倪亦非 錢 翌

（1. 新疆畜牧廳，烏魯木齊 830001；2. 青島科技大學(xué)，青島 266042）

新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)大部門制管理生物多樣性案例研究

倪亦非1錢 翌2

（1. 新疆畜牧廳，烏魯木齊 830001；2. 青島科技大學(xué)，青島 266042）

大部門制已成為我國行政管理體制改革的大方向。如何在生物多樣性領(lǐng)域進(jìn)行大部門制改革是管理部門是值得深入探討的研究課題。本研究以新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)大農(nóng)業(yè)行政管理體制改革案例為研究對(duì)象，試圖通過對(duì)該案例的分析、總結(jié)，為我國各級(jí)政府涉及生物多樣性管理體制的改革提供參考模式。

大部門制；行政管理體制改革；生物多樣性；新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)

1 背景

黨的十七大報(bào)告指出，要探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，為我國行政體制改革指明了方向。所謂大部門體制，或叫“大部制”，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)相對(duì)集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。

在2008年最新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，大部門體制已具雛形。目前國家層面的機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)完成，省縣市的大部制改革如何進(jìn)行還沒有直接的經(jīng)驗(yàn)可以參考。本研究以新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)大農(nóng)業(yè)行政管理體制改革案例為研究對(duì)象，試圖通過對(duì)該案例的分析、總結(jié)，為我國各級(jí)政府涉及生物多樣性管理體制的改革提供參考模式。

2 新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)簡介

新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)（別稱“中國新建集團(tuán)公司”，簡稱“建設(shè)兵團(tuán)”、“兵團(tuán)”）位于中國新疆維吾爾自治區(qū)，為中國最大的兼具戍邊屯墾、實(shí)行“黨、政、軍、企合一”的特殊社會(huì)組織。兵團(tuán)屬于中國計(jì)劃單列的副省級(jí)單位，自行管理內(nèi)部行政、司法事務(wù)，受中國中央政府和新疆維吾爾自治區(qū)政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，總部駐烏魯木齊市。

新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)受中央政府和新疆維吾爾自治區(qū)政府的雙重管轄，享有省級(jí)的權(quán)限，并在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方面實(shí)行國家計(jì)劃單列。兵團(tuán)的黨務(wù)和稅收事務(wù)由自治區(qū)分管，而行政、司法、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政等則由中央政府管理并依照國家法律自行管理內(nèi)部的行政、司法事務(wù)。在統(tǒng)計(jì)方面，兵團(tuán)的人口和面積一般都計(jì)入地方政府的統(tǒng)計(jì)中（兵團(tuán)四個(gè)城市除外），但國民生產(chǎn)總值等則單獨(dú)列出，不計(jì)入自治區(qū)的數(shù)據(jù)。

新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的管理體系主要有兵團(tuán)、師、團(tuán)三級(jí)。兵團(tuán)和師均設(shè)第一政治委員、政治委員、司令員或師長三個(gè)主要職位。兵團(tuán)的司令部設(shè)在烏魯木齊，曾遷至石河子，后又遷回烏魯木齊市。兵團(tuán)的師大都與自治區(qū)的地區(qū)行政中心分別對(duì)應(yīng)，由相應(yīng)的地委書記兼任師第一政委。師另設(shè)專職的政治委員和師長。

兵團(tuán)的團(tuán)級(jí)單位除了團(tuán)場外，還有農(nóng)場、牧場等，一般統(tǒng)稱為“農(nóng)牧團(tuán)場”，行政級(jí)別為縣處級(jí)。團(tuán)場編以數(shù)字番號(hào)。四個(gè)師實(shí)行師市合一體制，如石河子市（建立于1957年，為新疆最早的城市之一，現(xiàn)為新疆第二大城市），后效仿石河子模式建立五家渠市，圖木舒克市，阿拉爾市等。這四個(gè)市均為縣級(jí)市。

在兵團(tuán)總部、各師師部和團(tuán)場密集的墾區(qū)，設(shè)有三級(jí)公安局、檢察院、法院機(jī)構(gòu)，如：兵團(tuán)公安局－農(nóng)八師公安局－下野地墾區(qū)公安局，特例：兵團(tuán)公安局－石河子市公安局（農(nóng)八師公安局）－城區(qū)分局。

目前兵團(tuán)下設(shè)14個(gè)師（墾區(qū)）174個(gè)農(nóng)牧團(tuán)場（其中包含11個(gè)建筑工程處），4391個(gè)工業(yè)、建筑、運(yùn)輸、商業(yè)企業(yè)，有健全的科研、教育、文化、衛(wèi)生、體育、金融、保險(xiǎn)等社會(huì)事業(yè)和司法機(jī)構(gòu)，兵團(tuán)的土地面積7.43萬平方公里，占新疆總面積的4.47%，總?cè)丝?45.36萬人，在崗職工93.3萬人。整個(gè)兵團(tuán)插花地分布于自治區(qū)全境。

3 新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)生物多樣性概況

新疆位于亞歐大陸的中心，為溫帶和暖溫帶干旱和極干旱荒漠區(qū)。由于天山、阿爾泰山和昆侖山等山地的干旱區(qū)濕島垂直氣候帶的作用，孕育了從極地到暖溫帶的各種自然景觀帶及其生態(tài)系統(tǒng)，從而大為豐富了新疆的物種資源和生物多樣性。新疆生物多樣性的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：景觀格局和生境條件復(fù)雜多樣，有我國生物多樣性的關(guān)鍵區(qū)三處；生態(tài)系統(tǒng)脆弱易變，總體歸屬陸地生態(tài)系統(tǒng)，也不乏各種濕地生態(tài)系統(tǒng)（沼澤地、泥炭地或淺水域地帶）和水域生態(tài)系統(tǒng)（咸水或淡水、河流、湖泊或水庫），人工生態(tài)系統(tǒng)-人工綠洲的歷史悠久，類型多樣。新疆生物物種種類數(shù)量雖少，但分類群多樣性高，脊椎動(dòng)物約717種。分屬109科，312屬；高等植物4081種（包括229亞種、變種與變型），分屬161科（占全國58%），877屬（占全國28%），區(qū)系成分復(fù)雜；植物群落類型豐富，灌木、半灌木種類比例大，單屬科、單種屬與寡種屬多；動(dòng)物珍稀瀕危和特有物種多（列入國家級(jí)保護(hù)的脊椎動(dòng)物有112種）屬于一級(jí)保護(hù)動(dòng)物的有30種，二級(jí)保護(hù)的有82種）；新疆具有抗寒、抗旱和耐鹽堿的野生植物基因資源，耐高溫、耐鹽堿、嗜冷、嗜酸的優(yōu)勢(shì)微生物種群，與荒漠植物長期協(xié)同進(jìn)化形成的野生有蹄類動(dòng)物和適應(yīng)高山水體的冷水魚類?？傊?，生物抗逆性遺傳基因十分豐富。但是，由于草地開墾、濫采濫挖野生藥用植物、濫食野生動(dòng)物、外來物種入侵、水利工程及礦產(chǎn)資源開發(fā)和自然保護(hù)區(qū)保護(hù)不力等原因，使生境破碎化或侵占了野生動(dòng)物的生存環(huán)境，加之無限制的捕獵和濫食，使有的野生動(dòng)植物已滅絕，如新疆虎、三葉甘草；有的瀕危，如新疆大頭魚以及新疆列入中國植物紅皮書的肉蓯蓉、矮冬青、半日花、鹽樺、麻黃；有的數(shù)量減少，如鵝喉羚、馬鹿、天鵝；有的分布區(qū)面積縮小，如野駱駝、野驢、雪蓮等。目前全疆已有20%-25%的野生動(dòng)植物種類受到威脅，高于全國15%至20%的平均水平。

兵團(tuán)管理的河、湖和水庫中，生長著大量的魚類。主要有鱘鰉魚、大紅魚、大頭魚、大白魚、五道黑、鯉魚、鯽魚、高體雅羅魚、尖嘴魚、鱸魚等。布倫托海的五道黑，額爾齊斯河的大紅魚和鱘魚，伊犁河的腹鰉魚，博斯騰湖的大頭魚和尖嘴魚，都是新疆特有的名貴魚種。各墾區(qū)還從內(nèi)地引進(jìn)了草魚、鏈魚、青魚、鳙魚、紅鯉魚、團(tuán)頭魚、龜、河蝦等很多新魚種。

兵團(tuán)墾區(qū)的野生植物主要有胡楊、沙棗、梭梭、紅柳、毛柳、榆樹、白楊、冷杉、云杉、落葉松、野蘋果、野核桃、野杏、野山楂、文冠果、野玫瑰、駱駝刺、白刺、蘆葦、芨芨草、苦豆子、掃帚草、針茅、冷蒿、燕麥、羅布麻、橡膠草等。新疆的胡楊林面積占全國胡楊林面積的95%。兵團(tuán)有胡楊林4萬公頃，中亞沙棘3300多公頃。藥用植物主要有甘草、枸杞、紅花、貝母、雪蓮、麻黃、麥冬、黨參、黃芪、當(dāng)歸、阿魏、大力子、車前子、蒲公英、肉蓯蓉、秦艽、大云、鎖陽、蟲草、五靈脂、蒼耳等。新疆甘草面積和產(chǎn)量居全國第一，兵團(tuán)有甘草2.67萬公頃。

4 新疆地方大農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置對(duì)生物多樣性的影響

由于新疆農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置，而三個(gè)機(jī)構(gòu)所管理的自然資源又存在很強(qiáng)的聯(lián)系性，尤其是三個(gè)機(jī)構(gòu)之間缺乏必要的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，致使三個(gè)部門為爭奪資源管轄權(quán)經(jīng)常產(chǎn)生矛盾沖突。新疆的野生動(dòng)植物和有代表性的生態(tài)系統(tǒng)主要分布在這三個(gè)管理部門所管轄的自然資源中，而野生動(dòng)植物和生態(tài)系統(tǒng)的分布又具有整體性，因此，部門分割往往導(dǎo)致野生動(dòng)植物和需要保護(hù)的生態(tài)系統(tǒng)生境破碎化，并因部門分割受到嚴(yán)重的損害。部門分割不但不利于生物多樣性的保護(hù)，而且還導(dǎo)致內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)重疊，執(zhí)法力量受到削弱，不利于綜合執(zhí)法。如果實(shí)行大部制，在三個(gè)機(jī)構(gòu)總?cè)藬?shù)不變的情況下，通過內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合，將多余的管理人員更多的充實(shí)到執(zhí)法部門，尤其是實(shí)行大部制后通過成立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，如將森林公安和草原監(jiān)理站等部門執(zhí)法機(jī)構(gòu)合而為一，將會(huì)大大提高執(zhí)法的效果和效率。下面以林業(yè)、畜牧管理部門分割設(shè)置造成的林草矛盾為例來說明現(xiàn)行體制對(duì)生物多樣性的影響。

由于資源劃分不清，管轄權(quán)模糊，新疆的林草矛盾一直比較突出。表現(xiàn)在林間草地、垂直帶林線以下的草地、灌木林以外的草地，以及一些重要藥用經(jīng)濟(jì)植物如雪蓮、大蕓的行政執(zhí)法權(quán)管理。由于自然的原因，新疆在林區(qū)存在大量的林間草地，它是景觀生態(tài)學(xué)中所說的生態(tài)系統(tǒng)的鑲嵌分布現(xiàn)象，是一種自然現(xiàn)象，過去國家對(duì)資源管理投入比較少的時(shí)候，在行政處罰法出臺(tái)以前，林業(yè)與畜牧部門爭議較少，自國家實(shí)施天然林保護(hù)工程、森林生態(tài)效益補(bǔ)償管理辦法，以及天然草原保護(hù)工程和退牧還草工程，還有行政處罰，罰金可以返還政策以來，林草矛盾開始加劇，因?yàn)樯鲜龉こ虈叶冀o予資源管理部門大量補(bǔ)貼，納入天保工程的每380公頃每年補(bǔ)貼1萬元，納入公益林的每年每畝補(bǔ)貼5元，因此林間草地是歸林業(yè)部門還是歸草原部門管理，關(guān)系著部門利益，目前省政府裁定為林間草地面積小于30hm2歸林業(yè)部門，大于30hm2歸草原部門。另外在山區(qū)森林線200米以內(nèi)的草地林業(yè)部門也認(rèn)為歸己所有，灌木林邊緣100米以內(nèi)也歸林業(yè)部門（已獲自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)同意）。據(jù)新疆草原監(jiān)理站對(duì)博樂、昌吉等6個(gè)地州的不完全統(tǒng)計(jì)，林業(yè)部門以實(shí)施退耕還林、公益林建設(shè)等名義將草原變?yōu)榱值氐拿娣e就高達(dá)313萬多畝。

誠然，從地方政府的角度看，林業(yè)部門由于有天保工程和公益林補(bǔ)償?shù)闹醒胴?cái)政補(bǔ)貼，森林面積越大獲得的補(bǔ)貼則越多，從部門利益最大化審視，合乎情理，但這種做法也反映了我國“森林法”和“草原法”的不嚴(yán)謹(jǐn)，由于森林法沒有定義清楚什么是森林，而草原法也沒有明確什么是草原，加之地方配套法規(guī)及國家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部也沒有可操作的管理辦法，尤其是新疆至今也沒有出臺(tái)與新修訂草原配套的新疆草原管理?xiàng)l例，致使森林草原的管理部門矛盾重重，最終受害的可能是國家利益。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止2006年，新疆已有20多萬公頃草地變?yōu)榱肆值?。三北防護(hù)林四期工程，占用草原造林，不但造成草原功能退化，草原植樹成活率也很低，最終使國家有限的造林資金低效使用。例如2005年查布查爾錫泊自治縣，占用5 000余畝草地，種植楊樹，使得草群組成發(fā)生了很大變化，草地生態(tài)功能退化，而造林成活率也很有限。阿爾泰苛苛蘇位于三河交匯處，45萬畝蘆葦草地歷史上一致是牧民放牧的草場用地，92-93年被林業(yè)部門劃為濕地，而歸林業(yè)部門管理。

另外雪蓮分布在高寒草原與冰川的接壤區(qū)域，分布區(qū)與森林無關(guān)，但近些年非法采挖雪蓮現(xiàn)象嚴(yán)重，行政處罰可以獲得財(cái)政返還的資金，林業(yè)部門也插手行政執(zhí)法，大蕓主要分布在荒漠灌叢中，林業(yè)部門認(rèn)為，荒漠灌叢屬林地，而草原部門認(rèn)為屬草原，所以兩家都執(zhí)法，而林業(yè)部門有森林公安，執(zhí)法效果要優(yōu)于草原部門。因此處罰所得要大于草原監(jiān)理部門，為此兩個(gè)部門為大蕓的執(zhí)法權(quán)矛盾很大，有些地區(qū)如哈密，地方政府通過協(xié)調(diào)，已將雪蓮和大蕓的執(zhí)法權(quán)授予草原監(jiān)理部門，而全疆其他地區(qū)還是兩個(gè)部門都發(fā)采集證，都行政執(zhí)法的怪事。

5 新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)行政管理的大部制及對(duì)生物多樣性的影響

為了提高行政效能，兵團(tuán)的行政管理體制以“大部制”為特色，兵團(tuán)司令部農(nóng)業(yè)局是農(nóng)業(yè)、畜牧獸醫(yī)、林業(yè)、氣象、農(nóng)機(jī)等部門組建的一個(gè)大局，建設(shè)（環(huán)保）局涵蓋了建設(shè)和環(huán)保兩個(gè)部門，外事局涵蓋了僑辦、僑聯(lián)、旅游局三個(gè)部門，發(fā)展和改革委員會(huì)涵蓋了糧食局和物價(jià)局的管理職能，教育局包括體育局的管理職能，黨委組織部和人事局為一個(gè)部門，黨委宣傳部涵蓋了廣電局、出版局和文明辦的管理職能。

兵團(tuán)農(nóng)業(yè)局是“大部制”的典型，它涵蓋了農(nóng)業(yè)、畜牧獸醫(yī)、林業(yè)、氣象、農(nóng)機(jī)等部門的管理職能。全局共有15個(gè)處，定編65人，現(xiàn)實(shí)有人數(shù)60人，全局設(shè)有一個(gè)局長，5個(gè)副局長，2個(gè)總工，1個(gè)紀(jì)委書記和一個(gè)副局級(jí)巡視員。處室設(shè)有綜合辦公室、農(nóng)業(yè)處、畜牧處、獸醫(yī)處、林政資源處、造林處、森林公安局、氣象處、園藝處、農(nóng)機(jī)處、市場信息處、農(nóng)產(chǎn)品加工處、產(chǎn)業(yè)化辦公室、科技處和政策法規(guī)處。為了更好的與上級(jí)協(xié)調(diào)，農(nóng)業(yè)局對(duì)農(nóng)業(yè)部稱為農(nóng)業(yè)畜牧獸醫(yī)草原處，對(duì)國家林業(yè)局稱為林業(yè)局，對(duì)國家氣象局稱為氣象局，這樣做很好的克服了上下行政管理部門稱謂不一致的問題。由于實(shí)行了“大部制”的管理模式，在一般省市級(jí)面臨的農(nóng)林、農(nóng)畜、林草等部門之間的矛盾在兵團(tuán)基本不存在。與新疆地方大農(nóng)業(yè)的分部門管理體制相比，兵團(tuán)農(nóng)業(yè)的大部制管理對(duì)生物多樣性的保護(hù)更有效。

兵團(tuán)農(nóng)業(yè)局（畜牧局、林業(yè)局)主要職責(zé)

（一）貫徹執(zhí)行黨和國家的有關(guān)方針、政策、法律、法規(guī)并監(jiān)督實(shí)施；擬訂有關(guān)法規(guī)的實(shí)施辦法；組織行使農(nóng)業(yè)行政執(zhí)行。

（二）擬訂兵團(tuán)農(nóng)牧林、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和團(tuán)場工業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、政策措施并組織實(shí)施。

（三）擬訂兵團(tuán)深化農(nóng)牧團(tuán)場經(jīng)濟(jì)體制改革的意見，指導(dǎo)農(nóng)牧團(tuán)場家庭承包經(jīng)營責(zé)任制和雙層經(jīng)營體制的完善，指導(dǎo)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的建設(shè)。

（四）提出兵團(tuán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、團(tuán)場工業(yè)體制改革的意見，引導(dǎo)團(tuán)場二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展；參與指導(dǎo)兵團(tuán)小城鎮(zhèn)建設(shè)工作；參與指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)境保護(hù)和安全生產(chǎn)工作。

（五）擬訂兵團(tuán)“兩高一優(yōu)”農(nóng)業(yè)、商品基地建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)機(jī)維修制造企業(yè)技術(shù)改造規(guī)劃并組織實(shí)施。

（六）擬訂兵團(tuán)農(nóng)業(yè)科研、教育、技術(shù)推廣計(jì)劃并組織實(shí)施。

（七）擬訂農(nóng)牧林業(yè)各產(chǎn)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并組織實(shí)施；組織、協(xié)調(diào)相關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品、綠色食品、無公害食品和主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的質(zhì)量監(jiān)督、認(rèn)證和農(nóng)業(yè)植物新品種的保護(hù)工作。

（八）監(jiān)督管理兵團(tuán)動(dòng)植物檢疫防疫、獸醫(yī)醫(yī)政、獸藥藥政藥檢工作和農(nóng)牧林生物物種資源的保護(hù)工作。

（九）擬訂兵團(tuán)森林生態(tài)環(huán)境建設(shè)、森林資源保護(hù)和國土綠化的政策措施并組織實(shí)施。

（十）負(fù)責(zé)兵團(tuán)森林公安工作。

（十一）擬訂兵團(tuán)農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展的政策措施并組織實(shí)施；制定農(nóng)機(jī)作業(yè)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督執(zhí)行；指導(dǎo)和管理農(nóng)機(jī)維修行業(yè)。

（十二）管理兵團(tuán)農(nóng)業(yè)氣象工作；組織協(xié)調(diào)防雹抗災(zāi)工作。

新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)大農(nóng)業(yè)管理體制示意圖

新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)環(huán)境管理體制示意圖

示意圖說明：（1）兵團(tuán)各級(jí)政府均實(shí)行農(nóng)業(yè)大部制，有效地規(guī)避了農(nóng)、林、牧之間的內(nèi)耗，減少了對(duì)生物多樣性的負(fù)面影響。（2）兵團(tuán)實(shí)行“黨、政、軍、企合一”特殊的行政管理體制，各級(jí)政府上下級(jí)之間存在垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，保證了政令的暢通，政策執(zhí)行力比較強(qiáng)，特別有利于生物多樣性保護(hù)。（3）兵團(tuán)部門之間，例如農(nóng)業(yè)局與建設(shè)環(huán)保局的協(xié)調(diào)機(jī)制（建立了主管副司令之間定期協(xié)商以及環(huán)保與農(nóng)業(yè)之間的協(xié)商機(jī)制）比較有效，減少了部門之間爭利益對(duì)生物多樣性的不利影響。（4）自治區(qū)各級(jí)環(huán)保部門對(duì)兵團(tuán)建設(shè)環(huán)保的監(jiān)督，有利于兵團(tuán)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法有效進(jìn)行。

X176

A

1673-288X（2012）03-0031-04

項(xiàng)目資助: 中國－歐盟生物多樣性項(xiàng)目

倪亦非, 辦公室副主任, 學(xué)士, 研究方向?yàn)樯鷳B(tài)歷史與管理體制