趙明正

一、 行政承諾的概念及性質(zhì)分析

1.行政承諾的概念分析

對(duì)概念作出界定，是研究某一問題的邏輯起點(diǎn)，在行政承諾的研究中，對(duì)于行政承諾的概念，我國(guó)學(xué)界尚未達(dá)成共識(shí)，其中具有代表性的觀點(diǎn)如下：

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政承諾是行政主體為了實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，依據(jù)法律法規(guī)或者職權(quán)為自身規(guī)定義務(wù)，并向相對(duì)人表示且許諾將來一定履行的行為。[1]

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政承諾就是行政主體為實(shí)現(xiàn)一定的行政管理目標(biāo)，依其行政職權(quán)，對(duì)特定的事項(xiàng)或者特定的人員，作出的答應(yīng)照辦某項(xiàng)事務(wù)的行為。[2]

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政允諾，又稱為行政承諾，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，在其職權(quán)范圍內(nèi)作出答應(yīng)行政相對(duì)人或者公眾在一定期限作為或不作為某一特定行政行為的意思表示。[3]

第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政承諾是指行政主體為實(shí)現(xiàn)一定行政管理目標(biāo)依法在其職權(quán)范圍內(nèi),以決定、命令、通告、通知等書面方式,向外部特定或不特定的行政相對(duì)人單方面作出允諾的新型的抽象或具體行政行為。[4]

考察上述觀點(diǎn)，筆者可以發(fā)現(xiàn)差異主要集中在關(guān)于行政承諾目的的界定、行政承諾相對(duì)人的范圍、行政承諾的形式要求、行政承諾所針對(duì)的行為方式等4個(gè)方面。筆者認(rèn)為，對(duì)法律概念的界定，理論上的分析和實(shí)踐上的考察應(yīng)并重。如今，“管理”和“服務(wù)”已成為現(xiàn)代行政的兩大職能，行政主體進(jìn)行行政活動(dòng)的目的亦是為了更好地進(jìn)行管理和提供服務(wù)，行政承諾也不應(yīng)例外。在行政承諾相對(duì)人范圍上，現(xiàn)實(shí)中行政主體針對(duì)非特定相對(duì)人作出承諾的實(shí)例比比皆是，若將這些承諾排除出行政承諾的范圍，無疑不利于對(duì)行政承諾進(jìn)行有效規(guī)制，保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。在行政承諾的形式界定上，筆者贊成行政承諾不應(yīng)限于書面形式的觀點(diǎn)，因?yàn)橄抻跁嫘问綄?shí)施的行政活動(dòng)一般是程序要求嚴(yán)格、權(quán)利義務(wù)關(guān)系復(fù)雜、須嚴(yán)格規(guī)制的活動(dòng)，而行政承諾則不具備這樣的屬性。至于行政承諾針對(duì)的行為方式，筆者更愿采用“作出或不作出特定行為”這樣的表述，認(rèn)為這樣的界定能較好地涵蓋行政承諾針對(duì)行為的范疇。另外，上述各概念表述基本都認(rèn)為行政承諾是一種“行政行為”，但筆者認(rèn)為行政承諾的性質(zhì)要作具體分析，不能武斷地將其歸為行政行為，因此筆者在對(duì)行政承諾概念做界定時(shí)只將其表述為一種單方意思表示行為，至于行政承諾性質(zhì)上是否為行政行為將在后文分析。

總結(jié)學(xué)界的各種觀點(diǎn)及以上的分析，筆者將行政承諾的概念界定為：行政承諾是行政主體為實(shí)施管理或提供服務(wù)，對(duì)特定或不特定相對(duì)人作出的自己將作出或不作出特定行為的單方意思表示行為。

2.行政承諾的性質(zhì)分析

關(guān)于行政承諾的性質(zhì)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者莫衷一是，而爭(zhēng)議的集中點(diǎn)就是行政承諾是不是一種行政行為。一般意義上，行政行為是指行政主體運(yùn)用行政職權(quán)所實(shí)施的對(duì)外具有法律意義、產(chǎn)生法律效果的行為。[5]具體涵蓋由行政主體作出，行政職權(quán)得到實(shí)際運(yùn)用，具有法律意義、產(chǎn)生法律效果，對(duì)外實(shí)施等4個(gè)要素。這些要素中，行政承諾具備行政主體要素、行政職權(quán)要素、對(duì)外要素應(yīng)該沒有疑義，而是否是一項(xiàng)具有法律意義、能產(chǎn)生法律效果的行為卻存在疑問，正是在法律意義、法律效果這一要素上存在差異，現(xiàn)實(shí)中豐富多彩的行政承諾具有不同的性質(zhì)，具體可以分為4大類。

(1)政策性的行政承諾。政策性行政承諾的典型就是每年人代會(huì)上行政首長(zhǎng)在政府工作報(bào)告中所作出的行政承諾，如在十屆全國(guó)人大四次會(huì)議上，溫家寶總理在政府工作報(bào)告中就作出了努力增加城鄉(xiāng)居民收入，調(diào)整投資方向等5項(xiàng)承諾。[6]政策性行政承諾一般是行政主體就一定時(shí)期內(nèi)要完成的工作任務(wù)、遵循原則、方式步驟等作出承諾，其一般內(nèi)容較宏大，具有綱領(lǐng)性、政治性，不針對(duì)具體對(duì)象，一般不影響特定人的權(quán)利義務(wù)，性質(zhì)上是一種政策。

(2)政務(wù)性的行政承諾。這類行政承諾是針對(duì)行政性事務(wù)作出承諾，一般是將法定職權(quán)和義務(wù)或一定的服務(wù)理念以承諾的方式進(jìn)行表述，予以介紹和宣示。應(yīng)該說這種承諾更多的是行政主體將已有的職權(quán)和義務(wù)予以公示，并沒有設(shè)定新的權(quán)利和義務(wù)，性質(zhì)上是一種政務(wù)公開，若行政主體沒有按承諾行事，實(shí)際是違背了法律法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)依相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行處理。政務(wù)性行政承諾在日常生活中也極為常見，典型的就是不少行政機(jī)關(guān)的依法行政承諾。

(3)作為行政行為預(yù)備性階段的行政承諾。這類行政承諾只是表明當(dāng)一定條件成立或到一定時(shí)期會(huì)作出一定行政行為，行政承諾本身不包含對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)的實(shí)際影響，性質(zhì)上是以后將要作出的行政行為的一個(gè)預(yù)備性環(huán)節(jié)，具有階段性。現(xiàn)實(shí)中大量存在的行政獎(jiǎng)勵(lì)承諾就屬于此類，該種承諾的基本模式是行政主體向公眾發(fā)出公告，說明某人完成某一行為或達(dá)到某種條件，行政主體就將給予其一定的物質(zhì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)。仔細(xì)分析這一行政活動(dòng)過程，不難發(fā)現(xiàn)雖然行政主體的獎(jiǎng)勵(lì)承諾沒有最終的處理性，對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)未產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)的影響，是其后實(shí)施行政獎(jiǎng)勵(lì)行為的預(yù)備性行為。但是，這種作為行政行為預(yù)備性階段的行政承諾可能會(huì)為行政主體設(shè)定了為或不為特定活動(dòng)的義務(wù)，進(jìn)而影響相對(duì)人的權(quán)益。

(4)行政行為性的行政承諾。現(xiàn)實(shí)之中，也存在不少行政承諾內(nèi)容明確具體，要求自己履行特定義務(wù)，作出特定行為，對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)會(huì)產(chǎn)生實(shí)際影響，能產(chǎn)生直接的法律效果，這類承諾完全符合行政行為的構(gòu)成要件。鎮(zhèn)江食品藥品監(jiān)督管理局的一項(xiàng)承諾就是此類行政承諾的典型：該局為鼓勵(lì)食品藥品行業(yè)創(chuàng)業(yè)，出臺(tái)《建設(shè)創(chuàng)業(yè)型城市工作實(shí)施方案》，承諾對(duì)創(chuàng)業(yè)實(shí)體實(shí)行藥品、醫(yī)療器械經(jīng)營(yíng)許可證項(xiàng)目零收費(fèi)。[7]在該例中，若沒有鎮(zhèn)江食品藥品監(jiān)督管理局的承諾，相對(duì)人就應(yīng)繳納一定的藥品、醫(yī)療器械經(jīng)營(yíng)許可證費(fèi)用，而食品藥品監(jiān)督管理局的承諾就對(duì)這樣的規(guī)定有了改變，只要相對(duì)人滿足該承諾中的條件，則可免除繳納這些費(fèi)用的義務(wù)。因此，該例中鎮(zhèn)江食品藥品監(jiān)督管理局的承諾不僅具備了行政主體要素、行政職權(quán)要素和對(duì)外要素，而且也對(duì)外產(chǎn)生了現(xiàn)實(shí)的法律效果，對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，是一類行政行為。

二、我國(guó)行政承諾運(yùn)用中存在的問題分析

當(dāng)前，行政承諾的價(jià)值已受到我國(guó)行政主體的普遍重視，行政承諾也得到了廣泛的運(yùn)用，但行政承諾在運(yùn)用中也存在不少問題，這些問題的存在可以說構(gòu)成了需加強(qiáng)對(duì)行政承諾進(jìn)行責(zé)任規(guī)制的現(xiàn)實(shí)原因。

1.行政承諾過多過濫

行政承諾若運(yùn)用得好，有利于創(chuàng)新行政管理、服務(wù)方式，明確和維護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，規(guī)范行政機(jī)關(guān)工作人員的行為。但時(shí)下，一些地方、一些部門卻對(duì)行政承諾未形成正確認(rèn)識(shí)，對(duì)行政承諾不嚴(yán)肅對(duì)待，而是把行政承諾當(dāng)成了一種“作秀”手段，大搞形式主義，行政承諾過多過濫。這主要表現(xiàn)在各色的“承諾”滿天飛，將“行政承諾”作為自我“貼金”的手段，搞行政承諾“一陣風(fēng)”等。行政承諾的過多過濫，極大地浪費(fèi)了行政資源，背離了實(shí)事求是的原則，也不利于維護(hù)群眾的合法權(quán)益。

2.違法承諾不斷出現(xiàn)

依法行政原則是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政活動(dòng)時(shí)必須遵守的原則，行政承諾亦不例外。依法行政就是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力、管理公共事務(wù)必須由法律授權(quán)并依據(jù)法律規(guī)定，[8]包含職權(quán)法定、依據(jù)法律、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等內(nèi)容。但在實(shí)踐中，行政主體的違法承諾卻不斷出現(xiàn)，主要表現(xiàn)在越權(quán)承諾和承諾內(nèi)容違法兩個(gè)方面。

(1)越權(quán)承諾?；谛姓黧w職能和權(quán)力管轄范圍的不同等，法律對(duì)行政主體的職責(zé)和權(quán)限等做了劃分和規(guī)定，行政主體作出行政承諾也應(yīng)該在職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行，不能逾越法律、法規(guī)設(shè)定的限度，對(duì)自身職權(quán)范圍外的事項(xiàng)進(jìn)行承諾。但現(xiàn)實(shí)之中，行政主體有時(shí)卻未恪守這一要求，作出了越權(quán)承諾。例如，為配合亞運(yùn)會(huì)亞殘會(huì)期間交通限行措施的實(shí)施，廣州市政府在2010年8月出臺(tái)的《亞運(yùn)會(huì)亞殘運(yùn)會(huì)交通保障措施方案》中，明確承諾減征廣州市籍機(jī)動(dòng)車3個(gè)月的車船稅和年票費(fèi)用，[9]但依據(jù)我國(guó)《稅收征管法》和《公路法》的規(guī)定，廣州市政府既沒有權(quán)力對(duì)車船稅進(jìn)行減免，也沒有權(quán)力對(duì)年票費(fèi)用進(jìn)行減免，其減征車船稅和年票費(fèi)用的承諾即屬于越權(quán)承諾。

(2)承諾內(nèi)容違法。一些情況下，法律法規(guī)已對(duì)某種事項(xiàng)進(jìn)行了明確的規(guī)定，行政主體只需依法執(zhí)行即可，但一些行政主體為了部門利益、地方利益或因?yàn)槠渌蛩?，公然挑?zhàn)法律高壓線，對(duì)特定相對(duì)人或公眾作出違背法律法規(guī)內(nèi)容的承諾。例如，安徽省碭山縣公安交管部門為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就向全縣人民作出內(nèi)容包括“對(duì)于給本縣招商引資企業(yè)運(yùn)送原材料或運(yùn)銷產(chǎn)品的車輛，做到一車不罰，一路綠燈”“對(duì)本縣群眾接送病人或用于婚喪嫁娶、紅白喜事的違法車輛，不查不罰并提供方便”等的承諾。[10]但是，根據(jù)我國(guó)《道路交通安全法》等規(guī)定，對(duì)某些情節(jié)較輕的違章行為，是可以批評(píng)教育不予處罰的，但從該交管部門的承諾來看，是對(duì)某些特定車輛一概不予處罰，顯然有違法律規(guī)定。

3.諾而不踐經(jīng)常發(fā)生

前文已論述到行政承諾的作出上有過多過濫的趨勢(shì)，但同時(shí)，行政主體在行政承諾的履行上也很難令人滿意。行政主體在作出行政承諾時(shí)總是表現(xiàn)出極大的熱情，愛將行政承諾貼在墻上，掛在網(wǎng)上，說在嘴上，卻不把行政承諾落實(shí)到行動(dòng)上，總愛以各種借口對(duì)承諾拖延履行或不予履行，抑或在行政承諾作出后的剛開始一段時(shí)間還認(rèn)真履行，但卻不長(zhǎng)久堅(jiān)持，導(dǎo)致承諾難以最終兌現(xiàn)。行政主體諾而不踐的情況在現(xiàn)實(shí)中屢屢發(fā)生，極大地影響了行政主體的誠(chéng)信度和公信力，也損害了相對(duì)人的利益。

三、行政承諾責(zé)任規(guī)制的法理基礎(chǔ)

對(duì)行政承諾進(jìn)行責(zé)任規(guī)制不只有現(xiàn)實(shí)上的原因，也有正當(dāng)?shù)姆ɡ砘A(chǔ)，對(duì)這些法理基礎(chǔ)進(jìn)行梳理有利于我們對(duì)行政承諾進(jìn)行責(zé)任規(guī)制的合理性、必要性有更明晰的認(rèn)識(shí)，也有利于合理建構(gòu)行政承諾的責(zé)任規(guī)制。

1.責(zé)任行政原則的要求

責(zé)任行政原則的基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)行政活動(dòng)的有責(zé)任狀態(tài)，要求行政活動(dòng)要有明確的主體，行政機(jī)關(guān)的各種活動(dòng)要與責(zé)任相連，更要求建立實(shí)現(xiàn)責(zé)任的法律制度。[11]行政承諾與公權(quán)力的運(yùn)用和相對(duì)人的合法權(quán)益密切相關(guān)，倘若行政承諾無相應(yīng)的責(zé)任規(guī)制，行政主體承諾時(shí)就會(huì)“肆無忌憚”，違諾時(shí)也難究其責(zé)，相對(duì)人合法權(quán)益因行政承諾受侵害的可能性就會(huì)增大。因此，必須將行政承諾置于有責(zé)任的狀態(tài)，加強(qiáng)對(duì)行政承諾的責(zé)任規(guī)制，明確責(zé)任的主體、歸責(zé)原則、對(duì)相對(duì)人的救濟(jì)等。

2.信賴保護(hù)原則的要求

信賴保護(hù)原則肇始于德國(guó)行政法院的判例，而后經(jīng)奧地利、日本等國(guó)家和地區(qū)繼受和發(fā)展，逐漸成為了行政法一般原則之一。但傳統(tǒng)的信賴保護(hù)原則是與行政行為的撤銷或廢止聯(lián)系在一起的，適用范圍有限，對(duì)相對(duì)人的權(quán)益保護(hù)也存在不足。[12]但如今，信賴保護(hù)原則的適用范圍、內(nèi)容、實(shí)現(xiàn)的方式已日益寬泛和多樣，其不僅適用于行政主體撤銷或廢止行政行為，也要求行政主體對(duì)其在行政過程中形成的可預(yù)期的行為、承諾、規(guī)則、慣例、狀態(tài)等因素，必須遵守信用，不得隨意變更。[13]信賴保護(hù)的客體已不僅包括相對(duì)人的既得利益，也包括相對(duì)人的合法預(yù)期利益。在行政承諾中，行政主體的承諾會(huì)使相對(duì)人產(chǎn)生合理的信賴，進(jìn)而在此種信賴下行事，而若之后確定行政主體的承諾違法或行政主體不履行承諾，造成相對(duì)人利益受損，行政主體理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，賠償相對(duì)人的損失。而要將這種責(zé)任落到實(shí)處，進(jìn)而促使行政主體依法承諾、依法履諾，保護(hù)相對(duì)人合法利益，加強(qiáng)對(duì)行政承諾的責(zé)任規(guī)制就必不可少。

3.對(duì)行政承諾進(jìn)行責(zé)任規(guī)制利于提高效率

良好的行政承諾責(zé)任規(guī)制對(duì)于提升行政主體的行政效率、社會(huì)公眾行事效率等都有極大助益。首先，對(duì)行政承諾進(jìn)行責(zé)任規(guī)制可以讓行政主體在作承諾前“三思而后行”，促使他們理性地選擇行政活動(dòng)的方式，減少行政承諾過多過濫的狀況，減少行政資源的浪費(fèi)；其次，對(duì)行政承諾進(jìn)行責(zé)任規(guī)制有助于行政主體依法履諾、高效履諾，從而提高行政效率和行政主體的公信力；再次，對(duì)行政承諾進(jìn)行責(zé)任規(guī)制降低了行政主體違諾的風(fēng)險(xiǎn)，使相對(duì)人在面對(duì)行政主體的承諾時(shí)心里多了一份保障，減少了他們額外獲取信息、尋求幫助的成本，使得他們能更安心、更高效地安排生活、生產(chǎn)等。總之，行政承諾責(zé)任規(guī)制的完備有利于行政主體依法承諾，高效履諾，從而降低各種資源、金錢的消耗，提高行政效率、社會(huì)生產(chǎn)效率等。

4.保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的要求

行政責(zé)任的重心是對(duì)相對(duì)人負(fù)責(zé)，[14]對(duì)行政主體進(jìn)行追責(zé)當(dāng)然有懲戒違法的目的，但更重要的目的是要救濟(jì)相對(duì)人的合法權(quán)益，補(bǔ)救其損失。對(duì)行政承諾進(jìn)行責(zé)任規(guī)制，一方面可以對(duì)行政主體形成壓力，使其許諾時(shí)更加謹(jǐn)慎，履諾時(shí)更加積極、認(rèn)真，從而避免相對(duì)人的合法權(quán)益被侵害；另一方面，當(dāng)真正出現(xiàn)行政主體違法許諾，不適當(dāng)履行、不履行承諾的情況時(shí)，相對(duì)人也能借助相應(yīng)的制度追究行政主體的責(zé)任，尋求救濟(jì)，維護(hù)自己合法權(quán)益。

四、行政承諾的責(zé)任規(guī)制方式

從前文的論述中可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)行政承諾進(jìn)行責(zé)任規(guī)制既有實(shí)踐上的要求，也有正當(dāng)?shù)姆ɡ砘A(chǔ)，但我國(guó)當(dāng)前的法律法規(guī)、制度等卻存在諸多缺陷，不能有效地對(duì)行政承諾進(jìn)行責(zé)任規(guī)制，有必要大力完善。

1.加強(qiáng)立法，使對(duì)行政承諾進(jìn)行責(zé)任規(guī)制有法可依

如今一些行政主體膽敢任意作出承諾，而之后又不依承諾行事，一個(gè)重要的原因正是行政承諾缺少相應(yīng)的法律規(guī)制，行政承諾的監(jiān)督、獎(jiǎng)懲都缺乏法律規(guī)定。為此，有必要加強(qiáng)立法，為行政承諾進(jìn)行責(zé)任規(guī)制提供法律基礎(chǔ)，其中緊迫的任務(wù)就是健全行政組織法和出臺(tái)行政程序法。我國(guó)的行政組織法極不健全，如今只有《國(guó)務(wù)院組織法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》兩部行政組織法，而且規(guī)定簡(jiǎn)單、粗陋，無法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，對(duì)行政承諾這類新型的行政活動(dòng)方式更是無法進(jìn)行有效規(guī)制。因此，有必要健全我國(guó)的行政組織法律體系，這有助于劃清行政主體作出行政承諾的權(quán)限，明確各行政主體有權(quán)承諾的內(nèi)容等，進(jìn)而使行政承諾的應(yīng)用更加理性化。而行政程序法能明確行政主體實(shí)施行政活動(dòng)的步驟、方式以及這些步驟、方式的順序、時(shí)限等，它的制定和完善有助于促使行政承諾的作出遵循一定的方式、步驟、時(shí)限、順序等。

2.強(qiáng)化人大監(jiān)督

人民代表大會(huì)及其常設(shè)機(jī)關(guān)人大常委會(huì)依法對(duì)行政主體享有監(jiān)督權(quán)，強(qiáng)化人大的這種監(jiān)督職能，有助于加強(qiáng)對(duì)行政承諾的責(zé)任規(guī)制。結(jié)合當(dāng)前實(shí)踐和我國(guó)《人大常委會(huì)監(jiān)督法》等法律的規(guī)定，各級(jí)人大及其常委會(huì)可以通過以下方式對(duì)行政主體的行政承諾進(jìn)行監(jiān)督：第一，加強(qiáng)對(duì)行政承諾的監(jiān)督審查，對(duì)那些超越權(quán)限、內(nèi)容違法的承諾可以依法予以撤銷，并對(duì)責(zé)任人予以追責(zé)；第二，要求行政主體就一些關(guān)系群眾重大利益、社會(huì)普遍關(guān)心的重大行政承諾作專項(xiàng)工作報(bào)告，并對(duì)行政承諾的實(shí)施等提出意見、建議，促使行政主體更好、更科學(xué)地作出行政承諾，履行行政承諾；第三，監(jiān)督行政承諾的履行，對(duì)于行政承諾在履行過程中出現(xiàn)的問題，有權(quán)依法提出詢問或質(zhì)詢，要求行政主體作出答復(fù)和說明，督促行政主體踐行自己的承諾；第四，對(duì)于行政主體在行政承諾過程中有重大違法違紀(jì)情形的，可以依法提出對(duì)相關(guān)責(zé)任人的罷免案、撤職案。

3.加強(qiáng)行政主體的內(nèi)部規(guī)制

(1)對(duì)行政承諾實(shí)行內(nèi)部監(jiān)督。行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督是行政監(jiān)督體制的重要組成部分，其具有及時(shí)、靈活、直接和成本低等優(yōu)勢(shì)，若想對(duì)行政承諾進(jìn)行有效地責(zé)任規(guī)制，充分應(yīng)用行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督是必不可少的。為此，可在以下三方面做出努力：首先，加強(qiáng)監(jiān)督主體間的溝通與協(xié)調(diào)，一方面防止各監(jiān)督主體相互推諉監(jiān)督責(zé)任，另一方面要避免重復(fù)監(jiān)督、低效監(jiān)督；其次，完善監(jiān)督方式，對(duì)行政承諾的監(jiān)督具體可采用備案審查、審查批準(zhǔn)、聽取報(bào)告、執(zhí)行檢查、事后反饋等方式，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)行政承諾事前、事中、事后全程監(jiān)督；最后，加快行政內(nèi)部監(jiān)督的法治化，可以以《行政監(jiān)察法》為基本法，出臺(tái)其他配套法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，明確對(duì)行政承諾監(jiān)督的法律依據(jù)、程序和手段等。

(2)建構(gòu)針對(duì)行政承諾的行政問責(zé)制?，F(xiàn)實(shí)中存在的行政承諾過多過濫的狀況，有不少是源于行政負(fù)責(zé)人的好大喜功，而行政承諾的不當(dāng)履行、未能履行，行政負(fù)責(zé)人也負(fù)有直接的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。良好的行政問責(zé)制正好有監(jiān)督功能、懲處功能等，有助于規(guī)范行政主體行政承諾的作出和履行，也是一種良好的追責(zé)方式。而且行政問責(zé)制是一種事前、事中、事后的多重約束機(jī)制，能使行政負(fù)責(zé)人行為的整個(gè)過程都處于有責(zé)任的狀態(tài)，這無疑將會(huì)使行政主體更審慎地對(duì)待自己的行政承諾，確保行政承諾功能的發(fā)揮。

(3)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政承諾的行政復(fù)議。行政復(fù)議是一種行政系統(tǒng)內(nèi)解決行政爭(zhēng)議的途徑，將行政承諾納入行政復(fù)議之中，有利于糾正行政承諾中出現(xiàn)的違法行為，救濟(jì)相對(duì)人的合法權(quán)益，同時(shí)對(duì)實(shí)現(xiàn)行政承諾的責(zé)任規(guī)制有積極意義。但從我國(guó)《行政復(fù)議法》的規(guī)定來看，行政復(fù)議受案范圍的確定標(biāo)準(zhǔn)包括具體行政行為標(biāo)準(zhǔn)、具體行政行為違法標(biāo)準(zhǔn)、合法權(quán)益受損標(biāo)準(zhǔn)等，而行政承諾很難說符合這些標(biāo)準(zhǔn)。首先，行政承諾從性質(zhì)來看不是都符合具體行政行為的標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)橛械男姓兄Z是針對(duì)不特定人作出或只是行政行為預(yù)備性階段的行為；其次，有些行政主體違反了行政承諾，但可能并未違反法律法規(guī)；再次，行政主體不當(dāng)許諾或不履行承諾等只是導(dǎo)致相對(duì)人的一些期待利益、可能得到的利益受損，但這種利益很難歸于“合法利益”的范疇。[15]但實(shí)踐并不會(huì)因這種立法的落后而改變，當(dāng)前，因行政承諾不當(dāng)履行、不履行等引發(fā)的糾紛已大量存在。為此，有必要對(duì)我國(guó)《行政復(fù)議法》作些修改，將行政承諾納入行政復(fù)議的受案范圍之內(nèi)并完善相應(yīng)的復(fù)議制度。

4.確立對(duì)行政承諾的司法救濟(jì)

司法救濟(jì)是保護(hù)相對(duì)人權(quán)益，抑制行政主體不當(dāng)或違法活動(dòng)的重要保障，但在行政承諾的司法救濟(jì)問題上，我國(guó)面臨著前述行政承諾在行政復(fù)議上遇到的相似的問題。從我國(guó)《行政訴訟法》等法律上規(guī)定，只有很少一部分性質(zhì)上是具體行政行為且侵犯了特定相對(duì)人合法權(quán)益的行政承諾能被納入行政訴訟的受案范圍，而那些向不特定公眾作出的行政承諾或行政承諾不履行并未對(duì)相對(duì)人法律上實(shí)際權(quán)益造成侵害的行政承諾很難在現(xiàn)行制度內(nèi)尋找司法救濟(jì)，這不利于對(duì)相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)，也不利于司法機(jī)關(guān)對(duì)行政主體的監(jiān)督和制約。而問題的解決之道則是對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟制度作相應(yīng)的修改，使其適應(yīng)實(shí)踐的需要。第一，將部分抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍，這樣就有助于解決部分行政承諾案件的受案資格問題，因?yàn)橛胁簧傩姓兄Z是以公告、通知等方式向不特定相對(duì)人作出的，這些行政承諾可歸類于抽象行政行為的范疇；第二，擴(kuò)大行政訴訟所保護(hù)的權(quán)利范圍，現(xiàn)今的行政訴訟法所保護(hù)的權(quán)利只限于相對(duì)人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，而行政承諾所針對(duì)的利益顯然不限于這兩種權(quán)利，因此有必要將行政訴訟所保護(hù)權(quán)利的范圍擴(kuò)大到相對(duì)人受法律保護(hù)的所有權(quán)利以及因承諾而產(chǎn)生的正當(dāng)信賴?yán)妫坏谌?，增加行政訴訟的類型，如確立公益訴訟在行政訴訟中的地位，這對(duì)那些針對(duì)不特定相對(duì)人作出的、有重大影響的行政承諾的司法救濟(jì)有重要意義。此外，我們還可以對(duì)行政訴訟的一些基本制度做些調(diào)整，如允許在行政承諾案件中適用調(diào)解、對(duì)一些簡(jiǎn)單的行政承諾案件適用簡(jiǎn)易程序等。相信這些改變和調(diào)整必將加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政主體行政承諾的監(jiān)督和制約，保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，也是實(shí)現(xiàn)對(duì)行政承諾責(zé)任規(guī)制的一種有效途徑。

五、 結(jié)語

近年來，行政承諾在我國(guó)行政活動(dòng)領(lǐng)域越來越受重視，已被廣泛地運(yùn)用于行政管理和服務(wù)之中。應(yīng)該說行政承諾這類新型的行政活動(dòng)的興起，適應(yīng)了我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的需要，也體現(xiàn)當(dāng)前的行政活動(dòng)理念正從“管制行政”向“服務(wù)行政”轉(zhuǎn)變。行政承諾若能良好的運(yùn)用，對(duì)于行政主體提供更好的管理、更優(yōu)的服務(wù)是大有裨益的。然而，不可忽視的事實(shí)是我國(guó)行政承諾的運(yùn)用中還存在問題，對(duì)行政承諾的理論研究、制度規(guī)制等更是落后，筆者正是懷著這樣的憂慮嘗試著對(duì)行政承諾及其責(zé)任規(guī)制作了一些探討，不求能完全破解這一難題，但期能對(duì)行政承諾的研究有所助益。

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