文 付玉輝

網(wǎng)絡(luò)中立性：美國互聯(lián)網(wǎng)治理的新認(rèn)知

文 付玉輝

迄今為止，我國互聯(lián)網(wǎng)管理部門尚未對網(wǎng)絡(luò)中立性對于互聯(lián)網(wǎng)未來的管理和發(fā)展發(fā)布正式的報(bào)告或政策框架。但是網(wǎng)絡(luò)中立性又的確是一個(gè)涉及互聯(lián)網(wǎng)未來發(fā)展模式和管理模式的重要議題，希望該議題能夠引起我國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展政策制定者的更多關(guān)注。

在互聯(lián)網(wǎng)治理方面，被認(rèn)為和“開放互聯(lián)網(wǎng)”概念密切相關(guān)的“網(wǎng)絡(luò)中立性”概念在美國和歐洲已引起各方的高度關(guān)注。其中，最受人矚目的一個(gè)焦點(diǎn)就是美國網(wǎng)絡(luò)中立性立法進(jìn)程的發(fā)展?fàn)顩r。然而，美國網(wǎng)絡(luò)中立性的立法似乎又顯得命運(yùn)多舛、舉步維艱，這使得人們對于網(wǎng)絡(luò)中立性的諸多方面充滿了疑惑。2012年6月11日，斯坦福大學(xué)法學(xué)院互聯(lián)網(wǎng)和社會(huì)中心發(fā)布了該中心主任芭芭拉·范·舍威克副教授撰寫的一份題為《網(wǎng)絡(luò)中立性和服務(wù)質(zhì)量》、長達(dá)133頁的報(bào)告，以探討究竟如何看待互聯(lián)網(wǎng)治理進(jìn)程中的非歧視條例。

目前來看，這份《網(wǎng)絡(luò)中立性和服務(wù)質(zhì)量》的報(bào)告，是對互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)中立性論述非常詳盡的一份報(bào)告。芭芭拉·范·舍威克曾于2010年出版專著《互聯(lián)網(wǎng)結(jié)構(gòu)和創(chuàng)新》，該書被認(rèn)為是在互聯(lián)網(wǎng)的科學(xué)、經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)絡(luò)中立性研究領(lǐng)域具有重要影響的著作。

關(guān)于網(wǎng)絡(luò)中立性，所要探討的主要問題是：在制定互聯(lián)網(wǎng)中立政策時(shí)要考慮一系列相關(guān)問題，比如，政策制定者是否需要一個(gè)阻止屏蔽措施的規(guī)范，是否要阻止網(wǎng)絡(luò)服務(wù)者屏蔽網(wǎng)絡(luò)上的應(yīng)用、內(nèi)容與服務(wù)？芭芭拉認(rèn)為，這樣的一個(gè)對抗屏蔽措施的規(guī)范在制定之后，還需要研究這樣的法規(guī)是否需要禁“歧視”，如果應(yīng)該禁止，那么哪些形式的歧視應(yīng)該被禁止？該報(bào)告試圖為網(wǎng)絡(luò)中立提案提供了一個(gè)評估框架。

該評估框架主要包括：其一，它應(yīng)當(dāng)從以下四個(gè)方面保護(hù)互聯(lián)網(wǎng)作為一個(gè)應(yīng)用創(chuàng)新、言論自由、去中心化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化和政治互動(dòng)平臺(tái)的存在：在用戶選擇方面，用戶要能夠免受網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商的干擾而獨(dú)立地選擇他們的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用類型；在不經(jīng)許可的創(chuàng)新方面，創(chuàng)新者可以獨(dú)立選擇他們所喜歡的任何應(yīng)用；他們不應(yīng)獲得網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商的支持或“許可”之后才能完成他們的創(chuàng)意；在應(yīng)用遮蔽方面，該網(wǎng)絡(luò)必須是應(yīng)用遮蔽，它應(yīng)對該網(wǎng)絡(luò)上的應(yīng)用不加區(qū)分，從而也不對不同應(yīng)用按不同的政策進(jìn)行管理；在低成本的應(yīng)用創(chuàng)新方面，應(yīng)用創(chuàng)新成本要低；其二，在達(dá)到網(wǎng)絡(luò)中立性規(guī)范的目標(biāo)之外，它還不應(yīng)限制網(wǎng)絡(luò)的進(jìn)化；其三，它應(yīng)當(dāng)使人很容易決定哪種服務(wù)是允許提供的，哪種服務(wù)是不允許提供的，由此為產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的參與者們提供便利；其四，它應(yīng)當(dāng)把規(guī)范的代價(jià)保持在較低水平內(nèi)。

另外，該報(bào)告所頻繁提到概念主要有：開放的互聯(lián)網(wǎng)政策、理性的互聯(lián)網(wǎng)管理和非歧視的網(wǎng)絡(luò)中立性規(guī)則?？梢姡W(wǎng)絡(luò)中立性和互聯(lián)網(wǎng)政策、互聯(lián)網(wǎng)管理都有著千絲萬縷的聯(lián)系。而美國互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)中立性的立法過程則說明人們已經(jīng)認(rèn)識到立法過程中民主協(xié)商途徑的重要性。

問題所在：互聯(lián)網(wǎng)治理模式的分歧

美國對于互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新都給予了高度的重視。在美國網(wǎng)絡(luò)中立性立法過程中，有三個(gè)問題值得引起思考。

第一，美國網(wǎng)絡(luò)中立性立法進(jìn)程一波三折，網(wǎng)絡(luò)中立性原則是否有錯(cuò)？筆者認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)中立性的原則對于探討互聯(lián)網(wǎng)的未來發(fā)展方向是有益的。美國網(wǎng)絡(luò)中立性立法試圖在互聯(lián)網(wǎng)管理中尋求一種平衡，從而通過互聯(lián)網(wǎng)管理的力量不斷推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新，尤其是來自互聯(lián)網(wǎng)終端用戶的不可預(yù)測的創(chuàng)新的涌現(xiàn)。在這個(gè)過程中互聯(lián)網(wǎng)接入運(yùn)營商的權(quán)利理應(yīng)受到一定限制，而互聯(lián)網(wǎng)用戶及創(chuàng)新的地位則應(yīng)被進(jìn)一步得到重視和保護(hù)。因此，該原則受到來自互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營商等方面的反對是可以理解的。

目前，美國網(wǎng)絡(luò)中立性立法問題的癥結(jié)是反對方認(rèn)為FCC沒有獲得管理互聯(lián)網(wǎng)的授權(quán)。那么對于美國的互聯(lián)網(wǎng)管理框架來說，F(xiàn)CC的監(jiān)管職責(zé)之一是對電信業(yè)的監(jiān)管，其監(jiān)管的范圍也因此涉及到互聯(lián)網(wǎng)。但對于互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管，美國還有一整套復(fù)雜的體系在進(jìn)行管理，因此FCC對于互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管，尤其是在網(wǎng)絡(luò)中立性的立法方面在某種程度上受到其他部門的制衡。

第二，美國網(wǎng)絡(luò)中立性立法是否能真正推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)新發(fā)展，并保持互聯(lián)網(wǎng)的自由開放特性？筆者認(rèn)為，在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展中推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)中立性原則的實(shí)行，有其積極意義，但是僅僅依托這樣一個(gè)原則以達(dá)到保障和長期推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新的目的，恐怕還是有些期望值過高。在互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新的發(fā)展方面，應(yīng)該有一系列的制度安排和體制保障，而制定關(guān)于網(wǎng)絡(luò)中立性的管理?xiàng)l例則僅僅是整個(gè)管理體系中的一個(gè)環(huán)節(jié)。從美國互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的歷史來看，美國互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新力量是非常強(qiáng)的，這種強(qiáng)大互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新能力的形成得益于美國整個(gè)互聯(lián)網(wǎng)管理體系的支撐。

第三，我國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展是否要強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)中立性的原則？在我國互聯(lián)網(wǎng)乃至移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展進(jìn)程中，持續(xù)不斷地推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)新發(fā)展也是至關(guān)重要的，業(yè)已成為我國對于互聯(lián)網(wǎng)未來發(fā)展的基本共識。在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展進(jìn)程中保持互聯(lián)網(wǎng)持續(xù)創(chuàng)新，其重要意義不僅僅在于其對我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)新舉游重要推動(dòng)作用，還在于其的創(chuàng)新推動(dòng)作用還將在國際范圍成為中國整體創(chuàng)新能力提升的一個(gè)重要標(biāo)志。因此，我國也應(yīng)在互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新發(fā)展問題上形成共識，積極推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)中立性管理原則的相關(guān)研究和實(shí)踐工作的進(jìn)展。

邏輯推演：互聯(lián)網(wǎng)治理善治途徑的爭議

在討論網(wǎng)絡(luò)中立性的問題時(shí)，首先要討論是網(wǎng)絡(luò)中立性為何重要，因?yàn)槠渖婕暗交ヂ?lián)網(wǎng)未來發(fā)展的方向問題，其次還要明確互聯(lián)網(wǎng)治理善治目標(biāo)的具體內(nèi)涵。

在美國，大多數(shù)網(wǎng)絡(luò)中立性的支持者認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)中立性法規(guī)的設(shè)立是為了保護(hù)互聯(lián)網(wǎng)的自由開放特性，并使之成為一個(gè)能通過各種經(jīng)濟(jì)、非經(jīng)濟(jì)的方式為社會(huì)提供長遠(yuǎn)利益的、開放的、滿足公共目標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，更為重要的是它要培育創(chuàng)新應(yīng)用、保護(hù)用戶選擇網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的權(quán)利、免受網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商干擾的權(quán)利、保護(hù)互聯(lián)網(wǎng)提升民主話語的能力、為社會(huì)文化政治互動(dòng)提供一個(gè)人人皆可參與的去中心化的環(huán)境。他們同時(shí)認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)中立性被確立為互聯(lián)網(wǎng)管理的主要原則，將有利于互聯(lián)網(wǎng)的自由和開放。

而網(wǎng)絡(luò)中立性原則的反對者則認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)中立性如果運(yùn)用于互聯(lián)網(wǎng)管理，將使得互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展環(huán)境趨于惡化，將遏制互聯(lián)網(wǎng)的自由和創(chuàng)新發(fā)展。從這個(gè)角度來看，網(wǎng)絡(luò)中立性原則的支持者和反對者雙方對于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展、推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)的開放創(chuàng)新都沒有異議，所不同之處就在于雙方對于實(shí)行網(wǎng)絡(luò)中立性管理原則所引發(fā)的管理效果的判斷大相徑庭。而且，這種支持和反對的力量，在美國呈現(xiàn)大致相當(dāng)?shù)臓顟B(tài)，但是反對的力量相對更強(qiáng)一些，正是由于這一原因，才導(dǎo)致美國網(wǎng)絡(luò)中立性管理原則一致無法得到最終的法律層面的確認(rèn)。

但是，在互聯(lián)網(wǎng)治理進(jìn)程中，積極通過對重要管理原則的確認(rèn)以保持互聯(lián)網(wǎng)的自由開放發(fā)展態(tài)勢無疑是非常重要的，但是否一定要采取對于互聯(lián)網(wǎng)接入運(yùn)營商極為嚴(yán)厲的管制政策卻值得商榷。因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)接入（不管是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)接入還是固定互聯(lián)網(wǎng)接入）服務(wù)的提供，是有一定成本的。即使互聯(lián)網(wǎng)的最終用戶是通過免費(fèi)的方式接入互聯(lián)網(wǎng)的，但這并不表明互聯(lián)網(wǎng)本身的建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)是免費(fèi)的。如果用戶環(huán)節(jié)被免費(fèi)或者享受了免費(fèi)的服務(wù)，那么一定是某個(gè)部門或者某個(gè)環(huán)節(jié)替互聯(lián)網(wǎng)最終用戶支付了其相關(guān)費(fèi)用。

因此，筆者認(rèn)為，對于人類社會(huì)的交往和傳播而言，理性、客觀、公開地探討互聯(lián)網(wǎng)的管理原則是很有必要的，因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)發(fā)展涉及到社會(huì)進(jìn)步和公共利益，所以互聯(lián)網(wǎng)管理的原則尤其不能脫離事物發(fā)展的客觀規(guī)律。對于互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展而言，在考慮公共利益層面問題之外，還要注意區(qū)分互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域服務(wù)提供方式的不同。如果某個(gè)領(lǐng)域的互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)是由市場化運(yùn)營的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商提供的，那么其互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)就具有有一定的成本，在這種情況之下，要求互聯(lián)網(wǎng)接入運(yùn)營商無限制地降低互聯(lián)網(wǎng)接入價(jià)格或者提供免費(fèi)的互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)則是不現(xiàn)實(shí)的。如果某個(gè)領(lǐng)域的互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)是由公益性部門作為一種公益性的社會(huì)服務(wù)或者免費(fèi)的互聯(lián)網(wǎng)接入環(huán)境保障而提供的，那么就沒必要對最終用戶使用給予嚴(yán)格控制。如果互聯(lián)網(wǎng)接入運(yùn)營商獲得了政府的一部分專用于改善互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)的基金，那么，在此基礎(chǔ)之上所進(jìn)行的互聯(lián)網(wǎng)接入的改善部分的費(fèi)用就不能讓最終用戶去承擔(dān)。

根據(jù)以上簡單分析可以發(fā)現(xiàn)，在互聯(lián)網(wǎng)接入管理進(jìn)程中，分歧之處在于是否要采取不對稱的互聯(lián)網(wǎng)管理政策。而網(wǎng)絡(luò)中立性問題的出現(xiàn)，則主要就是在互聯(lián)網(wǎng)的管理和發(fā)展過程中，既要保持互聯(lián)網(wǎng)的自由與開放，又要保持互聯(lián)網(wǎng)的平衡發(fā)展，其管理邊界應(yīng)該明確為不應(yīng)因過度保護(hù)其中某一方的利益而影響互聯(lián)網(wǎng)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

未來發(fā)展：互聯(lián)網(wǎng)治理新平衡的找尋

不管未來命運(yùn)如何，網(wǎng)絡(luò)中立性對于互聯(lián)網(wǎng)治理來說都是一個(gè)非常重要的管理原則。因?yàn)樗l(fā)的關(guān)注是：采取何種方式維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)的自由開放，這種方式是否有效，并將產(chǎn)生怎樣的實(shí)質(zhì)性影響。而這些都是在探討互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展進(jìn)程中所應(yīng)該引起關(guān)注的，也將是互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展領(lǐng)域一個(gè)需要長期進(jìn)行關(guān)注和探討的問題。采取明確而統(tǒng)一的管理原則來尋求互聯(lián)網(wǎng)治理的新平衡則是世界各國所需要共同面對的重要課題。

從美國互聯(lián)網(wǎng)治理的實(shí)踐來看，其最初對于互聯(lián)網(wǎng)所采取的是干預(yù)較少的脫手互聯(lián)網(wǎng)政策。但是隨著互聯(lián)網(wǎng)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中重要性的不斷增加，美國對于互聯(lián)網(wǎng)管理的重視程度也已逐漸提高。與此同時(shí)，歐洲在網(wǎng)絡(luò)中立性原則的確立方面也不斷向前推進(jìn)。于2009年11月25日成立的歐洲電子通信監(jiān)管機(jī)構(gòu)(BEREC)，從2010年到2012年5月底已公布了8份和網(wǎng)絡(luò)中立性有關(guān)的文件。其中，它曾于2011年12月8日公布了一份題為《網(wǎng)絡(luò)中立性范疇下的服務(wù)質(zhì)量框架》。這份報(bào)告和斯坦福大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)和社會(huì)中心今年6月所發(fā)布的報(bào)告均選取了服務(wù)質(zhì)量和網(wǎng)絡(luò)中立性的關(guān)系視角來闡述對網(wǎng)絡(luò)中立性的理解。

由此可見，對于網(wǎng)絡(luò)中立性的相關(guān)問題進(jìn)行深入研究已經(jīng)成為互聯(lián)網(wǎng)管理的一種重要趨勢。迄今為止，我國互聯(lián)網(wǎng)管理部門尚未對網(wǎng)絡(luò)中立性對于互聯(lián)網(wǎng)未來的管理和發(fā)展發(fā)布正式的報(bào)告或政策框架。但是網(wǎng)絡(luò)中立性又的確是一個(gè)涉及互聯(lián)網(wǎng)未來發(fā)展模式和管理模式的重要議題，希望該議題能夠引起我國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展政策制定者的更多關(guān)注。