□ 吳傳毅

（中共湖南省委黨校，湖南 長(zhǎng)沙 410006）

有限政府視域下的基層政府社會(huì)管理創(chuàng)新

□ 吳傳毅

（中共湖南省委黨校，湖南 長(zhǎng)沙 410006）

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使全能政府的角色定位受到了挑戰(zhàn)，有限政府便提到了議事日程。有限政府要求政府在某些領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)讓位于市場(chǎng)，讓位于社會(huì)，讓位于公民個(gè)人。從政治理論上講，有限政府源于主權(quán)在民的民主政治原則。在有限政府視域下，社會(huì)管理創(chuàng)新成為時(shí)代命題。社會(huì)管理創(chuàng)新的重點(diǎn)、難點(diǎn)在基層?；鶎诱沁B接中央、省級(jí)政府和廣大人民群眾的橋梁或紐帶。加強(qiáng)基層政府社會(huì)管理創(chuàng)新需要實(shí)行管理的責(zé)任制，需要明確管理重心下移的原則，需要增強(qiáng)基層政府管理的權(quán)限，需要發(fā)揮多元主體的作用。

有限政府；基層政府：社會(huì)管理創(chuàng)新

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，全能政府的角色定位正在發(fā)生著變化。無(wú)論是從理論上還是從實(shí)踐上講，全能政府不僅成本高昂，而且不具有可持續(xù)發(fā)展性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立要求政府重新進(jìn)行角色定位，即政府應(yīng)當(dāng)是有限政府。過去由政府承擔(dān)的一些管理職能要轉(zhuǎn)移到新的社會(huì)組織，由此演繹出社會(huì)管理創(chuàng)新的內(nèi)在要求。社會(huì)管理創(chuàng)新是對(duì)由政府包辦和管理主體單一化以及管理手段簡(jiǎn)單化進(jìn)行的改革，當(dāng)然也是應(yīng)對(duì)我國(guó)當(dāng)前社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突所提出的時(shí)代命題。

一、有限政府的由來及理論基礎(chǔ)

有限政府主要是指政府在某些領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)讓位于市場(chǎng)，讓位于社會(huì)，讓位于公民個(gè)人，即市場(chǎng)、社會(huì)和個(gè)人能夠解決好的問題，政府不要包辦代替。我國(guó)在2003年出臺(tái)的《行政許可法》以及后來的地方性法規(guī)和規(guī)章中都對(duì)此作出了明確規(guī)定。事實(shí)上全能政府在理論上就是一個(gè)不能成立的命題，因?yàn)槿藗冃枰獋€(gè)性化的生活，政府對(duì)人民的私密空間原本就不應(yīng)當(dāng)涉足。倘若認(rèn)為政府職能無(wú)限，則有悖于法國(guó)近代思想家盧梭提出的“主權(quán)在民”的民主政治理論。作為近代以來民主政治的奠基性理論，它完全契合了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，完全契合了現(xiàn)代化的要求?！爸鳈?quán)在民”是指國(guó)家的主要權(quán)力屬于人民。在我國(guó)就是指國(guó)家一切權(quán)力屬于人民。依此理論進(jìn)行邏輯推導(dǎo)即是政府權(quán)力來自于人民授權(quán)，人民與政府之間的關(guān)系是委托代理關(guān)系。人民是委托人，政府是代理人，政府接受人民的委托代替人民行使社會(huì)管理權(quán)力。但是，人民不可能把所有權(quán)力授權(quán)給政府，屬于人民自然權(quán)利的部分是必須保留的，人民保留了自然權(quán)利就保留了自己的尊嚴(yán)，就保留了人之基礎(chǔ)、人之本源。人民之所以授權(quán)政府既是基于社會(huì)管理的需要，更是基于對(duì)人民自然權(quán)利保護(hù)的需要。緣于此，近代以來各民主國(guó)家不僅確認(rèn)了“主權(quán)在民”的政治原則，而且還進(jìn)一步確認(rèn)了公民的基本權(quán)利，并且把公民基本權(quán)利確認(rèn)與否當(dāng)作是識(shí)別民主國(guó)家的重要標(biāo)志。如果一國(guó)憲法不能確認(rèn)公民必須享有的基本權(quán)利，則國(guó)家便喪失了民主國(guó)家的性質(zhì)，公民就不是國(guó)家主權(quán)的擁有者。與此同時(shí)，為防止專制統(tǒng)治者借助法律的手段限制公民的基本權(quán)利，在國(guó)家憲法中還確立了人權(quán)保障原則。人權(quán)概念的外延大于公民權(quán)概念的外延，不僅主體寬泛，內(nèi)容更加豐富。它既包括法律已經(jīng)規(guī)定的，還包括法律沒有規(guī)定的。最初的人權(quán)指的是天賦人權(quán)，它是在同神權(quán)的斗爭(zhēng)中產(chǎn)生的，帶有宗教色彩。現(xiàn)在我們指稱的人權(quán)不帶有宗教色彩，它僅僅是指人的生存和發(fā)展所必須享有的權(quán)利。人權(quán)發(fā)展至今內(nèi)涵已十分豐富，不僅包括生存權(quán)，還包括發(fā)展權(quán)；不僅包括物質(zhì)權(quán)，還包括精神權(quán)；不僅包括人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，還包括政治權(quán)利與自由；不僅包括教育權(quán)，還包括文化權(quán)；不僅包括生存權(quán)，還包括生活質(zhì)量權(quán)，這就要求我們要放大視野、正視需求。

緣于人民對(duì)政府只是部分授權(quán)，而不是全部授權(quán)，所以，現(xiàn)代政府就只能是有限政府。英國(guó)近代思想家霍布斯主張建立絕對(duì)的資產(chǎn)階級(jí)專制國(guó)家，最終遭到批判的原因在于全部授權(quán)意味著人民無(wú)所保留，意味著人民“凈身出門”。什么是有限政府？學(xué)者們認(rèn)識(shí)不一，但都主張政府的職責(zé)是“掌舵”而不是“劃漿”。法國(guó)大革命時(shí)期的主要領(lǐng)導(dǎo)人羅伯斯庇爾指出：“主權(quán)的人民受自己制定的法律支配，自己去做所能做的一切事情，并借助自己的代表去做自己所不能做的一切事情”。［1］資產(chǎn)階級(jí)的民主主義斗士潘恩指出：“政府的必要性，最多在于社會(huì)和文明所不便解決的少量事務(wù)”。［2］（p229－233）就社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理而言，有限政府的有限職能實(shí)質(zhì)上是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈時(shí)的資源配置。市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，它帶有滯后性、軟弱性、自發(fā)性等天生的缺陷。政府的作用僅僅在于克服市場(chǎng)本身的不足以及涉足市場(chǎng)涉足不了的領(lǐng)域。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，除了要發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用外，還需要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)或中介組織的作用，因?yàn)樾袠I(yè)協(xié)會(huì)或中介組織具有公正性和自律性的內(nèi)在品質(zhì)，盡管當(dāng)下在我國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)和中介組織中也存在著腐敗現(xiàn)象，但是行業(yè)協(xié)會(huì)或中介組織既能有效地承擔(dān)社會(huì)的諸多職能，成為連接政府與市場(chǎng)主體的橋梁和紐帶，還能充分反映市場(chǎng)主體的利益和要求這一特性，在某些時(shí)候或某些方面由它們來代替政府行使對(duì)社會(huì)的管理會(huì)比政府管理得更好。不僅如此，由行業(yè)協(xié)會(huì)和中介組織行使對(duì)社會(huì)的管理還可以減少管理成本。倘若一切由政府包辦，不僅會(huì)造成對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的破壞，還會(huì)造成政府機(jī)構(gòu)的龐大，從而使政府支出無(wú)力。更為重要的是，由政府包辦，還會(huì)扼殺老百姓的積極性和創(chuàng)造性，會(huì)違背人民群眾創(chuàng)造歷史的規(guī)律。［3］（p116－117）事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展從根本上講，靠的是人民群眾。由政府包辦還會(huì)造成政府權(quán)力的高度集中，從而造成政府權(quán)力的腐敗。有學(xué)者指出：政府權(quán)力在膨脹的同時(shí)不僅造就了官僚主義，也為腐敗的滋生提供了肥沃的土壤。更為可怕的是，它顛倒了民眾和政府的主仆關(guān)系，漠視了政府的責(zé)任，從而使萬(wàn)能的政府更加任性，擅斷的權(quán)力更加恣意。［4］當(dāng)然，也會(huì)違背管理學(xué)有所為和有所不為的規(guī)律。無(wú)所不包的“全能政府”既要充當(dāng)傳統(tǒng)的維護(hù)公共秩序和社會(huì)利益的 “守夜人”角色，又要充當(dāng)分配資源、安排生產(chǎn)、照顧社會(huì)的“家長(zhǎng)”角色。如前所述，全能政府不具有可持續(xù)發(fā)展性，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，它會(huì)是低效政府。我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代定位的政府就是全能政府，企業(yè)的人、財(cái)、物、產(chǎn)、供、銷等均由政府操縱，企業(yè)的一切活動(dòng)需要政府主管部門審批，社會(huì)資源絕大部分由政府掌管和分配，政府在社會(huì)管理過程中甚至把個(gè)人思想都納入了管制范圍。這種以行政權(quán)為核心的資源掌管和分配方式，嚴(yán)重制約和限制了生產(chǎn)者的積極性以及企業(yè)自身的活力，并逐漸成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的桎梏。

綜上所述，有限政府大體上包括以下內(nèi)容：凡市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠解決好的問題，政府不要去管；凡行業(yè)協(xié)會(huì)和中介組織能夠解決好的問題，政府也不要去管；凡老百姓能夠自主解決好的問題，政府同樣不要去管。這既是因?yàn)樗鼈儠?huì)比政府管得更好，還是因?yàn)楣芾沓杀疽矔?huì)更少。政府只管市場(chǎng)管不了，中介組織管不了，老百姓管不了的事情。即政府只管它不得不管的事情。當(dāng)前我國(guó)政府角色的重新定位既是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，也是應(yīng)對(duì)當(dāng)前社會(huì)矛盾疊加的現(xiàn)實(shí)需要。改革開放30多年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，人民生活水平得到極大提高。我國(guó)用30年多年的時(shí)間就過渡到一個(gè)消費(fèi)型社會(huì)，歐洲則用了一個(gè)半世紀(jì)，美國(guó)用了60年時(shí)間。然而，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的各種利益訴求日益突出，使社會(huì)矛盾更加復(fù)雜。近些年來發(fā)生的多起“非直接利益沖突事件”與社會(huì)訴求得不到滿足有很大關(guān)系。所以，需要以創(chuàng)新社會(huì)管理方式來解決社會(huì)訴求、協(xié)調(diào)各方利益、構(gòu)建和諧社會(huì)。正是從戰(zhàn)略高度上，黨中央提出了科學(xué)發(fā)展的要求。要推進(jìn)科學(xué)發(fā)展，需要由過去的管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，需要轉(zhuǎn)變政府職能，需要發(fā)揮多元主體的作用，需要改變強(qiáng)制性的管理方法。

二、社會(huì)管理創(chuàng)新的重點(diǎn)、難點(diǎn)在基層政府

當(dāng)前，日益增多的人民內(nèi)部矛盾很多來自于基層社會(huì)。無(wú)論是官員還是百姓都生活在社區(qū)里，農(nóng)村和城市社區(qū)作用發(fā)揮好了，社會(huì)矛盾就會(huì)減少?；鶎诱娜粘９ぷ骶褪侵苯用鎸?duì)農(nóng)村和城市社區(qū)的居民?；鶎诱畬?duì)農(nóng)村和城市社區(qū)的居民不僅接觸面廣，而且接觸密度高，其每一項(xiàng)決定或命令往往都與他們的切身利益有著直接的關(guān)系，換言之，基層政府是連接中央、省級(jí)政府和廣大人民群眾的橋梁或紐帶。從這個(gè)意義上講，基層政府是加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)，建設(shè)法治政府的基礎(chǔ)。其管理體制是否完善，不僅關(guān)系到區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和局部地區(qū)的穩(wěn)定，而且關(guān)系到整個(gè)國(guó)家的行政管理和社會(huì)穩(wěn)定。公共服務(wù)和社會(huì)管理是政府管理的四大基本職能當(dāng)中的主要職能，更是基層政府的職能。公共服務(wù)更多地落實(shí)在基層，老百姓就會(huì)直接享受公共服務(wù)，參與基層社會(huì)生活。所以，應(yīng)根據(jù)老百姓的需要，鼓勵(lì)和支持基層政府和社會(huì)組織去創(chuàng)新社會(huì)管理方式。管理學(xué)上有一個(gè)“麻袋理論”，說的是原來的人是“單位人”，原本的單位把所有人都管起來了，現(xiàn)在這些人從原來的單位管理中游離出來，由“單位人”變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，很多個(gè)體的人散落到社會(huì)上，如果沒有一個(gè)新“麻袋”把他們裝起來，那么這些人就會(huì)進(jìn)入社會(huì)管理的真空層。所以，需要一個(gè)新“麻袋”，這個(gè)新“麻袋”就是社區(qū)。但是，對(duì)于社區(qū)這個(gè)新“麻袋”的作用，我們過去研究不多、探索不夠，社區(qū)還沒有成為真正意義上的組織單位和生活空間。

當(dāng)前，城市社區(qū)管理存在的主要問題是行政化趨向嚴(yán)重。一方面，是因?yàn)橐恍┱块T經(jīng)常給居委會(huì)下達(dá)任務(wù)，把政府管理的事項(xiàng)交給社區(qū)居委會(huì)，居委會(huì)成員忙于應(yīng)付各種行政事務(wù)；另一方面，是因?yàn)楹芏嗑游瘯?huì)干部是從政府部門轉(zhuǎn)換身份而來的，他們沒有擺脫行政化的管理方式，對(duì)居委會(huì)的工作不適應(yīng)。歷史學(xué)家黃仁宇指出，一旦一級(jí)政權(quán)把它行政化后，它和百姓之間就會(huì)形成一種隔閡。所以，如果居委會(huì)不去行政化，它動(dòng)員群眾的能力就會(huì)受到很多限制。事實(shí)上，正是因?yàn)槌鞘猩鐓^(qū)的功能還沒有完全發(fā)揮出來，影響了人們對(duì)它的認(rèn)識(shí)。社區(qū)建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，它包括社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)。社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)需要資金支持，在財(cái)政支持不能完全到位的情況下，城市社區(qū)還需要加強(qiáng)自身的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，需要有經(jīng)濟(jì)的“造血功能”。很多基層社區(qū)在做工作時(shí)感到非常困難的原因是缺少資金。

目前農(nóng)村社區(qū)管理存在的主要問題是缺少經(jīng)費(fèi)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力下降，“無(wú)錢辦事”的難題日顯突出；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債面大，還債與辦實(shí)事之間產(chǎn)生了矛盾。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有財(cái)力下，既要?！俺燥垺?，又要保還債，還要辦實(shí)事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部感到“巧婦難為無(wú)米之炊”；感到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺少經(jīng)費(fèi)支持。尤其近幾年來一些地方遭受頻繁的自然災(zāi)害，使道路、橋涵、堰渠等基礎(chǔ)設(shè)施受破壞嚴(yán)重，這些僅靠上級(jí)有關(guān)部門的有限投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，很多事情還需要村民自己出錢、出力來解決。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)因經(jīng)濟(jì)條件原本就很有限，所以無(wú)力進(jìn)行大手筆的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)錢興修水利，使水利設(shè)施荒廢；農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)用水困難，村與村、戶與戶之間經(jīng)常發(fā)生搶水現(xiàn)象。與此同時(shí)，農(nóng)村村組公路維護(hù)、基層基礎(chǔ)建設(shè)甚至鄉(xiāng)村中小學(xué)校建設(shè)都面臨經(jīng)費(fèi)問題，更直接影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能作用的發(fā)揮。無(wú)論是從基層政府的設(shè)置目的、設(shè)置原則看，還是從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的核心職能都應(yīng)當(dāng)是為轄區(qū)的居民提供公共物品和公共服務(wù)。［5］除此之外，農(nóng)村的社區(qū)管理也還存在著很多問題，比如：村委會(huì)干部普遍存在知識(shí)更新不及時(shí)的問題，因此他們不太懂得社區(qū)管理方法，不熟知法律常識(shí)，不能用現(xiàn)代法律手段解決問題。特別是實(shí)行村民自治以來，一些村委會(huì)組織甚至被家族勢(shì)力操縱。這些問題的存在在很大程度上影響了農(nóng)村社區(qū)作用的發(fā)揮。

三、創(chuàng)新基層社會(huì)管理的路徑

2011年，胡錦濤同志在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及創(chuàng)新專題研討班上提出了 “加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新”，各級(jí)黨委政府圍繞提高社會(huì)管理科學(xué)化水平進(jìn)行了積極探索和大膽嘗試，不僅將社會(huì)管理作為中心工作來落實(shí)，而且通過社會(huì)管理創(chuàng)新來推動(dòng)社會(huì)管理工作的發(fā)展，全國(guó)上下掀起了社會(huì)管理創(chuàng)新的熱潮。各級(jí)黨委政府積極制訂相關(guān)政策措施，推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新的體系完善，理順社會(huì)管理的領(lǐng)導(dǎo)體制，明確相關(guān)部門的具體職能，為社會(huì)管理創(chuàng)新的推進(jìn)提供了組織保障；積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)地方政府在社會(huì)管理方面進(jìn)行創(chuàng)新，以社會(huì)管理創(chuàng)新帶動(dòng)黨委和政府的其他工作的推進(jìn)。社會(huì)管理創(chuàng)新涉及到多項(xiàng)內(nèi)容，其中最為重要的是政府職能的轉(zhuǎn)變。因?yàn)橛扇苷蛴邢拚霓D(zhuǎn)變，需要對(duì)政府職能進(jìn)行重新定位。為此，需要明確劃清哪些是政府管理的范疇，哪些不是政府管理的范疇。［6］有限政府要更多地提供最基本的公共服務(wù)以及財(cái)政支持和法律支持。人民群眾的需求是多層次的。有生存問題，安全問題、歸宿問題以及彼此之間的尊重以及自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)等問題。如果我們沒有真正把握好人民群眾需求的變化，就不能把握好社會(huì)管理的規(guī)律，就難以實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)管理。社會(huì)管理創(chuàng)新的具體方法是多樣的，比如：公民參與、政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)、建立公益園區(qū)等。通過這些方式方法，鼓勵(lì)和推動(dòng)社會(huì)管理所需要的社會(huì)組織的發(fā)展，根據(jù)社會(huì)組織發(fā)展要求，建立合理有效的評(píng)估體系；適應(yīng)信息網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，建立起網(wǎng)絡(luò)綜合管理體制；各級(jí)黨委政府主動(dòng)適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展，大范圍地建立政務(wù)微博，積極學(xué)習(xí)用網(wǎng)絡(luò)語(yǔ)言與網(wǎng)民進(jìn)行互動(dòng)等。應(yīng)該說這些方法都是行之有效的。

實(shí)行責(zé)任制管理。責(zé)任制的確立是人類管理科學(xué)化的重要內(nèi)容。責(zé)任制最先源于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理，指的是具體規(guī)定企業(yè)內(nèi)部各個(gè)部門、各類人員的工作范圍、應(yīng)負(fù)責(zé)任及相應(yīng)權(quán)力的制度。建立責(zé)任制的目的，是在對(duì)企業(yè)員工進(jìn)行合理分工的基礎(chǔ)上明確每個(gè)部門和崗位的任務(wù)和要求，把企業(yè)中千頭萬(wàn)緒的工作同成千上萬(wàn)的人員對(duì)應(yīng)聯(lián)系起來，做到 “事事有人管、人人有專責(zé)”。現(xiàn)代社會(huì)管理普遍借鑒了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理的方法，甚至還直接提出了政府管理的企業(yè)化，即借鑒企業(yè)管理模式改革政府。正是在這一語(yǔ)境下，責(zé)任制成為了現(xiàn)代管理的新模式。責(zé)任制管理根源于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)要求產(chǎn)權(quán)明確，產(chǎn)權(quán)明確后才會(huì)責(zé)任明確，責(zé)任明確是產(chǎn)權(quán)得以保障的前提條件。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求管理責(zé)權(quán)一致，要求管理責(zé)任化。落實(shí)責(zé)任制要求基層社會(huì)管理要實(shí)行分片包干，責(zé)任到人。通過分片包干，責(zé)任到人，讓責(zé)任得到落實(shí)，讓績(jī)效管理得到落到。事實(shí)上，責(zé)任制管理在社會(huì)管理的許多領(lǐng)域都得到了應(yīng)用。在責(zé)任制管理中，最需要處理好責(zé)任的科學(xué)劃分。

明確管理重心下移。盡管法律要對(duì)社會(huì)關(guān)系作出調(diào)整，但法律的調(diào)整永遠(yuǎn)只是社會(huì)關(guān)系的一個(gè)方面，而不可能是社會(huì)關(guān)系的各個(gè)方面。法律不可能窮盡所有的社會(huì)關(guān)系。這是法律本身固有的缺陷。事實(shí)上，社會(huì)關(guān)系的調(diào)整需要多種社會(huì)規(guī)范的作用。而對(duì)于某些社會(huì)關(guān)系，究竟由哪級(jí)行政機(jī)關(guān)或社會(huì)組織來管理，法律也不可能作出周詳?shù)囊?guī)定。在過去的實(shí)踐中，對(duì)這類問題的處理往往帶有很重的人治色彩。對(duì)于有利的事情，上級(jí)部門可能會(huì)硬性要求由自己來管；對(duì)于無(wú)利的事情，就交給下級(jí)部門來管。這就造成了上下級(jí)之間關(guān)系處理的不順，給管理工作帶來難度。事實(shí)上，很多問題發(fā)生在基層，最后還是要落實(shí)到基層。所以，由基層政府或組織加以管理，不僅體制上順暢，而且更容易管出成效。所以，要通過法律法規(guī)明確管理工作重心下移的原則。目前，管理重心下移的原則已經(jīng)得到一些地方政府規(guī)章的明確。如湖南省出臺(tái)的 《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》就明確了管理重心下移的原則。即法律法規(guī)沒有明確規(guī)定的事項(xiàng)，由下級(jí)政府加以管理。這一規(guī)定既避免了管理扯皮打架事件的發(fā)生，更為管理工作的落實(shí)奠定了良好的制度基礎(chǔ)。

增加基層管理權(quán)限。權(quán)責(zé)對(duì)等是民主社會(huì)的基本準(zhǔn)則，也是現(xiàn)代管理的基本原則。在我國(guó)政權(quán)建設(shè)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是一級(jí)完整的政權(quán)組織。上個(gè)世紀(jì)80年代，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)管理職能都比較集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于強(qiáng)勢(shì)狀態(tài)。但隨著部門立法的興起，出現(xiàn)了立法部門化和部門立法化，一些部門特別是具有收費(fèi)和處罰職能的部門，紛紛從鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立出來。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)環(huán)境的變化，原有的一些權(quán)力在實(shí)際運(yùn)行中逐漸弱化，原先屬于縣市管理的義務(wù)性權(quán)力又紛紛下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)際上就是把“包袱”甩給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但由于法律賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法權(quán)限的減少，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員面對(duì)違法的行為和事件只能勸阻，對(duì)嚴(yán)重的不聽勸阻的違法行為只能報(bào)告有執(zhí)法權(quán)的單位處理，對(duì)輕微違法行為也只能 “教育、教育”，造成了“看得見的管不著，管得著的看不見”的怪現(xiàn)象。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎不具有執(zhí)法主體資格，但在執(zhí)法實(shí)踐中，卻往往又被推到執(zhí)法的最前線，從而造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政訴訟敗訴率很高的情形。目前，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)行政處罰權(quán)的途徑有兩種：一是法律授權(quán)，二是行政機(jī)關(guān)委托。我國(guó)大多數(shù)法律均規(guī)定縣級(jí)以上政府及其主管部門才具有行政處罰的主體資格，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要取得行政處罰權(quán)，就需要修訂有關(guān)法律，需要法律賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要取得行政處罰權(quán)，還可以通過行政機(jī)關(guān)委托的方式來實(shí)現(xiàn)。但是，行政委托方式取決于上級(jí)政府是否委托授權(quán)，這同樣是個(gè)問題。值得說明的是，當(dāng)初村民自治立法后，立法專家們?cè)噲D把村民自治擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，于是，收縮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法權(quán)，但從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)狀看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺失執(zhí)法權(quán)，其完整的政府作用就會(huì)受到限制。從各方面收集到的情況看，我國(guó)村民自治的實(shí)踐并不理想，這一問題已經(jīng)引起了社會(huì)各方面的關(guān)注。所以，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法現(xiàn)狀，最好的選擇是賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)，從而使其權(quán)責(zé)一致，也使基層問題在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)就能得到很好的解決。

發(fā)揮多元主體的作用。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，各種類型的社會(huì)組織不斷出現(xiàn)，成為社會(huì)建設(shè)和管理中一支重要的力量。要充分發(fā)揮基層組織在社會(huì)管理中的作用，就必須實(shí)現(xiàn)基層管理由單一的政府管理向社會(huì)協(xié)同管理轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)的社會(huì)管理向現(xiàn)代社會(huì)管理轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理主體的創(chuàng)新?，F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)高度組織化的社會(huì)，社會(huì)組織已經(jīng)成為社會(huì)生活的基本單位。社會(huì)組織在社會(huì)管理中作用彰顯的原因在于，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場(chǎng)都存在著固有的缺陷。于是，人們積極尋找第三只手的作用，即公民社會(huì)來彌補(bǔ)二者的缺陷，在二者之間引入一種平衡力量，形成政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)三足鼎立的局面。在我國(guó)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入，黨和政府也越來越重視社會(huì)組織在社會(huì)管理工作中的作用。在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公民參與的社會(huì)管理格局中，社會(huì)協(xié)同就是要發(fā)揮社會(huì)組織的作用。為此，需要積極培育社會(huì)組織并使其力量壯大。當(dāng)然，培育與規(guī)范是一個(gè)事物的兩個(gè)方面。不規(guī)范社會(huì)組織，其發(fā)展就會(huì)走向反面。事實(shí)上，正是因?yàn)樯鐣?huì)組織在發(fā)展過程中的某些行為缺少法律的規(guī)范，從而遭到社會(huì)詬病，影響了其發(fā)展壯大。現(xiàn)階段行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展就是如此。由于行業(yè)協(xié)會(huì)的職能不到位，一些政府部門抱怨行業(yè)協(xié)會(huì)自養(yǎng)、自立能力弱，“起不到多大作用”。一些政府官員雖然在報(bào)告、講話中也提到要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，但在潛意識(shí)里還是把行業(yè)協(xié)會(huì)看做是幫助政府 “管理”企業(yè)的機(jī)構(gòu)，片面強(qiáng)調(diào)其“協(xié)助”、“助手”的作用；或從目前行業(yè)協(xié)會(huì)力量較弱的情況得出“發(fā)揮不了多大作用，還得靠政府”的結(jié)論，從而弱化了行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，進(jìn)而影響了行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展。為此，對(duì)社會(huì)組織，要堅(jiān)持培育與監(jiān)督管理并重原則，既要注重發(fā)揮其積極作用，又要依法規(guī)范其行為。要明確新型經(jīng)濟(jì)組織服務(wù)管理員工的責(zé)任，建立健全勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系；要推動(dòng)社會(huì)組織健康發(fā)展，發(fā)揮社會(huì)組織監(jiān)管作用，發(fā)揮社會(huì)組織自我管理與社會(huì)管理的功能。一是對(duì)新型的社會(huì)組織要底數(shù)清，情況明，要建立臺(tái)賬，跟進(jìn)工作，尤其是對(duì)一些未到民政部門登記的社會(huì)組織要納入工作視線；二是要指導(dǎo)各類社會(huì)組織完善內(nèi)部治理，加快提升自我管理和服務(wù)公共事務(wù)的能力。要推動(dòng)私營(yíng)企業(yè)等非公有制經(jīng)濟(jì)組織建立黨團(tuán)組織和工會(huì)、婦委會(huì)，幫助指導(dǎo)其完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，健全規(guī)章制度，加強(qiáng)行業(yè)約束；三是推動(dòng)新型的社會(huì)組織開展自律與誠(chéng)信建設(shè)工作。完善信息披露制度、重大事項(xiàng)報(bào)告制度和公眾投訴制度，建立公開透明的輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制；四是探索建立引導(dǎo)機(jī)制，鼓勵(lì)新型社會(huì)組織積極反哺社會(huì)、服務(wù)群眾，在基層社會(huì)管理中發(fā)揮應(yīng)有的作用，承擔(dān)應(yīng)盡的責(zé)任。

［1］（法）羅伯斯庇爾．革命法制與審判［M］．商務(wù)印書館，1979．

［2］（美）潘恩選集［M］．馬清槐等譯．商務(wù)印書館，1981．

［3］李文良等．中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變問題報(bào)告［M］．中國(guó)發(fā)展出版社，2002．

［4］張成福．責(zé)任政府論［J］．中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2000，（02）：75．

［5］任寶玉．鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政變遷與治理轉(zhuǎn)型 ［J］．湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（06）：63．

［6］胡平仁．法律的社會(huì)管理功能及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制 ［J］．湖湘論壇，2011，（06）：12．

（責(zé)任編輯：牟春野）

The Primary Social Management Innovation from the Perspective of the Limited－government

Wu Chuanyi

With the development of Market－economy，the role－location of the omnipotent－government has been challenged．So the Limited－government was mentioned in schedule．The Limited－government needs the government in some areas should give place to the market， the society，and individual citizen．From the political theory，Limited－government is derived from the sovereignty of the people＇s democratic political principles．From the perspective of Limited－government， the innovation of social management has become the era proposition．The key difficulty of social management innovation is in the basic－level government．And the basic－level governments＇work has not only the wide range but also the high density．Their every decision and command has direct relation with the people＇s vital interests．The basic－level government is also the bridge connected with the central，provincial government and the people．Strengthen the basic－level social management innovation，needs to carry out management responsibility system；to be clear of decentralization of management；enhance the basic－level management authority；and play the role of plural subject．

limited－government；basic level government；social management innovation

C916

A

1007－8207（2012）12－0031－05

2012－09－14

吳傳毅 （1963—），男，湖南衡陽(yáng)人，中共湖南省委黨校 （湖南行政學(xué)院）法學(xué)教授，研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)、憲法學(xué)和行政法學(xué)。