劉昆

摘要：本文對貴州小城鎮(zhèn)發(fā)展現狀進行了分析，并找出來具體原因，最終提出了具體的對策。

關鍵詞：貴州；小城鎮(zhèn)；問題；對策

一、問題的提出

伴隨著文明的腳步和現代化的演進，城鎮(zhèn)在國家和社會經濟發(fā)展中扮演著越來越重要的角色，發(fā)揮出無以倫比的效力。從當前城市發(fā)展暴露出的問題來看，貴州省“城市病”不斷顯現，大規(guī)模城市化對貴州來說并不現實。但是，推進城鎮(zhèn)化又是我們縮小城鄉(xiāng)差距、促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展、加速人口流動的必然選擇。鑒于此，作為連接城市和鄉(xiāng)村、承載居民和農民，接續(xù)城市發(fā)展、承接城市產業(yè)的小城鎮(zhèn)，無疑是貴州經濟社會發(fā)展的重要依托和平臺。

二、貴州省小城鎮(zhèn)發(fā)展概況

貴州省是我國貧困問題最突出的欠發(fā)達省份。目前，中西部省份城鎮(zhèn)化率普遍較低，貴州的城鎮(zhèn)化率不到40%，仍處于鄉(xiāng)村型社會。到2011年末，中國設市城市共有657個，建制鎮(zhèn)增加至19683個。貴州城鎮(zhèn)化率從2000的23.9%提高到2011年的35%，約提高了11個百分點。2011年貴州城鎮(zhèn)化率低于全國15個百分點，全國排名倒數第二，仍然還是“鄉(xiāng)村貴州”。要提高貴州省的城鎮(zhèn)化率，務必要加強小城鎮(zhèn)建設。與周邊省份相比，貴州省在城鎮(zhèn)化率、城鎮(zhèn)人口數以及城鎮(zhèn)和農村從業(yè)人口數方面都有差別。

目前，全省共有4個地級市，9個縣級市，690個建制鎮(zhèn)。貴州省各地區(qū)之間的發(fā)展情況是存在差異的，比如年生產總值（如表1所示），財政的預算支出等等，這些因素也在一定程度上導致了其小城鎮(zhèn)發(fā)展上的差別。每個地區(qū)第一產業(yè)、第二產業(yè)以及第三產業(yè)所貢獻的生產總值也有所不同，可以說，經濟發(fā)展水平是推動小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要動力。

三、貴州省小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的問題及原因分析

（一）貴州省小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的問題

1.城鎮(zhèn)化水平

貴州省大部分小城鎮(zhèn)缺乏特色產業(yè)，在產業(yè)結構調整方面存在缺陷，導致其經濟效益普遍較低。在貴陽、遵義等鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展較快的地區(qū)，因其鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速，當地各方面的發(fā)展有了產業(yè)的支撐，地方財政也比較有實力，區(qū)域經濟的發(fā)展也就有了較大的動力。貴州省城鎮(zhèn)化率與全國城鎮(zhèn)化率的比較變化趨勢如圖1及圖2所示，盡管近幾年來全省的城鎮(zhèn)化率不斷提高，但提高的幅度并不大，城鎮(zhèn)化水平的滯后嚴重制約了全省經濟的發(fā)展。

2.人口方面

貴州省農村人口基數比較大，存在大量的剩余勞動力，且一些小城鎮(zhèn)的勞動力相對飽和，加之農村居民大多缺乏從業(yè)的相關技能和戶籍制度的約束，導致農村剩余勞動力轉移難度較大。貴州省很多小城鎮(zhèn)還處于發(fā)展初期，規(guī)模較小，集聚效益不明顯。如圖3所示，雖然近來年，貴州省鄉(xiāng)村人口數有所下降，但是下降幅度很小。

3.土地方面

在城鎮(zhèn)布局方面，首先是貴州省各地區(qū)小城鎮(zhèn)的規(guī)模普遍較小，集聚效益弱，使得各項基礎設施及公共服務的提供無法達到規(guī)模效應，往往造成土地和資金的浪費。其次，一些小城鎮(zhèn)沒有科學地制定規(guī)劃，或制定出的規(guī)劃不具有可操作性，難以發(fā)揮小城鎮(zhèn)應有的作用。城市的發(fā)展使得地理位置特殊的小城鎮(zhèn)的土地價值連城，成為多方利益主體爭奪的寶貴資源，各相關利益主體會最大限度地開發(fā)利用自己合法無償占用和支配的那一份土地資源經營獲利。

4.財政方面

目前貴州省小城鎮(zhèn)建設和發(fā)展的最重要的投資者仍然是政府。小城鎮(zhèn)發(fā)展主要依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自籌資金，因此也就各得社會各種閑散資金沒有得到應有的發(fā)揮。因此在建設和發(fā)展的過程中，很多小城鎮(zhèn)面臨著資金短缺，財政狀況緊張的現象，無法滿足小城鎮(zhèn)各項基礎設施建設對資金的需求。

5.基礎設施方面

城鄉(xiāng)二元結構導致了城鄉(xiāng)差別的形成。貴州省小城鎮(zhèn)基礎設施水平普遍較低，明顯滯后于全國平均水平。與城市市區(qū)相比，小城鎮(zhèn)在飲水、衛(wèi)生條件、道路設施等方面仍存在較大差距。由于大多數的小城鎮(zhèn)原來是屬于農村集體經濟體制下的村落或者是靠近村落的區(qū)域，公共衛(wèi)生基礎設施設計標準較低，其承載能力現已無法滿足包括流動人口在內的現有居民的需求。

（二）貴州省小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在問題的原因分析

1.經濟方面的原因

由于貴州省工業(yè)化程度不高，經濟水平較低，2010年的人均生產總值為16413元，與全國人均GDP相比懸輸，各級政府在小城鎮(zhèn)建設和發(fā)展上的投入上重視不夠，使得小城鎮(zhèn)的發(fā)展始終面臨資金困境這一短板。貴州省第三產業(yè)的發(fā)展明顯比東部沿海省份落后，其從業(yè)人員的結構比重也明顯低于全國平均水平。

2.社會方面的原因

一方面，農村社區(qū)受傳統(tǒng)觀念的影響較大，其活動的開展經常性地是以血緣或地緣為中心，缺乏一定開放性和流動性。另一方面，大部分農村居民只掌握從事農業(yè)活動的技能，知識水平和整體素質偏低，離開其賴以生存的土地再就業(yè)變得非常困難。

3.體制方面的原因

20世紀50年代末以來，我國無論是在戶籍還是在社會保障方面都對城市和農村實行了兩種不同的制度安排。這樣的體制對小城鎮(zhèn)建設而言，形成了農村人口和生產要素向小城鎮(zhèn)聚集的阻礙，也制約了對小城鎮(zhèn)的科學規(guī)劃和合理布局，以及對資源優(yōu)勢的充分發(fā)揮。

4.政府行為方面的原因

基礎設施是社會賴以生存的物質條件，一個地區(qū)的基礎設施是否完善是其經濟能否健康不序發(fā)展的基礎條件。然而，在一些地方，政府為了快速彰顯其政績，往往投入大量資金到不太必要的基礎設施上，這些基礎設施對居民的影響和價值并不大，沒有實用性。

由于公共服務的投資周期比較長，為了彰顯政績，一些政府將大量資金投入到不必要的基礎設施上。因此，在很多的小城鎮(zhèn)，教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務水平滯后于基礎設施的水平。對于貴州省各地區(qū)鄉(xiāng)村人口而言，其就業(yè)大多是依賴于農業(yè)，而第三產業(yè)能夠吸納的人口數較少。

5.制度方面的原因

由于戶籍制度的制約，在貴州省城鎮(zhèn)化的過程中，人口城鎮(zhèn)化速度比空間城鎮(zhèn)化速度要慢得多。包括部分失地農民在內的大批進城務工人員，雖然工作、生活在城鎮(zhèn)，但因為現行生活和工作地同戶籍登記地之間分割的身份制度的限制，使他們無法公平地享有與戶籍制度相聯系的住房、醫(yī)療、社保、子女入學等公共福利。現行制度安排給予失地農民的補償費用明顯低于嚴格意義上的供求所決定的土地市場價格。

四、推進貴州小城鎮(zhèn)發(fā)展的對策建議

（一）推進戶籍制度改革

要打破城鄉(xiāng)二元的壁壘，推進戶籍制度的改革。首先，是要放寬甚至是取消對農村勞動力和外來勞動人口進入小城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制，提高其相關的福利待遇。其次，可采取租用、自建等多種方式為農民提供集中的固定住所，以解決農民的住房問題。再者，可根據當地的實際情況，對有穩(wěn)定住房及工作等符合條件的人員，允許其遷入。對農民的合法地予以肯定。最后，要在醫(yī)療、教育、社會保障等方面與戶籍制度進行同步改革，使農民享受到同等的國民待遇。

（二）完善土地使用機制

在土地產權方面，要明確界定產權，消除土地主體的模糊性，以避免在政府擁有大量自由裁量權的情境下損害農民的利益。首先將集體所有土地按土地的功能進行統(tǒng)一規(guī)劃，分為農田用地、住宅用地、工業(yè)用地以及荒地等；其次是將集體所有財產、土地按當時市場實際價值統(tǒng)一貨幣化，劃分為均等份額的股份；再者，具有土地承包經營權的農戶，按自愿原則入股，同時所有合法的集體成員都可購買一定的股份，最后，成立公司，召開股東大會，選舉董事會和監(jiān)事會，制定公司章程，明確產權主體的責、權、利，一切經營活動按章程辦理，集體收益按股分紅。

在土地征用上，應集中利用土地，通過優(yōu)惠的政策以及適當的利益來調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中發(fā)展的積極性，鼓勵小城鎮(zhèn)建設充分利用非耕地，避免土地資源的浪費。另外，還要完善土地征用的監(jiān)督體系，規(guī)范土地補償安置費的分配、使用，通過帳目分開、設立財務專戶等方式保證資金的透明。

（三）健全社會保障體系

逐步建立和完善城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系成為貴州省小城鎮(zhèn)發(fā)展的當務之急。政府應擴大社會保障的覆蓋范圍，建立多層次的農村保障體系。對于包括小城鎮(zhèn)下崗職工和進城農民在內的就業(yè)困難群體，政府可以要向其提供更多的就業(yè)機會，通過舉辦公共工程等方式安置就業(yè)困難人員。政府也可對就業(yè)困難人員提供技術和技能的培訓，并對雇傭就業(yè)困難人員的企業(yè)在稅收等方面給予一定的優(yōu)惠。

（四）完善財政制度

為了進一步激活小城鎮(zhèn)發(fā)展的活力，有必要對財政體制進行改革，理順財政的分配關系。對于經濟發(fā)展較好的一些小城鎮(zhèn)，可根據當地實際情況設立獨立財政機構或鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也能擁有自己獨立的一級財政機構，從而可以根據當地小城鎮(zhèn)的發(fā)展狀況進行科學預算和合理地規(guī)劃收支?；蚴墙Y合農村稅費改革，簡化相關的稅目或是合并費稅，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政統(tǒng)管收支。

（五）加強小城鎮(zhèn)基礎設施建設

一方面，政府要加大對基礎設施的財政投入，在一定程度上向小城鎮(zhèn)基礎設施建設傾斜。另一方面，要鼓勵民營企業(yè)和個人等民間資本的投入，推動小城鎮(zhèn)基礎設施建設的市場化發(fā)展，以及通過BOT、TOT等融資模式，推動小城鎮(zhèn)基礎設施的建設。各方主體都要重視基礎設施運行和維護的重要性，避免資源的浪費，降低資本的損耗率。要合理分配資金比例，還要加大監(jiān)督力度。

（六）合理確定小城鎮(zhèn)發(fā)展模式

小城鎮(zhèn)的發(fā)展應建立小城鎮(zhèn)發(fā)展的以市場導向為基礎，與政府宏觀調控相結合的特色小城鎮(zhèn)發(fā)展模式。小城鎮(zhèn)經濟的成長必須以市場為導向，只有順應市場需求，把小城鎮(zhèn)的區(qū)位特色轉化為經濟優(yōu)勢，特色經濟才會可持續(xù)發(fā)展。貴州自然資源豐富、生態(tài)環(huán)境良好、勞動力充足、地理條件優(yōu)越，而且，經過西部大開發(fā)十年來的經驗積累，貴州既有發(fā)展的潛力，又有發(fā)展的經驗，小城鎮(zhèn)的發(fā)展具有巨大的潛在優(yōu)勢。因此，在貴州省各地的小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中，應努力挖掘本地的區(qū)位特色，選擇最適合的發(fā)展模式。

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