楊 梅

(武漢科技大學城市學院，湖北 武漢，430083)

觀察與思考

統(tǒng)籌湖北城鄉(xiāng)發(fā)展的規(guī)劃思路探討①

楊 梅

(武漢科技大學城市學院，湖北 武漢，430083)

宏觀層面落實主體功能區(qū)規(guī)劃、中觀層面完善城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、微觀層面推進村鎮(zhèn)布局規(guī)劃，本文從三方面提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃的空間推進層次及湖北的應(yīng)對舉措。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng) 規(guī)劃 主體功能區(qū) 城鎮(zhèn)體系 村鎮(zhèn)布局

在以科學發(fā)展為主題、以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線的“十二五”時期，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是城市與農(nóng)村全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的體現(xiàn)，城鄉(xiāng)一體化正是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、實現(xiàn)又好又快發(fā)展的潛力、空間與路徑。湖北作為農(nóng)業(yè)大省，城鄉(xiāng)發(fā)展事關(guān)全省經(jīng)濟社會發(fā)展大局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展既是破解“三農(nóng)”問題、發(fā)揮農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢的理性選擇，又是推進湖北城鎮(zhèn)化健康可持續(xù)發(fā)展、支撐全省科學發(fā)展、跨越式發(fā)展的現(xiàn)實道路。

從規(guī)劃的視角探討統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，需要明確規(guī)劃推進的層次和實現(xiàn)的目標及對城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的貢獻。從城鄉(xiāng)發(fā)展的空間層次來看，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需要宏觀、中觀、微觀不同層面的規(guī)劃彼此銜接互補，充分發(fā)揮工業(yè)對農(nóng)業(yè)的支持和反哺作用、城市對農(nóng)村的輻射和帶動作用，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、宏觀層面——落實主體功能區(qū)規(guī)劃

主體功能區(qū)理念是在我國空間開發(fā)秩序失衡、各地快速推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶來的資源環(huán)境矛盾日益突出的背景下提出的，“十一五”規(guī)劃提出“各地區(qū)要根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為:優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績效評價，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)”。

主體功能區(qū)的提出，在理論上豐富了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展理論、創(chuàng)新了區(qū)域經(jīng)濟管理理論、完善了區(qū)域規(guī)劃體系，在實踐中促進了區(qū)域的合理分工與協(xié)調(diào)發(fā)展、推動了經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、有利于政府對區(qū)域分類指導(dǎo)和調(diào)控?！笆濉币?guī)劃進一步明確要實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，相比于“十一五”依據(jù)開發(fā)強度劃分的四類功能區(qū)，“十二五”規(guī)劃更加具體和形象，依據(jù)區(qū)域形態(tài)劃分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)三類。作為空間規(guī)劃的主體功能區(qū)戰(zhàn)略看似與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)聯(lián)性不高，實際上，落實主體功能區(qū)正是改變目前某些地區(qū)“城市像農(nóng)村、農(nóng)村像城市”怪相的根本策略。不同區(qū)域明確主體功能定位，采取差異化的發(fā)展戰(zhàn)略，形成布局合理、形態(tài)各異、功能互補的空間格局，是保障城市與農(nóng)村兩類異質(zhì)單元得以可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的必由之路。

湖北在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進程中，應(yīng)把主體功能區(qū)規(guī)劃作為一種基礎(chǔ)性戰(zhàn)略規(guī)劃，與其被動地服從不如主動地謀劃，在國家和省域兩級功能區(qū)劃分基礎(chǔ)上，在各市、縣域亦可借鑒規(guī)劃思想實行功能分區(qū)，廣州增城市正是通過主體功能區(qū)劃分實現(xiàn)縣域經(jīng)濟科學發(fā)展的范例。對于開發(fā)密度較高的區(qū)域?qū)嵭袃?yōu)化開發(fā)，重點發(fā)展服務(wù)業(yè)等高端產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)一般產(chǎn)業(yè)向城市外圍轉(zhuǎn)移，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、功能輻射帶動周邊地區(qū)發(fā)展，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展;對承載能力較強的區(qū)域?qū)嵭兄攸c開發(fā)，使之成為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的主要空間載體，提高綜合承載能力集聚更多農(nóng)村富余人口，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)減輕人口壓力;對擔負一定生態(tài)職能的區(qū)域?qū)嵭邢拗崎_發(fā)，發(fā)展符合地方承載容量的特色產(chǎn)業(yè)，并逐步引導(dǎo)超載人口轉(zhuǎn)移到重點開發(fā)地區(qū)，這類地區(qū)切不可盲目追求工業(yè)化和城鎮(zhèn)化而破壞生態(tài)環(huán)境。從局部視角看，似乎短期內(nèi)提高了城鄉(xiāng)居民收入實現(xiàn)了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，但從全局考慮，限制開發(fā)地區(qū)的生態(tài)破壞會影響到更大范圍乃至全國的生態(tài)安全和糧食安全，尤其對該區(qū)域的農(nóng)村和農(nóng)民而言，更是失去了生活的基礎(chǔ)和保障，因此，應(yīng)對各類自然保護區(qū)實施嚴格的禁止開發(fā)的保護策略，控制人為因素的干擾與破壞。

二、中觀層面——完善城鎮(zhèn)體系規(guī)劃

城鎮(zhèn)體系是區(qū)域經(jīng)濟組織的地域載體，由大、中、小城市和村鎮(zhèn)組成，城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)包括職能結(jié)構(gòu)和等級規(guī)模結(jié)構(gòu)兩方面。按照系統(tǒng)論的觀點，結(jié)構(gòu)決定功能。城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)的優(yōu)劣直接決定了城鎮(zhèn)體系組織生產(chǎn)要素的效率與效益［1］(P208)。而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的兩大地域單元——城市和農(nóng)村，正是處于城鎮(zhèn)體系的兩端，實現(xiàn)城市帶動農(nóng)村的目標，需要在城鎮(zhèn)體系規(guī)劃上明確職能結(jié)構(gòu)和等級規(guī)模結(jié)構(gòu)，即明確的職能分工實現(xiàn)功能互補和錯位發(fā)展，健全的等級規(guī)模體系實現(xiàn)功能的傳導(dǎo)和輻射。

湖北城鎮(zhèn)體系職能結(jié)構(gòu)上存在功能定位模糊、同質(zhì)化競爭加劇、以及區(qū)域剝奪問題［2］(P93)。具體表現(xiàn)為城市過度依賴第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展拉動，且第二產(chǎn)業(yè)對農(nóng)業(yè)的拉動有限，第三產(chǎn)業(yè)滯后，中小城市和小城鎮(zhèn)缺乏立足各自區(qū)情的特色產(chǎn)業(yè)，大城市集聚過多資金、技術(shù)、人才等要素，而對中小城市及村鎮(zhèn)擴散輻射不夠。

湖北城鎮(zhèn)體系等級規(guī)模結(jié)構(gòu)上的突出問題表現(xiàn)為首位城市壟斷性強，等級序列存在中間斷層，制約了城鎮(zhèn)功能的傳導(dǎo)與輻射。用2010年城市GDP表征城市規(guī)模，湖北城市首位度為3．60，高居全國第二，遠大于首位度的合理取值區(qū)間1．5—2，這種壟斷趨勢自2004年以來一直持續(xù)，湖北城鎮(zhèn)體系仍處于發(fā)育初期階段，未形成合理的等級規(guī)模體系。如表－1所示，表中可以看出，首位度高的省份均為中西部省份，其城鎮(zhèn)體系發(fā)育整體滯后于東部地區(qū)。就中部六省比較，盡管武漢作為中部唯一副省級城市，比中部其他省會城市具有優(yōu)勢，但省域城鎮(zhèn)體系等級規(guī)模結(jié)構(gòu)整體遜色于周邊省份。這也是武漢城市圈相比于中原城市群、長株潭城市群競爭力不強的主要原因，如表－2所示。

表－1:2010年主要省份城市經(jīng)濟首位度(單位:億元)

數(shù)據(jù)來源:中國城市統(tǒng)計年鑒2011

表－2:2010年中部六省各城市經(jīng)濟規(guī)模對比(單位:億元)

鑒于湖北城鎮(zhèn)體系現(xiàn)狀，在職能結(jié)構(gòu)規(guī)劃上應(yīng)按照各城市之間在產(chǎn)業(yè)鏈條的不同環(huán)節(jié)發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，實現(xiàn)分工協(xié)作在產(chǎn)業(yè)鏈上的契合［3］(P161)。如圖－1所示，中心城市在產(chǎn)業(yè)鏈條的兩端從事高附加值的行業(yè)，如上游的總部經(jīng)濟、研發(fā)設(shè)計、人力資源培訓(xùn)和下游的物流、營銷、結(jié)算、售后服務(wù)等;外圍小城鎮(zhèn)與中心城市形成互補，從事中間環(huán)節(jié)的加工制造、組裝等環(huán)節(jié);中小中心城市作為二者之間的過渡，承擔相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)分工，以此促進區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)地域分工網(wǎng)絡(luò)的形成。等級規(guī)模結(jié)構(gòu)規(guī)劃上，迫切需要彌補中間層次的短板，壯大副中心城市，以此形成“一主兩副多極”的城鎮(zhèn)體系格局，發(fā)揮城市對農(nóng)村的輻射帶動作用。尤其需要發(fā)揮縣域在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系中的核心作用，使縣域成為連接農(nóng)副產(chǎn)品“進城”、工業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)品“下鄉(xiāng)”的橋梁紐帶。

圖－1 城鎮(zhèn)體系內(nèi)各城市的產(chǎn)業(yè)分工

三、微觀層面——推進村鎮(zhèn)布局規(guī)劃

村鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)體系的一個組成部分，理應(yīng)囊括在城鎮(zhèn)體系規(guī)劃范疇之中。但以往我國的城鎮(zhèn)規(guī)劃只涉及城市，對廣大村鎮(zhèn)而言是空白。隨著《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實施及社會主義新農(nóng)村建設(shè)的推進，村鎮(zhèn)規(guī)劃在新農(nóng)村建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的作用日益受到重視。而規(guī)劃的本質(zhì)特征是前瞻性、科學性，尊重地域文化差異、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律、人居環(huán)境科學地編制村鎮(zhèn)規(guī)劃，是實現(xiàn)村鎮(zhèn)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的前提。因村鎮(zhèn)規(guī)劃充分利用有效投入，防止盲目大拆大建、重復(fù)建設(shè)和二次改造所造成的浪費，在示范點的選擇與規(guī)劃上充分體現(xiàn)適用性和推廣性，即兼顧點的選擇與面的推廣的統(tǒng)一，推動新農(nóng)村建設(shè)。

縱觀成都、江蘇等統(tǒng)籌城鄉(xiāng)先行地區(qū)，共同的經(jīng)驗就是在“三個集中”方面走在前列，即工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向新型社區(qū)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中。而推進“三個集中”都需要規(guī)劃先行，需要發(fā)揮規(guī)劃在引導(dǎo)要素流向、集中和承載產(chǎn)業(yè)、人口方面的先導(dǎo)作用，著眼于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標導(dǎo)向，在村鎮(zhèn)規(guī)劃中重點解決三方面問題，即村鎮(zhèn)發(fā)展的戰(zhàn)略定位、村鎮(zhèn)的等級規(guī)模、土地資源的集約利用。

村鎮(zhèn)的戰(zhàn)略定位應(yīng)本著“生活、生產(chǎn)、生態(tài)”的原則，既要提煉發(fā)揮村鎮(zhèn)的比較優(yōu)勢，又要順應(yīng)未來村鎮(zhèn)發(fā)展的趨勢與潮流。村鎮(zhèn)應(yīng)在地級市框架下構(gòu)建各展所長、特色突出、差異化定位、錯位發(fā)展的空間格局。具有農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的村鎮(zhèn)應(yīng)壯大農(nóng)業(yè)的規(guī)模優(yōu)勢，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精深加工，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，用提高的附加值來充實農(nóng)民收入。一些資源型小城鎮(zhèn)，應(yīng)在不破壞自然生態(tài)的前提下適度開發(fā)，以資源型產(chǎn)業(yè)起步走新型工業(yè)化道路，豐富產(chǎn)業(yè)部門體系，避免過度依賴資源型產(chǎn)業(yè)支撐增長。具有良好生態(tài)環(huán)境的村鎮(zhèn)，可以規(guī)劃發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游、文化旅游，發(fā)揮旅游業(yè)的強關(guān)聯(lián)帶動效應(yīng)來促進村鎮(zhèn)的服務(wù)業(yè)發(fā)展，提升城鎮(zhèn)化水平。如成都市新津縣興義鎮(zhèn)是一個純農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，長期以來沒有任何工業(yè)投資，自然也沒有任何污染，2009年該鎮(zhèn)提出戰(zhàn)略定位——半島田園水鄉(xiāng)、有機生態(tài)小鎮(zhèn)。這一規(guī)劃定位，獲得投資者與當?shù)匕傩盏臉O大認同，吸引了臺資企業(yè)來此投資。外資企業(yè)既看重興義鎮(zhèn)的“現(xiàn)在”——獨具特色的資源稟賦和優(yōu)越的生態(tài)環(huán)境，更看重興義鎮(zhèn)的“未來”，即看規(guī)劃，看未來的發(fā)展趨勢與潛力:興義鎮(zhèn)將以有機農(nóng)場為核心，改造原有農(nóng)村社區(qū)，推廣有機產(chǎn)業(yè)，連接小鎮(zhèn)集市，銷售產(chǎn)出有機產(chǎn)品，以天然環(huán)保綠色建筑打造有機酒店，讓忙碌的現(xiàn)代人在自然無污染的環(huán)境下享用農(nóng)場最新鮮的有機食物，并圍繞它建設(shè)一座真正的生態(tài)社區(qū)，成為全國首座有機生態(tài)小鎮(zhèn)。

村鎮(zhèn)的等級規(guī)模定位要基于村鎮(zhèn)的資源環(huán)境承載能力和在區(qū)域城鎮(zhèn)體系中的地位來確定。在引導(dǎo)農(nóng)民向新型社區(qū)集中過程中，需要有計劃有步驟地形成縣域中心城區(qū)—小城區(qū)—特色鎮(zhèn)—新型社區(qū)—自然村落的等級體系。因此，立足村鎮(zhèn)自然本底條件、服從區(qū)域城鎮(zhèn)等級體系分工、合理確定各村鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模和承載人口、產(chǎn)業(yè)容量，對具有文化遺產(chǎn)性質(zhì)的村落進行保護，并保證農(nóng)民建房的選址安全，在此基礎(chǔ)上，規(guī)劃建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，從而避免基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)在村鎮(zhèn)間的低效配置和浪費弊端。

土地資源的集約利用既是提高農(nóng)村生產(chǎn)要素配置效率和實現(xiàn)農(nóng)村要素收益的途徑，也是保障城鄉(xiāng)發(fā)展格局、維護國家糧食安全的戰(zhàn)略需要。在村鎮(zhèn)規(guī)劃中實現(xiàn)土地資源的集約利用，即要求管住總量、用好增量、盤活存量、提高質(zhì)量，尤其對項目用地要嚴格批前審查，根據(jù)其行業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及投資強度等進行嚴格的項目預(yù)審，以確定合理的供地規(guī)模，并根據(jù)項目建設(shè)進度實施分批供地，同時對農(nóng)村宅基地進行整理歸并，避免空心村蔓延，防止土地粗放利用，從而實現(xiàn)節(jié)約集約利用土地。

湖北在通過村鎮(zhèn)規(guī)劃引導(dǎo)“三個集中”的過程中，應(yīng)吸聚工業(yè)向園區(qū)集中，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強化資源配置的市場化導(dǎo)向，加快培育主業(yè)突出、配套完善的產(chǎn)業(yè)集群，完善產(chǎn)業(yè)鏈條，發(fā)揮聚集和放大效應(yīng)，實現(xiàn)工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展集約化、產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化，形成“塊狀經(jīng)濟”，提高規(guī)模效益;應(yīng)實施重點鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，選擇一批有條件的區(qū)域中心鎮(zhèn)，通過政策傾斜和多方支持，促使其轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代小城市，提升人口吸納能力;同時，適應(yīng)農(nóng)民改善居住和生活條件的迫切要求，加快農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套;嚴格遵循“依法、自愿、有償”原則，推動土地流轉(zhuǎn)，積極策劃包裝項目帶動發(fā)展，通過土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展壯大合作組織、種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)等現(xiàn)代市場主體，通過他們引領(lǐng)農(nóng)民致富。

［1］陶良虎．中國區(qū)域經(jīng)濟:理論、實務(wù)、案例［M］．北京:研究出版社，2009年版．

［2］方創(chuàng)琳等．區(qū)域規(guī)劃與空間管治論［M］．北京:商務(wù)印書館，2007．

［3］魏后凱．現(xiàn)代區(qū)域經(jīng)濟學［M］．北京:經(jīng)濟管理出版社，2006．

F299．21

A

1671－2803(2012)05－0060－04

2012－06－06

本文系2011年度湖北省社科基金項目(2011J045)、2012年度湖北省教育廳科研項目(B20129102)。

楊梅(1979—)，女，湖北京山人，武漢科技大學城市學院講師，經(jīng)濟學碩士。

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