何瑞文

自20世紀(jì)80年代以來，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化在西方國家得到廣泛應(yīng)用，并在實踐中不斷發(fā)展和完善。實踐證明，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化對政府改革創(chuàng)新具有突出的價值。通過標(biāo)準(zhǔn)化的操作達(dá)到服務(wù)質(zhì)量目標(biāo)化、服務(wù)方法規(guī)范化、服務(wù)過程程序化，從而獲得優(yōu)質(zhì)服務(wù)的過程是政府滿足公共需求的快速增長的有效路徑。在我國，公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化也在實踐當(dāng)中。本文嘗試從標(biāo)準(zhǔn)化的角度對我國行政服務(wù)中心建設(shè)進(jìn)行初步的探索，希望能拋磚引玉。

一、行政服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)涵辨析

1.標(biāo)準(zhǔn)的含義

標(biāo)準(zhǔn)化大師J·蓋拉德、桑德斯和國家標(biāo)準(zhǔn)化組織都對標(biāo)準(zhǔn)下過定義，他們的看法莫衷一是。我國GB/T20OO.1—2002國家標(biāo)準(zhǔn)對標(biāo)準(zhǔn)的定義是:“為了在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，經(jīng)協(xié)商一致并由公認(rèn)機構(gòu)批準(zhǔn),共同使用和重復(fù)使用一種規(guī)范性文件?！睆倪@一定義中，可以看出“標(biāo)準(zhǔn)”包含以下四個方面的含義：(1)制定標(biāo)準(zhǔn)的對象是重復(fù)性的事物或概念；(2)標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生的客觀基礎(chǔ)是“科學(xué)、技術(shù)和經(jīng)驗的綜合成果”；(3)標(biāo)準(zhǔn)在產(chǎn)生過程中要經(jīng)有關(guān)方面“協(xié)商一致”，這樣才能使標(biāo)準(zhǔn)更具有權(quán)威性、科學(xué)性和適用性；(4)標(biāo)準(zhǔn)的本質(zhì)特征是統(tǒng)一并作為共同遵守的準(zhǔn)則和依據(jù)。[1]只有通過標(biāo)準(zhǔn)的共同和重復(fù)使用，才能獲得最佳的秩序和經(jīng)濟(jì)效益。

2.標(biāo)準(zhǔn)化的含義

“化”體現(xiàn)的是一個動態(tài)過程，是性質(zhì)或狀態(tài)轉(zhuǎn)變的過程。標(biāo)準(zhǔn)化就是制定、實施、修訂、再實施標(biāo)準(zhǔn)的一個持續(xù)改進(jìn)和不斷循環(huán)的過程。我國GB/T20OO.1—2002國家標(biāo)準(zhǔn)對標(biāo)準(zhǔn)化的定義是:“為了在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，對實際或潛在的問題制定共同使用的和重復(fù)使用的條款的活動?！睒?biāo)準(zhǔn)化是人類有意識地制定、發(fā)布、實施一系列的行為標(biāo)準(zhǔn)和評價標(biāo)準(zhǔn)的活動，它意在減少重復(fù)性活動的不確定性，形成對未來的穩(wěn)定預(yù)期，最終獲得最佳秩序，實現(xiàn)效益最大化。標(biāo)準(zhǔn)化的對象是重復(fù)性事物，既可以是產(chǎn)品，形成產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)；也可以服務(wù)，形成服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；既可以是私人服務(wù)，形成私標(biāo)準(zhǔn)；也可以是公共服務(wù)，形成公標(biāo)準(zhǔn)。

3.行政服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)涵

政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是一個新的研究領(lǐng)域，現(xiàn)階段還沒有權(quán)威性的定義。有觀點認(rèn)為，政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是指“政府在為公眾提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的實踐中對于重復(fù)性的行為技術(shù)和產(chǎn)品制訂具體的操作和管理標(biāo)準(zhǔn)并通過各級標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門批準(zhǔn)和頒布進(jìn)而在實踐中實施和推廣以求不斷滿足公眾的公共需求取得最佳社會效益的活動過程”。[2]筆者認(rèn)為，行政服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化是指以行政審批行為的重復(fù)性為出發(fā)點，以公平、高效、公開、監(jiān)督為價值導(dǎo)向，將企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理的理念和方法引入行政服務(wù)中心，建立行政審批和公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化體系，通過服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)窗口標(biāo)準(zhǔn)化和服務(wù)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)化，最終實現(xiàn)行政服務(wù)中心運行的規(guī)范化、有序化和透明化，從而實現(xiàn)中心的政務(wù)協(xié)同和構(gòu)成對中心運行的監(jiān)督制約。

二、行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的必要性和可行性

1.行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的必要性分析

行政服務(wù)中心是我國集中提供行政審批的試驗場和建設(shè)服務(wù)型政府的突破口，它是政府面向公民的第一站，其價值不可小覷。因此，能否做到服務(wù)體系的有效性、服務(wù)過程的透明性、服務(wù)方法的規(guī)范性、服務(wù)結(jié)果的公正性對行政服務(wù)中心能否實現(xiàn)其本質(zhì)功能至關(guān)重要。

(1)標(biāo)準(zhǔn)化是提高行政服務(wù)中心效率的必要途徑。在傳統(tǒng)的串聯(lián)式審批機制下，行政審批效率低下。行政服務(wù)中心的建立，根本目的就是為了通過并聯(lián)審批來克服串聯(lián)審批的低效。所謂并聯(lián)審批方式是指在行政服務(wù)中心設(shè)立綜合協(xié)調(diào)科，對于涉及多個部門的聯(lián)辦事項，由行政服務(wù)中心根據(jù)政府授權(quán)，代表政府組織并協(xié)調(diào)所有參與部門進(jìn)行聯(lián)合辦理。行政協(xié)調(diào)能力的強弱成為行政服務(wù)中心能否實現(xiàn)并聯(lián)審批和高效運轉(zhuǎn)的重要因素。然而，目前行政服務(wù)中心的行政協(xié)調(diào)機制仍不健全，導(dǎo)致各窗口“冷熱不均”，深深地制約著效率的提升。行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是通過建立行政審批和公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化體系，以服務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)化來確保窗口運作的規(guī)范化、有序化和透明化，以服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)化來加強管理部門的統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)能力，推進(jìn)資源整合和政務(wù)協(xié)同，緩解窗口的“冷熱不均”，釋放行政服務(wù)中心并聯(lián)審批的應(yīng)有能量，提升行政審批效率。

(2)標(biāo)準(zhǔn)化是增強行政服務(wù)中心公平性的必要途徑。現(xiàn)階段，我國行政服務(wù)中心的職能設(shè)置公平性不足。多數(shù)行政服務(wù)中心只重視行政許可類和投資服務(wù)類，而對關(guān)系百姓生活的便民服務(wù)類設(shè)置太少，針對企業(yè)投資的服務(wù)事項遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于針對民眾生活需要的事項。如在哈爾濱市政務(wù)超市，諸多機構(gòu)大多數(shù)是面向公司和企業(yè)，較少針對百姓。大廳里雖有民政局派駐的工作人員，卻不受理諸如失業(yè)保險、最低生活保障金等與百姓有切身利益的申請，許多遠(yuǎn)道而來的貧困補助申請者，只能到離此較遠(yuǎn)的郵政街一場所辦理。[3]行政服務(wù)中心的選擇性服務(wù)致使中心在運作中沒有充分體現(xiàn)便民服務(wù)的價值導(dǎo)向。喬治·弗雷德里克森認(rèn)為，“無論在理論上還是實踐上，公共行政對公平與平等的承諾，都應(yīng)該與對效率、經(jīng)濟(jì)和效能的承諾同等重要。遵循公平與平等原則能夠把我們時代的人民緊密聯(lián)系在一起，同時也使我們與未來的一代更加緊密?！盵4]依據(jù)公共行政的精神，我們應(yīng)該以公平、平等的標(biāo)準(zhǔn)來管理公共事務(wù)。要做到公共行政的公平、平等，不能只靠公共行政的精神，而必須建立起公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化體系。在行政服務(wù)中心，通過服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)窗口標(biāo)準(zhǔn)化和服務(wù)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)化，明確部門的服務(wù)職責(zé)、行為規(guī)范、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、考核標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，最終實現(xiàn)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和可監(jiān)督化。在提高行政服務(wù)效率的同時，不斷增強行政服務(wù)的公平、平等和正義的價值。

2.行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的可行性分析

公共部門的活動常常被認(rèn)為難以標(biāo)準(zhǔn)化，Christopher Pollitt將這種缺乏標(biāo)準(zhǔn)化的勞動密集型產(chǎn)出稱為“人力處理器”(people processor)。由于公共部門具有勞動密集型的特征，因此，公共部門也存在著標(biāo)準(zhǔn)化程度低的問題，其產(chǎn)出的質(zhì)量如何，通常也是難以識別的。[5]但是，在特別強調(diào)公共責(zé)任的今天，“責(zé)任不僅僅意味著在自己的權(quán)限內(nèi)回答已經(jīng)或正在發(fā)生的事情……責(zé)任還有另一層含義，即你的回答或你的責(zé)任應(yīng)該能夠由監(jiān)督主體依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)或預(yù)期通過測量來進(jìn)行評估。”[6]全面質(zhì)量管理、標(biāo)桿管理、績效管理和平衡計分卡等企業(yè)定量管理方法逐漸被引入公共服務(wù)領(lǐng)域。

公共責(zé)任測量和評估的標(biāo)準(zhǔn)化在西方一些國家進(jìn)行了有效的實踐。英國政府以改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量為目的開展公民憲章運動，于1991年頒布了《公民憲章》，確定了公共服務(wù)領(lǐng)域的六個基本原則:明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、公共服務(wù)信息必須公開透明、顧客選擇、禮貌服務(wù)、完善監(jiān)督機制以及資金價值。政府把服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任等公之于眾，接受公眾的監(jiān)督，實現(xiàn)提高服務(wù)水平和質(zhì)量的目的。[7]美國政府1993年制定了《顧客至上:服務(wù)美國民眾的標(biāo)準(zhǔn)》。這一標(biāo)準(zhǔn)涵蓋了八個方面的內(nèi)容:明確部門服務(wù)對象；通過調(diào)查確定服務(wù)類型和質(zhì)量；設(shè)定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和評價服務(wù)質(zhì)量的尺度；設(shè)立顧客服務(wù)標(biāo)桿；對基層雇員進(jìn)行調(diào)查，確認(rèn)部門績效差異原因；顧客選擇服務(wù)機構(gòu)和服務(wù)方式；保證顧客接受服務(wù)和信息的便利；建立有效的手段處理客戶投訴。[8]到1996年，聯(lián)邦政府的各行政機構(gòu)已建立了大約2 000多個顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。[9]

我國在服務(wù)型政府理念的指導(dǎo)下，政府部門越來越重視需求導(dǎo)向型的公共服務(wù)，更加注重公共服務(wù)的公平性和規(guī)范性，努力做到服務(wù)的可測量性和可監(jiān)督性。一些地方積極探索公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化，行政服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化的實踐也已展開。2009年4月，國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會確定了2009年度國家級服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化試點項目計劃共131項，其中行政服務(wù)類標(biāo)準(zhǔn)化試點項目7項(分別為：河南信陽市行政服務(wù)中心、河南漯河市行政服務(wù)中心、安徽合肥市行政服務(wù)中心、安徽巢湖市行政服務(wù)中心、福建龍巖市行政服務(wù)中心、湖南常德市行政服務(wù)中心、青海西寧市行政服務(wù)中心)，2010年又增補3項(安徽廣德行政服務(wù)中心、江蘇大豐行政服務(wù)中心、四川成都武侯區(qū)行政服務(wù)中心)。

行政服務(wù)中心是政府集中為社會提供公共服務(wù)的場所。與其他政府部門相比，其工作具有更多的重復(fù)性和操作性，開展標(biāo)準(zhǔn)化管理的可行性較高。

三、行政服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化的作用機理分析

標(biāo)準(zhǔn)是具有操作性的制度，它是行政服務(wù)中心規(guī)范化發(fā)展的基礎(chǔ)，能夠克服當(dāng)下行政服務(wù)中心發(fā)展的困境。行政服務(wù)中心面臨的管理困境和技術(shù)困境，在一定程度上與行政服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化不到位有關(guān)。標(biāo)準(zhǔn)化契合行政服務(wù)中心的需要，在行政服務(wù)中心行政審批中發(fā)揮著工具理性的價值。

1.滿足行政審批重復(fù)性需要

美國著名未來學(xué)家托夫勒認(rèn)為，“標(biāo)準(zhǔn)化是工業(yè)化社會最熟悉的原則。”[10]工業(yè)化社會最大的特色就是流水線重復(fù)性生產(chǎn)或服務(wù)，政府行政審批行為也同樣具有可重復(fù)性和循環(huán)性。行政審批標(biāo)準(zhǔn)化就像流水線生產(chǎn)一樣，將整個行政審批活動劃分為多道工序，實施工序標(biāo)準(zhǔn)化，實現(xiàn)上下銜接，左右貫通。通過將行政審批的各個環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)化，可以簡化行政審批工作，及時發(fā)現(xiàn)和糾正錯誤，降低行政審批的差錯率，提高審批的穩(wěn)定性和可預(yù)期性。因此，將標(biāo)準(zhǔn)化理念引入行政審批是行政審批行為重復(fù)性特征的內(nèi)在需要。

2.提供無差別行政審批

標(biāo)準(zhǔn)是一系列必須共同遵守和重復(fù)使用的規(guī)則準(zhǔn)則和辦事指南。在標(biāo)準(zhǔn)化之下，行政審批的組織機構(gòu)、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)流程、服務(wù)結(jié)果和服務(wù)考核一經(jīng)設(shè)定，行政審批工作就必須嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)的方法和流程，重復(fù)進(jìn)行同樣的活動,從而獲得無差別的結(jié)果。也就是說，行政審批標(biāo)準(zhǔn)化是對行政審批的人為性、隨意性和變動性的糾正和控制，確保公正平等對待所有的審批事項和群眾需要，實現(xiàn)政府公共服務(wù)的均質(zhì)化。政府行政審批服務(wù)的首要價值導(dǎo)向應(yīng)是公平和正義，其次才是個性和效率。如果缺乏標(biāo)準(zhǔn)化，行政審批就容易因為“個性化”服務(wù)的需要而出現(xiàn)權(quán)力尋租，造成行政審批的隨意性和無規(guī)則性，損害行政審批服務(wù)的規(guī)范性和穩(wěn)定性，最終不但妨礙了效率的提升，而且損害了公正的張揚。

3.實現(xiàn)跨部門信息共享

行政審批服務(wù)往往需要政務(wù)協(xié)同，這就需要實現(xiàn)跨部門政務(wù)信息共享。但是，政務(wù)信息共享面臨著政治上、管理上和技術(shù)上的困難。就技術(shù)障礙來說，包括軟(硬)件不兼容、數(shù)據(jù)的異構(gòu)性和安全性的擔(dān)憂等。標(biāo)準(zhǔn)化是解決上述問題的有效途徑。首先，可以統(tǒng)一行政服務(wù)中心的信息采集標(biāo)準(zhǔn)、分類編碼標(biāo)準(zhǔn)、信息交換格式標(biāo)準(zhǔn)和語義標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的同構(gòu)性。其次，在同構(gòu)性的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫和電子政務(wù)平臺，為行政服務(wù)中心各部門之間的信息共享發(fā)揮“連接器”和“潤滑劑”的作用。最后，通過將標(biāo)識和命名、數(shù)據(jù)加密、公鑰基礎(chǔ)設(shè)施、密碼系統(tǒng)、數(shù)字簽名、電子印章、訪問控制、身份認(rèn)證等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化，可以為跨部門政務(wù)信息資源共享構(gòu)筑安全體系。因此，標(biāo)準(zhǔn)化能實現(xiàn)跨部門信息共享，促進(jìn)政務(wù)協(xié)同。

4.實現(xiàn)無縫隙行政審批

行政服務(wù)中心的行政審批流程要實現(xiàn)從串聯(lián)到并聯(lián)的轉(zhuǎn)變，就必須打破部門之間的“柏林墻”，進(jìn)行流程再造，實現(xiàn)無縫隙服務(wù)。我國行政服務(wù)中心的流程再造有兩個層面: 一是部門內(nèi)部的流程整合；二是部門之間的流程整合。部門內(nèi)部的整合就是將部門內(nèi)相近的審批事項集中歸并到一個科室，部門之間的整合就是打通各部門之間的業(yè)務(wù)隔閡，建立跨職能團(tuán)隊，以通才取代專才，實現(xiàn)真正的一站式服務(wù)。不管是部門內(nèi)部流程整合還是部門之間的流程整合，都需要將行政審批的主體、內(nèi)容、要件、質(zhì)量等審批流程進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化和流程化，進(jìn)而實現(xiàn)各部門之間有序的、有機的、無縫的行政審批，提升行政審批服務(wù)的價值。

5.監(jiān)督和規(guī)范行政審批

目前，我國行政服務(wù)中心的監(jiān)督體系依然十分脆弱，關(guān)鍵在于服務(wù)管理委員會無法對各部門進(jìn)行績效考核，社會監(jiān)督機制也未能到位。在行政服務(wù)中心引入“全程標(biāo)準(zhǔn)化”理念，將行政審批服務(wù)的具體內(nèi)容、程序、實現(xiàn)、標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境等方面的問題用可操作性的規(guī)章制度和指標(biāo)量化，這樣就能將審批規(guī)范化、責(zé)任精細(xì)化，真正將責(zé)任落實到部門，細(xì)化到個人。標(biāo)準(zhǔn)作為行政權(quán)力的控制點，使行政審批的每一個流程都有了可量化、可操作、可考核、可監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)，有利于服務(wù)管理部門對各部門的工作進(jìn)行有效地績效考評，做到360度全方位監(jiān)督。行政服務(wù)中心實行服務(wù)承諾制，就是公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化最直接的體現(xiàn)。它對內(nèi)構(gòu)成各部門高效優(yōu)質(zhì)服務(wù)的動力，對外形成社會積極監(jiān)督的依據(jù)。因此，標(biāo)準(zhǔn)化是機構(gòu)自我監(jiān)督的動力源泉和社會自主監(jiān)督的客觀標(biāo)準(zhǔn)，有效監(jiān)督和規(guī)范行政審批離不開行政服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化。

6.政府創(chuàng)新模仿和推廣

政府創(chuàng)新是構(gòu)建服務(wù)型政府的必然要求。各地行政服務(wù)中心內(nèi)部的管理制度和運行規(guī)則是可以互相交流學(xué)習(xí)的。也就是說，某個行政服務(wù)中心的某些制度創(chuàng)新是非排他性的，是允許其他行政服務(wù)中心借鑒的。通過低成本的制度模仿或制度推廣可以實現(xiàn)制度創(chuàng)新的整體收益最大化。標(biāo)準(zhǔn)化在制度模仿或制度推廣中起到了關(guān)鍵的橋梁作用。將行政服務(wù)中心的行政審批和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，搭便車者模仿難度系數(shù)就降到了最低，模仿過程中的摩擦和不適也被降至最低。耦合度的提高不但可以降低制度模仿和推廣的成本，而且可以提高成功率。因此，標(biāo)準(zhǔn)化有利于政府創(chuàng)新的模仿和推廣。

四、吳江市行政服務(wù)局公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的實踐

行政服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化是一個全新的領(lǐng)域，相關(guān)的理論體系也不健全。有部分行政服務(wù)中心已經(jīng)在探索和試驗標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)方式和途徑，即使是行政服務(wù)類標(biāo)準(zhǔn)化試點行政服務(wù)中心，也尚未有成熟的操作模式和經(jīng)驗，各地的做法仍然是標(biāo)準(zhǔn)化的雛形和試驗品。因此，如何在實踐上推進(jìn)行政服務(wù)中心公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)將是今后理論界和實踐環(huán)節(jié)的重大課題。

江蘇省吳江市作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的區(qū)域，在服務(wù)型政府的探索上走在全國前列，對行政服務(wù)局的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)也已經(jīng)走在探索的道路上。吳江市以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)，以行政服務(wù)局為平臺，將標(biāo)準(zhǔn)化管理與新公共管理理念相結(jié)合，引入并全面實施ISO9001質(zhì)量管理體系、KPI方法，即“關(guān)鍵效能指標(biāo)法”(Key Performance Indicator)和服務(wù)承諾制。以《服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作指南》(國家標(biāo)準(zhǔn)，GB/T 15624)為指導(dǎo)，研究制定了覆蓋公共服務(wù)全過程的標(biāo)準(zhǔn)體系，下轄服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)化體系、服務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)化體系、服務(wù)窗口標(biāo)準(zhǔn)化體系和服務(wù)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)化體系4個子體系，在公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方面，取得了顯著的成效。

1.公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的主要內(nèi)容

(1)服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)化體系。吳江市行政服務(wù)局2005年引入ISO9001質(zhì)量管理體系，它構(gòu)成了服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)化體系的主要內(nèi)容。ISO9001質(zhì)量管理體系實施后，吳江市行政服務(wù)中心制定了《質(zhì)量工作手冊》和《質(zhì)量職能分配表》?！顿|(zhì)量工作手冊》包含了針對31個窗口部門的具體管理標(biāo)準(zhǔn)，包括《窗口工作手冊》《工作質(zhì)量檢查程序》《預(yù)防措施控制程序》《內(nèi)部審核程序》《文件控制程序》《記錄控制程序》《不合格控制程序》和《糾正措施控制程序》等8項服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)。[11]《質(zhì)量職能分配表》包括質(zhì)量管理體系、資源管理、產(chǎn)品實現(xiàn)、測量分析和改進(jìn)4項標(biāo)準(zhǔn)。在資源管理標(biāo)準(zhǔn)體系中包括資源提供、人力資源、基礎(chǔ)設(shè)施和工作環(huán)境4項子指標(biāo)，職責(zé)一一對應(yīng)，清晰明確。

(2)服務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)化體系。在服務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)化體系中，比較有代表性的標(biāo)準(zhǔn)有：首問負(fù)責(zé)制、ABC分類制、分類辦理制、綠色通道制、服務(wù)承諾制、崗位責(zé)任制、限時辦結(jié)制、否定事項報備制、一次性告知制、AB崗工作制等標(biāo)準(zhǔn)。

首問負(fù)責(zé)制。首問負(fù)責(zé)制是指第一位接受來訪、來電、來信的機關(guān)工作人員，必須負(fù)責(zé)接待、解答、受理或者引導(dǎo)、協(xié)助辦理有關(guān)事項。如果我們用C表示項目申請者，用G表示辦理項目的政府部門，用P表示項目辦理所需要的環(huán)節(jié)總數(shù)，并且剔除掉某個受理部門內(nèi)部的行政報批活動，那么上述兩種過程就可以表示為:

在傳統(tǒng)政府部門之中:

P=(C-G)1+(C-G)2+(C-G)3+…+(C-G)n

①

在行政服務(wù)中心之中:

P=(C-G)+(G′-G)1+(G′-G)2+…+(G′-G)n[12]

②

對比①②兩式，在②式中，有了首問負(fù)責(zé)制，公眾再也無須與多個部門打交道了。

ABC分類制。A類為窗口直接辦理事項，B類為窗口牽頭辦理事項，C類為窗口只負(fù)責(zé)受理、發(fā)證、不負(fù)責(zé)具體承辦的事項。通過ABC分類法，有效地明確了所有辦理事項的責(zé)任，做到責(zé)任落實到部門，精細(xì)到個人，最大限度地避免了推諉塞責(zé)的發(fā)生。

分類辦理制。根據(jù)事項性質(zhì)的不同劃分到不同的辦理類型之中，如“五件制”“六件制”“七件制”“九件制”等。吳江市行政服務(wù)局根據(jù)辦理事項的輕重緩急，將辦理事項分為“六件制”，即即辦件、補辦件、承諾件、聯(lián)辦件、急辦件、退回件等6類，并對每一類件的具體認(rèn)定和管理工作進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。

(3)服務(wù)窗口標(biāo)準(zhǔn)化體系。吳江市行政服務(wù)局制定了《安全管理規(guī)范》《窗口分類管理制度》《服務(wù)過程確認(rèn)準(zhǔn)則》《計算機網(wǎng)絡(luò)管理規(guī)范》《日常工作管理制度》《文件修訂制度》和《證照票據(jù)管理制度》等7項管理制度來規(guī)范窗口人員的服務(wù)行為，務(wù)必實現(xiàn)窗口服務(wù)實現(xiàn)、辦件接收、產(chǎn)品驗證和放行、業(yè)務(wù)表單、窗口合格與不合格記錄、窗口辦件標(biāo)識、窗口空白證照管理和窗口檔案移交實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化和制度化。此外，對工作人員的服務(wù)用語、儀容儀表、行為舉止方面的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)作了細(xì)致規(guī)定?！秴墙行姓?wù)局服務(wù)禮儀規(guī)范》服務(wù)語言第六條規(guī)定：接待服務(wù)對象時要談吐文雅，彬彬有禮。使用“您好”“請”“對不起”“謝謝”“再見”等文明禮貌用語，熱情大方，微笑服務(wù)，做到“服務(wù)三聲”：來有迎聲，問有答聲，走有送聲。

(4)服務(wù)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)化體系。制訂了《窗口單位考核辦法》《窗口考核標(biāo)準(zhǔn)》《窗口工作人員考核辦法》《窗口分管負(fù)責(zé)人考核辦法》，以及《評先樹優(yōu)辦法》《中心科室績效考核辦法》等標(biāo)準(zhǔn)。按照服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化要求，對進(jìn)駐單位和窗口人員實施量化考核。

在內(nèi)部工作人員的考核上引入關(guān)鍵績效指標(biāo)法(KPI)，制定了《吳江市行政服務(wù)局窗口工作人員雙月考核細(xì)則》和《吳江市行政服務(wù)局機關(guān)效能建設(shè)績效考評實施細(xì)則》?！秴墙行姓?wù)局窗口工作人員雙月考核細(xì)則》包括德、能、勤、績、廉及加分等6項，并采取定量化的形式進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，前5項各20個基本分。《吳江市行政服務(wù)局機關(guān)效能建設(shè)績效考評實施細(xì)則》包括：創(chuàng)學(xué)習(xí)型機關(guān)、創(chuàng)高效型機關(guān)、創(chuàng)服務(wù)型機關(guān)、創(chuàng)務(wù)實型機關(guān)、創(chuàng)法治型機關(guān)、創(chuàng)清廉型機關(guān)、創(chuàng)節(jié)能型機關(guān)，分別為10分、15分、15分、15分、15分、20分和10分。從中可見行政服務(wù)局將廉政工作視為整個機關(guān)效能考核的重心。

當(dāng)然，吳江的做法也僅僅是初步的探索，其科學(xué)性和有效性還需要在理論上進(jìn)一步的探討、論證，也需要交給實踐去檢驗。

2.吳江行政服務(wù)局公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的實踐績效

行政服務(wù)中心的價值追求是服務(wù)、便民、高效、廉政和責(zé)任。在公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系下，吳江市行政服務(wù)局始終以標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)繩指導(dǎo)和監(jiān)督著中心工作的每一道流程，實現(xiàn)了360度標(biāo)準(zhǔn)化，打造出了“無疆服務(wù)”的響亮品牌。

(1)行政服務(wù)局的服務(wù)過程公開廉政。中心出臺了內(nèi)部監(jiān)督管理辦法和群眾評議制度與投訴監(jiān)督管理辦法。如《吳江市行政服務(wù)局勤政廉政檔案制度》《吳江市行政服務(wù)局群眾評議制度》和《吳江市行政服務(wù)局投訴督查管理辦法》。這些做法在一定程度上實現(xiàn)了公開辦公、陽光操作、規(guī)范管理，改變了過去權(quán)力只在部門內(nèi)部行使的隱蔽性和隨意性，實現(xiàn)行政審批公開、透明和廉潔。

(2)行政服務(wù)中心的服務(wù)結(jié)果高效便民?！秴墙行姓?wù)局2009年度工作總結(jié)》指出，2009年“中心”共接受評議3 816人次，受理網(wǎng)上咨詢和投訴1 562件，辦理各類行政許可和審批服務(wù)事項36.71萬件，按時辦結(jié)率100%，承諾件提前辦結(jié)率91.30%，收到服務(wù)對象錦旗143面、表揚信55封，隨即抽查服務(wù)對象滿意率為99.95%。2009年提出今年承諾件平均時限再提速10%的目標(biāo)，得到了部門與窗口的積極響應(yīng)，通過2次大規(guī)模的提速活動，對16個部門150項承諾事項的審批流程進(jìn)行了再造，審批時限共提速1 050個工作日，項目提速率為48.2%，承諾件平均承諾時限為7天。行政服務(wù)中心的行政效率大幅提高，民眾滿意度達(dá)到歷史高度。

五、結(jié)語

標(biāo)準(zhǔn)具有工具理性價值，對行政服務(wù)中心的健全不可或缺。它通過各種可操作性的制度來實現(xiàn)行政服務(wù)重復(fù)性的內(nèi)在需要；它提供無差別行政服務(wù)來彰顯公平正義的價值；它促使跨部門信息共享來展示其政務(wù)協(xié)同的機制；它提供無縫隙服務(wù)來昭示其便民高效的價值；它公平地監(jiān)督著行政服務(wù)中心的每個部門和每個工作人員來展現(xiàn)其公開透明的身段；它提高制度之間的耦合度來實現(xiàn)行政服務(wù)中心制度創(chuàng)新的模仿和推廣。標(biāo)準(zhǔn)化倒逼行政服務(wù)中心既提高外部行政效率，又改進(jìn)內(nèi)部行政行為，來宣示它合理有效的訴求。在標(biāo)準(zhǔn)化體系的指引和倒逼的合力之下，行政服務(wù)中心能最大程度地累積合理性的能量，沿著技術(shù)優(yōu)化——效率提升——合理性積累——服務(wù)型政府的路徑推進(jìn)行政體制改革。

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