強(qiáng)他們對城鎮(zhèn)工作、生活的適應(yīng)能力，并最終真正實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民到市民的徹底轉(zhuǎn)變，是城鎮(zhèn)“化”的實(shí)質(zhì)性要求。

雖然人口城鎮(zhèn)化需要產(chǎn)業(yè)、道路交通、水電、能源、信息網(wǎng)絡(luò)、住房、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共休閑娛樂等設(shè)施的承載，必然伴隨著土地的城鎮(zhèn)化，但中國耕地稀缺的特殊國情決定了中國的城鎮(zhèn)建設(shè)在土地利用上必需堅(jiān)持集約節(jié)約的原則。數(shù)據(jù)顯示，我國人口城鎮(zhèn)化率自2000年的36.22%提高到2010年的49.68%，十年間增加了13.46個(gè)百分點(diǎn),而同期全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積卻擴(kuò)張了60%多，土地城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于人口城鎮(zhèn)化速度。一些城鎮(zhèn)的建設(shè)缺乏科學(xué)規(guī)劃，城鎮(zhèn)空間隨意、低密度、粗放式擴(kuò)展，大量糧田、濕地被各種大而空的“園區(qū)”和并未帶來實(shí)際效益的項(xiàng)目侵占；更有甚者，在片面追求GDP和土地財(cái)政收益的驅(qū)動(dòng)下，“城鎮(zhèn)化”在一些地方演化成房地產(chǎn)業(yè)者的“圈地運(yùn)動(dòng)”。這些做法和中國的國情是不相宜的，不可持續(xù)的。如此下去，18億畝耕地的紅線勢必會被突破，農(nóng)業(yè)這一安天下的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展勢必會受到進(jìn)一步的削弱和動(dòng)搖。城鎮(zhèn)的建設(shè)要根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀粭l件和產(chǎn)業(yè)、人口發(fā)展的需要，因地制宜做好規(guī)劃，優(yōu)化功能區(qū)布局，最大限度地利用好每一寸土地(包括水平空間和垂直空間的開發(fā))，提高單位建成區(qū)面積內(nèi)的承載力，實(shí)現(xiàn)由外延型擴(kuò)張向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變。

三、推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須突破制度障礙，積極進(jìn)行制度創(chuàng)新

(一)戶籍制度創(chuàng)新：建立以人口遷徙自由為最終目標(biāo)的戶籍管理制度

近年來，人為將國民劃分為農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口兩大不平等社會群體的戶籍管理制度雖然有所松動(dòng)，但農(nóng)民進(jìn)入并扎根城市的成本仍然很高。如一些大中城市要求外來人口必須在本市購買一定標(biāo)準(zhǔn)的房產(chǎn)、投資較高數(shù)額的資金或具有大學(xué)以上學(xué)歷才能允許其將戶口遷入，這對絕大多數(shù)農(nóng)民來講仍是一道難以逾越的坎。導(dǎo)致這種情況的原因主要是部分學(xué)者和政府決策者擔(dān)心一旦戶籍制度徹底放開，大量農(nóng)民涌進(jìn)城市會加重“城市病”。事實(shí)上這種擔(dān)心是沒有必要的。人口從鄉(xiāng)村流向城鎮(zhèn)或從城鎮(zhèn)流向鄉(xiāng)村主要取決于人們對流動(dòng)后收入和生活狀況能否得到改善的預(yù)期以及由此所需承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的理性判斷，如果一個(gè)農(nóng)民進(jìn)了城，在城市找不到固定居所和穩(wěn)定的生活來源，最終還是要回去的，近些年部分進(jìn)城農(nóng)民要求將城鎮(zhèn)戶口遷回農(nóng)村的“反城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象就有力地說明了這一點(diǎn)。且不說多少年來農(nóng)民為國家的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化做出了巨大的貢獻(xiàn)和犧牲，理應(yīng)與城鎮(zhèn)居民共享社會發(fā)展成果，從另一個(gè)方面講，進(jìn)城農(nóng)民不僅是消費(fèi)者，同時(shí)也是勞動(dòng)者和奉獻(xiàn)者，僅僅從維護(hù)城鎮(zhèn)原有居民集團(tuán)利益出發(fā)將農(nóng)民拒斥于城市大門之外是毫無道理的。人口遷徙既是市場優(yōu)化資源配置的必然結(jié)果，同時(shí)也是人口在利益驅(qū)動(dòng)下對勞動(dòng)和生活空間進(jìn)行選擇的結(jié)果，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然要求建立與之相適應(yīng)的人口自由遷徙制度。戶籍制度改革的最終目標(biāo)是要按照國際慣例，建立統(tǒng)一的、流動(dòng)的戶籍制度。任何人只要在一地有穩(wěn)定的住所、職業(yè)和收入來源就應(yīng)允許其在當(dāng)?shù)芈鋺?，并依法擁有該市市民?yīng)享有的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)，從而既為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了必需的人力資本，同時(shí)又保證了城鄉(xiāng)居民在發(fā)展機(jī)會上的平等。[1](P20-21)

(二)農(nóng)地制度創(chuàng)新：為農(nóng)民市民化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供新的驅(qū)動(dòng)力

如果說改革開放之初我們將土地承包給農(nóng)民，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，增加了農(nóng)民收入，改善了農(nóng)民生活的話，那么，現(xiàn)在這一制度已經(jīng)暴露出越來越多的問題：文化素質(zhì)低、缺少市場開拓意識和能力的農(nóng)戶在進(jìn)行個(gè)體化生產(chǎn)時(shí)對農(nóng)產(chǎn)品供求信息缺乏全面了解，生產(chǎn)具有很大的盲目性，常常出現(xiàn)“賣糧難”、“賣菜難”，增產(chǎn)不增收甚至減收的情況；農(nóng)戶的分散經(jīng)營不利于對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的有效監(jiān)管，藥殘超標(biāo)、沒有品牌導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品在國內(nèi)國際市場缺乏競爭力；地塊零碎分散不利于大型機(jī)械耕作，農(nóng)民勞動(dòng)強(qiáng)度大，效率低；規(guī)模小，不能產(chǎn)生規(guī)模效益；組織化水平低，個(gè)體農(nóng)戶抵御市場風(fēng)險(xiǎn)的能力差；產(chǎn)業(yè)化水平低，多數(shù)農(nóng)民不能從農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售等環(huán)節(jié)中獲取更多利益，增收空間狹小。中央清楚地看到了這些問題，在十八大報(bào)告中明確強(qiáng)調(diào)要“構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系?！?構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的重要條件之一就是要改變農(nóng)戶分散經(jīng)營的狀況，推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營。對于仍然以經(jīng)營第一產(chǎn)業(yè)為主要收入來源的農(nóng)戶來講，可以通過創(chuàng)造條件吸引農(nóng)戶加入各種專業(yè)合作社、“公司+基地+合作社+農(nóng)戶”、組建“股份制聯(lián)合家庭農(nóng)場”等形式，使農(nóng)民參與到規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、社會化經(jīng)營中來。但對于在城鎮(zhèn)工作多年，有穩(wěn)定住所、職業(yè)和收入，舉家已遷往城鎮(zhèn)多年的農(nóng)民來講，上述方式在操作上的成本和難度就大大增加了。對于這類群體來講，在他們的收入構(gòu)成中農(nóng)地收益僅僅占很小的部分，對于承包的土地，要么拋荒，要么交給親友耕種，所得收益寥寥且很不穩(wěn)定，他們之所以不放棄土地，除了不舍得放棄土地給他們帶來的那點(diǎn)很少的收益外，更主要的是擔(dān)心如果某一天自己在城鎮(zhèn)生活不下去了，土地將成為他們?nèi)松淖詈笠劳?。他們離開土地很久，已經(jīng)不是嚴(yán)格意義上的農(nóng)民，但也不是真正的城市人，他們屬于“城鄉(xiāng)兩棲人”。這種狀況既不利于農(nóng)民市民化的推進(jìn)也不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，已經(jīng)到了不得不解決的時(shí)候。土地不僅是農(nóng)民收入的來源，更承載者他們的全部保障，若非農(nóng)民愿意，任何單位、組織、個(gè)人都不得以任何名義、任何理由強(qiáng)行剝奪農(nóng)民的土地，這既是維護(hù)農(nóng)民利益的需要，也是維護(hù)社會穩(wěn)定的需要。但如果農(nóng)民已在城鎮(zhèn)獲得固定住所、穩(wěn)定職業(yè)和收入并取得城鎮(zhèn)戶口時(shí)，可以考慮將其在農(nóng)村的宅基地折算置換為城鎮(zhèn)保障性住房，并允許其將承包的土地及其在村集體土地中應(yīng)占份額轉(zhuǎn)換為財(cái)產(chǎn)權(quán)一次性賣出，用于購買在城鎮(zhèn)的各種社會保障及創(chuàng)業(yè)，只有這樣才能在不損害其利益的前提下，使這部分“城鄉(xiāng)兩棲人”真正實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民向市民的角色轉(zhuǎn)換。

四、正確處理大中小城市和小城鎮(zhèn)的關(guān)系，形成科學(xué)合理的城鎮(zhèn)體系

城鎮(zhèn)化以城鎮(zhèn)的發(fā)展為載體，但大中小城市和小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化過程中的地位、作用及其關(guān)系是怎樣的？在很長的時(shí)間里我們并沒有搞清楚。雖然最近年來理論界和政府部門在城鎮(zhèn)化應(yīng)堅(jiān)持“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”這一點(diǎn)上均已形成共識，但對于如何實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展思路并未完全理清。在不同等級城鎮(zhèn)的關(guān)系問題上，我國理論界先后提出過五種不同觀點(diǎn)，目前國家倡導(dǎo)的是重點(diǎn)發(fā)展中小城市并把小城鎮(zhèn)放在非常突出的地位，[2]這將導(dǎo)致兩個(gè)方面的偏差：一是違背世界城市化歷史進(jìn)程中大城市優(yōu)先發(fā)展并帶動(dòng)城市群發(fā)展的普遍規(guī)律和趨勢，將遏制中國城鎮(zhèn)化的速度，影響城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。這一決策憂慮的是“大城市病”的問題，而從中國的實(shí)際看，所有大城市在管理上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于中小城市和小城鎮(zhèn)，中小城市和小城鎮(zhèn)在發(fā)展中存在的問題比大城市要多得多。二是由于大多數(shù)小城鎮(zhèn)缺乏完善的交通運(yùn)輸、能源供給、信息傳輸?shù)染W(wǎng)絡(luò)體系，企業(yè)的投資成本會大大提高，因而小城鎮(zhèn)對各種生產(chǎn)要素的集聚和輻射功能都較差，想依靠小城鎮(zhèn)來解決數(shù)億農(nóng)民的轉(zhuǎn)移問題是不現(xiàn)實(shí)的。小城鎮(zhèn)應(yīng)該發(fā)展，但必須擇優(yōu)。[3]基于上述認(rèn)識，本人人為，推動(dòng)中國城鎮(zhèn)化健康快速發(fā)展，必須重視發(fā)揮大城市的龍頭作用，以大城市帶動(dòng)城市群發(fā)展，最終形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間格局。

第一，優(yōu)化大城市空間布局，形成多中心空間結(jié)構(gòu)，提高大城市自身的承載力。我國的許多大城市形成歷史較久，在其成長的過程中由于對城市不同功能區(qū)的布局缺乏科學(xué)的系統(tǒng)的思考和長遠(yuǎn)規(guī)劃，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)張，居民工作生活成本和整個(gè)城市運(yùn)營成本大幅提高，城市不堪重負(fù)，這也是許多學(xué)者和政府部門的決策者主張抑制大城市規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)張的主要原因。大城市承載力下降的這一狀況在短時(shí)間內(nèi)難以根本扭轉(zhuǎn)，但如果我們按照新的思路進(jìn)行城市建設(shè)，這一狀況可以逐步得到緩解并最終得到徹底改變。這個(gè)新思路就是：要努力使城市形成多中心空間結(jié)構(gòu)。在大城市今后的老城區(qū)改造和新城區(qū)建設(shè)中，要依據(jù)“職住平衡、居民工作生活必需要素均衡分布、生態(tài)平衡”的原則，在城市的不同片區(qū)(可以跨不同城區(qū))，注意經(jīng)濟(jì)活動(dòng)區(qū)、住宅區(qū)、購物休閑娛樂區(qū)、醫(yī)院、學(xué)校、生態(tài)保護(hù)區(qū)等的合理布局和有機(jī)組合，使該片區(qū)成為一個(gè)能夠滿足居民基本生活需求的功能完善的相對獨(dú)立的單元，從而使整個(gè)城市形成多中心空間結(jié)構(gòu)，這樣就可以大大降低居民的通勤、工作、生活成本和整個(gè)城市的運(yùn)營成本。從理論上講，一個(gè)具有多中心空間結(jié)構(gòu)的城市，其空間規(guī)?？梢詿o限大，其承載力也可以無限大。這一思路或原則適應(yīng)于所有不同等級的城鎮(zhèn)，因?yàn)樵谶m宜的條件下某些中小城市或小城鎮(zhèn)都有可能成長為大城市，如果在其發(fā)展中不是按照這樣的思路進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，就難免重走老路。

第二，要充分發(fā)揮現(xiàn)有特大城市和大城市強(qiáng)大的輻射功能，帶動(dòng)周邊次中心城市、衛(wèi)星城鎮(zhèn)的發(fā)展，推進(jìn)城市群建設(shè)。城市的發(fā)展表現(xiàn)為一個(gè)“聚集效應(yīng)”與“擴(kuò)散效應(yīng)”辯證統(tǒng)一的過程，在今后的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大城市憑借其雄厚的產(chǎn)業(yè)、資金、技術(shù)、人才優(yōu)勢、完善的基礎(chǔ)設(shè)施和便捷的公共服務(wù)將會繼續(xù)吸引更多的要素向城區(qū)聚集，但與此同時(shí)，其“擴(kuò)散效應(yīng)”也將得到進(jìn)一步加強(qiáng)，向周邊地區(qū)釋放出巨大的能量，從而拉動(dòng)整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、政治、文化的全面提升，這正是城市群得以形成的內(nèi)在機(jī)制。從各國走過的城鎮(zhèn)化道路看，以中心城市帶動(dòng)周邊次中心城市、小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，成長為各方面綜合實(shí)力和功能都很強(qiáng)大的城市群是普遍趨勢。針對目前我國城市群發(fā)展中的問題，重點(diǎn)是要加強(qiáng)城市政府之間和非政府組織之間的交流與合作，消除行政管理、市場壁壘等障礙，構(gòu)建有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合的體制和運(yùn)行、協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)展各城市間的產(chǎn)業(yè)配套關(guān)系，建立科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)分工體系。[4]

第三，中等城市已經(jīng)集聚了較強(qiáng)的商氣和人氣，地價(jià)比大城市低得多，新城區(qū)建設(shè)成本較低，發(fā)展?jié)摿Υ?。要以擴(kuò)容為重點(diǎn)積極促進(jìn)中等城市的發(fā)展，為特大城市設(shè)置保護(hù)帶，并培育其逐步成長為大城市。

第四，小城市和小城鎮(zhèn)應(yīng)確立依托大城市加快自身發(fā)展的戰(zhàn)略。要注意對大城市輻射的承接，避免在專業(yè)分工上與大城市的雷同，走特色發(fā)展之路，與大城市形成優(yōu)勢互補(bǔ)的良性互動(dòng)關(guān)系。針對小城鎮(zhèn)建設(shè)中缺乏科學(xué)規(guī)劃，遍地開花，過于粗放，功能不強(qiáng)的問題，實(shí)踐中一定要堅(jiān)持注重實(shí)效、擇優(yōu)發(fā)展的原則。應(yīng)把縣域中基礎(chǔ)條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹行逆?zhèn)作為發(fā)展重點(diǎn)，并通過相鄰建制鎮(zhèn)的組團(tuán)發(fā)展，增強(qiáng)其集聚輻射功能。[1][P19]

五、城鎮(zhèn)化必須與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)同推進(jìn)，否則勢必導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大

盡管我國目前的城鎮(zhèn)化處于加速階段，但要實(shí)現(xiàn)數(shù)億農(nóng)民向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移還需要一個(gè)較長的過程。實(shí)踐中如果我們僅僅注重城鎮(zhèn)的發(fā)展而忽視農(nóng)村居民生產(chǎn)生活條件的改善，城鄉(xiāng)差距將會進(jìn)一步擴(kuò)大。因此，必須在積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的同時(shí)加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)，實(shí)施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺鄉(xiāng)村的政策，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的繁榮。

一要實(shí)行財(cái)政傾斜政策，不斷加大國家對“三農(nóng)”的轉(zhuǎn)移支付力度，建立財(cái)政對“三農(nóng)”投入的穩(wěn)定增長機(jī)制，支持農(nóng)村、農(nóng)業(yè)加快發(fā)展，增加農(nóng)民轉(zhuǎn)移性收入。二要不斷加大對農(nóng)村道路、能源、通訊、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，促進(jìn)教育、醫(yī)療等公共資源城鄉(xiāng)均衡分布，改善農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活條件。三要完善農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和推廣體系，加強(qiáng)對農(nóng)民的科技培訓(xùn)，提高科技服務(wù)農(nóng)業(yè)的水平。四要提高農(nóng)村居民的社會保障水平。要進(jìn)一步完善新型合作醫(yī)療制度，增加各級政府的投入，擴(kuò)大報(bào)銷范圍，提高報(bào)銷比例，全面落實(shí)好大病救助制度，切實(shí)解決好農(nóng)民看病難、看病貴，因病致貧、因病返貧的問題。要加快新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)和推廣步伐，力爭使該項(xiàng)保障制度覆蓋全體農(nóng)村居民。五要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，積極促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)向鄉(xiāng)村延伸，增強(qiáng)鄉(xiāng)村自身發(fā)展能力，這一點(diǎn)更為關(guān)鍵。要本著因地制宜、錯(cuò)位發(fā)展、突出特色、優(yōu)勢互補(bǔ)、三產(chǎn)聯(lián)動(dòng)的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局，優(yōu)化生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)空間的合理配置。鼓勵(lì)城市老企業(yè)利用級差地租優(yōu)勢向郊區(qū)整體搬遷，一則可以解決老企業(yè)技改資金不足的問題，二則可帶動(dòng)郊區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)。通過建設(shè)良好的交通運(yùn)輸、能源供給、信息通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，提供各種優(yōu)惠條件和政策，引導(dǎo)城市的大企業(yè)到鄉(xiāng)村工業(yè)園區(qū)辦分廠。尤其要重視引導(dǎo)城市資本投向農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村種養(yǎng)加、產(chǎn)加銷、農(nóng)工貿(mào)一體化發(fā)展，拓展產(chǎn)業(yè)鏈網(wǎng)，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。[5]城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)是兩個(gè)相輔相成的過程，只有兩手抓，協(xié)調(diào)并進(jìn)，才能推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會和現(xiàn)代化的目標(biāo)。

[1] 陳玉光.城市化規(guī)律與我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略策略選擇及制度創(chuàng)新[J].江淮論壇，2010,(6).

[2] 中共中央,國務(wù)院.中共中央 國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度 進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見[Z].新華社北京電，2009-1-31.

[3] 陳玉光.小城鎮(zhèn)發(fā)展切勿“遍地開花”[N].中國建設(shè)報(bào)，2004-04-01④.

[4] 陳玉光.從城市群形成的條件看我國城市群發(fā)展[J].江淮論壇，2009,(5):24-27.

[5] 陳玉光.解決“ 三農(nóng)” 問題的五大路徑[J].理論研究,2010,(4):54.

FiveImportantProblemsintheProcessofUrbanization

Chen Yuguang

(The Party School of Qingdao Municipal Committee of the CPC, Qingdao 266071, China)

Urbanization is the necessary way to modernizations for countries all over the world. However, there occur many problems in the process of urbanization in China. In order to promote the development of urbanization, we must follow the objective laws. The population urbanization and the development of the second and third industry in cities and towns should meet the demand for labor. When farmers migrate to urban areas, there must be perfect housing, education, social security and other measures for them to improve the quality of their lives. Attention must be paid to improving farmers' qualities, enhance their abilities to work in cities and towns, and finally make them change their status from farmers to citizens. Because of the limited cultivated land, urban construction should follow the principles of intensive development and land saving. The extensive urban space expansion with low density should be corrected to increase the carrying capacity of unit area. The systems of household registration management and farmland should be innovated to clear obstacles to urbanization. It is also important to coordinate the relationship between the large, medium cities and small towns. Big cities should stimulate the development of urban agglomeration to form a scientific and rational urban system. Besides, we need to carry out urbanization and new rural construction jointly to prevent the widening of urban-rural gap.

urbanization; industrial support; intensive development; system innovation

F291.1

A

1672-335X(2013)03-0105-05

責(zé)任編輯：鞠德峰

2013-02-26

陳玉光(1958- )，男，山東膠州人，中共青島市委黨?？蒲胁拷淌?、《中共青島市委黨校 青島行政學(xué)院學(xué)報(bào)》編輯，主要從事城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會學(xué)研究。