趙學(xué)濤 安海蓉 王 鑫

（1. 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100029；2. 中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站，北京100012）

戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)方法在多瑙河流域規(guī)劃中的應(yīng)用

趙學(xué)濤1安海蓉2王 鑫2

（1. 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100029；2. 中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站，北京100012）

戰(zhàn)略環(huán)評(píng)是對(duì)政府政策、規(guī)劃及計(jì)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是在政策、規(guī)劃及計(jì)劃出臺(tái)和編制前期介入的一項(xiàng)有效的分析工具。但是，受技術(shù)方法、法律和政策等因素影響，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)方法在我國(guó)的應(yīng)用仍處于起步階段。本文歸納總結(jié)了戰(zhàn)略環(huán)評(píng)方法的基本特征和步驟，并結(jié)合多瑙河流域規(guī)劃的編制過程，系統(tǒng)說明戰(zhàn)略環(huán)評(píng)方法的應(yīng)用，最后針對(duì)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)方法在環(huán)境規(guī)劃領(lǐng)域的應(yīng)用提出了具體建議。

戰(zhàn)略環(huán)評(píng)；多瑙河；流域規(guī)劃；環(huán)境規(guī)劃

1 背景介紹

戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)概念的提出是一個(gè)漸進(jìn)的過程。1969年，美國(guó)制定了《國(guó)家環(huán)境政策法》，率先建立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，隨后這項(xiàng)制度迅速擴(kuò)展到100多個(gè)國(guó)家和地區(qū)。20世紀(jì)70年代中期，歐美一些發(fā)達(dá)國(guó)家逐漸認(rèn)識(shí)到單個(gè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的不足，開始反思現(xiàn)行環(huán)境評(píng)價(jià)制度和方法存在的問題，并逐漸將環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)用到政策和規(guī)劃以及法律層次。尤其是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提出后，戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的概念開始為各國(guó)廣泛接受。

美國(guó)是第一個(gè)法律上要求對(duì)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的國(guó)家。美國(guó)國(guó)家環(huán)保局（NEPA）在其制定的美國(guó)國(guó)家環(huán)境政策法案中以“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”的形式對(duì)其從法律上給予強(qiáng)制要求。目前，戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)已經(jīng)為包括美國(guó)、加拿大和歐盟等十幾個(gè)國(guó)家和地區(qū)在不同程度上接受并應(yīng)用于決策領(lǐng)域。20世紀(jì)90年代以來，許多發(fā)展中國(guó)家也逐漸引入了這一制度，嘗試將戰(zhàn)略環(huán)評(píng)方法或理念應(yīng)用于規(guī)劃、政策和法律的評(píng)估?？傮w來看，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)應(yīng)用最廣泛的領(lǐng)域是交通和土地利用規(guī)劃領(lǐng)域。

戰(zhàn)略環(huán)評(píng)在中國(guó)的應(yīng)用可分為三個(gè)階段（包存寬等，2007）：（1）1995年以前，國(guó)內(nèi)SEA的研究主要為基本概念與國(guó)外研究成果、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的介紹并分析中國(guó)開展SEA的重要性與意義。政府方面一些文件如《中國(guó)21世紀(jì)議程—中國(guó)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》和《中國(guó)環(huán)境保護(hù)21世紀(jì)議程》中明確提出應(yīng)開展SEA或包含涉及SEA相關(guān)內(nèi)容。（2）1995～2002：系統(tǒng)、深入的SEA研究與嘗試性實(shí)踐階段。（3）SEA制度建立與實(shí)施。2002年通過并于2003年9月1日開始生效“環(huán)評(píng)法”規(guī)定包括“土地利用”及“區(qū)域、流域、海域”等綜合性規(guī)劃和“工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)”等10類專門性規(guī)劃及專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)性規(guī)劃需要開展EIA，即規(guī)劃層次的SEA（簡(jiǎn)稱“規(guī)劃環(huán)評(píng)”）。此后開展的SEA研究課題也多為規(guī)劃環(huán)評(píng)的重大關(guān)鍵問題（如技術(shù)方法）、圍繞如何指導(dǎo)開展各類規(guī)劃環(huán)評(píng)或作為各相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則支撐性基礎(chǔ)研究、示范性案例研究等。各類規(guī)劃環(huán)評(píng)也逐步開展起來，涉及高速公路線網(wǎng)規(guī)劃、城市軌道交通規(guī)劃、港口總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等。（4）SEA的規(guī)范化發(fā)展。國(guó)務(wù)院2009年，通過了《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》，標(biāo)志著戰(zhàn)略環(huán)評(píng)手段在規(guī)劃層次的應(yīng)用進(jìn)入規(guī)范化階段。

我國(guó)目前戰(zhàn)略環(huán)評(píng)方法主要應(yīng)用于規(guī)劃層面，包括城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、港口建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等領(lǐng)域，政策和法律層面的應(yīng)用較少，已經(jīng)開展的規(guī)劃大多屬于方法和體系的探討。從SEA所采用的方法體系看，包括目前廣泛開展的規(guī)劃SEA在內(nèi)，仍舊缺乏統(tǒng)一、規(guī)范、可靠的方法體系。尤其是在規(guī)劃或政策對(duì)生態(tài)、人體健康及社會(huì)環(huán)境效益影響的評(píng)估方面，沒有建立科學(xué)、簡(jiǎn)便的方法體系。

2 戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容

2.1 戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的基本概念

關(guān)于戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)，歐美學(xué)者給出了不同定義，但都認(rèn)為“戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)是一個(gè)旨在將環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展要素納入戰(zhàn)略決策過程的一種程序”。其中，一個(gè)廣泛采用和接受的定義是由英國(guó)曼徹斯特大學(xué)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中心的學(xué)者Riki Therivel提出，他認(rèn)為“戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指對(duì)政策、規(guī)劃和計(jì)劃及其替代方案的環(huán)境影響進(jìn)行規(guī)范、系統(tǒng)和綜合的評(píng)價(jià)過程，包括根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果提交的書面報(bào)告及把評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于決策過程”。開展戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的主要目的是通過對(duì)規(guī)劃、計(jì)劃或項(xiàng)目的環(huán)境影響分析和評(píng)估，從而確保環(huán)境和可持續(xù)性問題在決策制定早期與經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素受到同等考慮。

戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)可以被視作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)的延伸，即從單一項(xiàng)目延伸至政策、規(guī)劃和項(xiàng)目層面。但是，它又有別于一般的環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程。準(zhǔn)確理解和把握戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的內(nèi)涵，需要注重以下幾點(diǎn)：

首先，戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)是一個(gè)改進(jìn)戰(zhàn)略行為的工具，不是回顧性程序。典型的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)（SEA）是要在規(guī)劃、計(jì)劃和項(xiàng)目獲批前實(shí)施，以甄別和評(píng)價(jià)政策、規(guī)劃和計(jì)劃的相關(guān)的、重大的、積極和消極的影響。既定的戰(zhàn)略行為可能因?yàn)殚_展戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)而改變，其中涉及不同的目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)不同目標(biāo)的不同方法和方式，因此，戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)應(yīng)盡早介入決策過程，并重點(diǎn)識(shí)別替代方案和戰(zhàn)略行為的修改方案。

第二，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)評(píng)價(jià)的是項(xiàng)目層面上難以解決的影響。不同規(guī)劃方案或計(jì)劃可能包括許多項(xiàng)目，比如交通規(guī)劃，很難從項(xiàng)目層面上開展環(huán)境影響分析。而且，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)能夠?qū)⒁?guī)劃和項(xiàng)目的滯后性和累積性影響納入分析框架之內(nèi)。

第三，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的基本目的是幫助確定戰(zhàn)略行為的最佳方案，包括提出新的方案或者提出對(duì)原有方案的修正性意見。與傳統(tǒng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)相比，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)沒有那樣詳細(xì)，因此，在開展戰(zhàn)略環(huán)評(píng)前，對(duì)方案所涉及的范圍進(jìn)行清晰和準(zhǔn)確的界定相當(dāng)重要。

第四，開展戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的基本出發(fā)點(diǎn)是將消極影響最小化，積極影響最大化，并且要彌補(bǔ)規(guī)劃、計(jì)劃和項(xiàng)目執(zhí)行過程所帶來的利益損失。戰(zhàn)略環(huán)評(píng)過程更加關(guān)注預(yù)防性措施的應(yīng)用，應(yīng)盡可能減少末端治理措施的應(yīng)用。

第五，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)更多應(yīng)用于高級(jí)別的規(guī)劃和決策中，如經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、交通和土地利用規(guī)劃等。事實(shí)上，開展高級(jí)別規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)，更多的關(guān)注的是問題的“來源”，而不是像項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)那樣，將重點(diǎn)放在影響的事后治理上。表1總結(jié)了戰(zhàn)略環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的差異。

表1 戰(zhàn)略環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)的區(qū)別

2.2 戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的特征

為確保戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)質(zhì)量，聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（UNECE）于2007年制定了一份審核表并給出相關(guān)建議（2009年，Naturvrdsverket修訂）。高質(zhì)量的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)具有以下幾種特性：

可持續(xù)性導(dǎo)向性：即能夠甄別可持續(xù)發(fā)展可用的選擇和建議。

聚焦性：聚焦于關(guān)鍵問題，為政策、規(guī)劃和項(xiàng)目實(shí)施提供充足、可靠和有用的信息，這些信息是為政策、規(guī)劃和項(xiàng)目量身定制的，同時(shí)具備成本和時(shí)間效益。

可靠性：戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)應(yīng)在專業(yè)、精確、負(fù)責(zé)和透明的基礎(chǔ)上進(jìn)行。，不同的問題和利益應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合理權(quán)衡。戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)由戰(zhàn)略決策機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)進(jìn)行。

參與性：應(yīng)當(dāng)告知并吸納公眾和政府利益相關(guān)方參與整個(gè)過程。

互動(dòng)性：在規(guī)劃初期就應(yīng)以反復(fù)互動(dòng)的形式進(jìn)行，以便能夠影響規(guī)劃，并且應(yīng)盡早將不同階段的結(jié)果告知決策者。

完整性：應(yīng)確保對(duì)所有影響可持續(xù)性的戰(zhàn)略決策進(jìn)行連續(xù)評(píng)價(jià)，并且以一種綜合的方式評(píng)價(jià)生物、物理、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)等方面的影響。相關(guān)部門和區(qū)域性政策也應(yīng)當(dāng)給予考慮，如果必要，還應(yīng)對(duì)單一項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估。

戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)是保護(hù)環(huán)境資產(chǎn)和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的有效工具。戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)可以在以下方面對(duì)決策的制定起積極的用：

（1）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的結(jié)合，有效提高決策的可持續(xù)性。

（2）能夠考慮比項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)更多的替代方案。

（3）在大尺度（部門和區(qū)域?qū)用妫?，分析過程可以將累積性影響及全球變化等問題納入。

（4）幫助甄別新的機(jī)遇。

（5）防止對(duì)環(huán)境產(chǎn)生嚴(yán)重?fù)p害。

（6）建立公眾參與決策機(jī)制，改善管理。

（7）突出具體項(xiàng)目在開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)中必須考慮的與環(huán)境和社會(huì)相關(guān)的關(guān)鍵問題。

（8）找出制度和參與機(jī)制上存在的問題。

（9）促進(jìn)國(guó)際合作。

除此之外，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的開展能極大的提高決策的透明度，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，最終促進(jìn)良好的管理機(jī)制的建立。

總之，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的開展能夠有效促進(jìn)和提高戰(zhàn)略行為的科學(xué)性，尤其是對(duì)發(fā)展中國(guó)家而言，易于被公眾接受，從而使戰(zhàn)略行為更快得到批準(zhǔn)和執(zhí)行。

2.3 戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的步驟

以影響為中心的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)目前是最主要的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)類型，關(guān)于此類評(píng)價(jià)或多或少都制定了比較嚴(yán)格的指南。在不同的指南中，其所采用的定義和限制略有差異，本文中，我們對(duì)戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)（SEA）的過程進(jìn)行劃分，使之盡量細(xì)化以滿足不同應(yīng)用層次的需求。表2對(duì)本文劃分的步驟與其他指南中比較常用的步驟進(jìn)行了比較（如EC（2005））。

表2 戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)（SEA）的步驟

一些指南中也將決策包括進(jìn)來作為第七個(gè)步驟，但是歐共體2005［EC（2005）］的指南中指出，決策更應(yīng)該視作一種方法，而戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)和決策過程應(yīng)該納入整個(gè)過程。本文所提供的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)程序是基于國(guó)際通用指南，尤其是歐共體2005［EC（2005）］和副首相辦公室（ODPM）（2005）所編制的指南。

在實(shí)際的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)（SEA）執(zhí)行之前，需要實(shí)施篩選，其目的是確定戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)是否與制定PPP相關(guān)，并開始著手準(zhǔn)備工作。

篩選階段主要是明確戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的法律依據(jù)，即評(píng)估正處于討論之中的PPP是否真的需要按照現(xiàn)有法律進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)?！爸腥A人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法”規(guī)定絕大多數(shù)市級(jí)以上的規(guī)劃都需要執(zhí)行戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)。

3 多瑙河流域規(guī)劃中戰(zhàn)略環(huán)評(píng)方法應(yīng)用

3.1 流域規(guī)劃編制的背景

多瑙河是歐洲最大的國(guó)際流域區(qū)，橫跨10個(gè)成員國(guó)和9個(gè)鄰國(guó)。從多瑙河可以看出歐洲水域的多樣性特征：其國(guó)際流域區(qū)（IRBD）包括喀爾巴阡山脈和阿爾卑斯山脈的山區(qū)河流以及主要河流、橫跨很多不同地質(zhì)構(gòu)造的地下水體、多瑙河三角洲和黑海沿海水域。多瑙河每年向黑海排放20萬立方米的水。作為一條流經(jīng)多個(gè)主權(quán)國(guó)家的國(guó)際河流，水資源利用和污染排放及生態(tài)保護(hù)等問題變得日趨復(fù)雜和尖銳，建立多邊合作機(jī)制、編制并實(shí)施流域統(tǒng)一的管理規(guī)劃勢(shì)在必行。

為此，1985年，多瑙河流域國(guó)家在布加勒斯特簽署了《多瑙河水管理合作宣言》，旨在對(duì)多瑙河進(jìn)行協(xié)調(diào)性水管理。但是，由于該地區(qū)當(dāng)時(shí)的政治和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，該宣言未能有效實(shí)施。19世紀(jì)80年代末中歐和東歐發(fā)生政治變革后，在1991年6月舉行的首屆聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（UNCEC）“歐洲環(huán)境”會(huì)議上，提出了制定《多瑙河保護(hù)公約》（DRPC）的理念。在此基礎(chǔ)上，24個(gè)國(guó)家、全球環(huán)境基金（GEF）、聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）、歐盟（EC）和非政府組織（NGO）聯(lián)合簽署了《多瑙河流域環(huán)境規(guī)劃》（EPDRB），這是水管理地區(qū)合作方面的一個(gè)框架性倡議，它將啟動(dòng)優(yōu)先級(jí)研究和行動(dòng)，以支持《多瑙河保護(hù)公約》的制定?！抖噼Ш恿饔颦h(huán)境計(jì)劃》主要由歐盟法羅斯（Phare）多國(guó)環(huán)境計(jì)劃署和聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署管理和提供主要的資金?！抖噼Ш恿饔颦h(huán)境規(guī)劃》是這兩個(gè)組織批準(zhǔn)的第一個(gè)地區(qū)性規(guī)劃。

多瑙河流域國(guó)家成為1992年3月在赫爾辛基簽署的《聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)保護(hù)和利用跨界河流和國(guó)際湖泊公約》（也稱為《赫爾辛基公約》）的締約國(guó)。該公約要求各方預(yù)防對(duì)河道的跨界影響，鼓勵(lì)它們通過流域管理協(xié)議進(jìn)行合作?！逗諣栃粱s》成為《多瑙河保護(hù)公約》的基礎(chǔ)。1994年6月，11個(gè)多瑙河流域國(guó)家（奧地利、保加利亞、克羅地亞、捷克共和國(guó)、德國(guó)、匈牙利、摩爾多瓦、羅馬尼亞、斯洛伐克、斯洛文尼亞和烏克蘭）和歐盟簽署了《多瑙河保護(hù)公約》，該公約于1998年生效。1998年至2000年間，多瑙河保護(hù)國(guó)際委員會(huì)（ICPDR）與全球環(huán)境基金/聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署和歐盟合作實(shí)施了《多瑙河流域環(huán)境規(guī)劃》。

《多瑙河保護(hù)公約》是按照《歐盟水框架指令》（WFD）進(jìn)行合作的一個(gè)先行者，實(shí)施該指令過程中的主要任務(wù)之一是制定流域管理規(guī)劃（RBMP），《多瑙河流域管理規(guī)劃》是根據(jù)歐盟《水框架指令》，在第一輪流域管理（RBM）框架內(nèi)進(jìn)行細(xì)化而成的，目標(biāo)日期為2015年。第一輪過后，還有兩輪，這兩輪分別在2021年和2027年達(dá)成。流域管理第一輪分四個(gè)階段實(shí)施，這四個(gè)階段可以和SEA的各個(gè)步驟聯(lián)系起來，每個(gè)階段都設(shè)定了不同任務(wù)：

表3 流域管理規(guī)劃（RBMP）與戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)（SEA）的比較

續(xù)表

3.2 篩選：權(quán)限與合作

多瑙河流域是世界上“國(guó)際性最強(qiáng)”的流域，涉及19個(gè)國(guó)家。其中14個(gè)國(guó)家（在多瑙河流域最小國(guó)家領(lǐng)地有2000平方公里）在1998年制定的國(guó)際多瑙河保護(hù)委員會(huì)（ICPDR）框架內(nèi)合作，而其中幾個(gè)國(guó)家間的合作有著更悠久的歷史。

對(duì)于《多瑙河流域管理規(guī)劃》，不需要在法律要求方面進(jìn)行篩選，因?yàn)榱饔蚬芾硪?guī)劃是實(shí)施歐盟法規(guī)的一個(gè)先決條件。但是由于多瑙河含蓋了許多國(guó)家，因此在此階段需要明確規(guī)定每個(gè)國(guó)家的職責(zé)和權(quán)限、以并就合作問題達(dá)成協(xié)議。國(guó)際多瑙河保護(hù)委員會(huì)記錄了合作戰(zhàn)略（2005年）。

鑒于該流域的規(guī)模和復(fù)雜程度，國(guó)際多瑙河保護(hù)委員會(huì)和多瑙河國(guó)家決定在不同的地理規(guī)?；A(chǔ)之上開展工作，尤其注重在全流域中的亞流域?qū)用骈_展工作。除通過國(guó)際多瑙河保護(hù)委員會(huì)開展合作外，多瑙河流域各國(guó)之間還簽署了雙邊和多邊協(xié)議。局部性問題仍由所在國(guó)解決。通常，合作盡可能在最低層次展開。

表4 《多瑙河流域管理規(guī)劃》的三個(gè)協(xié)調(diào)等級(jí)

3.3 確定規(guī)劃范圍

在實(shí)施過程的早期，就已經(jīng)以地區(qū)范圍的形式確定了范圍，并記錄在所謂的2003年重大問題報(bào)告中（ICPDR，2004年）。多瑙河流域區(qū)（DRBD）包括1）多瑙河流域，2）位于羅馬尼亞領(lǐng)土上的黑海沿海流域，和3）沿羅馬尼亞和烏克蘭部分海岸的黑海沿海水城。在確定多瑙河流域區(qū)的外邊界時(shí)，考慮了地表水和地下水的水文邊界，其中也包括了受多瑙河直接影響的其他一些地區(qū)。

在確定地理范圍和其他規(guī)劃工作中，均使用了GIS（地理信息系統(tǒng)）工具?！端蚣苤噶睢饭膭?lì)成員國(guó)用GIS作為流域管理的核心工具。如今多瑙河流域地理信息系統(tǒng)為交流、協(xié)調(diào)和瀏覽地理信息和相關(guān)問題提供了一個(gè)平臺(tái)，并被用作報(bào)告、管理和規(guī)劃工具。

3.4 設(shè)置基準(zhǔn)情景

2004年進(jìn)行了流域分析，記錄在國(guó)際多瑙河保護(hù)委員會(huì)2004年《水框架指令》的頂級(jí)報(bào)告中（2005年）。該報(bào)告描述了流域狀況，相當(dāng)于普通戰(zhàn)略環(huán)評(píng)中的基準(zhǔn)情景。

報(bào)告主要以現(xiàn)有數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，并且采用以下信息源：

●國(guó)際多瑙河保護(hù)委員會(huì)以前收集的數(shù)據(jù)，如通過TNMN（見下文）收集的數(shù)據(jù)

●職責(zé)部門用前文描述的模板和調(diào)查表收集的數(shù)據(jù)和信息。

●其他已出版的數(shù)據(jù)和信息。

如果對(duì)于一個(gè)或幾個(gè)國(guó)家，只有國(guó)家數(shù)據(jù)可用，則使用其他來源的數(shù)據(jù)為替代。后者一般包括通過建模工具生成的數(shù)據(jù)。這種方法的優(yōu)點(diǎn)是可以獲得可比性非常高的數(shù)據(jù)。

流域分析的第一步是識(shí)別地表水的類別，結(jié)果顯示，多瑙河流域有幾個(gè)地表水域和越境地下水域處于風(fēng)險(xiǎn)中，或可能處于目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)（即所有地表水域到2015年實(shí)現(xiàn)“良好狀態(tài)”）的風(fēng)險(xiǎn)中，并且風(fēng)險(xiǎn)在下游不斷變大。同時(shí)，識(shí)別出了多瑙河流域的四個(gè)重大水管理問題，包括：有機(jī)物質(zhì)污染、營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)污染（用MONERIS模型建模）、有害物質(zhì)污染和水生態(tài)變化等。這些問題需要在政策措施和備選方案選擇時(shí)予以重點(diǎn)考慮。

3.5 識(shí)別和評(píng)估影響

重大水管理問題是《多瑙河流域管理規(guī)劃》和聯(lián)合行動(dòng)計(jì)劃（JMP）中的重點(diǎn)，對(duì)于每個(gè)重大水管理問題，都制定了愿景和可操作的管理目標(biāo)。

聯(lián)合行動(dòng)計(jì)劃包括面向2015年愿景和管理目標(biāo)的、對(duì)流域有重要作用的措施。聯(lián)合行動(dòng)計(jì)劃建立在國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃基礎(chǔ)上，這些行動(dòng)應(yīng)在2012年12月前投入使用；計(jì)劃描述了2015年前水狀態(tài)的改善目標(biāo)。聯(lián)合行動(dòng)計(jì)劃不僅僅是一個(gè)國(guó)家行動(dòng)列表，它還估計(jì)和提供了這些行動(dòng)對(duì)多瑙河流域影響的規(guī)模。

為估計(jì)流域有機(jī)污染的規(guī)模，識(shí)別和評(píng)估規(guī)劃措施的影響過程中采用了情景分析法，共設(shè)置三種情景：基準(zhǔn)情景，概括了多瑙河流域的水處理和處理效率現(xiàn)狀，同時(shí)考慮了法律要求歐盟成員國(guó)采取的措施（基本上是履行《城市廢水處理指令》UWWT）和非歐盟成員國(guó)到2015年前應(yīng)采取的其他措施。此外還包括兩個(gè)額外情景，一個(gè)是指非成員國(guó)貫徹《城市廢水處理指令》所采取的措施；另一個(gè)是愿景情景，是指在成員國(guó)和非成員國(guó)實(shí)施最佳可用技術(shù)的情景。針對(duì)不同情景對(duì)有機(jī)污染物控制的規(guī)劃措施及其影響進(jìn)行了分析。

3.6 編制環(huán)境報(bào)告

《多瑙河流域管理規(guī)劃》環(huán)境報(bào)告是2009年末公布的最后一個(gè)重大級(jí)別的規(guī)劃（即流域綜述）（國(guó)際多瑙河保護(hù)委員會(huì)，2009年）。此報(bào)告包括以下章節(jié)：介紹和背景、多瑙河流域區(qū)的主要壓力、多瑙河流域區(qū)的保護(hù)區(qū)、監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和生態(tài)/化學(xué)狀況、環(huán)境目標(biāo)和例外條款、用水的經(jīng)濟(jì)分析、聯(lián)合行動(dòng)計(jì)劃、洪水風(fēng)險(xiǎn)管理和氣候變化、公共信息和咨詢等。

這些國(guó)家報(bào)告，在很多情況下，可以從國(guó)家主管部門的因特網(wǎng)頁(yè)上找到，但是一般只采用母語(yǔ)，因此不易獲得。

3.7 公眾參與和咨詢

公共參與和咨詢是流域水框架指令的重要組成部分，為此目的，多瑙河流域管理規(guī)劃建立了互聯(lián)網(wǎng)主頁(yè)，該主頁(yè)對(duì)水框架指令的執(zhí)行情況以及與水有關(guān)的信息均作了介紹。如前所述，流域管理規(guī)劃草案在2009年5月18日-7月31日期間在該網(wǎng)站公布以接受公眾咨詢和評(píng)議，同時(shí)也公布了一個(gè)在線問卷調(diào)查。流域管理規(guī)劃安排了一些公共事務(wù)，如國(guó)際多瑙河日/多瑙河盒子（兒童教育工具），針對(duì)特定問題的圓桌會(huì)議（如洗滌劑中的磷酸鹽）和流域管理規(guī)劃利益相關(guān)者論壇等。利益相關(guān)者被授予觀察員角色，目前已經(jīng)有21個(gè)組織擁有觀察員地位，據(jù)此在規(guī)劃決策方面扮演積極角色。

3.8 監(jiān)測(cè)

根據(jù)《多瑙河保護(hù)協(xié)定》（DRPC），簽約各方應(yīng)在監(jiān)測(cè)和評(píng)估領(lǐng)域合作。為此，建立了跨國(guó)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)（TNMN）并在1996年投入使用?？鐕?guó)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的最初目標(biāo)是對(duì)重點(diǎn)污染物的濃度和負(fù)荷進(jìn)行可靠和一致的趨勢(shì)分析，以支持水質(zhì)評(píng)估，幫助識(shí)別主要污染源。實(shí)施《水框架指令》必須修訂原有的跨國(guó)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，修訂的主要目的是為了確保新的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)能夠概括地表水總體狀況和長(zhǎng)期變化，如果必要，還應(yīng)包括流域范圍的地下水狀況，同時(shí)對(duì)跨境污染給予了重點(diǎn)關(guān)注?？鐕?guó)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)一直是并且仍然是《多瑙河流域管理規(guī)劃》過程的一個(gè)重要工具，而且還是持續(xù)監(jiān)測(cè)和跟蹤的重要工具。為滿足《水框架指令》和《多瑙河保護(hù)協(xié)定》的要求，監(jiān)測(cè)包含以下要素：（1）地表水狀態(tài)監(jiān)督監(jiān)測(cè)（數(shù)據(jù)在《多瑙河流域管理規(guī)劃》中公布）；（2）環(huán)境壓力的監(jiān)督性監(jiān)測(cè)（ICPDR簽約各方聯(lián)合活動(dòng)）；（3）運(yùn)行監(jiān)測(cè)（數(shù)據(jù)在《多瑙河流域管理規(guī)劃》中公布）；（4）調(diào)查監(jiān)測(cè)（基本上是一項(xiàng)國(guó)家任務(wù)，不包括每隔6年進(jìn)行一次的多瑙河聯(lián)合服務(wù)）①2007年進(jìn)行的JDS2是世界上最大的流域研究項(xiàng)目，其目的是獲得與整個(gè)多瑙河有關(guān)的具有高度可比性和可靠性的信息。。

跨國(guó)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建立在國(guó)家地表水監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上。用下面的標(biāo)準(zhǔn)選擇監(jiān)測(cè)地點(diǎn)：（1）一條國(guó)家邊界的上游/下游附近；（2）多瑙河與主要支流或主要支流與較大分支流之間的匯流處的上游（質(zhì)量平衡）；（3）最大點(diǎn)源的下游；（4）根據(jù)飲用水供給的控制確定地點(diǎn)。

跨國(guó)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)中的監(jiān)測(cè)地點(diǎn)應(yīng)至少滿足以上一個(gè)選擇標(biāo)準(zhǔn)。目前的跨國(guó)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)中共有78個(gè)采樣點(diǎn)。每個(gè)監(jiān)測(cè)地點(diǎn)最多可以有3個(gè)采樣點(diǎn)，位于一條河流的左側(cè)、右側(cè)和中間。跨國(guó)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)收集程序在國(guó)家層面上組織。國(guó)家數(shù)據(jù)管理程序（NDMs）負(fù)責(zé)從跨國(guó)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)實(shí)驗(yàn)室采集數(shù)據(jù)，以及數(shù)據(jù)檢查、轉(zhuǎn)換為商定的數(shù)據(jù)交換文件格式（DEFF）和發(fā)送到位于布拉迪斯拉瓦的斯洛伐克水文氣象局的跨國(guó)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)管理中心。該中心對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行二次檢查，并上傳到跨國(guó)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)中心數(shù)據(jù)庫(kù)，與國(guó)際多瑙河保護(hù)委員會(huì)秘書處合作，將跨國(guó)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)上裝到國(guó)際多瑙河保護(hù)委員會(huì)網(wǎng)站。

正在監(jiān)測(cè)的水的參數(shù)總共有52個(gè)，水的最小采樣頻率為每年12次，生物監(jiān)測(cè)為每年2次。監(jiān)測(cè)參數(shù)類型包括流量（m3/s）、溫度、pH、導(dǎo)電率、堿度、重金屬、有毒物質(zhì)、BOD、COD和細(xì)菌（如沙門氏菌）等數(shù)據(jù)?？鐕?guó)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)實(shí)驗(yàn)室可以自由選擇分析方法，只要能夠證實(shí)所使用的方法滿足所需標(biāo)準(zhǔn)即可。因此，為每個(gè)監(jiān)測(cè)參數(shù)定義了預(yù)計(jì)最低濃度和實(shí)際測(cè)量的要求誤差，這樣就能夠檢查方法的合規(guī)性。此外，國(guó)際多瑙河保護(hù)委員會(huì)還定期組織流域范圍內(nèi)的分析質(zhì)量控制計(jì)劃（AQC）。

為能夠?qū)鐕?guó)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)價(jià)，監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)編寫了一份中期水質(zhì)分類表。用于水質(zhì)趨勢(shì)評(píng)價(jià)。監(jiān)測(cè)結(jié)果一般用GIS圖展示。

4 結(jié)論和建議

戰(zhàn)略環(huán)評(píng)作為一種有效的工具在國(guó)際層面上得到了廣泛的認(rèn)同和應(yīng)用，尤其是在規(guī)劃層面，國(guó)際社會(huì)普遍將戰(zhàn)略環(huán)評(píng)方法作為提高規(guī)劃編制和實(shí)施效率的重要工具。通過多瑙河流域管理規(guī)劃的編制和實(shí)施過程可以看出，通過立法或規(guī)劃在政策層面強(qiáng)化不同國(guó)家以及國(guó)家內(nèi)部不同部門之間的協(xié)作，依靠綜合性的模型工具模擬水質(zhì)狀況及污染物擴(kuò)散能夠?yàn)橐?guī)劃編制實(shí)施提供有效的技術(shù)支持，而GIS工具的應(yīng)用則能輔助管理決策，幫助各個(gè)利益主體從空間視角解決共同面對(duì)的流域水污染問題。最后，為確保規(guī)劃實(shí)施，多瑙河流域建立了跨國(guó)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，通過定期公布監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和水質(zhì)分類數(shù)據(jù)的方式，對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于中國(guó)加強(qiáng)流域水污染防治規(guī)劃來說，具有重要的借鑒意義。

結(jié)合多瑙河流域規(guī)劃編制和實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)以及戰(zhàn)略環(huán)評(píng)方法的應(yīng)用，針對(duì)中國(guó)水污染防治規(guī)劃的編制和實(shí)施提出如下建議：

一是強(qiáng)化水污染防治規(guī)劃中不同機(jī)構(gòu)及統(tǒng)一機(jī)構(gòu)不同部門之間的協(xié)調(diào)，建立長(zhǎng)效的合作機(jī)制。具體來說在橫向上，強(qiáng)化不同機(jī)構(gòu)包括發(fā)改委、水利、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等部門規(guī)劃編制前期和編制過程之間的合作，使環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)提前參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的研究和設(shè)定過程，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)也能參與環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的確定過程。在具體的規(guī)劃編制方法上，強(qiáng)調(diào)通過情景分析方法來綜合分析不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)耦合下的發(fā)展情景模擬，同時(shí)確定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和污染控制目標(biāo)。在縱向上，進(jìn)一步強(qiáng)化“兩個(gè)參與”，強(qiáng)化市（區(qū)）縣級(jí)規(guī)劃部門在省級(jí)規(guī)劃編制過程中的參與程度，強(qiáng)化省級(jí)規(guī)劃部門尤其是規(guī)劃編制骨干人員在國(guó)家級(jí)規(guī)劃研究和編制過程中的參與程度，逐步建立自上而下和自下而上相結(jié)合的規(guī)劃編制工作體系。

二是強(qiáng)化規(guī)劃方法研究，強(qiáng)化衛(wèi)星監(jiān)測(cè)、GIS制圖等現(xiàn)代手段在規(guī)劃領(lǐng)域的應(yīng)用。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，建議建立規(guī)劃方法庫(kù)、案例庫(kù)及專家?guī)?，建立各?kù)動(dòng)態(tài)更新機(jī)制。近期建議歸納總結(jié)常用的規(guī)劃方法，編制技術(shù)應(yīng)用指南。甄選國(guó)內(nèi)規(guī)劃專家，初步建立環(huán)境規(guī)劃專家?guī)?。遴選國(guó)內(nèi)外環(huán)境規(guī)劃編制案例，形成規(guī)劃編制案例庫(kù)。通過信息共享，供各級(jí)規(guī)劃編制人員使用。

三是建立流域水管理信息和數(shù)據(jù)共享機(jī)制。數(shù)據(jù)和信息共享是開展流域管理的前提和基礎(chǔ)，尤其是上下游之間，上游在河流的某個(gè)部分采取行動(dòng)將給其他轄區(qū)內(nèi)的下游帶來較大影響。通過建立必要的過程和結(jié)構(gòu)，確保各方共享數(shù)據(jù)和信息至關(guān)重要。除此之外，歐盟的經(jīng)驗(yàn)也表明，通過對(duì)違法信息的公開，對(duì)與提高流域規(guī)劃和管理措施的執(zhí)行效率十分必要，建議中國(guó)政府也要進(jìn)一步公開水污染治理過程中違法行為及其處理結(jié)果的信息，通過公眾監(jiān)督強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施效果。

四是強(qiáng)化公眾參與和監(jiān)督，針對(duì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)，擴(kuò)大公眾參與力度。公眾參與的最有效階段在規(guī)劃研究編制初期，當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注和加強(qiáng)公眾在三個(gè)方面的參與：（1）規(guī)劃研究階段環(huán)境問題的識(shí)別方面，應(yīng)充分重視公眾的意見，通過網(wǎng)絡(luò)調(diào)查和專題研討會(huì)方式，征求公眾對(duì)亟待解決的環(huán)境問題的意見和建議，同時(shí)國(guó)家和省級(jí)政府應(yīng)加大宣傳力度，使公眾了解目前所面臨的環(huán)境問題及其根源；（2）規(guī)劃目標(biāo)的確定方面，應(yīng)明確目標(biāo)確定方法和主要內(nèi)容，更要通過簡(jiǎn)單易懂的方式告訴公眾具體目標(biāo)指標(biāo)的涵義；（3）規(guī)劃措施確定后，應(yīng)加大宣傳，增強(qiáng)公眾的理解和支持。

五是進(jìn)一步加強(qiáng)水污染控制監(jiān)測(cè)體系，及時(shí)發(fā)布監(jiān)測(cè)信息。以流域水污染控制、總量減排等環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作為核心，優(yōu)化監(jiān)測(cè)斷面監(jiān)測(cè)點(diǎn)位布局。定期向社會(huì)公眾公布流域水質(zhì)狀況，通過與企業(yè)在線監(jiān)測(cè)設(shè)施的聯(lián)網(wǎng)，及時(shí)準(zhǔn)確地識(shí)別水質(zhì)變化原因。同時(shí)，綜合不同監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，強(qiáng)化物聯(lián)網(wǎng)和信息化技術(shù)應(yīng)用，構(gòu)建現(xiàn)代化流域污染動(dòng)態(tài)監(jiān)控平臺(tái)。

［1］ Close, Cavan O’Connor and Dominic J. Mancini (2007): Comparison of US and European Commission guidelines on Regulatory Impact Assessment/Analysis.

［2］ OECD (2006): Applying Strategic Environmental Assessment:Good Practice Guidance for Development and Co-operation. DAC Guidelines and Reference Series.

［3］ Liou ML, Yu YH. Development and implementation of Strategic Environmental Assessment in Taiwan［J］．Environmental Impact Assessment Review, 2004, 24: 337–350.

［4］ Ng KL, Obbard LP. Strategic environmental assessment in Hong Kong［J］．Environment International, 2005, 31: 483–492.

［5］ 包存寬，尚金城．建立中國(guó)戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)理論與方法體系［J］．環(huán)境導(dǎo)報(bào)，1999, 5: 1–4.

［6］ 包存寬，舒廷飛．從概念到立法：中國(guó)戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的回顧與展望［J］．地理科學(xué)，2007, 27(5): 730–735.

［7］ 郝明家，袁笛，何長(zhǎng)順．戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)理論與方法的初步探討［J］．環(huán)境保護(hù)科學(xué)，2002, 28(113): 50–52.

［8］ 潘岳．戰(zhàn)略環(huán)評(píng)與可持續(xù)發(fā)展［J］．宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2005, 11:11–13.

［9］ 彭理通．戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)探索研究．中加戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)論文集，2001, 11.

［10］ 王玉梅，尚金城，鄧朝生．中國(guó)開展戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)中存在的問題及其對(duì)策［J］．地理科學(xué)，2004, 24(2): 222–226.

［11］ 吳曉青，洪尚群，董海京等．戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的分析框架［J］．重慶環(huán)境科學(xué)，2001, 23(6): 1–4.

Application of SEA Methodology in the Danube River Basin Planning Process

ZHAO Xuetao1AN Hairong2WANG Xin2
(1.Chinese Academy for Environmental Planning Beijing, 100012;2. China National Environmental Monitoring Center, Beijing, 100012)

A strategic environmental assessment(SEA), is a tool to identify and assess signifi cant positive and negative effects from policies, plans and programmes, preferably as early as possible in the decision making process. Now SEA is less used in policies making and planning process since its weak in methodologies, models and legislation support in China. This article summarizes the concept and procedure of SEA which is widely used in abroad, and takes the planning process of Danube river basin as an example to describe how to use this methodology. Based on the comparative analyses, this article gives policy recommendations on how to use SEA in environmental planning process.

Strategic Environmental Assessment;The Danube River Basin Planning; Environmental Planning;Application

X824

A

1673-288X（2012）03-0011-08

項(xiàng)目資助: 中國(guó)和挪威政府合作項(xiàng)目《提高省級(jí)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的執(zhí)行效果》

趙學(xué)濤, 博士, 副研究員, 環(huán)境數(shù)據(jù)分析與應(yīng)用中心副主任, 主要研究方向環(huán)境數(shù)據(jù)分析與應(yīng)用