中國(guó)教育問題之嚴(yán)重，長(zhǎng)期受到社會(huì)的強(qiáng)烈關(guān)注。而對(duì)中國(guó)教育種種問題之分析，又都越來越集中指向一個(gè)焦點(diǎn)：教育行政化問題。中國(guó)教育行政化問題的原因很復(fù)雜，不同的學(xué)者會(huì)有不同的思考。筆者在本文中主要從法制不完善、政府模式局限和教育行政體制問題等三個(gè)方面進(jìn)行探索。
　　一、教育法制不完善
　　1.法律對(duì)教育行政權(quán)力的規(guī)范模糊
　　實(shí)際上，法律對(duì)教育行政權(quán)力的規(guī)范，從《憲法》那里開始就模糊不清，用語不夠嚴(yán)謹(jǐn)，條文表述模糊，導(dǎo)致教育行政權(quán)力的法制邊界是模糊的?！稇椃ā返?9條規(guī)定國(guó)務(wù)院行使下列的職權(quán)，其中涉及教育的第（七）項(xiàng)是這樣規(guī)定的：“領(lǐng)導(dǎo)和管理教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和計(jì)劃生育工作”。第107條規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的職權(quán)：“依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政工作人員。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作”。其中的關(guān)鍵詞“領(lǐng)導(dǎo)”和“管理”的內(nèi)涵和外延都不明確，所產(chǎn)生的權(quán)力也就沒有邊界了。
　　再看看從《憲法》延伸下來的教育法律方面的有關(guān)規(guī)定：《教育法》第14條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)分級(jí)管理、分工負(fù)責(zé)的原則，領(lǐng)導(dǎo)和管理教育工作。中等及中等以下教育在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方人民政府管理。高等教育由國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理”。第15條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院教育行政部門主管全國(guó)教育工作，統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)管理全國(guó)的教育事業(yè)?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府教育行政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的教育工作。縣級(jí)以上各級(jí)人民政府其他有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)有關(guān)的教育工作”?？梢?，法律對(duì)教育行政權(quán)力的授權(quán)就是“管理”兩個(gè)字，但是管理什么？怎么管理？沒有明確的規(guī)定。這幾乎不符合法律授權(quán)的基本要件。
　　2.教育行政立法問題突出
　　當(dāng)前，中國(guó)教育行政立法的突出問題是：作為行政權(quán)力重要組成部分的“行政立法”權(quán)力太大，教育行政權(quán)力可以憑借“行政立法權(quán)”很輕易地?cái)U(kuò)大自己的權(quán)力。
　　一是教育行政立法的領(lǐng)域太廣，幾乎沒有限制。《立法法》第8條對(duì)行政立法的領(lǐng)域作了限制，規(guī)定10大事項(xiàng)只能制定法律，不能由行政立法來規(guī)范。但是，這10大事項(xiàng)并不包括教育方面。這就意味著：再大的教育問題，都可以劃入教育行政權(quán)力的范圍。
　　二是創(chuàng)制性教育行政立法邊界模糊。中國(guó)行政立法可以分為執(zhí)行性立法和創(chuàng)制性立法兩種：執(zhí)行性立法是指行政機(jī)關(guān)為了執(zhí)行或?qū)崿F(xiàn)特定法律和法規(guī)或者上級(jí)行政機(jī)關(guān)其他行政規(guī)范性文件的規(guī)定而進(jìn)行的立法；創(chuàng)制性立法是指行政機(jī)關(guān)為了填補(bǔ)法律和法規(guī)的空白或者變通法律和法規(guī)的規(guī)定以實(shí)現(xiàn)行政職能而進(jìn)行的立法[1]。就行政立法，《立法法》有如下規(guī)定：
　　“第五十六條國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)；（二）憲法第八十九條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)。
　　“第七十三條省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。地方政府規(guī)章可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)；（二）屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)。”
　　《立法法》的以上規(guī)定不但允許創(chuàng)制性行政立法，而且沒有限定創(chuàng)制性行政立法的權(quán)力邊界，這實(shí)際上就為行政權(quán)力的不斷擴(kuò)大埋下了隱患。創(chuàng)制性立法實(shí)際上已經(jīng)脫離了法制邊界，使得行政權(quán)力大大擴(kuò)展。作為行政立法的范圍，教育行政立法實(shí)際上也已經(jīng)脫離了法制邊界。
　　3.非立法性行政規(guī)范缺乏程序保障
　　當(dāng)前，普遍存在的一個(gè)問題是：作為教育行政權(quán)力主要內(nèi)容之一的非立法性行政規(guī)范的制定程序混亂。非立法性行政規(guī)范應(yīng)當(dāng)遵循什么樣的程序，現(xiàn)行立法沒有給出充足、完備的程序規(guī)范。目前，對(duì)非立法性行政規(guī)范的制定程序僅限于《行政規(guī)章制定程序條例》第36條的規(guī)定：“依法不具有規(guī)章制定權(quán)的縣級(jí)以上地方人民政府制定、發(fā)布具有普遍約束力的決定、命令，參照本條例規(guī)定的程序執(zhí)行?！边@一條款，從表面上看，似乎給出了非立法性行政規(guī)范制定的法定程序，但該條款的規(guī)定存在明顯的不足：一是這一規(guī)定沒有涵蓋所有的非立法性行政規(guī)范的制定主體，“縣級(jí)以上地方人民政府”這個(gè)范圍沒有涵蓋國(guó)務(wù)院及其部委，沒有涵蓋教育廳、教育局等地方政府的組成部門，也沒有涵蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府；二是“參照”規(guī)定不具有強(qiáng)制性，在實(shí)踐中的貫徹執(zhí)行大打折扣。
　　正是由于非立法性行政規(guī)范的制定程序沒有規(guī)范，在制定過程中產(chǎn)生了一系列的問題。一方面是草率發(fā)文。有的制定主體忽視民主程序，個(gè)人意志取代集體意志，長(zhǎng)官意志取代群眾意志，往往憑領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)指示、一句話或一次大會(huì)發(fā)言，便匆匆起草一個(gè)規(guī)范性文件，其間沒有經(jīng)過周密調(diào)查、考慮，更沒有在一定范圍內(nèi)經(jīng)過相關(guān)人員的討論和磋商，聽取意見，便草率發(fā)文與公布，公布前或公布后也沒有“備案”程序。另一方面是暗箱操作，很多規(guī)范性文件根本就沒有公開。現(xiàn)實(shí)中，很多沒有公開的“內(nèi)部文件”成了行政機(jī)關(guān)的“秘密武器”，徑直對(duì)公民、法人或其他組織產(chǎn)生約束力，敗壞了政府規(guī)范性文件的“形象”。
　　4.法律救濟(jì)機(jī)制缺失
　　法律救濟(jì)，是指通過法定的程序和途徑裁決糾紛，維護(hù)受損一方的合法權(quán)益，并給予其法律上的補(bǔ)救。法律救濟(jì)的根本目的，在于補(bǔ)救受損害者的合法權(quán)益，為其合法權(quán)益提供法律保護(hù)，這是法律救濟(jì)的基本功能。[2]中國(guó)教育法律大部分是行政法，缺乏受損害者參與的法律救濟(jì)機(jī)制。
　　比如《教師法》、《義務(wù)教育法》都規(guī)定了教師的待遇“不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的平均工資水平”，可是，目前，幾乎所有的教師的工資都沒有達(dá)到這個(gè)水平。這個(gè)時(shí)候，教師的合法權(quán)益受到了損害，教師成為了受損者。但是，怎么辦呢？如何來救濟(jì)教師的合法權(quán)益呢？法律救濟(jì)機(jī)制缺乏，教師的合法權(quán)益受損卻無能為力。
　　更為嚴(yán)重的問題是：行政訴訟只能針對(duì)具體的行政行為，不能針對(duì)抽象行政行為；大量的抽象行政行為（包括行政立法和非立法性行政規(guī)范）完全可以很輕易地逾越法律邊界但能免受司法監(jiān)督。《行政訴訟法》第12條明確規(guī)定：人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令提起的訴訟。這樣就產(chǎn)生了一個(gè)法律救濟(jì)的制度陷阱：任何一個(gè)教育行政機(jī)關(guān)要想越界擠壓他人的合法權(quán)益，都可以先發(fā)布一個(gè)文件，然后依據(jù)這個(gè)文件去執(zhí)行。這個(gè)時(shí)候，它的具體行政行為是有法制依據(jù)的，即使被起訴也不會(huì)敗訴；而它的發(fā)布文件的行為是抽象行政行為，不能被起訴。這樣，法律救濟(jì)就顯得很蒼白。
　　二、政府模式局限
　　我國(guó)教育行政權(quán)力逾越邊界問題突出，原因是多方面的，除了法制不完善等原因以外，還跟政府模式有重要關(guān)系，集中體現(xiàn)在政府模式下的權(quán)力有限與責(zé)任無限之困境。
　　政府模式就是在某種社會(huì)形態(tài)下，按照一定的結(jié)構(gòu)和功能，依從特定的標(biāo)準(zhǔn)而組成的政府形式或樣式[3]。進(jìn)一步劃分，政府模式又可以分為政府結(jié)構(gòu)模式、政府功能模式、政府過程模式等。不同的政府模式，具有不同的特點(diǎn)。
　　1.我國(guó)政府功能模式：“大政府、小社會(huì)”
　　政府功能模式實(shí)際上就是指政府與社會(huì)的關(guān)系模式。從功能的角度看，政府與社會(huì)的關(guān)系是互補(bǔ)的、互動(dòng)的，同時(shí)也是相互對(duì)立的：政府功能大而強(qiáng)，社會(huì)功能就小而弱；反之，政府功能小而精，社會(huì)功能就大而廣。
　　全能主義政治“僅指政治機(jī)構(gòu)的權(quán)力可以隨時(shí)無限制地侵入和控制社會(huì)每一個(gè)階層和每一個(gè)領(lǐng)域的指導(dǎo)思想”[4]。全能主義政治的基本特征是：這個(gè)社會(huì)中沒有一個(gè)政治權(quán)力機(jī)構(gòu)不能侵犯的領(lǐng)域；在這個(gè)社會(huì)中，個(gè)人或群體的自由和權(quán)利沒有受到道德、民意、法律和憲法的保障，他們的自由活動(dòng)范圍的大小和內(nèi)容是由政治權(quán)力機(jī)構(gòu)決定的；無論是國(guó)家大事、地方和單位事務(wù)，還是家庭私事、個(gè)人的言行舉止，都要受到政治的決定和支配、干預(yù)和影響；政治權(quán)力沒有它不能干預(yù)的事情，沒有它不能滲透的領(lǐng)域；社會(huì)生活被公領(lǐng)域化，私領(lǐng)域被消除殆盡。
　　20世紀(jì)70年代末以前，我國(guó)實(shí)行全能主義政治，政府大包大攬，什么都管，只給社會(huì)留有較小的空間，社會(huì)不擁有任何權(quán)力，政府與社會(huì)的關(guān)系嚴(yán)重失衡，政府功能大而強(qiáng)，社會(huì)功能小而弱[3]。
　　20世紀(jì)70年代末以后，全能主義政治大大削減，但是“大政府、小社會(huì)”模式依然沒有發(fā)生根本變化，政府照常大包大攬。
　　2.我國(guó)政府過程模式：政治動(dòng)員
　　政府過程一般可以理解為政府決策的運(yùn)作過程，主要包括政府的政策制定與執(zhí)行等功能活動(dòng)及其權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系[5]。根據(jù)政府實(shí)際運(yùn)作過程的不同特征和不同側(cè)面，可以把政府過程分為三種不同模式，即結(jié)構(gòu)功能模式、理性官僚模式和政治動(dòng)員模式。
　　結(jié)構(gòu)功能主義按照政治系統(tǒng)理論的思路，把政治系統(tǒng)與環(huán)境的相互作用抽象為輸入、轉(zhuǎn)換和輸出三個(gè)環(huán)節(jié)。輸入的內(nèi)容主要是政治系統(tǒng)的要求和支持，要求和支持的輸入經(jīng)過一個(gè)轉(zhuǎn)換過程就成為了權(quán)威性的政策輸出。輸出在環(huán)境中引起變化，產(chǎn)生一定的結(jié)果，并反饋到政治系統(tǒng)之中，由此形成輸入、轉(zhuǎn)換、輸出和反饋的連續(xù)不斷的過程。這就是結(jié)構(gòu)功能模式的政府過程，可以分解為利益表達(dá)、利益綜合、政策制定和政策實(shí)施等基本環(huán)節(jié)[6]。
　　理性官僚模式主要是按照韋伯的理性官僚制理論設(shè)計(jì)建立起來的，它提倡理性精神，盡量克服管理過程中的感情因素，試圖使組織按照一套系統(tǒng)的規(guī)則保持高效運(yùn)轉(zhuǎn)；它崇尚法治精神，貶抑人治因素，使組織關(guān)系的行為克服混亂，實(shí)現(xiàn)有序運(yùn)行；它注重科學(xué)精神，能夠把知識(shí)和技術(shù)放在重要地位，使得管理精確、穩(wěn)定、可靠，從技術(shù)上可以達(dá)到最高的完善程度。
　　政治動(dòng)員模式則超脫了一般的制度程序，把政府過程的重點(diǎn)放在廣大群眾身上，強(qiáng)調(diào)大眾動(dòng)員和參與，以此作為達(dá)到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治目標(biāo)的手段。從政府過程角度來看，政治動(dòng)員模式在一定程度上和一定范圍內(nèi)彌補(bǔ)了官僚模式的缺陷和不足，在某些領(lǐng)域中使政策的滲透力達(dá)到最大化，產(chǎn)生了即使在一些官僚制度比較完善的國(guó)家中也難以達(dá)到的施政效能，這是當(dāng)代中國(guó)在1949年后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期里，雖然官僚體制的結(jié)構(gòu)與功能存在不少問題卻能夠?qū)崿F(xiàn)高效行政的重要原因。但是，政治動(dòng)員模式的負(fù)面作用還是很明顯的，比如容易導(dǎo)致錯(cuò)誤政策難以糾正的局面，甚至造成不同程度的失控現(xiàn)象。
　　當(dāng)前，從總體上判斷，中國(guó)政府過程模式不屬于結(jié)構(gòu)功能模式，也不屬于理性官僚模式，而是屬于政治動(dòng)員模式。
　　3.我國(guó)政府模式對(duì)教育行政的影響：權(quán)力有限，責(zé)任無限
　　我國(guó)政府模式，在結(jié)構(gòu)模式上屬于單一制中央集權(quán)模式，在功能模式上屬于全能模式，在過程模式上屬于政治動(dòng)員模式。我國(guó)政府模式的這些特點(diǎn)，存在很多局限性。教育行政權(quán)力屬于政府權(quán)力的重要組成部分，必然受到政府模式局限的影響。
　　從歷史上看，1949年到20世紀(jì)80年代，我國(guó)政治幾經(jīng)波折，我國(guó)教育也無法獨(dú)善其身，教育發(fā)展一次又一次偏離自身規(guī)律的軌道。就是進(jìn)入20世紀(jì)80年代、90年代，我國(guó)加快建設(shè)法制社會(huì)，但是政府模式的局限依然在影響著教育的發(fā)展。20世紀(jì)90年代后期，高校開始擴(kuò)招，不是基于教育自身的發(fā)展規(guī)律，而是為了解決內(nèi)需不足等經(jīng)濟(jì)問題。
　　當(dāng)前，我國(guó)教育行政權(quán)力經(jīng)常逾越邊界，在很大程度上也受到政府模式的影響，主要表現(xiàn)為“權(quán)力有限，責(zé)任無限”：權(quán)力必須是法律授予的，教育行政部門的法定權(quán)力其實(shí)很少；但很多責(zé)任卻是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)特別是政府領(lǐng)導(dǎo)施加的，而且是無休無止的責(zé)任。這樣，要完成這些責(zé)任，不得不采取一些逾越邊界的權(quán)力措施。
　　以當(dāng)前解決大學(xué)生就業(yè)難題為例，2008年底2009年初以來，政府為解決大學(xué)生就業(yè)問題，采取了一系列措施，其中一些措施就逾越了教育行政權(quán)力的邊界，如為了鼓勵(lì)大學(xué)畢業(yè)生下基層或入伍，采取了考碩士研究生加分的措施；實(shí)施研究生擴(kuò)招；一些地方政府甚至把大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)問題壓給大學(xué)，把就業(yè)率與高校的專業(yè)設(shè)置掛鉤，與教師考核掛鉤，與導(dǎo)師考核掛鉤。教育行政部門之所以采取了這些逾越權(quán)力邊界的措施，一個(gè)重要原因是：對(duì)無限責(zé)任的畏懼。
　　筆者統(tǒng)計(jì)，類似的情況還有很多。在一些地方，為了做好計(jì)劃生育工作，制定的措施竟然包括給獨(dú)生女孩加分。在2008年奧運(yùn)會(huì)期間，選拔了數(shù)萬名大學(xué)生從事志愿者服務(wù)工作，為此，教育行政部門要求學(xué)校調(diào)整教學(xué)計(jì)劃，甚至要求學(xué)校給奧運(yùn)志愿者免考一些課程。
　　三、管辦合一的教育行政體制
　　我國(guó)教育行政權(quán)力逾越價(jià)值邊界，有法制不完善的原因，也有政府模式的原因，還有一個(gè)重要原因就是管辦合一的中央集權(quán)教育行政體制的原因。
　　教育行政體制是指一個(gè)國(guó)家與政府領(lǐng)導(dǎo)和管理教育的基本方式，包括領(lǐng)導(dǎo)和管理教育行政事務(wù)的教育行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置、教育行政權(quán)力的確立和劃分以及各級(jí)教育行政部門之間的隸屬關(guān)系等方面的基本制度[7]。在教育行政活動(dòng)中，教育行政體制具有舉足輕重的地位，它能夠直接影響教育行政活動(dòng)。在我國(guó)，教育行政權(quán)力濫用的一個(gè)主要原因就在于管理、辦學(xué)等功能集于一體的中央集權(quán)教育行政體制。
　　1.我國(guó)教育行政體制的缺陷
　　從中央與地方權(quán)限劃分來看，教育行政體制可以分為中央集權(quán)型和地方分權(quán)型。從1949年至今，我國(guó)的教育行政體制經(jīng)歷了多次演變，但從總體而言，傾向于屬于中央集權(quán)型。中央集權(quán)教育行政體制固然有其優(yōu)點(diǎn)，比如權(quán)力集中在中央，中央可以統(tǒng)籌安排，促進(jìn)全國(guó)教育發(fā)展規(guī)劃，使各地教育協(xié)調(diào)一致、均衡發(fā)展，增強(qiáng)效率，等等。但是，這種體制的缺點(diǎn)也是明顯的：中央掌握管理教育的大部分權(quán)力，中央定下統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格執(zhí)行，不利于地方依據(jù)自身的需要和背景發(fā)展教育，使整個(gè)教育體系缺乏彈性和必要的多樣性，難免使全國(guó)教育陷入僵化、呆板，缺乏地方個(gè)性化；溝通層級(jí)復(fù)雜，不利于解決地方的教育問題；不利于提高教育決策的民主化程度，難以使更多的人參與到教育決策當(dāng)中[8]。這樣的結(jié)果是，教育行政權(quán)力容易逾越權(quán)力邊界，特別是專業(yè)邊界和價(jià)值邊界。
　　從決策權(quán)與決策方式來看，教育行政體制可以分為首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和委員會(huì)制。我國(guó)目前的教育行政體制屬于首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制固然有權(quán)力集中、責(zé)任明確、決策迅速、效率高等優(yōu)點(diǎn)，但也有明顯的缺點(diǎn)，主要表現(xiàn)為：（1）行政首長(zhǎng)個(gè)人的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和精力有限，決策和處理問題可能欠周到或難以勝任；（2）行政首長(zhǎng)一人獨(dú)攬大權(quán)，缺少監(jiān)督與制約機(jī)制，容易形成獨(dú)斷專行，造成獨(dú)裁的現(xiàn)象，不符合民主精神；（3）公眾參與教育管理的機(jī)會(huì)較少。
　　2.我國(guó)教育行政部門權(quán)力太大
　　我國(guó)教育行政權(quán)力逾越邊界，一個(gè)關(guān)鍵的原因是教育行政部門權(quán)力太大，集中了教育管理權(quán)和辦學(xué)權(quán)，掌握了學(xué)校的財(cái)政權(quán)、人事權(quán)和管理權(quán)。
　　在財(cái)政權(quán)方面，目前的教育經(jīng)費(fèi)的撥款程序大體是：教育部門舉辦和管理的各類教育，其經(jīng)費(fèi)由財(cái)政部門撥付給教育部門，再由教育部門撥付給學(xué)?！，F(xiàn)行教育財(cái)政體制主要依靠行政命令來管理，缺乏法律依據(jù)和保障，主觀隨意性較大，不夠規(guī)范。一個(gè)學(xué)校能否獲得較多的教育經(jīng)費(fèi)，往往取決于有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的重視程度、學(xué)校與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或主管部門的關(guān)系、學(xué)校的名氣等，因此，隨意性較大，缺乏法律依據(jù)，不夠規(guī)范[9]。有學(xué)者就指出，我國(guó)專項(xiàng)資金的分配往往缺乏規(guī)范科學(xué)的法律依據(jù)和合理的分配標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際操作中受人為因素的影響很大，帶來很大的隨意性，容易產(chǎn)生“跑部錢進(jìn)”的問題[10]。
　　在人事權(quán)方面，教育行政部門掌握了學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的人事權(quán)，也通過教師資格、編制、職稱評(píng)審、考核等渠道影響到幾乎所有教師的發(fā)展。在中小學(xué)校，教育行政部門實(shí)際上直接掌握所有教師的人事權(quán)。
　　在管理權(quán)方面，教育行政部門更是從宏觀的教育發(fā)展，到微觀的教學(xué)、科研，幾乎無所不管。一些地方教育行政部門為了穩(wěn)固自己的管理權(quán)，還把管理與財(cái)政撥款掛鉤。有些地方為了加強(qiáng)對(duì)學(xué)校的管理，將公共教育經(jīng)費(fèi)與“工程”、“項(xiàng)目”掛鉤，從而實(shí)現(xiàn)行政評(píng)估、行政審批、行政審查。
　　教育行政權(quán)力太大，不但學(xué)校喪失自主發(fā)展的權(quán)力，就是教師也喪失掉教學(xué)自主權(quán)和學(xué)術(shù)自由。正如中國(guó)人民大學(xué)校長(zhǎng)紀(jì)寶成在2009年世界高等教育論壇上所感慨的那樣：教授被小處長(zhǎng)像訓(xùn)孫子那樣指著鼻子訓(xùn)，師道何等不堪！
　　3.教育行政部門的利益驅(qū)動(dòng)
　　教育行政權(quán)力逾越邊界，在很多情況下是利益驅(qū)動(dòng)。當(dāng)前，大到教育方針、政策、規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)和紀(jì)律等，小到高考內(nèi)容、教材、大綱、教師資格、專業(yè)設(shè)置、各種評(píng)比等，都由教育行政權(quán)力決定。本應(yīng)屬于學(xué)校內(nèi)部的事情，教育主管部門也要插手。這里的很多環(huán)節(jié)，都存在著謀取部門和個(gè)人利益的空間。
　　有些地方教育行政部門將涉及收費(fèi)的項(xiàng)目轉(zhuǎn)移給下屬協(xié)會(huì)、行會(huì)等中介機(jī)構(gòu)等，比如考試收費(fèi)、證件收費(fèi)、培訓(xùn)收費(fèi)等，也往往是交給教育行政部門下屬的事業(yè)單位施行，這從表面上看，教育行政權(quán)力沒有直接獲利。實(shí)際上，背后的利益驅(qū)動(dòng)還是存在的。
　　當(dāng)然，導(dǎo)致我國(guó)教育行政化問題的原因還有很多，筆者只是認(rèn)為，當(dāng)前的主要原因是法制不完善、政府模式局限和教育行政體制問題等三大方面。要探索解決中國(guó)的教育行政化問題，也需要從以上原因出發(fā)。
　　參考文獻(xiàn)
　　[1] 劉莘.行政立法研究.北京：法律出版社，2003.
　　[2] 姜明安.行政程序研究.北京：北京大學(xué)出版社，2006.
　　[3] 謝慶奎.政府學(xué)概論.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2005.
　　[4] 鄒讜.二十世紀(jì)中國(guó)政治.香港：牛津大學(xué)出版社（香港），1994.
　　[5] [美]杰克.普拉諾.政治學(xué)分析辭典. 胡杰，譯.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1986.
　　[6] [美]加布里埃爾·A·阿爾蒙德，小·G·賓厄姆·鮑威爾.比較政治學(xué)：體系、過程和政策. 曹霈林，譯.上海：上海譯文出版社，1987.
　　[7] 蒲蕊.教育行政學(xué).北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008.
　　[8] J.Hannaway & M.Carnoy，Decentralization and School Improvement，Jossey-Bass Publishers，1993.
　　[9] 陶勇.對(duì)我國(guó)教育財(cái)政體制改革的思考.學(xué)術(shù)界，1999（1）.
　　[10] 栗玉香.公共教育財(cái)政制度：生成與運(yùn)行.北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2004.
　　（責(zé)任編輯 付一