曾小溪，曾福生

(湖南農業(yè)大學 經濟學院，湖南 長沙 410128)

農村居民參與環(huán)境保護的困境與出路

曾小溪，曾福生

(湖南農業(yè)大學 經濟學院，湖南 長沙 410128)

產業(yè)和污染排放行業(yè)梯度轉移使農村出現(xiàn)嚴峻的環(huán)境問題。無論是從環(huán)境資產屬性及其區(qū)域性公共產品特性視角，還是從農村居民要素剩余索取權和請求權視閾，農村居民都是農村環(huán)境保護的重要主體。當前農村居民不僅環(huán)保參與度和環(huán)保參與層次低，而且面對復雜的環(huán)境污染案件，環(huán)境維權能力弱，相對于排污者和城市居民處于雙重弱勢地位。要促進農村居民參與環(huán)境保護，應搞好環(huán)境信息披露制度建設，加強環(huán)保立法與政策制定過程中的公眾參與，推進政府治理方式轉變，賦予公民環(huán)境自主權，大力推行“征補共治”，穩(wěn)步推進農村環(huán)境綜合整治，強化農村居民的社區(qū)角色。

污染轉移；農村；居民參與；環(huán)境保護；環(huán)境權

一、問題的提出

經濟發(fā)展與環(huán)境保護密不可分，它們之間存在著既對立又統(tǒng)一的內在關系。[1]與發(fā)達國家走過的路不同，中國環(huán)境問題的發(fā)展呈現(xiàn)復合型的特點，“壓縮型”工業(yè)化帶來的環(huán)境問題形勢嚴峻。[2,3]經濟與環(huán)境協(xié)調發(fā)展有著重大意義，21世紀的中國正面臨經濟增長和環(huán)境保護的兩難選擇，如何在經濟發(fā)展的同時更好地保護好人們賴以生存的環(huán)境是社會各界廣泛關注的問題。[4]

中國產業(yè)結構、經濟格局正在發(fā)生深刻的變化，經濟梯度發(fā)展進程中的產業(yè)梯度轉移和污染排放行業(yè)梯度轉移特征明顯。[5]鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起和大量的工業(yè)企業(yè)進駐農村引發(fā)了許多環(huán)境問題，影響廣大農村居民群眾身體健康和制約國民經濟的可持續(xù)發(fā)展。[6-7]農村環(huán)境問題是“三農”問題的重要內容，農村環(huán)境污染和生態(tài)破壞正在逐步瓦解著中國農業(yè)的基礎條件。[8]污染轉移到農村使得農村居民環(huán)境權遭受侵害，環(huán)境福利減少或喪失。剝奪了公民的環(huán)境權，就等于剝奪了其生存基礎。[9]農村的環(huán)境保護問題逐漸受到學者的重視，他們針對環(huán)境污染轉移以及農村居民如何應對日益嚴峻的環(huán)境問題進行了研究?，F(xiàn)有研究表明，城市污染向農村轉移、鄉(xiāng)村企業(yè)污染加劇等使得農村出現(xiàn)嚴峻的環(huán)境問題。[10]但是農民對發(fā)展經濟和保護環(huán)境的關系認識模糊，對現(xiàn)有環(huán)保法規(guī)、政策的執(zhí)行信心不足，這使得農民未能有效地參與環(huán)保。[11]而農村資源產權關系的不明晰、農村環(huán)境保護法律的邊緣化和農民環(huán)境信息知情權缺失等又使農民參與環(huán)境時面臨眾多障礙。[12,13]

現(xiàn)有文獻指出了經濟發(fā)展和環(huán)境保護的重要性、農村環(huán)境問題的日益嚴峻性，并分析了現(xiàn)階段農村居民不能有效地參與環(huán)境保護的原因。但是學者們并沒有從理論上對農村社會的主體——農村居民參與環(huán)境保護進行研究，也沒有就農村居民參與環(huán)境保護的現(xiàn)實困境進行深入地分析，更沒有指出提高農村居民參與環(huán)境保護效率的路在何方。為此，筆者擬結合已有研究對這些問題進行探討。

二、農村居民參與環(huán)境保護的理論依據(jù)

經濟學理論認為，人會追求自身利益最大化。污染轉移者通常會關注自身經濟利益的最大化，而給那些不能帶來經濟利益的環(huán)境賦予很低的價值。農村居民生活在一個相對封閉的環(huán)境中，每天都能夠體驗、感受到自然環(huán)境的價值。他們對環(huán)境污染、環(huán)境破壞的感受最為直接，有保護好環(huán)境的強烈愿望。污染轉移者的經濟利益追求與環(huán)境的多功能性存在沖突。對于農村居民來說，其作為理性的“經濟人”也會追求其自身利益的最大化，要求參與環(huán)境保護恰恰是他們在污染轉移約束下的理性行為的表現(xiàn)。

1.農村居民參與環(huán)保的經濟理論分析

環(huán)境是農村居民生活的基本條件和社會生產的基本要素，對人們的影響在總體上來說具有同一性和無差別性。根據(jù)現(xiàn)代經濟學的觀點，環(huán)境也可以視為一種給經濟人帶來預期經濟效益的資產，作為這項資產的持有人有權保護其資產不受外部勢力的“掠奪”。一旦農村環(huán)境受到污染，農村居民作為利益最大化的理性經濟人可以通過各種方式在環(huán)境資產流失問題上作出回應。因此，農村居民參與到環(huán)境保護中來是維護自身權益的根本要求。[14]在面對農村環(huán)境問題時，農村居民自發(fā)的社區(qū)式環(huán)境保護活動，通過各種途徑參與農村社區(qū)活動，依靠血緣、地緣組織起來共同行動，即是實現(xiàn)其權利訴求的有效途徑。

環(huán)境在消費上具有非競爭性，在受益上具有非排他性，因此，它是一種區(qū)域性的公共產品。根據(jù)西方經濟學理論，對區(qū)域性公共產品的討論應該通過科學有效的辦法把負外部性內部化，并消除正外部性的供不應求。環(huán)保參與水平的提升具有把負外部性內部化和增加正外部性供給的雙重作用。從環(huán)保參與需求方面來看，在中國現(xiàn)行的環(huán)境影響評價制度中，上級對下級環(huán)保部門、環(huán)保部門對環(huán)評機構的監(jiān)督，主要靠行政手段，而缺乏社會監(jiān)督，農村居民參與項目決策的機會不多，環(huán)境保護這一區(qū)域公共產品需求經常得不到滿足。從環(huán)保參與供給方面來看，農村居民參與環(huán)境這一區(qū)域性公共產品的供給旨在促進整個農村資源的合理使用，實現(xiàn)負外部性內部化，再生產得以維持，使自己不至于生活在惡劣的環(huán)境中。[15]

2.農村居民參與環(huán)保的法理分析

薩克斯的“公共信托理論”指出，人人都享有環(huán)境權，政府只是接受公眾委托保護環(huán)境，同時有義務保護公民享有的環(huán)境權。這一理論認為，空氣、水、陽光等人類生活所必需的環(huán)境要素，在受到嚴重污染和破壞以致威脅到人類正常生活的情況下，不應再視為“自有財產”，而應成為所有權的課題。資源環(huán)境就其自然屬性和對人類社會的極端重要性來說，它應該是全體國民的“公共財產”，任何人不能任意對其進行占有、支配和損害。[16]在政府主導型環(huán)境保護模式下，政府對環(huán)境要素具有較大的剩余索取權，而作為環(huán)境保護參與者的農村居民卻只能得到較少的剩余索取權，在環(huán)境要素面前，政府和農村居民的地位是不對等的，政府通常能對環(huán)境要素索取更多。[17]環(huán)境要素的剩余索取權不對等直接影響了公眾參與環(huán)境保護的熱情，因此，提高公眾參與環(huán)保熱情特別應該注意把環(huán)境要素的剩余索取權交給農村居民。

農村居民的請求權是指當資源環(huán)境變得日益珍貴和稀缺時，如果人民提出環(huán)境權的給付請求，國家卻不給予給付，人民可以直接根據(jù)基本權的規(guī)定，向國家請求。企業(yè)侵害環(huán)境行為一般包括違反環(huán)境標準制定發(fā)展規(guī)劃、超標排污等行為。相對地，農村居民對企業(yè)等社會組織侵害環(huán)境的防御主要包括舉報、控告、抗議和不配合等。最高人民法院關于審理環(huán)境污染刑事案件具體應用法律若干問題的解釋也指出：當公私財產受到損失時，公民有權向國家索取賠償。這里的公私財產損失，包括污染環(huán)境行為直接造成的財產損毀、減少的實際價值，為防止污染擴大以及消除污染而采取的必要的、合理的措施而發(fā)生的費用。因此，環(huán)境請求權是實現(xiàn)環(huán)境救濟權的重要手段，可以在一定程度上維護農村居民的切身權利。

從理論上看，環(huán)境的資產屬性決定了農村居民有權防止環(huán)境資產的流失；作為一種區(qū)域性公共產品，環(huán)境要素的剩余索取權不對等會影響公眾參與環(huán)境保護的熱情，農村居民參與環(huán)境保護是實踐其自身環(huán)境請求權，維護自身的環(huán)境權，實現(xiàn)自身利益最大化的必然要求。但現(xiàn)實中農村居民參與環(huán)境保護卻存在諸多的困境，找出困境及其根源所在具有重大的現(xiàn)實意義。

三、農村居民參與環(huán)境保護的現(xiàn)實困境

現(xiàn)有的調查數(shù)據(jù)清晰地顯示出在大多數(shù)地區(qū)公眾的環(huán)保意識與環(huán)保參與度較低，環(huán)保滿意度令人擔憂。環(huán)保民生指數(shù)被譽為中國公眾環(huán)境意識與行為的“晴雨表”。2008年1月發(fā)布的2007中國環(huán)保民生指數(shù)顯示：公眾的環(huán)保意識總體得分為42.1分，環(huán)保行為得分為 36.6分，環(huán)保滿意度得分為44.7分，中國公眾的環(huán)境意識與行為等三項指標均不及格。同時，2008年4月中國社會科學院社會學研究所和中國環(huán)境意識項目組聯(lián)合公布的《2007年全國公眾環(huán)境意識調查報告》顯示，公眾對環(huán)境污染的關注程度位于醫(yī)療、就業(yè)、收入差距問題之后，居第四位。一項調查發(fā)現(xiàn)，在日常生產生活中農村居民只有53.6%的人經常想到保護環(huán)境，偶爾會想到的人有35.3%，不會想到或認為環(huán)保與我無關的占11.1%。[18]總的來說，環(huán)境保護的理念并未深入人心，農村居民環(huán)境意識總體上不是很強，對參與環(huán)境保護熱情不高。

農村居民對自然環(huán)境有雙重依賴——作為生產資料的依賴和作為生活條件的依賴，農業(yè)是最大限度依賴于自然的特殊生產部門，而農村居民的生活資料又很大程度上直接取于天然資源，這使自然環(huán)境狀況對于農村居民的生存和發(fā)展質量有更直接的影響。但由于生存、生活、發(fā)展是其第一需要，經濟轉型和戶籍制度改革使得大量青壯年農民入城務工，留守農村的大多是老弱群體，農村環(huán)境維權能力和改善能力都相應下降。城市污染流向農村，而農村由于較為分散，又缺少基本的環(huán)保設施，難以集中處理。一旦出現(xiàn)環(huán)境問題，環(huán)境維權的證據(jù)難以收集，因果關系證明困難，使得農村居民無法應對高成本和復雜性的環(huán)境污染案件。即使他們有意愿參與自身的維權，維權周期長、耗資大也會讓農村居民望而卻步。維護自己環(huán)境權利的農村居民，主要通過一些非正式的手段來實現(xiàn)他們的目標。農村居民往往對涉及自身利益的環(huán)境違法行為進行舉報或投訴，從 2008年整個環(huán)保系統(tǒng)信訪辦的信訪特征來看：反映農村和城鄉(xiāng)結合部地區(qū)污染問題的信訪量仍然占較高比例。因多種矛盾交織在一起，環(huán)保問題調處難度增大，而環(huán)保部門建制機構缺乏，檢驗設施缺乏，越往基層，環(huán)保機構力量越薄弱，環(huán)境執(zhí)法力度不夠(表1)。全國平均每100個鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有4個環(huán)保機構。同時，環(huán)保機構調解的成功率偏低，一旦發(fā)生環(huán)境問題，群眾往往會認為是當?shù)丨h(huán)保部門偏向企業(yè)，很少到法院進行民事訴訟，而是不斷到上級環(huán)保部門上訪。

表1 環(huán)境保護系統(tǒng)2008年末統(tǒng)計數(shù)據(jù)

農村居民在環(huán)境保護中處于雙重弱勢地位——相對于排污者和城市居民的弱勢。相對于污染者的弱勢地位，使農村居民在與排污者協(xié)商、談判和抗爭中處于劣勢；相對于城市居民的弱勢地位，使得農村居民在分配環(huán)境保護資源、阻止城市污染轉移等方面處于劣勢。弱勢地位使得農村居民面對污染損害時：證據(jù)搜集難，集體行動的組織難，立案難、法律服務獲得難、法院審理中立難，獲得賠償?shù)膱?zhí)行難。[19]農村居民成為環(huán)境保護不平等、不公正現(xiàn)實面前的最直接也是最大的受害者。

綜上所述，農村居民對自然環(huán)境有雙重依賴，但在現(xiàn)階段污染轉移者的利益追求與環(huán)境的多功能性沖突中，農村居民相對于排污者和城市居民處于雙重弱勢地位。因此，在產業(yè)結構、經濟格局深刻調整的背景下，污染日益向農村轉移時，迫切需要提高農村居民參與環(huán)境保護的參與程度，讓農村居民共享經濟發(fā)展成果。

四、促進農村居民參與環(huán)保的政策建議

1.加快環(huán)境信息披露制度建設

信息經濟學的基本理論認為，加強農村居民對于政策及其參與路徑的了解，首先要解決信息不對稱問題。環(huán)境信息披露制度是農村居民參與環(huán)境事務，環(huán)保工作思維從“事后補救”向“事前預警”轉換的重要保障。明確農村居民參與環(huán)評的權利，規(guī)定參與環(huán)評的具體范圍、程序、方式和期限，有利于保障其環(huán)境知情權。環(huán)境信息披露制度能夠督促地方政府和企業(yè)采取更為積極有效的環(huán)保措施，提升政府執(zhí)政透明度和企業(yè)責任心；同時，環(huán)境信息披露制度更能夠引起農村居民對環(huán)境公共財產的關注，調動他們參與環(huán)保的積極性。完善環(huán)境信息披露制度需要環(huán)保部門在與農村居民進行信息溝通方面更加人性化和大眾化，把公開信息和環(huán)境教育更好地結合起來。

2.提高立法與政策制定中的公眾參與度

從 2005年開始，原國家環(huán)?？偩株懤m(xù)推出了《環(huán)評公眾參與辦法》和《環(huán)境信息公開辦法》兩部規(guī)章，為公眾的環(huán)保參與提供了良好的法律平臺。政府的環(huán)保政策和地方規(guī)劃制定，以及地方立法，必須要有公眾參與；可能對居民利益造成影響的項目，必須有公眾參與。[20]重大項目在審批和驗收前都要通過環(huán)境熱線、地方報紙、媒體等進行公示，讓村民了解重大項目的審批過程，保障其有效參與。環(huán)境保護法應規(guī)定村民參與建立環(huán)境保護的內容、渠道、方式，鼓勵和支持他們的創(chuàng)造精神，逐步建立起村民參與、監(jiān)督并從中受益下的污染轉移控制機制。提高村民參與環(huán)境保護的層次，明確、統(tǒng)一他們參與環(huán)境影響評價的程序、形式，注重環(huán)境立法過程中吸收合理的意見和建議。

3.轉變政府治理方式，賦予村民環(huán)境自主權

農村居民對環(huán)境保護的有效參與給整個環(huán)境監(jiān)督管理體制和傳統(tǒng)定勢思維帶來新的沖擊，自下而上的力量促使政府部門在環(huán)境管理模式上不得不進行改革和創(chuàng)新。在新的格局下，政府應重新思考政府、企業(yè)和農村居民在環(huán)境保護工作中的角色定位：在執(zhí)政理念上，必須處理好治理污染與保障民生的關系；在發(fā)展思路上，必須處理好財富增長與改善民生的關系：在服務社會上，必須處理好維護權益與發(fā)展民生的關系。當然，僅依靠政府的力量是不夠的，必須還農村居民以環(huán)境主動權。環(huán)境保護更需要公民的自覺自律、主動參與，但政府推進環(huán)保工作力度的大小，會在一定程度上影響著農村居民的環(huán)保參與熱情。政府環(huán)境建設和管理方式必須要發(fā)生變化，從以公權力為主轉向以公民權利為主，一定要賦予農村居民環(huán)境權，并把環(huán)境權作為基本人權。[21]

4.大力推進“征補共治”和農村環(huán)境綜合整治

“征補共治”是一項新型的環(huán)境保護政策，是指地方政府向農村居民收取一定的環(huán)境費，再以獎勵的方法補貼給農村居民，以提高農村環(huán)境治理效果的環(huán)境政策。它將政府的環(huán)境管理與農村居民參與治理相結合，并由第三方進行效果評價，以形成協(xié)作型環(huán)境治理結構?！罢餮a共治”把政策參與權、項目選擇權、資金使用權、管理監(jiān)督權、效益享受權交給群眾，把群眾是否贊成、是否滿意、是否得到實惠等民生優(yōu)先理念作為檢驗農村環(huán)境整治工作成效的重要標準。通過“征補共治”、“以獎促治”和“以獎代補”等“造血式”的引導，既能調動村民參與環(huán)境保護的積極性，促使他們變旁觀者為主動參與者，又能充分調動農村居民參與環(huán)境保護的積極性，鼓勵他們建設美好的家園。

5.強化農村居民的社區(qū)角色

中國基層的組織形式決定了農村居民在本社區(qū)內形成以血緣、地緣或者是相同的宗教信仰來維系的社會關系，而處于這些關系中的農村居民理應為本社區(qū)承擔一定的社會責任。同時，農村居民的社區(qū)角色，使他更易受其他社區(qū)成員“示范效應”的影響。根據(jù)內爾·紐曼的觀點，在大眾傳播時代，當一種觀點受到大眾媒介的持續(xù)不斷宣揚，從而成為所謂支配性意見時，持有相反觀點者便會逐漸陷入沉默，而放棄自己的主張去追隨公眾的看法。[22]也就是說，強化農村居民的社區(qū)角色，會在農村居民參與環(huán)境保護的過程中形成這么一種螺旋趨勢：公共利益越來越走紅吃香，會被越來越多的人所接納?？梢灶A見，雖然農村居民參與環(huán)境保護有外部性，但這種外部性往往會被一定的社區(qū)角色所抵消，農村居民一旦組織起來將會成為維護自身權益的強大力量。

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Difficulties and prospect for rural residents participating in environmental protection

ZENG Xiao-xi, ZENG Fu-sheng
(College of Economics, Hunan Agricultural University, Changsha 410128, China)

Industries and pollution transfer in industrial gradient transfer make the pollution in rural areas more serious.Viewing whether from the perspective of environmental assets of properties and characteristics of regional public goods,or from the residual claim and claim of rural residents, rural dwellers are important subjects of environmental protection in rural areas.The fact is that rural resident’s participation in environmental protection is low.When facing complex cases of environmental pollution, they have less ability to protect their environmental rights and thus become the weak compared to the polluters and urban residents.To encourage rural residents to participate in environmental protection,some measures should be taken: to perfect environmental information disclosure system, to enhance the public participation in the environmental protection policy, to promote governmental management mode, to given the citizen environmental autonomy, to carry out the method of “collection combine compensation” as well as to push forward the comprehensive improvement of rural environment steadily.

pollution transfer; countryside; resident’s participation; environmental protection; environmental rights

X32；C912.82

A

1009-2013(2012)02-0027-05

2012-03-09

國家社會科學基金項目(09CJY055)；湖南省教育廳青年基金課題(09B050)；湖南省青年骨干教師培養(yǎng)計劃；教育部新世紀優(yōu)秀人才支持計劃項目(NCET-08-0680)

曾小溪(1990—)，男，湖南平江人，碩士研究生。研究方向：農業(yè)經濟理論與政策。

李東輝