近年來(lái)，中國(guó)企業(yè)在美國(guó)等西方國(guó)家直接投資交易受到東道國(guó)監(jiān)管部門(mén)重點(diǎn)審查和政府干預(yù)的案例屢現(xiàn)報(bào)端。2012年10月8日，美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院情報(bào)委員會(huì)發(fā)布報(bào)告，稱(chēng)華為和中興兩家中國(guó)民營(yíng)通訊科技公司在美投資對(duì)美國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成潛在威脅，使中國(guó)企業(yè)海外直接投資的政治風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題再次升溫。隨后十天，中國(guó)最大的民營(yíng)設(shè)備制造商三一集團(tuán)及其關(guān)聯(lián)企業(yè)羅爾斯（Ralls）公司正式宣布，控告美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬和美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)以威脅國(guó)家安全為由，中止羅爾斯公司在美國(guó)俄勒岡州的風(fēng)場(chǎng)項(xiàng)目并禁止該公司轉(zhuǎn)移已投建設(shè)備，這一史無(wú)前例的舉動(dòng)將這一話題推向了又一高潮。
　　美國(guó)外資監(jiān)管緣起
　　客觀講，外資監(jiān)管對(duì)美國(guó)而言是一個(gè)新鮮而復(fù)雜的問(wèn)題，而這個(gè)過(guò)程更像是一部行政和立法權(quán)力二元博弈的斗爭(zhēng)史。在20世紀(jì)70年代之前，美國(guó)外資監(jiān)管寬松到幾近空白，包括1917年《與敵貿(mào)易法》、《1950年國(guó)防產(chǎn)品法》以及1977年《國(guó)際經(jīng)濟(jì)緊急權(quán)力法》等相關(guān)領(lǐng)域立法都未納入針對(duì)外國(guó)在美投資的條款，也不存在針對(duì)在美外國(guó)直接投資的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。
　　20世紀(jì)70年代西歐和日本對(duì)美直接投資大幅增加以及石油美元的迅速涌入，引起美國(guó)輿論和民眾的關(guān)注與猜疑，甚至在美國(guó)社會(huì)激起恐慌和排外情緒，一些國(guó)會(huì)議員順勢(shì)主張并推動(dòng)對(duì)外國(guó)在美投資活動(dòng)立法，以進(jìn)行規(guī)范和加強(qiáng)監(jiān)管。顯然，以總統(tǒng)為首的行政部門(mén)不愿意與國(guó)會(huì)分享對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策的主導(dǎo)權(quán)，但為了回應(yīng)國(guó)會(huì)施壓，福特總統(tǒng)于1975年成立了跨部門(mén)的美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)，負(fù)責(zé)分析外國(guó)資本流入、提供咨詢(xún)、研究相關(guān)立法和監(jiān)管措施。此舉雖暫且平息了矛盾，但國(guó)會(huì)與總統(tǒng)在外資議題上的爭(zhēng)執(zhí)旋即展開(kāi)，并陸續(xù)通過(guò)1988年《?？松?弗羅里奧修正案》、1992年《伯德修正案》和《2007年外國(guó)投資與國(guó)家安全法》，逐步健全了相關(guān)法律法規(guī)。與此同時(shí)，外國(guó)投資委員會(huì)的規(guī)模也得到擴(kuò)大，成員來(lái)自財(cái)政部、國(guó)防部、國(guó)務(wù)院、國(guó)土安全部、商務(wù)部等16個(gè)政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)，職能也從最初的調(diào)研和咨詢(xún)轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂袕?qiáng)制執(zhí)行力的審查與監(jiān)管。至此，美國(guó)的外資監(jiān)管機(jī)制基本走完了建立、完善以及強(qiáng)化的歷程。
　　從歷史上看，中國(guó)企業(yè)并非是在美直接投資遭遇政治阻力的首例和孤例，美國(guó)也不是政治干預(yù)中國(guó)直接投資的惟一東道國(guó)。但盡管如此，回顧中國(guó)企業(yè)海外直接投資遭遇政治阻力的案例，仍以美國(guó)最多，且涉及的行業(yè)領(lǐng)域也更為廣泛。早在1992年，老布什總統(tǒng)就下令要求中國(guó)航空技術(shù)進(jìn)出口總公司三個(gè)月內(nèi)放棄對(duì)“曼可”公司的擁有權(quán)。這是美國(guó)總統(tǒng)首次行使《?？松?弗羅里奧法案》授予的“根據(jù)外資委員會(huì)審查和調(diào)查后的建議中止或禁止可能威脅美國(guó)國(guó)家安全的外國(guó)投資”的權(quán)力，而且針對(duì)的對(duì)象便是中國(guó)。2005年，中國(guó)海洋石油有限公司迫于國(guó)會(huì)壓力放棄收購(gòu)美國(guó)優(yōu)尼科石油公司，同年聯(lián)想集團(tuán)收購(gòu)IBM公司的個(gè)人電腦業(yè)務(wù)也遭到威脅美國(guó)國(guó)家安全的質(zhì)疑。2010年，50名國(guó)會(huì)議員聯(lián)名致信美國(guó)財(cái)長(zhǎng)蓋特納，要求以“國(guó)家安全”名義調(diào)查中國(guó)鞍鋼集團(tuán)對(duì)美國(guó)鋼鐵發(fā)展公司不到10%的股份收購(gòu)。此外，中國(guó)的主權(quán)財(cái)富基金也多次遭遇過(guò)美國(guó)輿論和政界的質(zhì)疑，國(guó)會(huì)還特別就主權(quán)財(cái)富基金召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，并最終在西方發(fā)達(dá)國(guó)家的推動(dòng)和國(guó)際貨幣基金組織的主持下對(duì)主權(quán)財(cái)富基金海外投資活動(dòng)進(jìn)行了規(guī)范。
　　為何屢遭失敗
　　從華為、中興到三一，中國(guó)企業(yè)在美國(guó)投資受阻遇冷，或應(yīng)在目前中美互疑和美國(guó)選戰(zhàn)政治這兩大背景之下予以判斷。
　　中美關(guān)系在兩國(guó)外交政策議程中都占有重要位置，但兩國(guó)政治互信不足問(wèn)題卻一直沒(méi)能解決。隨著兩國(guó)經(jīng)貿(mào)關(guān)系在快速發(fā)展中不斷拓展和深化，兩國(guó)在政治和安全領(lǐng)域的互信缺失對(duì)雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系的消極影響愈加突出。表現(xiàn)在雙邊直接投資方面，美國(guó)一方面倡導(dǎo)開(kāi)放自由的投資環(huán)境，另一方面卻對(duì)中國(guó)企業(yè)在美新建投資或并購(gòu)行為疑慮重重，不管是國(guó)有企業(yè)還是民營(yíng)企業(yè)都被質(zhì)疑有政府背景或意圖，存在威脅美國(guó)經(jīng)濟(jì)和國(guó)家安全的嫌疑。美國(guó)國(guó)會(huì)已召開(kāi)多次針對(duì)中國(guó)企業(yè)在美間諜活動(dòng)的聽(tīng)證會(huì)。
　　不可否認(rèn)，不論中國(guó)崛起是否對(duì)美國(guó)構(gòu)成威脅，中國(guó)國(guó)家和企業(yè)實(shí)力的提升確實(shí)對(duì)美國(guó)構(gòu)成了競(jìng)爭(zhēng)。隨著中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和企業(yè)成長(zhǎng)，越來(lái)越多科技含量較高的制造業(yè)企業(yè)開(kāi)始試水海外市場(chǎng)。中國(guó)的通信設(shè)備制造、機(jī)械制造、清潔能源等產(chǎn)業(yè)已初步具備通過(guò)對(duì)外直接投資拓展海外市場(chǎng)的實(shí)力和雄心。雖然從長(zhǎng)期來(lái)看，中國(guó)對(duì)美國(guó)的直接投資與并購(gòu)活動(dòng)有利于充實(shí)東道國(guó)資本，刺激生產(chǎn)、促進(jìn)就業(yè)，但在短期內(nèi)，美國(guó)本土同類(lèi)企業(yè)卻會(huì)將此視為外來(lái)競(jìng)爭(zhēng)者搶占國(guó)內(nèi)市場(chǎng)份額，挑戰(zhàn)本土企業(yè)的生存的行為。中海油的競(jìng)爭(zhēng)者雪佛龍公司，華為和中興的競(jìng)爭(zhēng)者思科公司等，都可能在美國(guó)對(duì)它們的投資行為進(jìn)行政治干預(yù)的背后發(fā)揮了作用。當(dāng)無(wú)法找到有說(shuō)服力的證據(jù)表明中國(guó)企業(yè)在美投資的確威脅美國(guó)國(guó)家安全時(shí)，一些美國(guó)決策者和本土企業(yè)會(huì)認(rèn)為，這些有實(shí)力進(jìn)行跨國(guó)直接投資的中國(guó)企業(yè)是得到了中國(guó)政府的政策扶持，才得以輕易得到銀行貸款，順利實(shí)現(xiàn)融資，指責(zé)這是違背市場(chǎng)原則的不公平競(jìng)爭(zhēng)。
　　選舉政治壓力對(duì)決策的驅(qū)動(dòng)與扭曲也是非常明顯的。不管是總統(tǒng)還是國(guó)會(huì)議員，為贏得選舉或連任完全可能祭出中國(guó)議題。三一集團(tuán)關(guān)聯(lián)企業(yè)羅爾斯公司在俄勒岡州的風(fēng)場(chǎng)項(xiàng)目在美國(guó)總統(tǒng)大選如火如荼之際遭總統(tǒng)令禁止，正是當(dāng)下選舉政治對(duì)美國(guó)外資政策導(dǎo)向影響的生動(dòng)案例。
　　今年3月，羅爾斯公司從一家希臘電網(wǎng)公司收購(gòu)了美國(guó)俄勒岡州巴特克里克風(fēng)場(chǎng)項(xiàng)目，并取得了該項(xiàng)目建設(shè)的所有審批和許可。5月，根據(jù)美國(guó)海軍西北艦隊(duì)以該項(xiàng)目中一個(gè)風(fēng)場(chǎng)可能影響其空軍訓(xùn)練為由敦促遷址的要求，羅斯公司將其風(fēng)場(chǎng)南移了1.5英里，對(duì)此該海軍艦隊(duì)表示滿意。盡管如此，奧巴馬總統(tǒng)依然根據(jù)外國(guó)投資委員會(huì)的調(diào)查決定簽發(fā)總統(tǒng)令，以涉嫌威脅美國(guó)國(guó)家安全為由中止該風(fēng)場(chǎng)項(xiàng)目。在這種斷然決定背后的政治考量中，恐怕贏得大選比維護(hù)國(guó)家安全占有更大的比重。
　　批評(píng)對(duì)手對(duì)華政策、主張對(duì)華強(qiáng)硬，已成為選舉中兩黨候選人的法寶絕招。如果奧巴馬在對(duì)中國(guó)企業(yè)態(tài)度上表現(xiàn)得不夠強(qiáng)硬，極有可能被對(duì)手抓住把柄，這在大選的緊要關(guān)頭無(wú)疑非常危險(xiǎn)。以維護(hù)國(guó)家安全名義阻止中國(guó)企業(yè)的投資項(xiàng)目，則可以一舉封喉羅姆尼。即使這一舉動(dòng)有百害而無(wú)一利，實(shí)質(zhì)上減少了就業(yè)崗位，但寧可犧牲一家中國(guó)企業(yè)的利益，也不能給競(jìng)選對(duì)手以把柄；寧可暫時(shí)透支美國(guó)投資環(huán)境的信譽(yù)，也不肯容忍對(duì)自己謀取連任的絲毫威脅——這正是奧巴馬競(jìng)選班子在這個(gè)案子上利益權(quán)衡的準(zhǔn)則。
　　政策協(xié)調(diào)的空間還是存在
　　雖然中國(guó)企業(yè)在美國(guó)投資接連遇阻，但政策協(xié)調(diào)的空間還是存在的。這種可能性基于如下兩個(gè)事實(shí)。
　　其一，雙方利益上仍互有所需。美國(guó)真正想要的是中國(guó)進(jìn)一步開(kāi)放金融市場(chǎng)，使美國(guó)的銀行和保險(xiǎn)公司等這些金融服務(wù)業(yè)進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，讓華爾街利益集團(tuán)分享中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紅利。這一政策目標(biāo)極有可能以“議題掛鉤”的方式實(shí)現(xiàn)，即抬高中國(guó)企業(yè)投資美國(guó)的市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，作為與中國(guó)政府談判的籌碼，為美國(guó)金融服務(wù)業(yè)贏得中國(guó)金融市場(chǎng)準(zhǔn)入爭(zhēng)取條件。另外，在非傳統(tǒng)能源開(kāi)發(fā)上，中美兩個(gè)能源消耗大國(guó)也有諸多合作機(jī)會(huì)。中海油已在北美卷土重來(lái)，希望能夠收購(gòu)加拿大尼克森公司和美國(guó)切薩皮克能源公司一個(gè)頁(yè)巖氣區(qū)塊部分股份，估計(jì)該項(xiàng)目能為中海油帶來(lái)油砂、頁(yè)巖氣等非常規(guī)油氣資源方面的經(jīng)驗(yàn)。
　　其二，兩國(guó)綜合議題談判已有機(jī)制框架。中美雙邊政治、安全和經(jīng)貿(mào)關(guān)系已經(jīng)交織在一起，互相影響，這是兩國(guó)建立戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話的前提假定，通過(guò)交易和妥協(xié)的“一攬子解決方案”才是應(yīng)對(duì)中美雙邊綜合和復(fù)雜談判議題的戰(zhàn)略思維。
　　在“走出去”戰(zhàn)略的落實(shí)下，中國(guó)資本向海外尋求出路與商機(jī)是大勢(shì)所趨。對(duì)于中國(guó)企業(yè)來(lái)說(shuō)，需要做的是在東道國(guó)的耐心經(jīng)營(yíng)。這不僅是業(yè)務(wù)方面的經(jīng)營(yíng)，更需要企業(yè)形象和企業(yè)文化的經(jīng)營(yíng)，以及在東道國(guó)政界和社會(huì)進(jìn)行關(guān)系網(wǎng)的經(jīng)營(yíng)。逐步融入美國(guó)社會(huì)，才更易被公眾接受，取得民意支持，這更是一種長(zhǎng)期性、戰(zhàn)略性的“投資”。否則，等交易進(jìn)行時(shí)臨時(shí)求助于游說(shuō)集團(tuán)或律師事務(wù)所，恐怕是臨時(shí)抱佛腳，成效也很有